1949年新中國成立之后，中央政府面臨的主要任務(wù)是工業(yè)化和現(xiàn)代化的建設(shè)。中國作為一個(gè)后發(fā)外生型的發(fā)展中國家，為了完成國家資本的原始積累而采取了高積累和低消費(fèi)的發(fā)展模式，從城市和農(nóng)村提取了大量的勞動(dòng)剩余來完成工業(yè)化的原始積累[1]。在一般的制度條件下，這樣的原始積累極可能造成國家和社會(huì)的嚴(yán)重對立。但改革開放之前我國的社會(huì)管理問題并不突出，主要原因在于這一時(shí)期城市和農(nóng)村社會(huì)這兩個(gè)系統(tǒng)高度的組織化。國家依靠人民公社制度和單位制兩大組織體系內(nèi)部化地處理了我國現(xiàn)代化進(jìn)程中國家資本原始積累所帶來的各種外部化問題[2]。

　　改革開放之后，國家開始逐步放松對社會(huì)的控制，使得整個(gè)社會(huì)的非組織化和非結(jié)構(gòu)化問題愈益突出。此后國家便開始出現(xiàn)社會(huì)管理的問題[3]。去組織化的改革方式，一方面造成了公有制企業(yè)的社會(huì)職能弱化，另一方面使新成長的非公有制企業(yè)從一開始就沒有主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)管理的職能[4]。進(jìn)入21世紀(jì)之后，中國社會(huì)出現(xiàn)了更大程度的利益分化、貧富差距和人口流動(dòng)問題，這時(shí)社會(huì)的斷裂開始出現(xiàn)[5]。“社會(huì)斷裂”的出現(xiàn)直接導(dǎo)致了國家面臨的社會(huì)管理問題層出不窮。國家從單位的全面退出所帶來的制度性收益主要是經(jīng)濟(jì)主體的自由化、多元化和經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，而制度性成本則是社會(huì)管理成本和協(xié)調(diào)成本的不斷增加。這些成本具體表現(xiàn)為近幾年的社會(huì)管理費(fèi)用和群體性事件不斷增加。中國社科院社會(huì)學(xué)所近年主編的《社會(huì)藍(lán)皮書》顯示，1993-2003年，全國每年發(fā)生的群體性事件數(shù)量從1萬起增加到7.4萬起，參與人數(shù)也從73萬增加到376萬，呈明顯上升趨勢。2007年全國群體性事件更是高達(dá)8萬多起，2008年還爆發(fā)了一些震驚全國的群體性事件。即便2009年各地政府對“維穩(wěn)”工作高度重視，群體性事件仍保持多發(fā)態(tài)勢。根據(jù)《2012年全國公共財(cái)政支出預(yù)算安排情況》表顯示，2012年公共安全支出預(yù)算為7017.63億元，超過2012年的國防預(yù)算。因此，我們有必要對國家社會(huì)管理問題進(jìn)行認(rèn)真的思考。

　　一、我國城市社區(qū)管理的問題分析

　　改革開放前，社會(huì)管理較為有效的經(jīng)驗(yàn)是國家通過單位制對個(gè)人進(jìn)行管理。這種結(jié)構(gòu)化的組織方式雖使人們失去了部分“自由”，但卻保持了整個(gè)社會(huì)的相對穩(wěn)定和較低的管理成本。改革開放之后，我國的社會(huì)管理問題便開始出現(xiàn)且社會(huì)管理成本逐年攀升。但是“單位制”隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的改革已經(jīng)逐漸解體，重構(gòu)這一機(jī)制已經(jīng)不再可能。“單位制”改革后，其包含的很多社會(huì)管理職能便逐步轉(zhuǎn)向社區(qū)[6]。在“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變過程中，許多離退休人員的管理下放到了社區(qū);個(gè)體、私營從業(yè)人員等“無單位歸屬人員”以及流動(dòng)人員的管理也逐步下放到了社區(qū)。因此國家試圖通過城市社區(qū)對這些人員進(jìn)行有效的管理。但這種社區(qū)科層管理制在方便國家對社區(qū)工作人員進(jìn)行績效考核以及公民對工作人員進(jìn)行量化監(jiān)督的同時(shí)，其問題也十分嚴(yán)重。其主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是國家自上而下的壓力型體制使得底層的工作人員忙于應(yīng)付各種各樣的考核，而沒有足夠的時(shí)間和精力去貼近社區(qū)中所要服務(wù)的群眾。二是當(dāng)專職化的工作只是作為人們賴以謀生的手段時(shí)，那些并不內(nèi)生于社區(qū)的技術(shù)官僚往往會(huì)對工作沒有熱情以及歸屬感 [7]。而社區(qū)的工作又涉及人民群眾生活的方方面面，一旦處理不好就會(huì)造成社會(huì)的沖突和不安定。總之，由于國家試圖構(gòu)建這種壓力型和考核型的科層制，中國城市的社會(huì)管理便產(chǎn)生了一種“怪癥”。這種“怪癥”表現(xiàn)為科層制下滲費(fèi)用不斷地增長。

　　那么，如何解決“單位制”解體后社區(qū)治理日益科層化且費(fèi)用不斷增長這一弊病呢?近年來，西方治理理論對此的回應(yīng)是，強(qiáng)調(diào)社區(qū)自組織的參與[8]。但西方的經(jīng)驗(yàn)是建立在西方社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)之上的，國家——社會(huì)的兩分法在某種程度上忽視了我國作為社會(huì)主義國家的實(shí)際國情和傳統(tǒng)。從我國的實(shí)際國情和傳統(tǒng)出發(fā)，我們可以將改革開放前“單位制”和農(nóng)村“集體制”的經(jīng)驗(yàn)以及在政府引導(dǎo)下的“自組織”實(shí)驗(yàn)進(jìn)行歸納并形成可以推廣的經(jīng)驗(yàn)。

　　“單位制”和 “集體制”或者說“自組織”實(shí)際上是構(gòu)建了一個(gè)類似于中國傳統(tǒng)熟人社會(huì)的社會(huì)單元。而現(xiàn)代化的城市社區(qū)則是一個(gè)陌生人社會(huì)，其特征是個(gè)人性、多樣性以及流動(dòng)性，正是這些特性給社區(qū)的治理帶來了更多的管理和協(xié)調(diào)成本。熟人社會(huì)的特征是良好的信息溝通和長期博弈中形成的信任預(yù)期，因此其協(xié)調(diào)成本和管理成本都相對較低。這些特征也可以稱為熟人社會(huì)中的“社會(huì)資本”。眾多學(xué)者也證實(shí)了社會(huì)資本在社會(huì)管理中的作用 [9]。從我國的實(shí)際情況來看， “單位制”和“集體制”的解體使得原有的很多社會(huì)資本轉(zhuǎn)化為了社會(huì)資源，并散落在個(gè)人化和原子化的社會(huì)之中。如果政府能夠有效地利用這些已有的社會(huì)資源來重構(gòu)社會(huì)資本，那么在此基礎(chǔ)之上重構(gòu)的自組織將會(huì)極大地降低社會(huì)的管理成本并形成有效的社會(huì)管理?；谝陨险J(rèn)識(shí)，本文將從社區(qū)治理再組織化的角度詳細(xì)考察杭州市城市社區(qū)治理的具體實(shí)踐，從而歸納和總結(jié)杭州市城市社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)。

　　二、 杭州市城市社區(qū)管理的實(shí)踐分析

　　之所以選擇杭州市城市社區(qū)管理實(shí)踐進(jìn)行分析，主要原因在于杭州市城市社區(qū)的管理根據(jù)不同的社區(qū)類型進(jìn)行了不同形式的制度創(chuàng)新，具有一定的借鑒意義。從社會(huì)結(jié)構(gòu)看，目前杭州市存在市民中產(chǎn)階層、農(nóng)民市民化階層、外來務(wù)工階層這三個(gè)階層。即使算上外來青壯年，杭州市的老齡化問題依然非常嚴(yán)重。根據(jù)2010年杭州市第六次人口普查的統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算，杭州市城鎮(zhèn)60周歲及以上人口占城鎮(zhèn)人口的13.40%，超過了國際10%的老齡化標(biāo)準(zhǔn)。老年人在非就業(yè)人群中占有重要比例。而除此之外的就業(yè)人群為424.10萬人，其中，據(jù)估算，中產(chǎn)階層群體在150萬—200萬之間、農(nóng)民市民化群體在50萬左右、外來務(wù)工群體在250萬左右(包含子女)。

　　從社會(huì)結(jié)構(gòu)角度對杭州的社區(qū)類型進(jìn)行劃分，大致可以分為四個(gè)類型：一是傳統(tǒng)的城市社區(qū)。這類居住區(qū)多分布在城市中心區(qū)域，呈現(xiàn)的特點(diǎn)是社區(qū)人口密集度高、流動(dòng)人口和老年人口多。這些社區(qū)在單位制解體之后出現(xiàn)了較大的組織空白，如杭州市的上城區(qū)和下城區(qū)。二是企事業(yè)單位較多的城市社區(qū)。這類社區(qū)仍留存有“單位制”的影子，主要居住著高級知識(shí)分子和政府工作人員這類群體。這類社區(qū)的主要特點(diǎn)是原有的組織架構(gòu)比較完善，如完善的黨團(tuán)組織等。三是新市民較多的城鄉(xiāng)接合部城市社區(qū)。這類社區(qū)主要居住著“市民化”的農(nóng)民群體，擁有小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村社區(qū)的雙重特征。四是外來務(wù)工群體較多的城市社區(qū)(外來務(wù)工群體已經(jīng)占到杭州常住人口的40%以上)。這類社區(qū)治理的主要問題是，怎樣將這些外來務(wù)工人員納入當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)治理實(shí)踐中，并增強(qiáng)他們的歸屬感，以形成對這些外來務(wù)工人員的有效治理。

　　(一)城市老社區(qū)的組織重構(gòu)

　　在杭州老城區(qū)的社區(qū)治理中，主要涌現(xiàn)出三個(gè)案例：“湖濱情侶工作室”、文匯街道協(xié)調(diào)社區(qū)事務(wù)的“和事佬”，以及清波街道的背街小巷環(huán)境整治中的“民間庭改辦”。這些案例的共同特征是發(fā)揮了老年人在城市社區(qū)治理中的作用，即重構(gòu)這些老年人的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，將他們的社會(huì)資源轉(zhuǎn)化為社會(huì)資本，從而形成社會(huì)治理的中堅(jiān)力量。社區(qū)通過將他們有效地組織起來，不僅減少了社會(huì)管理的費(fèi)用;而且由于他們常年居住在社區(qū)中，相對于那些流動(dòng)性強(qiáng)且剛上崗的社區(qū)工作人員來說對社區(qū)更為了解，因此能夠投入更多的熱情來服務(wù)于社區(qū)成員。

　　“湖濱情侶工作室”主要通過發(fā)揮社區(qū)老年人在公共事務(wù)管理中的有效作用，積極向政府反映百姓的需求。湖濱情侶工作室自成立后積極吸納退休老干部、老教師等為反映民情民意的民情觀察員、民情預(yù)報(bào)員。由于這些老干部都熟知社區(qū)的情況，其提出的問題和看法也就非常務(wù)實(shí)，成為政府知曉民間情況的良好信息渠道。工作室自成立一年多來，收集了各類民情民意717條，其中1/3涉及居民日常生活的問題通過工作室的協(xié)調(diào)得到了處理和解決;2/3(絕大多數(shù))作為輿情信息，經(jīng)整理歸納形成了《輿情專報(bào)》，內(nèi)部報(bào)送給了市委辦公廳、市委宣傳部、市委輿情辦和有關(guān)職能部門，這些信息成為了上層領(lǐng)導(dǎo)決策的重要依據(jù)。此外，2010年，工作室先后撰寫了35篇社會(huì)輿情信息專報(bào)材料，得到了市委領(lǐng)導(dǎo)的肯定。同時(shí)，湖濱情侶工作室積極拓展職能，通過建立“四大銀行”①彌合了社區(qū)居民之間的差距，使得整個(gè)社區(qū)的資源得到了有效的整合并滿足了各階層人群的不同需求。

　　“和事佬”主要是發(fā)揮了社區(qū)老年人在社區(qū)糾紛解決方面的作用。這些人員一般是社區(qū)內(nèi)具備一定威信和技能的離退休黨員、干部、教師、心理醫(yī)生、政法部門工作人員。由于他們有較多的空閑時(shí)間，而且比社區(qū)的工作人員更了解社區(qū)情況，再加上以往豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技能，他們在解決糾紛方面具有天然的優(yōu)勢。因此，“和事佬”協(xié)會(huì)經(jīng)過一年多的實(shí)踐與探索，取得了較好的成績，得到了廣泛的肯定。自成立以來，其共預(yù)防和化解各類社會(huì)矛盾糾紛265人/13批次。

　　“民間庭改辦”則發(fā)揮了老年人在社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改善過程中的作用。民間庭改辦的代表之一曹師傅是基建方面的專家，他將主要精力放在了這項(xiàng)工作上，并且使得勞動(dòng)路社區(qū)庭院改善工程的滿意度逐年提高、投訴率逐年下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年的投訴率比2009年下降了67%，施工完成后滿意度調(diào)查問卷回收率從80%提高到了93%。并且，中青年參與比率也得到了顯著的提高：2007年中青年參與比率不到20%，2010年中青年參與比率達(dá)到45%。以上數(shù)據(jù)表明大部分老百姓的積極性得到了調(diào)動(dòng)。這項(xiàng)工程完工之后，民間庭改辦改組成立了民間事務(wù)中心，有效地解決著庭院改善和小區(qū)居民日常糾紛的問題。

　　(二)企事業(yè)單位小區(qū)的組織整合

　　一些企事業(yè)單位較多的小區(qū)具有的特征為：中高級知識(shí)分子較多、組織基礎(chǔ)較好。這些地方原有的“單位制”結(jié)構(gòu)還能夠發(fā)揮一定的作用，但是這些散落于各個(gè)單位的組織仍難以有效地應(yīng)對涉及整個(gè)社區(qū)的問題。于是在這類社區(qū)治理中，組織整合就成為了社區(qū)治理的關(guān)鍵。

　　針對這種類型的社區(qū)，杭州市凱旋基層街道的做法是在更大組織層面上對原有基層組織進(jìn)行整合，以形成資源的優(yōu)勢互補(bǔ)和資源共享。這種做法產(chǎn)生了組織的增量收益，由此奠定了社區(qū)治理的良性基礎(chǔ)。由于社區(qū)中事業(yè)單位較多，除了社區(qū)黨委組織，凱旋街道社區(qū)轄域內(nèi)還有各單位的基層黨組織29家。街道的三個(gè)社區(qū)便采用SPO峰會(huì)(轄區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人聯(lián)合峰會(huì))的形式，吸納30家基層黨組織為會(huì)員，推舉理事長、會(huì)長、理事?；鶎咏值赖淖龇ㄒ砸环N非正式組織的形式將原有的黨組織再復(fù)合，達(dá)到了資源共享、共同協(xié)商治理的效果，產(chǎn)生了非正式組織的綜合組織收益。

　　(三)城郊村的“村規(guī)民約”

　　在快速城市化過程中，對于由被納入城市的原農(nóng)民小有產(chǎn)者階層聚集的城郊村落來說，這類社區(qū)管理的主要問題是如何實(shí)現(xiàn)其從傳統(tǒng)農(nóng)村向現(xiàn)代社區(qū)的平滑過渡，規(guī)避拆遷過程中的各種問題。這類社區(qū)管理如果能夠有效地利用集體經(jīng)濟(jì)支撐的“鄉(xiāng)規(guī)民約”，將會(huì)極大地節(jié)約治理成本從而達(dá)到和諧治理。杭州市對被征地農(nóng)村除了給予各種常規(guī)的征地補(bǔ)償外，還推出了留地安置的政策。即，將征地總面積的10%留存給被征地村落由其自主開發(fā)，使原有的集體經(jīng)濟(jì)和由此形成的“鄉(xiāng)規(guī)民約”在治理中發(fā)揮重要作用。

　　例如，西湖區(qū)的一個(gè)征地村落就依靠自身的集體經(jīng)濟(jì)自發(fā)形成了“村規(guī)民約”。社區(qū)便通過“村規(guī)民約”來處理征地過程中的違建問題和社區(qū)生活所產(chǎn)生的各種常見矛盾。村集體經(jīng)濟(jì)在留地安置政策下得到了強(qiáng)化，并轉(zhuǎn)化為按照人頭量化的股份合作制經(jīng)濟(jì)，這使得村集體經(jīng)濟(jì)在社區(qū)內(nèi)發(fā)揮著分紅、保障、福利等功能。通過這一舉措，這個(gè)城郊村實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的平穩(wěn)轉(zhuǎn)化。

　　(四)外來務(wù)工人員的自組織

　　對于外來務(wù)工群體聚居的社區(qū)而言，其主要問題是，務(wù)工人員因沒有戶籍而無法被有效地納入當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)治理和服務(wù)中去。因此，對這些外來務(wù)工人員的治理尚缺乏一個(gè)有效的低成本的社區(qū)治理平臺(tái)。對此，杭州市基層社區(qū)的做法是，以原有外來務(wù)工人員已經(jīng)形成的自組織為基礎(chǔ)，積極將這些外來務(wù)工人員的自組織納入到工會(huì)系統(tǒng)中。通過對這些自組織的支持和整合，外來務(wù)工人員有效地參與到了社區(qū)的治理中，他們的歸屬感也得到增強(qiáng)。這在節(jié)省了重新創(chuàng)建組織成本的同時(shí)，對外來務(wù)工人員形成了有效治理。

　　例如，在杭州市江干區(qū)九堡鎮(zhèn)的格畈社區(qū)，社區(qū)和工會(huì)積極利用外來務(wù)工人員自創(chuàng)的組織 “草根之家”為外來務(wù)工人員提供服務(wù)。“草根之家”起步于2006年，2008年正式注冊成立，主要?jiǎng)?chuàng)始人是來自江西的外來務(wù)工人員徐文財(cái)。十多年的打工經(jīng)歷讓徐文財(cái)飽嘗打工生活的艱苦心酸和農(nóng)民工在城市社會(huì)遭受的不平等待遇，這使他萌發(fā)了創(chuàng)建農(nóng)民工自己的志愿和互助組織的想法，從而建立了“草根之家”。“草根之家”成立后，通過為外來務(wù)工人員提供娛樂、咨詢、法律等服務(wù)以及舉辦大型公益活動(dòng)等，迅速成為了外來務(wù)工人員有效交流和互幫互助的一個(gè)良好平臺(tái)并且得到了外部的廣泛關(guān)注[10]。

　　2010年“草根之家”被納入九堡鎮(zhèn)工會(huì)系統(tǒng)，與所在的格畈社區(qū)合作成立了“新杭州人志愿者服務(wù)站”。服務(wù)站設(shè)立黨支部并接受社區(qū)黨總支的領(lǐng)導(dǎo)，由九堡鎮(zhèn)工會(huì)和格畈社區(qū)指導(dǎo)其工作，同時(shí)保留“草根之家”的名稱和原先活動(dòng)地點(diǎn)。“新杭州人志愿服務(wù)站”成立后，格畈社區(qū)一次性對其出資逾20萬元購置一應(yīng)辦公、活動(dòng)設(shè)備，并對場地進(jìn)行了整修。服務(wù)站不僅僅為外來務(wù)工人員提供原有的服務(wù)，也為社區(qū)居民提供服務(wù)。比如，社區(qū)現(xiàn)在也將社區(qū)的日常文化娛樂活動(dòng)交由服務(wù)站負(fù)責(zé)組織。在社區(qū)經(jīng)?？梢砸姷降膱鼍笆牵镜厝撕屯鈦韯?wù)工人群晚間在服務(wù)站內(nèi)一同活動(dòng)。本地人和外來務(wù)工人員共同享受著“草根之家”提供的公共文化娛樂服務(wù)，這增強(qiáng)了外來務(wù)工人員的歸屬感，也加強(qiáng)了本地人和外來務(wù)工人員的有效交流。通過開展這些活動(dòng)，“新杭州人志愿者服務(wù)站”已發(fā)展為登記志愿者逾600名、積極分子50余名的志愿服務(wù)組織，為該社區(qū)的20000多流動(dòng)人口以及750戶常住人口提供了服務(wù)。

　　三、結(jié)論

　　從杭州市各類社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)來看，其社會(huì)管理的創(chuàng)新之處在于充分尊重社區(qū)歷史及其結(jié)構(gòu)類型，在此基礎(chǔ)之上推動(dòng)社區(qū)的再組織化。這種社區(qū)再組織化主要依靠兩個(gè)方面的有效支撐。

　　一是政府提供了一個(gè)良好的自組織平臺(tái)，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)原有的社會(huì)文化和組織資源等社會(huì)資本。很多老人按照勞動(dòng)力市場的一般標(biāo)準(zhǔn)衡量，其人力資本只有“殘值”。但就社區(qū)建設(shè)或社會(huì)建設(shè)而言，這些人卻是傳統(tǒng)文化的重要載體。盡管他們在勞動(dòng)力市場很難被資本化，但在社會(huì)建設(shè)中，卻往往是人力資本存量最高的群體。杭州市老社區(qū)和企事業(yè)小區(qū)正是大量利用了“單位制”時(shí)期的這些人力資源，使得他們成為了新時(shí)期社會(huì)建設(shè)的最重要的社會(huì)資本。而對于外來務(wù)工人員，其形成的自組織已經(jīng)支付了組織創(chuàng)建所需要的前期成本。因此，政府適當(dāng)?shù)亟槿氩@種民間自組織進(jìn)行整合，既能增強(qiáng)外來務(wù)工人員對社區(qū)活動(dòng)的參與度和歸屬感，又能節(jié)省重新創(chuàng)建組織的成本。

　　二是政府將多種已有的組織資源重新進(jìn)行結(jié)構(gòu)化的整合，進(jìn)而產(chǎn)生新的組織收益，降低社會(huì)管理的成本。杭州市社區(qū)管理中的這些再組織化實(shí)踐，其實(shí)只是將過去能夠有效節(jié)約社區(qū)或組織交易費(fèi)用的這些形式重新加以綜合。比如企事業(yè)單位黨組織的整合、城郊村的“村規(guī)民約”等，這些都是通過對過去的組織進(jìn)行結(jié)構(gòu)整合或功能拓展，從而達(dá)到節(jié)省交易成本的目的。

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　　[基金項(xiàng)目] 杭州市社會(huì)復(fù)合主體工作推進(jìn)委員會(huì)辦公室委托項(xiàng)目“基于‘我們’的社會(huì)主體結(jié)構(gòu)和治理方式創(chuàng)新”(2007-C-008)的成果之一。

　　(李行，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院2010級可持續(xù)發(fā)展專業(yè)博士研究生;楊帥，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院理論經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后科研流動(dòng)站研究人員;溫鐵軍，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師)

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