傳染病報告是指公民、責(zé)任疫情報告人、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)依法向有關(guān)部門及政府，各級政府依法向上級政府報告?zhèn)魅静∫咔榈男袨楹椭贫取魅静⊥▓笫侵赣袡?quán)機關(guān)及授權(quán)機關(guān)依法向社會公知公告?zhèn)魅静∫咔榈男袨楹椭贫?。結(jié)合我國以往危機管理經(jīng)驗教訓(xùn)、當(dāng)前態(tài)勢及未來展望，從多維度思考研判傳染病報告及通報行為與制度的本質(zhì)內(nèi)涵與內(nèi)在邏輯，希望提出更加切實有效的舉措建議。

　　一、報告及通報行為與制度的價值維度，人民至上，生命至高。尊重國民人權(quán)及生命保護是國家最高價值取向之一，是政府基本管理職能、任務(wù)和職責(zé)所在。亦如企業(yè)要保證產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全杜絕打擊假冒偽劣，踐行社會責(zé)任才能取信于民。國家亦應(yīng)珍視百姓生命人權(quán)才能彰顯國家存在之道義基礎(chǔ)及合法性。

　　傳染病疫情一旦泛濫失控對民眾、社會及國家之危害我們已經(jīng)不止一次飽嘗其惡果。傳染病疫情之發(fā)現(xiàn)、控制皆需民眾參與和社會聯(lián)動，所以傳染病報告及通報制度應(yīng)尊重公民知情權(quán)，公民有權(quán)了解傳染病疫情相關(guān)信息及走勢。公民之權(quán)利便是政府之義務(wù)和責(zé)任。現(xiàn)代民主法治社會要求國家與民眾共治共享，人民有權(quán)監(jiān)督政府，政府之通報義務(wù)和責(zé)任不僅體現(xiàn)為尊重公民知情權(quán)，且應(yīng)踐行政務(wù)公開原則。尊重公民知情權(quán)及政務(wù)公開原則不僅是政府依法行政的價值遵循，也是在危機管理中政府與民眾協(xié)同配合、相互理解、風(fēng)雨同舟、共克時艱的需求。

　　二、報告行為與制度的時間效率維度，時間就是生命，給后續(xù)應(yīng)對留出更多時間空間。傳染病疫情報告行為及制度主要在于速度和盡量的真實全面，但在實踐中顯然不可能完全做到。個別病例及局部疫情出現(xiàn)，任何一個報告人所能接觸感知的事實都是有限和碎片化，此時應(yīng)強調(diào)有多少報多少，即知多少掌握多少報多少，應(yīng)形成動態(tài)連續(xù)報告，且強調(diào)速度，即法定時限內(nèi)，如發(fā)現(xiàn)病例和疫情農(nóng)村12小時，城市6小時做出報告，地方衛(wèi)生機構(gòu)向地方政府，地方政府之間傳遞報告信息在兩小時內(nèi)，省會、直轄市向國務(wù)院傳遞報告信息在一小時內(nèi)等等。當(dāng)然法定時限是最低要求，網(wǎng)絡(luò)時代的報告速度應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于法定時限。報告速度越快，給醫(yī)療專業(yè)機構(gòu)的進一步專業(yè)分析、預(yù)測預(yù)警和政府決策及后續(xù)重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)急管理就越留出更多時間和空間。

　　三、通報行為與制度的社會效果維度，在已知未知之間，兩利相權(quán)取其重，兩弊相權(quán)取其輕。應(yīng)構(gòu)建通報容錯機制和責(zé)任豁免機制。傳染病疫情通報制度與其他重大災(zāi)害通報制度面臨的難題、困境和糾結(jié)是一樣的。如地震臨短預(yù)報發(fā)布一直是國際各國面臨的危機管理難題，因地震發(fā)生的不確定性及預(yù)報科技的有限性無法確保地震臨短預(yù)報的準(zhǔn)確性。對于政府而言，發(fā)布后如地震未發(fā)生，造成的社會恐慌及動蕩損失巨大;不發(fā)布地震臨短預(yù)報，如果真發(fā)生地震政府仍然遭罵背鍋、面臨信譽及管理能力危機。

　　傳染病疫情通報發(fā)布制度也有類似的困境難題，由于醫(yī)學(xué)探索的不確定性，醫(yī)學(xué)結(jié)論同樣面對巨大不確定性。如果疫情預(yù)警結(jié)論有誤，根據(jù)錯誤的結(jié)論通報發(fā)布的疫情報告所引發(fā)的恐慌和社會損失仍然巨大。但不通報發(fā)布，耽誤控制疫情時機也仍然是十惡不赦千古罪人。

　　面對如此兩難，疫情通報發(fā)布應(yīng)如何實施?筆者堅決主張只要有基本事實、一定數(shù)量病例(專業(yè)問題專業(yè)人士擬定標(biāo)準(zhǔn))就應(yīng)及時、大膽、果斷通報發(fā)布疫情，容錯及免責(zé)機制有利于鼓勵政府及醫(yī)生敢于發(fā)表意見，敢于作為。理由如下:

　　1、醫(yī)學(xué)探索因時代科技條件設(shè)施及人類認(rèn)知局限充滿不確定性，發(fā)布結(jié)論有對有錯很正常，就像天氣預(yù)報有對有誤。對醫(yī)學(xué)結(jié)論應(yīng)持更加寬容態(tài)度，容忍結(jié)論與后續(xù)事實不符。法律法規(guī)也明確發(fā)現(xiàn)“原因不明”病例及疫情就該報告，報告的意義就是為通報做準(zhǔn)備。“原因不明”的病例及疫情已經(jīng)形成了潛在危害的可能。通報公布的意義不僅在于防范控制已經(jīng)出現(xiàn)發(fā)生的危害，且在防范未發(fā)生或今后可能不發(fā)生的潛在危害。

　　2、從報與不報的社會效果分析，邢臺地震沒發(fā)布臨短預(yù)報損失慘重，唐山地震本有臨短預(yù)報專家意見因各種原因未來得及發(fā)布損失慘重，海城地震成功發(fā)出臨短預(yù)報避免重大損失。在已知未知之間，兩利相權(quán)取其重，兩弊相權(quán)取其輕。如今天武漢及全國防控疫情之態(tài)勢，其生命、成本、費用、社會損失，直接的間接的，可見的不可見的，與如果及時報告、通報疫情，其社會效果及局面如何?

　　我們比較一下，如果去年12月中旬下旬通報“原因不明”病例，也許少了幾千病人，少了封城的被動，少了全國的被動。假設(shè)即使后來證明通報病例是非傳染性、病毒性疾病，其后也未發(fā)生大規(guī)模疫情。我們的損失是什么，暫時的經(jīng)濟指標(biāo)，春節(jié)的節(jié)日經(jīng)濟收入，據(jù)說有一萬億。而不及時報告、通報，今天我們面臨的是什么，當(dāng)年非典我們面臨的是什么?經(jīng)濟損失、政府公信力及存在的道義基礎(chǔ)、合法性是可見的，政府財政為防控疫情撥出的財政經(jīng)費112.1億是可見的。還有多少是不可見的損失?

　　疫情失控打斷中國崛起民族復(fù)興也不是危言聳聽，如果疫情失控被聯(lián)合國認(rèn)定為重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件國家，中國將成疫區(qū)，那樣對中國經(jīng)濟的打擊才是實錘般的痛楚。再嚴(yán)重點說發(fā)生一場民族災(zāi)難、世界性危機也不是不可能。人類歷史上的黑死病、鼠疫等感染或死亡幾百萬、幾千萬可是確鑿的事實。

　　3、通報有誤可以免責(zé)，醫(yī)學(xué)探索的或然性決定了免責(zé)的正當(dāng)性，類似于產(chǎn)品質(zhì)量法中的技術(shù)風(fēng)險抗辯、發(fā)展風(fēng)險抗辯。如早年美國一醫(yī)藥公司用于婦女保胎藥二十多年后鑒定出部分婦女子宮疾病與服用該藥有一定關(guān)聯(lián)性，鑒于開發(fā)此藥的二十多年前人類認(rèn)知及科技條件設(shè)施所限，公司雖應(yīng)承擔(dān)部分賠償責(zé)任，但研發(fā)者本人是免責(zé)的。

　　疫情通報如與事后實際有誤，排除惡意和過錯，不該追究相關(guān)人員責(zé)任，也應(yīng)免除發(fā)布機關(guān)責(zé)任。因為上述反復(fù)強調(diào)醫(yī)學(xué)探索的難度與人類認(rèn)知的局限。且這種通報發(fā)布其制度動機和價值取向在于希望追求以最小損失避免更大災(zāi)難，這種損失比列原則也是國際公認(rèn)的危機災(zāi)害管理的基本原則和價值觀。只要具體責(zé)任人員及政府無法律意義上的惡意過錯和瀆職玩忽職守，希望民眾及社會事后不要糾纏。這對于鼓勵大膽報告通報疫情有巨大意義。

　　四、報告與通報行為與制度的社會控制維度，通報可考慮分級別，只有通報才能啟動應(yīng)急預(yù)案，動員社會力量參與抗御疫情災(zāi)難。通報應(yīng)具有一種動態(tài)漸進的社會控制功能，即有多少報多少，邊研究，邊通報、邊預(yù)警。有觀點說，病例、病毒在醫(yī)學(xué)上定性需要時間，如病毒鑒定、檢測、分離等，通報需等待醫(yī)學(xué)鑒定結(jié)論。筆者不同意這種觀點。疫情預(yù)警分析及通報除了要等待醫(yī)學(xué)結(jié)論還應(yīng)以已經(jīng)發(fā)生的病例、病人為根據(jù)。等待醫(yī)學(xué)鑒定期間不是消極不作為，仍應(yīng)積極通報“原因不明”的病例病毒。

　　醫(yī)學(xué)不確定的，政府應(yīng)有更多擔(dān)當(dāng)。對不確定的因素更應(yīng)保持高度警惕，寧可信其有，不可當(dāng)其無。此時，政府面對不確定性困境不應(yīng)持“疑毒從無”思維，而應(yīng)持“有毒推定”思維。

　　正像危機應(yīng)對預(yù)案及應(yīng)對行動有級別，疫情通報也可以分級別，根據(jù)信息充分度及結(jié)論確切性，疫情通報可分為若干梯次，重、中、輕，急與緩，難與易等等分別通報，分別引起民眾及社會注意。通報中也可以允許有不確定性行文，如“不明原因、正在鑒定、正在確認(rèn)、兩種意見，希望公眾提高警惕，-------”。

　　五、報告與通報行為制度的法律維度，法律法規(guī)的執(zhí)行不可動搖，是為底線，一旦違法違規(guī)，堅決問責(zé)追責(zé)。傳染病防治法規(guī)定，負(fù)有傳染病疫情報告職責(zé)的人民政府有關(guān)部門、疾病預(yù)防控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)、采供血機構(gòu)及其工作人員，不得隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情。如何認(rèn)定隱瞞、謊報、緩報?隱瞞是不報;謊報一般是少報，也可能多報騙取經(jīng)費等等;緩報是拖延。三者之重大危害均在于耽誤應(yīng)對危機的時機。

　　武漢肺炎疫情最早病體個案發(fā)生于2019年12月8日，至12月31日已發(fā)生病例27例。12月29日有了通報。但20多天內(nèi)對上述病例及潛在疫情隱患風(fēng)險是否有及時追蹤的監(jiān)測、預(yù)警、評估及向?qū)谏霞墮C構(gòu)報告疫情?從目前公開信息看不到上述工作的展開。鑒于目前筆者對事實掌握不清晰全面，有兩種可能假設(shè)，及時且符合法定時限報告或未及時不符合法定時限報告，甚至沒有報告。

　　根據(jù)傳染病防治法實施辦法，及時且符合法定時限的標(biāo)準(zhǔn)是從發(fā)現(xiàn)病例起算農(nóng)村在12小時、城市在6小時向醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)報告。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定，監(jiān)測醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和有關(guān)單位發(fā)現(xiàn)確認(rèn)或不確認(rèn)病例及疫情時應(yīng)當(dāng)在2小時內(nèi)向所在地縣級人民政府衛(wèi)生行政主管部門報告;接到報告的衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當(dāng)在2小時內(nèi)向本級人民政府報告，并同時向上級人民政府衛(wèi)生行政主管部門和國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門報告。

　　縣級人民政府應(yīng)當(dāng)在接到報告后2小時內(nèi)向設(shè)區(qū)的市級人民政府或者上一級人民政府報告;設(shè)區(qū)的市級人民政府應(yīng)當(dāng)在接到報告后2小時內(nèi)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府報告。省府、自治區(qū)、直轄市接到報告1小時內(nèi)向國務(wù)院報告。不知武漢及湖北政府是否按照上述法律法規(guī)執(zhí)行?執(zhí)行與否會決定今后的責(zé)任認(rèn)定。

　　2019年1月初武漢因兩會期間有5天(6日-10日)停止了病例通報。這是否構(gòu)成緩報要取決于今后行政或司法機關(guān)的認(rèn)定。至于有關(guān)病毒是否人傳人專家和政府說法不一是否構(gòu)成瞞報，鑒于事實不清，筆者認(rèn)為有幾種可能結(jié)論、結(jié)果：

　　一是醫(yī)生或醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)結(jié)論說病毒沒有人傳人，政府根據(jù)醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)結(jié)論通報沒有問題，沒有責(zé)任，即使事后真的發(fā)生人傳人。排除醫(yī)生惡意及過錯，醫(yī)生享有容錯機制。

　　二是醫(yī)生或醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)說病毒存在人傳人，如果此時政府仍通報說不存在人傳人，當(dāng)然是瞞報，即使事后并未人傳人(醫(yī)生及醫(yī)療機構(gòu)結(jié)論錯誤)，此時應(yīng)首先著重強調(diào)政府尊重專業(yè)意見及結(jié)論，重在防范潛在風(fēng)險，即使沒有危害性后果，對瞞報者也應(yīng)問責(zé)。制度威懾力及問責(zé)效應(yīng)的法制性原則在于規(guī)制政府如實按照專業(yè)結(jié)論通報。

　　三是醫(yī)生或醫(yī)療機構(gòu)結(jié)論是，病毒是否人傳人不確定，政府以醫(yī)生結(jié)論如實通報，排除醫(yī)生與政府合謀惡意，無論事后是否發(fā)生人傳人，不是瞞報，政府醫(yī)生皆無責(zé)，因醫(yī)學(xué)結(jié)論的或然性醫(yī)生及政府享有容錯和免責(zé)機制。

　　不知武漢、湖北醫(yī)療系統(tǒng)及各級政府是否嚴(yán)格執(zhí)行了上述制度及法律法規(guī)，如果制度及法律法規(guī)沒有真正執(zhí)行落地，僅成為擺設(shè)，如果疫情的發(fā)現(xiàn)、預(yù)警、追蹤、評估、報告、通報不及時不到位，以致錯過啟動控制疫情應(yīng)急方案的最佳時機，造成今天如此被動局面，教訓(xùn)慘痛。17年前的非典我們就有過類似的教訓(xùn)。

　　最后總結(jié)兩點：

　　1、像許多重大災(zāi)難一樣報錯了我們可以承受失敗的損失;不報，我們承受不起萬劫不復(fù)的災(zāi)難。如果地方官員或政府為保所謂“穩(wěn)定”，而瞞報、緩報、謊報更是罪無可赦。最大的穩(wěn)定、最大的政治是民眾生命安全和政府公信力、政府存在的道義基礎(chǔ)及合法性。

　　2、如果政府官員認(rèn)識不到疫情報告、通報制度的內(nèi)在邏輯與本質(zhì)，不懂得尊重民眾的生命安全，民眾的知情權(quán)、政府政務(wù)公開的必要性，不認(rèn)識到疫情預(yù)警、報告、通報制度的緊迫性，不尊重專業(yè)醫(yī)生的專業(yè)意見，官僚懈怠消極無為，下一個悲劇和災(zāi)難還在等待著我們。

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