筆者近年來(lái)在全國(guó)多地基層調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層干部都很忙，“白加黑”、“五加二”，負(fù)荷拉得滿(mǎn)滿(mǎn)的，但是，最后的治理效能卻未必如預(yù)期的那般高。

比如，2024年5月在西部某省B鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)看到，投資近千萬(wàn)的蔬菜大棚早已荒廢，長(zhǎng)滿(mǎn)雜草。再比如，2023年9月在中部某省幾個(gè)縣做基層執(zhí)法改革調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了綜合執(zhí)法分局，配備了7名工作人員，但是全年執(zhí)法只有2-3件。

像這樣的事例還可以舉出很多，總體感覺(jué)就是國(guó)家和基層都很積極，將大量的人力、物力、財(cái)力投到某個(gè)(些)治理目標(biāo)上，但是不小比例的安排并沒(méi)有解決實(shí)際問(wèn)題，最后徒然增加了種種消耗——筆者將這種現(xiàn)象歸結(jié)為“治理失真”。

圖截自《新華每日電訊》2021年報(bào)道

一、表象

治理失真，用一句話(huà)來(lái)概括就是：各級(jí)政府或公職人員的治理行為偏離了客觀事實(shí)、客觀需要，違背了客觀規(guī)律。

從信息傳遞、情況研判到作出決策、最后政策執(zhí)行的整個(gè)政策鏈條中，每個(gè)環(huán)節(jié)都可能會(huì)出現(xiàn)治理失真的現(xiàn)象。

首先是數(shù)據(jù)失真。

任何治理行為都要針對(duì)某個(gè)特定的領(lǐng)域或?qū)ο螅夹枰嬲莆罩卫眍I(lǐng)域或?qū)ο蟮母鱾€(gè)方面的數(shù)據(jù)或情況。

除了網(wǎng)絡(luò)上直接生成的大數(shù)據(jù)，治理數(shù)據(jù)一般都需要從鄉(xiāng)村社區(qū)基層逐級(jí)上報(bào)，最了解情況的是鄉(xiāng)村兩級(jí)，越往上越不知道真實(shí)情況，只能將數(shù)據(jù)當(dāng)事實(shí)。但是治理信息在傳遞過(guò)程中往往會(huì)遭遇層層審核，篩選掉于已不利的內(nèi)容，最后傳遞到上面的信息就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重失真。

筆者上世紀(jì)九十年代中期曾經(jīng)在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)短暫工作過(guò)一段時(shí)間，每到年末就要報(bào)全鎮(zhèn)的GDP產(chǎn)值，細(xì)分為農(nóng)業(yè)多少、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多少。每次鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記都特別重視，對(duì)數(shù)據(jù)要親自把關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦工作人員報(bào)給他一份數(shù)據(jù)后，他將數(shù)據(jù)放在辦公桌上，反復(fù)琢磨，還要打電話(huà)和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記溝通，最后確定一個(gè)數(shù)字——這個(gè)數(shù)字往往符合政治需要，但是與客觀事實(shí)已是大相徑庭。

有時(shí)候，數(shù)據(jù)失真也是地方政府造成的。2017年到西部某省調(diào)查精準(zhǔn)扶貧，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹糠从抽_(kāi)始是如實(shí)上報(bào)了一份貧困戶(hù)的數(shù)據(jù)，但是省里主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為全省總戶(hù)數(shù)報(bào)少了，不符合西部省份的貧困特點(diǎn);后來(lái)確定了總貧困戶(hù)數(shù)，然后層層往下分解指標(biāo)，基層干部沒(méi)有辦法，只好將貧困邊緣戶(hù)甚至非貧困戶(hù)也納入了精準(zhǔn)扶貧對(duì)象。

其次是判斷失真。

每個(gè)層級(jí)的政府對(duì)數(shù)據(jù)都有自己的理解與定位，他們可能會(huì)考慮地方保護(hù)、回避責(zé)任、治理生態(tài)、政治任務(wù)等，最后主觀對(duì)客觀進(jìn)行了綁架，數(shù)據(jù)早已被歪曲得不像樣子。關(guān)鍵是，上級(jí)政府還要對(duì)這些被歪曲的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行認(rèn)真研究，進(jìn)而形成判斷。

比如，全國(guó)到底有多少貧困人口呢?考慮到一些地方政府主觀要求擴(kuò)大數(shù)據(jù)，因此其實(shí)一直沒(méi)有一個(gè)精準(zhǔn)的數(shù)。還有GDP，前幾年有些省份因虛報(bào)還受到中央的批評(píng)與懲戒。

新華社2015年曾撰文《東北振興須“甩干”數(shù)據(jù)水分》。圖截自中國(guó)政府網(wǎng)

再次是決策失真。

在判斷失真的基礎(chǔ)上，作出的決策肯定也會(huì)是失真的。比如，貧困戶(hù)增多了，不僅增加財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，還要增派政府工作人員進(jìn)村入戶(hù)去統(tǒng)計(jì)、幫扶。再比如，GDP數(shù)字偏高，財(cái)政收入偏高，就會(huì)增加投資、消費(fèi)，還要增發(fā)財(cái)政供養(yǎng)人員的工資。

最后是執(zhí)行失真。

在基層調(diào)查，執(zhí)行失真的現(xiàn)象也特別多。

2024年7月在東部某省S鎮(zhèn)行政執(zhí)法分局調(diào)查，基層干部反映在環(huán)境整治過(guò)程中有許多超越了基層社會(huì)的實(shí)際需求，比如不讓鴨子下河游泳、不讓小雞到戶(hù)外散步、不讓農(nóng)戶(hù)在院子里堆放柴火等。2023年7月在華北D市調(diào)查，村干部也反映，搞環(huán)境整治居然要求農(nóng)戶(hù)家門(mén)口不能停放農(nóng)用三輪車(chē)、擺放農(nóng)具，甚至不能放一個(gè)小板凳。

此外，這些年全國(guó)搞非糧化、非農(nóng)化整治，迫使基層干部要將山林深處的拋荒地復(fù)墾、將魚(yú)塘復(fù)耕、將正值盛果期的黃桃林復(fù)耕等。

政策執(zhí)行中有很多都超越了農(nóng)民的生活生產(chǎn)需要，違背了鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的階段性規(guī)律。

此前，四川省涼山彝族自治州普格縣一份加蓋了村委會(huì)公章的《新農(nóng)村美麗鄉(xiāng)村行動(dòng)人居環(huán)境罰款標(biāo)準(zhǔn)》在網(wǎng)上流傳。

二、機(jī)制

治理失真是一種復(fù)雜的現(xiàn)象，無(wú)法抽象出某種單一的原因，與治理主體、治理手段、治理監(jiān)督等變量有關(guān)聯(lián)，這些變量在當(dāng)前的特殊運(yùn)作邏輯下共同造成了基層治理失真現(xiàn)象。

先來(lái)看治理主體。

治理主體指各個(gè)層級(jí)的黨和政府機(jī)關(guān)與職能部門(mén)以及工作人員。在基層治理中，縣鄉(xiāng)村各級(jí)一把手非常關(guān)鍵，他們都是不同層級(jí)圈層權(quán)力的核心，轄區(qū)內(nèi)發(fā)展?fàn)顩r就是一把手的履職情況。

2024年在東部某省S鎮(zhèn)S村調(diào)查，村干部小劉說(shuō)，每年底對(duì)村書(shū)記主任的考核也就是對(duì)村的考核，也是對(duì)其他村干部的考核，直接關(guān)系到全村的榮譽(yù)，關(guān)系到每個(gè)村干部的工資待遇。正因如此，各級(jí)一把手自然要對(duì)自己負(fù)責(zé)、對(duì)下屬負(fù)責(zé)、對(duì)地方負(fù)責(zé)，那么就要做出成績(jī)來(lái)。

其中，首先要做好常規(guī)工作，也就是要不折不扣地完成自上而下的任務(wù)，即使發(fā)現(xiàn)這些任務(wù)有違基層實(shí)際，也要?jiǎng)?chuàng)造條件完成。其次還要?jiǎng)?chuàng)造政績(jī)，因?yàn)榇蠹叶纪瓿闪顺Ｒ?guī)任務(wù)，無(wú)法顯示自己擁有特別的工作成績(jī)，所以就要打造一些亮點(diǎn)工程。而這些工程往往是與當(dāng)?shù)貙?shí)際不相符合的。比如西部某縣在全縣域內(nèi)推廣種植大棚蔬菜，最終因氣候環(huán)境不適合而失敗。

再來(lái)看治理手段。

在國(guó)家內(nèi)部，為了能夠順利地將黨和國(guó)家的政策貫徹到基層，也為了調(diào)動(dòng)各級(jí)干部的積極性，當(dāng)前比較重要的治理手段就是自上而下的責(zé)任監(jiān)督。

責(zé)任監(jiān)督客觀來(lái)看是負(fù)向激勵(lì)，輕的要誡勉談話(huà)、警告處分，重的要撤職甚至查辦。不僅各層級(jí)一把手無(wú)法承受其重，一般干部也無(wú)法承受其重。而自上而下的強(qiáng)問(wèn)責(zé)，必然會(huì)激發(fā)下一級(jí)干部采取策略化的避責(zé)行為。

如何避責(zé)?一方面對(duì)上報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)，將成績(jī)向上夸大，將問(wèn)題縮小或者壓在基層，因此主動(dòng)將向上傳遞的信息進(jìn)行截留、篩選;另一方面，對(duì)下強(qiáng)激勵(lì)，層層加碼，提高治理標(biāo)準(zhǔn)，很多地方都搞千分制考核，每月或每季度以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為競(jìng)賽主體搞觀摩或拉練，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)行偏離實(shí)際的政策，強(qiáng)化他們想盡辦法創(chuàng)造脫離實(shí)際的政績(jī)。

最后來(lái)看治理校正。

治理失真發(fā)生后，比較可靠的是一線治理主體——包括鄉(xiāng)村兩級(jí)以及下沉到鄉(xiāng)村的干部——和基層群眾自下而上地反饋給上一層級(jí)主體，然后采取校正措施。但是就當(dāng)前治理事實(shí)而言，整個(gè)治理過(guò)程是自上而下的單向流動(dòng)，相對(duì)缺乏有效的自下而上的反向監(jiān)督或反饋。

群眾最知道治理是否符合自己的實(shí)際需要，但是很少有能夠發(fā)揮良好功能的社會(huì)反饋機(jī)制。對(duì)于這點(diǎn)，北京將12345強(qiáng)化為社會(huì)反饋機(jī)制，是一種有益的嘗試。

另外，就是沒(méi)有開(kāi)放對(duì)基層干部的反饋渠道?；鶎痈刹慨?dāng)然知道政策的執(zhí)行可行性，但是基層干部只能被動(dòng)講政治，只能接受并完成任務(wù)，不能反向講政治，沒(méi)有向上反饋的空間，所以即使是被歪曲的政策，也只能被歪曲地執(zhí)行。

2023年3月28日，“中國(guó)之聲”報(bào)道了甘肅省慶陽(yáng)市多縣區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在“數(shù)字造田”、違規(guī)施肥、亂修田間道等諸多造假亂象。

三、影響

治理失真違背了客觀規(guī)律，肯定會(huì)造成非常多的負(fù)面問(wèn)題。這些問(wèn)題表現(xiàn)在基層治理中尤為明顯。

一是基層治理內(nèi)卷。

治理失真要么超越了當(dāng)前基層治理需要，表現(xiàn)得比較激進(jìn)，要么落后于當(dāng)前基層治理需要，表現(xiàn)得比較滯后?？傮w上看，前者為多。激進(jìn)化的治理必然要投入更多資源，但是治理成效并沒(méi)有隨之增長(zhǎng)，反倒是出現(xiàn)了治理內(nèi)卷。

比如，在農(nóng)村環(huán)境整治中，農(nóng)民院子里的柴草都按照城市標(biāo)準(zhǔn)堆放，農(nóng)民不配合，就由鄉(xiāng)村出資組織人員幫助收拾，一時(shí)達(dá)到了上級(jí)的要求，但是并沒(méi)有改變農(nóng)民的生活習(xí)慣，過(guò)不了多久，又回歸散亂的樣子。還有如產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、村集體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等，很多都出現(xiàn)了無(wú)效治理的內(nèi)卷現(xiàn)象。

二是體制的高消耗。

治理不符合客觀實(shí)際，還要?jiǎng)訂T體制成員去落實(shí)、完成任務(wù)，就會(huì)對(duì)體制造成高消耗。

首先是體制資源的高消耗。2024年5月在西部B鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查，一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部介紹，因前幾年項(xiàng)目投資過(guò)多，造成了許多負(fù)債，全鎮(zhèn)背了4000萬(wàn)元，現(xiàn)在所有項(xiàng)目投資都停下來(lái)了，上面要求先將債務(wù)化解掉。當(dāng)前全國(guó)很多縣鄉(xiāng)都負(fù)債嚴(yán)重，一些地區(qū)財(cái)政保吃飯、保運(yùn)轉(zhuǎn)都已出現(xiàn)了問(wèn)題。這些債務(wù)很多都是為了完成治理失真的任務(wù)而造成的。

其次是體制人員的高消耗。治理失真常常包裝成積極有為的外表，動(dòng)員體制成員想辦法創(chuàng)造條件完成，但是體制成員特別是基層干部實(shí)在沒(méi)有辦法，只好向自己使力，多做工作多想辦法，“白加黑，五加二”的工作模式就自然形成了，基層干部都如上緊了的發(fā)條一樣不斷運(yùn)轉(zhuǎn)，疲憊不堪，消耗嚴(yán)重。

圖自中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站

三是干部與群眾的疏離。

國(guó)家的治理體系拼命運(yùn)轉(zhuǎn)，但若將海量資源投入到并不符合社會(huì)需要的對(duì)象上，社會(huì)往往不會(huì)買(mǎi)賬。直觀表現(xiàn)就是“干部在拼命干，群眾在一旁看”，“一些復(fù)耕的土地，群眾不愿意種，最后只好由基層干部自己耕種或請(qǐng)大戶(hù)代耕”等。

這些現(xiàn)象無(wú)疑會(huì)不斷削弱基層干部在群眾中的權(quán)威。當(dāng)前，基層干部很難動(dòng)員群眾，基層干部到村里去檢查環(huán)境，拍照上傳系統(tǒng)，村民多會(huì)認(rèn)為他們“又在瞎搞”“又在擺拍”?；鶎痈刹颗c群眾關(guān)系不斷疏離，將對(duì)國(guó)家社會(huì)化和社會(huì)國(guó)家化都造成新的困境。

治理失真造成的這些負(fù)面問(wèn)題，影響是深遠(yuǎn)的，需要引起黨和國(guó)家的高度重視。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)目前正在經(jīng)歷從“中國(guó)制造”向“中國(guó)創(chuàng)造”的轉(zhuǎn)型，也正在跨越鄉(xiāng)土中國(guó)，過(guò)渡到城鄉(xiāng)中國(guó)，未來(lái)還要邁向城市中國(guó)。

在這些大轉(zhuǎn)型過(guò)程中，需要國(guó)家精準(zhǔn)掌握基層社會(huì)快速變遷的客觀實(shí)際，作出準(zhǔn)確判斷，形成良好的決策，并建構(gòu)起有效的反饋機(jī)制，能夠及時(shí)校正失真的治理。這樣將更有利于建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。

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