【導(dǎo)言】12月2日，中國(guó)外交部發(fā)言人華春瑩在主持例行記者會(huì)時(shí)指出，有關(guān)非政府組織通過各種方式，支持反中亂港分子，極力教唆他們從事極端暴力犯罪行為，煽動(dòng)“港獨(dú)”分裂活動(dòng)，對(duì)當(dāng)前香港亂局負(fù)有重大責(zé)任，這些組織理應(yīng)受到制裁，必須付出應(yīng)有代價(jià)，并指出將對(duì)“美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)”、“美國(guó)國(guó)際事務(wù)民主協(xié)會(huì)”、“美國(guó)國(guó)際共和研究所”、“人權(quán)觀察”、“自由之家”等在香港修例風(fēng)波中表現(xiàn)惡劣的非政府組織實(shí)施制裁。事實(shí)上，美國(guó)利用非政府組織，粗暴干涉它國(guó)內(nèi)政，早已是不爭(zhēng)的事實(shí)，對(duì)此，西方學(xué)者早就有研究和定論。法意曾經(jīng)推送過倫敦大學(xué)名譽(yù)教授維克托·布爾默-托馬斯有關(guān)美帝國(guó)主義行徑的系列文章，其中第二篇就是關(guān)于非政府組織的?，F(xiàn)在我們重新推送該篇文章，相信有利于認(rèn)清美國(guó)帝國(guó)主義的真實(shí)面目。

維克托·布爾默-托馬斯(Victor Bulmer-Thomas)，是倫敦大學(xué)名譽(yù)教授、倫敦大學(xué)學(xué)院美洲研究所名譽(yù)教授、查塔姆研究所美國(guó)和美洲項(xiàng)目的研究員。本文節(jié)選自其2018年3月出版的新書《收縮的帝國(guó)：美國(guó)的過去、現(xiàn)在與未來(lái)》（Empire in Retreat—The Past,Present,and Future of the United States）中的“非國(guó)家行為體”（Nonstate Actors）部分。在耶魯大學(xué)出版社的介紹中，這本書被評(píng)價(jià)為“透過帝國(guó)的鏡頭全面講述美國(guó)的歷史，并尖銳指出美國(guó)即將退出世界舞臺(tái)的未來(lái)”。在非國(guó)家行為體章節(jié)，作者論述了跨國(guó)企業(yè)、非政府組織、媒體和宗教團(tuán)體在美國(guó)的發(fā)展和歷史上的重要作用以及現(xiàn)狀。

在美國(guó)，非政府組織是反主流文化的一部分。媒體上常常能看到人們?cè)诳棺h、游行、與執(zhí)法機(jī)關(guān)的沖突等中舉著標(biāo)語(yǔ)支持非政府組織。美國(guó)有一百五十萬(wàn)個(gè)非政府組織，其中有很多都是反主流文化的代表。但總體而言，非政府組織曾促進(jìn)了這個(gè)半全球化帝國(guó)的發(fā)展，特別是那些大型的、影響力廣、積極參與國(guó)際事務(wù)的組織。

▲慈善基金會(huì)通過資金建立起來(lái)，但其背后通常有政治、社會(huì)的因素在支持

國(guó)家與非政府組織在外交政策上的聯(lián)系應(yīng)追溯會(huì)一個(gè)世紀(jì)之前。1917年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)威爾遜顧問的“上校”愛德華·豪斯（Edward M.House）和一群年輕人一起組成一個(gè)團(tuán)隊(duì)，討論一戰(zhàn)后的世界會(huì)變成什么樣。這個(gè)團(tuán)隊(duì)，實(shí)際上是一個(gè)早期的外國(guó)事務(wù)智囊團(tuán)，后來(lái)成為了1921年成立的外交關(guān)系協(xié)會(huì)（the Council on Foreign Relations，CFR）的核心。

外交關(guān)系協(xié)會(huì)秉持帝國(guó)主義的觀點(diǎn)，認(rèn)為美國(guó)會(huì)成為世界上最強(qiáng)大的國(guó)家，她會(huì)塑造戰(zhàn)后世界秩序。1922年創(chuàng)刊的《外交事務(wù)》（Foreign Affairs）這樣描述CFR：“編輯認(rèn)為他們是最公正的，但讀者們可不是傻子。他們很清楚這個(gè)雜志在鼓吹美國(guó)采取激進(jìn)的外交政策，它致力于攫取世界上的自然資源，并且支持將政治的決定權(quán)交到那些冷靜的、無(wú)激情的專家手中，而不是那些不清楚自己的行為的大眾。”

美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)期間，聯(lián)邦政府發(fā)現(xiàn)，與非政府組織共同處理外交事務(wù)有其積極意義。因此，1945年，國(guó)務(wù)卿愛德華·斯特丁斯尼（Edward Stettinius）向聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)提出建議，建立一個(gè)機(jī)制“讓有志于解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)（the Economic and Social Council）管轄下國(guó)際問題的國(guó)內(nèi)和國(guó)際非政府組織能夠表達(dá)他們的意見。”

公正地說(shuō)，大多數(shù)其他國(guó)家，包括前蘇聯(lián)都認(rèn)為這種對(duì)國(guó)家權(quán)威的挑戰(zhàn)具有威脅性。但是，由于聯(lián)合國(guó)憲章中給予美國(guó)這樣的權(quán)限，因此這一建議得以被采納，僅有埃及和伊朗提出反對(duì)。

現(xiàn)在美國(guó)人看來(lái)，這個(gè)選擇是有積極意義的。事實(shí)上，聯(lián)邦政府相信，非政府組織通過布雷頓森林會(huì)議所確立的制度對(duì)政府建言獻(xiàn)策能夠推動(dòng)國(guó)家外交目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這一設(shè)想在二十世紀(jì)八十年代一個(gè)非政府組織的實(shí)踐中得到證實(shí)——非政府組織：世界銀行委員會(huì)（World Bank Committee）。

理論上，讓國(guó)際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行獲得建議的權(quán)利，有利于世界各地非政府組織的發(fā)展。但實(shí)踐中，它們僅僅惠及美國(guó)國(guó)內(nèi)的非政府組織。有兩個(gè)學(xué)者曾于二十世紀(jì)末總結(jié)說(shuō)：“美國(guó)非政府組織所推動(dòng)的激進(jìn)主義可能幫助美國(guó)拓展了其在國(guó)際非政府組織中的原本已經(jīng)占優(yōu)勢(shì)的影響力。”

二戰(zhàn)以來(lái)，美國(guó)非政府組織的數(shù)量呈指數(shù)型增長(zhǎng)。大部分為小型組織，多數(shù)關(guān)注國(guó)內(nèi)政策而非國(guó)際政策。這些非政府組織且不提。對(duì)于那些關(guān)注國(guó)際事務(wù)的非政府組織，對(duì)研究美國(guó)建立半全球性帝國(guó)有意義的主要有兩種類型：一個(gè)是參與國(guó)際捐贈(zèng)的大型慈善基金會(huì)，二是對(duì)國(guó)際事務(wù)感興趣的智庫(kù)。

大型慈善組織幾乎都是由企業(yè)大股東用自己的財(cái)產(chǎn)所建立的。第一個(gè)大型慈善組織是卡耐基基金會(huì)（Carnegie Corporation），由安德魯·卡耐基（Andrew Carnegie）在1911年建立，為了“促進(jìn)、傳播美國(guó)、英國(guó)領(lǐng)地和殖民地民族之間的了解和知識(shí)”。這是為了促進(jìn)美國(guó)與日不落帝國(guó)之間的權(quán)力共享，因此引起了聯(lián)邦政府的共鳴。這事實(shí)上并非對(duì)于美國(guó)統(tǒng)治地位的挑戰(zhàn)。

第二個(gè)慈善組織是洛克菲勒基金會(huì)（Rockefeller Foundation），但它也稱得上是第一，因?yàn)樗堑谝粋€(gè)以五百萬(wàn)美元建立的慈善信托基金。1909年，約翰·洛克菲勒（John D.Rockefeller）讓管理人員向美國(guó)參議院申請(qǐng)批文，讓這個(gè)信托基金“由國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)修改、改進(jìn)、廢除”。盡管這表明了該慈善組織希望與政府建立緊密聯(lián)系，但這個(gè)時(shí)機(jī)是錯(cuò)誤的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)國(guó)會(huì)正在調(diào)查洛克菲勒的標(biāo)準(zhǔn)石油公司是否存在濫用市場(chǎng)的情形。最終，1913年，紐約州立法機(jī)關(guān)向洛克菲勒基金會(huì)頒發(fā)了批文，該組織才得以建立。

1936年福特基金會(huì)建立后，許多慈善基金會(huì)逐漸建立起來(lái)。除了上世紀(jì)八十年代，福特基金會(huì)幾乎都與政府保持密切聯(lián)系。直到二戰(zhàn)后，福特基金會(huì)才成為主導(dǎo)的基金會(huì)，這時(shí)的它，已經(jīng)為政府外交政策提供了許多內(nèi)在甚至外在的支持了。福特基金會(huì)的管理層包括前國(guó)防部的顧問、國(guó)家安全委員會(huì)（National Security Council）成員、世界銀行主席、跨國(guó)公司主席、國(guó)防部的秘書長(zhǎng)。

這三個(gè)基金會(huì)——卡耐基基金會(huì)、福特基金會(huì)、洛克菲勒基金會(huì)一直以“三大慈善基金會(huì)”著稱。2000年，蓋茨基金會(huì)（Gates Foundation）加入這一陣營(yíng)。蓋茨基金會(huì)由微軟的創(chuàng)立者比爾·蓋茨（Bill Gates）捐獻(xiàn)成立。盡管最初，蓋茨基金會(huì)的目的和其他三大基金會(huì)一樣，但這一基金會(huì)因其資產(chǎn)規(guī)模和每年捐獻(xiàn)量龐大而聞名。在全球健康領(lǐng)域，蓋茨基金會(huì)的捐贈(zèng)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到聯(lián)邦政府的捐獻(xiàn)規(guī)模。

如今，慈善組織的數(shù)量現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到五萬(wàn)五千個(gè)。但多數(shù)慈善組織關(guān)注的是國(guó)內(nèi)事務(wù)。與國(guó)際捐贈(zèng)相關(guān)的慈善組織之中，排名前十五位的慈善組織貢獻(xiàn)了2010年總體捐獻(xiàn)款的三分之二。除了如今被稱為“四大組織”的機(jī)構(gòu)以外，也包括其他比較有名的組織，例如沃爾頓家族基金會(huì)（Walton Family Foundation）、休利特基金會(huì)（Hewlett Foundation）、帕卡德基金會(huì)（Packard Foundation）、麥克阿瑟基金會(huì)（MacArthur Foundation）、布隆伯格家族基金會(huì)（Bloomberg Family Foundation）、麥倫基金會(huì)（Mellon Foundation）等。

為了確保這些基金會(huì)為美國(guó)外交政策作出貢獻(xiàn)，或至少不阻礙美國(guó)外交的發(fā)展，官方組織與非官方組織都設(shè)立了許多相關(guān)機(jī)制。第一，稅收體系對(duì)這些基金會(huì)以及他們的捐贈(zèng)者有優(yōu)惠政策。個(gè)人如果向那些給國(guó)外組織捐贈(zèng)的基金會(huì)捐獻(xiàn)物資，可以獲得稅收減免。在美國(guó)稅法的體系下，國(guó)外慈善組織必須“受到美國(guó)慈善機(jī)構(gòu)的完全管控”。并且，向國(guó)外捐獻(xiàn)的資金必須由美國(guó)組織使用，而不能由國(guó)外組織使用。

第二，基金會(huì)董事會(huì)成員都屬于為美國(guó)政府、大企業(yè)、學(xué)校管理層和媒體服務(wù)的精英階層。盡管偶爾會(huì)有異見分子進(jìn)入董事會(huì)，但大部分董事會(huì)成員們都支持聯(lián)邦政府總體的外交政策。因此，在冷戰(zhàn)期間，占主導(dǎo)地位的慈善組織不僅幫助美國(guó)政府在發(fā)展中國(guó)家傳播了美國(guó)自由國(guó)際主義的價(jià)值觀，而且確保了資金不會(huì)流入那些反對(duì)美國(guó)外交政策的國(guó)家或非官方主體中。

第三，對(duì)于一個(gè)并不注重國(guó)際援助的政府，慈善組織的國(guó)際捐助行為為國(guó)家形象提供了較好的輔助。比如說(shuō)，蓋茨基金會(huì)對(duì)全球健康事業(yè)所做出的巨大貢獻(xiàn)。這些為聯(lián)邦政府的工作增色不少，并且激勵(lì)了政府向慈善組織撥款，以增加杠桿率。

▲智庫(kù)通常為國(guó)家和社會(huì)建設(shè)建言獻(xiàn)策，但其獨(dú)立性與公正性日漸受到質(zhì)疑

美國(guó)的智庫(kù)與慈善組織有相似的發(fā)展歷史，盡管它們獲得的捐款比后者要少得多。第一個(gè)向智庫(kù)捐款的組織是1910年建立的卡耐基國(guó)際和平基金會(huì)（Carnegie Endowment for International Peace）。隨后，政府研究所（The Institute for Government Research）于1916年建立，于1927年更名為布魯斯金學(xué)會(huì)（Brookings Institution）。1919年，Hoover戰(zhàn)爭(zhēng)、改革與和平研究所。1921年，外交關(guān)系協(xié)會(huì)建立。二戰(zhàn)剛剛結(jié)束，就涌現(xiàn)出一批今天我們很熟悉的智庫(kù)，如美國(guó)企業(yè)研究所（American Enterprise Institute）、蘭德公司（RAND Corporation）、傳統(tǒng)基金會(huì)（the Heritage Foundation），加圖研究所（Cato Institute）。

二戰(zhàn)結(jié)束前，小部分外交事務(wù)智庫(kù)組成了美國(guó)的中流砥柱的一部分。這些組織在名義上獨(dú)立，但實(shí)踐中，它們將自己視為為美國(guó)成為世界領(lǐng)袖建言獻(xiàn)策的組織。因此，它們?nèi)挤磳?duì)美國(guó)原本的“孤立主義”政策，而這后來(lái)被證實(shí)是對(duì)建立美國(guó)的統(tǒng)治地位的正確選擇。

二戰(zhàn)后，智庫(kù)大量出現(xiàn)。二十一世紀(jì)初仍存的智庫(kù)中，百分之九十一都是在1951年以后建立的。1980年后，智庫(kù)的數(shù)量增加了一倍。許多新建立的智庫(kù)并未對(duì)美國(guó)外交政策有所幫助，畢竟他們關(guān)注國(guó)內(nèi)事務(wù)而非國(guó)際事務(wù)。而外交政策智庫(kù)總體上持有相同的價(jià)值觀，包括美國(guó)例外主義（exceptionalism）、美國(guó)在國(guó)際事務(wù)中的“不可替代性”、美國(guó)需要在國(guó)際社會(huì)中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。這些價(jià)值觀促進(jìn)了半全球化帝國(guó)的發(fā)展。

智庫(kù)的排名通常是由影響力（由同行評(píng)判），而不是捐款量決定的。現(xiàn)在有一個(gè)智庫(kù)的索引，前十五名被分成“決策家”、“學(xué)者”、“活動(dòng)家”、“擁躉”。第一類包括蘭德公司，它在冷戰(zhàn)期間為政府提供許多關(guān)鍵的戰(zhàn)斗技術(shù)和軍事策略的建議。第二類包括外交關(guān)系協(xié)會(huì)，越南戰(zhàn)爭(zhēng)使得美國(guó)精英階層嚴(yán)重分裂，也導(dǎo)致了外交關(guān)系協(xié)會(huì)影響力的衰落。

第三和第四類組織其實(shí)給政府帶來(lái)一些問題。“活動(dòng)家”包括了人權(quán)觀察組織（Human Rights Watch）。這一組織通過關(guān)注美國(guó)實(shí)施制裁的地區(qū)的濫用問題而鞏固政府政策。但是，它有時(shí)候讓公眾關(guān)注到一些美國(guó)政府出于國(guó)家原因所支持的濫用行為，可能使政府陷入尷尬的境地。而“擁躉”則是有明確政治主張的智庫(kù)，例如靠左的美國(guó)進(jìn)步中心（Center For American Progress）,右翼的傳統(tǒng)基金會(huì)等。這對(duì)于聯(lián)邦政府可能有潛在的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樗豢赡苡懞盟械?ldquo;擁躉”。但是，對(duì)于這批智庫(kù)而言，最嚴(yán)重的問題在于國(guó)內(nèi)事務(wù)而非國(guó)際事務(wù)。

總的來(lái)說(shuō)，處于主導(dǎo)地位的智庫(kù)支持建設(shè)半全球化帝國(guó)。除了本文所提及的一些主張以外，智庫(kù)也有其他支持政府發(fā)展的緣由。如果它們希望保持自身的“影響力”，則不可能繞開美國(guó)的行政問題。那些不受政府待見的成員可能會(huì)被智庫(kù)勸退，而外國(guó)官員則更喜愛那些與政府關(guān)系密切的組織。托馬斯·梅德韋杰（Thomas Medvetz）是美國(guó)當(dāng)代智庫(kù)中一位領(lǐng)先的學(xué)者，他說(shuō)到，“智庫(kù)發(fā)展出自己的社會(huì)規(guī)范，包括自身的傳統(tǒng)、規(guī)則、遺產(chǎn)等，這些都建立在對(duì)政治認(rèn)同、資金和媒體關(guān)注的普遍需要之上。這些需求大大限制了智庫(kù)的能力，包括挑戰(zhàn)政治辯論中心照不宣的前提、提出源頭性問題、提供與捐助者、政治家或媒體機(jī)構(gòu)的利益相違背的政治建議等。”

慈善基金會(huì)和智庫(kù)與美國(guó)政府緊密合作，在二戰(zhàn)后共同建設(shè)和鞏固了半全球帝國(guó)。實(shí)際上，在2003年第二次伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中，這個(gè)概念偶然起源于非政府組織。更為普遍的是，政府提出了外交政策，而非政府組織進(jìn)行了細(xì)化。也有一些政策來(lái)源于國(guó)會(huì)，而國(guó)會(huì)也有自己注資的智庫(kù)（美國(guó)和平研究所，the United States Institute for Peace）。

▲《文明的沖突與世界秩序的重建》

多年以前，盡管塞繆爾·亨廷頓（Samuel Huntington）反感使用“帝國(guó)”（empire）這一詞，他仍正確地指出了非政府組織在協(xié)助政府?dāng)U大美國(guó)影響方面的作用：“美國(guó)的擴(kuò)張不是靠獲得新的領(lǐng)土，而是靠滲透。在過去，一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、宗教、軍事代表對(duì)另一個(gè)社會(huì)進(jìn)行滲透僅僅是政治滲透的序幕。訂單美國(guó)帝國(guó)并非如此，也沒有證據(jù)可說(shuō)明它未來(lái)會(huì)如此……美國(guó)的擴(kuò)張是多元的擴(kuò)張，有許多組織參與其中，包括政府與非政府組織。這些組織致力在他國(guó)的領(lǐng)土中追求他們重視的目標(biāo)。”

外交關(guān)系協(xié)會(huì)

外交關(guān)系協(xié)會(huì)（CFR）成立于1921年，它可被稱作最“權(quán)威”的智庫(kù)。CFR與美國(guó)頂級(jí)學(xué)術(shù)界、商界、政界都有密切關(guān)系。它對(duì)于公共意見與政府政策都有著重要影響。協(xié)會(huì)成員多數(shù)支持自由國(guó)際主義，這與國(guó)家建設(shè)以美國(guó)為中心的半全球帝國(guó)的目標(biāo)相符合。

盡管其影響很難用數(shù)據(jù)證明，但是CFR稱，它的一個(gè)研究組推動(dòng)了1930年《倫敦海軍條約》的簽署。這份協(xié)議旨在推動(dòng)裁軍的同時(shí)保證美國(guó)海軍的領(lǐng)導(dǎo)地位。“戰(zhàn)爭(zhēng)與和平”研究組也稱自己“為二戰(zhàn)期間政府的討論設(shè)立了基準(zhǔn)”。

▲外交關(guān)系協(xié)會(huì)官方網(wǎng)站截圖，https://www.cfr.org

越南戰(zhàn)爭(zhēng)為CFR帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)，因?yàn)樗某蓡T（代表了整個(gè)美國(guó)社會(huì)）之間發(fā)生了嚴(yán)重分裂。1969年，亨利·基辛格（Henry Kissinger）應(yīng)邀發(fā)表一個(gè)演講，介紹結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)的一些情形?；粮癯蔀槊绹?guó)國(guó)防的顧問后，CFR希望建立一個(gè)研究組，以影響理查德·尼克松（Richard M.Nixon，1969-74）總統(tǒng)的行政決策，但這個(gè)研究組最終沒有建立。在那之后，CFR的影響力逐漸下降。肯尼斯·加爾布雷斯（Kenneth Galbraith）在他的退休信中寫到：“CFR在某些方面是有用的。但現(xiàn)在如果你想知道有什么陳詞濫調(diào)，那去找CFR最合適不過了。”

1977年至1981年間基辛格曾擔(dān)任CFR的負(fù)責(zé)人，這段往事可能成為委員會(huì)的一個(gè)噩夢(mèng)。CFR成員肯尼斯·馬克斯韋爾（Kenneth Maxwell）曾在《外交事務(wù)》上發(fā)表過一篇溫和的批評(píng)文章，指出基辛格在智利的行為讓基辛格的同事們嚴(yán)重干預(yù)雜志文章的審查。這反映出長(zhǎng)期以來(lái)，CFR這一智庫(kù)不得不在影響力與獨(dú)立性之間權(quán)衡，而委員會(huì)常常選擇前者。

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