美國對華戰(zhàn)略競爭中的“五眼聯(lián)盟”

經(jīng)濟外交項目組

2020年7月8日，由美國、英國、加拿大、澳大利亞和新西蘭組成的“五眼聯(lián)盟”（the Five Eyes intelligence community）舉行外長電話會議討論所謂“香港局勢”，以協(xié)調(diào)在香港問題上的共同立場，并致力于采取統(tǒng)一行動加大對中國的制裁力度。這在很大程度上意味著此前一直以秘密方式低調(diào)運行的“五眼聯(lián)盟”已經(jīng)毫不介意公開浮出水面，成為美國圍堵中國的又一重要政治聯(lián)盟。

作為二戰(zhàn)后由美國主導成立的多邊情報機構(gòu)聯(lián)盟，冷戰(zhàn)結(jié)束后，“五眼聯(lián)盟”的目標與功能發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，其核心任務(wù)從遏制蘇聯(lián)轉(zhuǎn)為應(yīng)對恐怖主義。特朗普政府上任后，“五眼聯(lián)盟”在協(xié)調(diào)遏制中國的道路上越走越遠，美國以捍衛(wèi)國家安全和民主自由價值觀為由，不斷推動該聯(lián)盟的轉(zhuǎn)型升級，其協(xié)調(diào)機制不再局限于隱秘的情報部門之間的溝通合作，而是試圖統(tǒng)一“五眼”國家對華為5G技術(shù)、香港國安立法、印太戰(zhàn)略等多個議題上的立場和政策，今后不排除“五眼聯(lián)盟”升級為一個綜合性的政治與安全聯(lián)盟，甚至可能發(fā)展成為一個信息產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟聯(lián)盟。

一、“五眼聯(lián)盟”的歷史淵源

“五眼聯(lián)盟”是由五個英語國家所組成的情報聯(lián)盟，它起源于二戰(zhàn)，成熟于冷戰(zhàn)，至今仍十分活躍。“五眼聯(lián)盟”旨在通過成員國獨立情報機構(gòu)的合作來維護各成員國安全和戰(zhàn)略利益。在該聯(lián)盟中，五國情報機構(gòu)首長組成的委員會是協(xié)調(diào)機構(gòu)，各成員國的獨立情報機構(gòu)攔截、收集并分析處理全球范圍內(nèi)的電磁輻射，并在聯(lián)盟框架下進行情報合作共享，覆蓋了信號情報、國家情報評估、國防情報、安全情報、人力情報和反恐情報這六大領(lǐng)域（見表1）。

二戰(zhàn)期間，美國和英國展開密切的情報合作以應(yīng)對德意日軸心國，英國的自治領(lǐng)加拿大、澳大利亞和新西蘭也發(fā)揮了輔助作用，這一情報聯(lián)盟在獲取軸心國信號情報方面發(fā)揮了重要作用。冷戰(zhàn)期間，美英情報合作的核心任務(wù)轉(zhuǎn)為遏制蘇聯(lián)，兩國于1946年簽訂《英美通信情報協(xié)定》（UKUSA），同意繼續(xù)保持戰(zhàn)時情報合作關(guān)系，協(xié)定也涉及加、澳、新等三個英國自治領(lǐng)，可以說該協(xié)定奠定了“五眼聯(lián)盟”的基本框架，1956年加、澳、新以獨立身份正式加入，“五眼聯(lián)盟”的制度框架由此搭建起來。冷戰(zhàn)結(jié)束后尤其是“9·11”事件以來，美國以打擊恐怖主義為由繼續(xù)凝聚聯(lián)盟共識。2009年以來，美國及其盟友認為其反恐行動已取得重大成果，“五眼聯(lián)盟”的工作重點逐漸轉(zhuǎn)向應(yīng)對俄羅斯威脅，特朗普政府上任以來，打壓中國成為“五眼聯(lián)盟”的新任務(wù)。

“五眼聯(lián)盟”每年至少舉行一次五國情報首長會議，六大領(lǐng)域各情報機構(gòu)的領(lǐng)導人也會分別舉行年度評估與規(guī)劃會議。“五眼聯(lián)盟”除情報機構(gòu)協(xié)調(diào)外，還在安全、外交和經(jīng)濟等領(lǐng)域進行溝通。五國自2009年開始每年召開司法部長會議，討論安全和法律問題，自2013年開始每年召開五國部長級會議，討論移民、邊境管理等安全問題。此外，近期五國外交部長在香港問題上積極溝通，五國財政部長、國防部長也分別召開視頻會議，并發(fā)表聯(lián)合聲明表示將定期舉行會議?？傮w來看，2013年“棱鏡門”事件后，“五眼聯(lián)盟”獲得的公眾關(guān)注度日益增多，五國之間的情報合作也愈發(fā)從秘密走向公開，其性質(zhì)愈發(fā)復雜，功能也不再局限于情報合作，逐漸在國防安全、外交和經(jīng)濟領(lǐng)域走向制度聯(lián)合與政策協(xié)調(diào)。

表1：“五眼聯(lián)盟”情報機構(gòu)情況

資料來源：James Cox, Canada and the Five Eyes Intelligence Community, December 2012.

二、美國主導“五眼聯(lián)盟”發(fā)起對華攻勢

隨著中美戰(zhàn)略競爭愈演愈烈，“五眼聯(lián)盟”在美國對華攻勢中發(fā)揮的作用日益凸顯。“五眼聯(lián)盟”內(nèi)部保持密切合作，在華為5G、香港、印太等議題上努力統(tǒng)一立場，并積極與聯(lián)盟外其他國家接觸。未來這一情報同盟很可能轉(zhuǎn)型升級為基于自由民主價值觀的政治和經(jīng)濟聯(lián)盟。

首先，美國積極統(tǒng)一“五眼聯(lián)盟”立場，聯(lián)合“圍剿”華為。作為全球領(lǐng)先的通信設(shè)備制造商以及5G技術(shù)主導者，華為不斷開拓海外市場，成為全球5G通信領(lǐng)域的“領(lǐng)頭羊”。華為的快速崛起引發(fā)美國等西方國家的質(zhì)疑和擔憂，美國擔心中國政府利用華為通信設(shè)備監(jiān)控或破壞外國電訊網(wǎng)絡(luò)，威脅其情報網(wǎng)絡(luò)安全，因此積極主導“五眼聯(lián)盟”聯(lián)手應(yīng)對華為的“威脅”。2018年7月，美、英、加、澳、新五國情報機構(gòu)負責人在加拿大召開會議，一致同意加大對華為的遏制力度。五國在使用華為5G通信設(shè)備問題上雖然仍有各自考慮，但已經(jīng)逐漸向一致立場靠攏。

美國一直是堅定反對并打壓華為的“急先鋒”，自2018年以來，美國采取對華為封鎖市場、將華為列入“實體清單”、切斷華為芯片供應(yīng)鏈等措施，限制華為正常商業(yè)往來。同時，美國還動用經(jīng)濟制裁和司法干預(yù)工具對華為實施長臂管轄，并利用外交手段施壓盟友共同圍堵華為。

加拿大是美國的重要“幫兇”。雖然加拿大尚未正式?jīng)Q定是否禁止華為參與本國5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，但已在事實上服從美國的脅迫性政策，并協(xié)助美國對華為實行長臂管轄。2018年12月1日，加拿大應(yīng)美國要求逮捕華為高管孟晚舟女士，隨后，美國司法部對華為提起23項刑事起訴，并要求引渡孟晚舟，2020年5月27日，加拿大裁定孟晚舟符合引渡的“雙重犯罪”標準，7月31日，加拿大司法部長兼總檢察長拉梅蒂表示，以銀行欺詐罪將孟晚舟引渡到美國的要求已經(jīng)滿足。在美國的強力施壓下，加拿大表示將評估華為的安全影響，2020年6月加拿大多家運營商宣布不再使用華為設(shè)備，而選擇與歐洲供應(yīng)商合作。除加拿大外，澳大利亞也一直積極配合美國圍堵華為，早在2018年8月23日，澳大利亞便基于國家安全考慮，宣布禁止華為參與澳洲5G網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

英國雖曾多次猶豫是否“封殺”華為，最終在國內(nèi)壓力以及“五眼聯(lián)盟”中的美國和澳大利亞的施壓之下，于2020年7 月14日正式宣布決定停止在本國5G建設(shè)中使用華為設(shè)備。新西蘭則仍在觀望，雖然新西蘭政府通訊安全局（GCSB）在2018年11月便以國家安全為由禁止華為5G設(shè)備的使用，但其于2019年年末又改口稱不會對某家特定企業(yè)進行限制，總理阿德恩也表示政府對5G建設(shè)的許可將基于法律框架而非政治角度來判斷，2020年7月15日，新西蘭明確表示不會效仿英國禁用華為。

可見，迄今為止，美國打壓華為的立場最為堅定，澳大利亞一直積極配合并跟隨美國，加拿大雖保持緘默但已用行動證明自己將跟隨美、澳圍堵華為，英國在國內(nèi)與國際雙重壓力之下站隊美、加、澳，雖然新西蘭在華為問題上與其他“四眼”還保持一定距離，但在聯(lián)盟壓力之下，也不敢貿(mào)然支持華為。不僅如此，美國還在持續(xù)通過“五眼聯(lián)盟”向其他盟國施壓，以“使用華為設(shè)備將損害與美國的軍事情報合作”為由要求其盟國都禁用華為。

其次，“五眼聯(lián)盟”合力制裁香港。隨著《香港國安法》的正式生效，“五眼聯(lián)盟”將目光瞄準了香港議題。2020年5月28日，美、英、澳、加四國外長發(fā)表聯(lián)合聲明，稱中國實施《香港國安法》違背了《中英聯(lián)合聲明》所規(guī)定的國際義務(wù)并損害了“一國兩制”框架，“五眼聯(lián)盟”中除新西蘭以外的四個國家明確站在同一陣線。隨后，在其他成員國的施壓下，新西蘭也很快加入到制裁香港的陣營中。7月8日，“五眼聯(lián)盟”舉行外長電話會議專門討論香港局勢，次日，新西蘭副總理兼外交部長溫斯頓·彼得斯表示將“重新審視與港關(guān)系”，并于7月28日正式采取中止引渡條約等措施，至此，之前未明確表態(tài)的新西蘭也與其他“四眼”合流。

可以看出，在對香港制裁的過程中，美國一直發(fā)揮主導作用，英、加、澳出于各自利益考慮而迅速反應(yīng)并緊跟美國，新西蘭雖然剛開始保持置身事外的態(tài)度，但在聯(lián)盟內(nèi)部施壓之下，很快選擇跟隨“五眼聯(lián)盟”大部隊。在美國引領(lǐng)下，“五眼聯(lián)盟”成員國先后出臺多項針對香港的制裁措施，主要涉及取消香港特殊地位、暫停與香港的引渡條約、更新赴港旅游警示、禁止向香港出口軍用與民用物資并為部分香港人提供移民渠道等五大方面（見表2）。如果說“五眼聯(lián)盟”聯(lián)合圍剿華為仍是出于維護情報安全、繼續(xù)施行全球監(jiān)控等目的，其情報機構(gòu)在遏制華為發(fā)展上發(fā)揮主要作用，而制裁香港則完全是由“五眼聯(lián)盟”成員國的外交部門主導，“五眼聯(lián)盟”已從隱秘的情報組織逐漸成為一個公開的政治外交同盟，同時也成為美國發(fā)動對華攻勢的得力工具。

表2：“五眼聯(lián)盟”對香港制裁措施

（資料來源：根據(jù)公開信息整理）

此外，“五眼聯(lián)盟”還圍繞新冠疫情、產(chǎn)業(yè)鏈、印太戰(zhàn)略等議題進行協(xié)調(diào)合作，其核心目標仍然是中國。新冠疫情爆發(fā)后，“五眼聯(lián)盟”中的美國、加拿大和澳大利亞已多次更新赴華旅行提醒或向在華公民發(fā)布安全警告，美國、澳大利亞等媒體還以“五眼聯(lián)盟”秘密文件之名借疫情指責中國有意隱瞞疫情真實情況，雖然“五眼聯(lián)盟”隨后聲稱并不為此秘密文件買賬，但卻在國際社會制造了對華負面輿論的颶風。在產(chǎn)業(yè)鏈方面，由于疫情加劇了西方國家對依賴中國供應(yīng)鏈的擔憂，“五眼聯(lián)盟”內(nèi)部開始討論共同維護關(guān)鍵資源和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全，英國智庫亨利·杰克遜協(xié)會發(fā)布報告，提出“五眼聯(lián)盟”擺脫中國供應(yīng)鏈的對策建議，甚至提出打造“五眼聯(lián)盟自由貿(mào)易區(qū)”的想法。2020年6月22-23日，“五眼聯(lián)盟”各國國防部長舉行視頻會議并發(fā)表聯(lián)合聲明，表示將加強聯(lián)盟的國防與安全合作，抵抗惡意活動并確保印太地區(qū)自由開放，這與此前美國已多次提及的 “印太戰(zhàn)略”遙相呼應(yīng)。可見，“五眼聯(lián)盟”的合作已遠超情報網(wǎng)絡(luò)建設(shè)范疇，五國在經(jīng)濟、科技、外交、戰(zhàn)略、輿論等多領(lǐng)域均相互配合，有意打造一個公開、全方位遏制中國的“自由民主聯(lián)盟”。

三、日本是否成為“第六只眼”？

在激烈的對華攻勢中，“五眼聯(lián)盟”又迎來“擴容”的討論——日本積極表態(tài)希望成為該聯(lián)盟的“第六只眼”，而英國已經(jīng)公開表示歡迎日本加入。“五眼聯(lián)盟”吸納擁有共同價值觀的國家加入，推動聯(lián)盟轉(zhuǎn)型升級，尤其是致力于采取一致行動遏制中國，將使中國面臨更為復雜嚴峻的國際環(huán)境。

在諸多重大的外交與安全政策上，日本一直是美國堅定的支持者。盡管2019年中日關(guān)系特別是經(jīng)濟關(guān)系有重大改善跡象，但這種改善很大程度上是以美國也在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域“敲打”日本為前提的。隨著美日貿(mào)易協(xié)議正式簽署，美日經(jīng)濟關(guān)系得到重新規(guī)范，日本重回美國對華“戰(zhàn)車”的前景日益明朗。

除澳大利亞外，日本也是美國發(fā)動圍堵華為行動的“排頭兵”，早在2018年12月日本政府就決定不再采購華為和中興的產(chǎn)品。受疫情沖擊，美國號召企業(yè)將產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移出中國大陸，日本政府積極追隨美國的對華產(chǎn)業(yè)脫鉤政策，加快實行“中國+1”戰(zhàn)略，推動所謂供應(yīng)鏈多元化，并對轉(zhuǎn)移出中國的日本企業(yè)給予財政補貼，目前已資助87家日本企業(yè)在日本或東南亞國家擴大產(chǎn)能。不僅如此，日本持續(xù)與“五眼聯(lián)盟”保持緊密互動，并在情報、安全及通信等領(lǐng)域與五眼國家保持一致立場，以換取加入“五眼聯(lián)盟”的“門票”。

日本加入“五眼聯(lián)盟”的想法得到英國的積極支持。英國自脫歐以來一直在尋求更廣闊的海外發(fā)展機遇，積極同日本推動雙邊自由貿(mào)易協(xié)定談判，甚至提議加入日本主導的CPTPP，并試圖在“五眼聯(lián)盟”內(nèi)部打造緊密的經(jīng)濟聯(lián)盟。在確認“封殺”華為后，英國政府便考慮轉(zhuǎn)向日本5G網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)商，這對于日本而言也是不容錯過的良好契機。在中美戰(zhàn)略競爭不斷升級的背景下，日本爭做“第六只眼”的表態(tài)及政策行動，提升了“五眼聯(lián)盟”進行實質(zhì)性“擴容”的可能性，這將大幅加劇中國應(yīng)對美國全面圍堵和遏制的壓力。

總之，“五眼聯(lián)盟”已成為美國與中國進行戰(zhàn)略競爭的重要工具，五國在絞殺華為、制裁香港等議題上持續(xù)發(fā)力，而今正在就TikTok進行新一輪的圍獵。美國以維護國家安全為由宣布禁止使用TikTok，澳大利亞緊隨其后宣布開始調(diào)查TikTok是否構(gòu)成安全威脅，而日本也試圖禁止使用TikTok，微軟意圖購買TikTok業(yè)務(wù)的范圍不僅局限于美國，還包括加拿大、澳大利亞和新西蘭。未來中國企業(yè)特別是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)“出海”或?qū)⒃庥?ldquo;五眼聯(lián)盟”的持續(xù)跟蹤打擊，尤其是進入“五眼市場”的難度將顯著提高。值得高度關(guān)注的是，“五眼聯(lián)盟”的對華攻勢還只是中美戰(zhàn)略競爭中的第一環(huán)，美方正在聯(lián)合其他國際力量構(gòu)建起一個針對中國的更大范圍的政治經(jīng)濟聯(lián)盟，而爭取那些正猶疑不決的歐陸盟友，則是美國對華競爭戰(zhàn)略的第二環(huán)。

不過，“五眼聯(lián)盟”成員國立場并非完全統(tǒng)一，在是否使用華為通信設(shè)備問題上，五國始終未能一致公開表態(tài)，尤其是新西蘭還未像其他四國一樣持堅定的反對立場。對此，中國需要積極布局，通過外交和經(jīng)濟手段擴大朋友圈，中國雖然很難直接化“敵”為“友”，但仍需秉持 “非敵”便是“友”的理念，善用五眼聯(lián)盟內(nèi)部分歧并削弱其凝聚力，尤其要防止歐盟、日本與“五眼聯(lián)盟”全面合流，堅決防止“五眼聯(lián)盟”擴大其反華“小圈子”。

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