導讀：在傳統(tǒng)的民主憂慮敘事中，“多數(shù)的暴政”向來被視為第一大威脅——自麥迪遜以來，美國憲制設(shè)計層層疊疊地布下制衡、防火墻與冗長流程，意在防止一時情緒化的公眾沖動?？蓵r至今日，令美國政治停擺乃至社會信任流失的，卻是另一股悄然蔓延的力量：“少數(shù)的暴政”(minoritarianism)。它不似昔日的軍人政變或民粹暴動那般粗暴可見，而是披著“合法程序”“專家治理”與“利益表達”外衣，通過無數(shù)看似理性的制度門檻，把廣泛民意化整為零、層層稀釋，最終讓公共政策淪為利益集團的“精準定制”。

本文(及訪談)以史蒂芬·特萊斯(Steve Teles)最新論文《少數(shù)統(tǒng)治無處不在》為切入口，犀利拆解美國民主失靈的深層機制：從聯(lián)邦制與分權(quán)結(jié)構(gòu)固有的“阻斷偏好”，到20世紀60—70年代自由派出于善意引入的公眾參與程序、專業(yè)認證與環(huán)境評估，再到21世紀在地治理的“地方主義綁架”——每一層都在客觀上放大了組織化小群體的議價力量。由此，我們得以理解：為何在住房、警務(wù)改革、氣候行動乃至稅制優(yōu)化等民調(diào)支持度高企的領(lǐng)域，國會與地方政府卻常年無所作為;又為何美國在全球力量競爭與國內(nèi)社會重建的雙重壓力下，仍陷于“想做卻做不成”的治理困境。

更值得注意的是，“少數(shù)統(tǒng)治”并非簡單地惠及某一黨派。它在州一級助長教師工會、警察協(xié)會與環(huán)保組織的否決權(quán)，在聯(lián)邦層面則通過參議院議事規(guī)則、獨立監(jiān)管機關(guān)與司法審查，為共和保守勢力提供政治杠桿;在智識共同體內(nèi)部，它又演化為“專家同溫層”，把不同意識形態(tài)者排斥在技術(shù)官僚體系之外。泰勒斯提出的兩條應(yīng)對路徑——“自由派民粹主義”(依靠更直接、透明的立法與稅費工具)與“多元專業(yè)主義”(推動專業(yè)領(lǐng)域的意識形態(tài)多樣化)——看似各有缺陷，卻共同指向一個核心命題：若無對制度性少數(shù)優(yōu)勢的結(jié)構(gòu)性改造，美國“民主赤字”將持續(xù)外溢為民粹反彈、政策失效與國際信譽受損。

本文的價值，正是在于既洞悉微觀程序如何扭曲宏觀民主，又敢于挑戰(zhàn)自由派長期以來對“專家委托—漸進改革”路徑的路徑依賴;既為保守主義者提供“重塑國家能力”的鏡鑒，也提醒進步主義者：逃避說服多數(shù)，終將動搖自身項目的正當性。對于關(guān)注全球治理、比較政治與制度經(jīng)濟學的讀者而言，這是一面映照各國民主深層結(jié)構(gòu)缺陷的鏡子，也是一次重新思考“在高度分化社會中如何有效治理”的前沿對話。

本文原載《大西洋月刊》，由“尚道戰(zhàn)略”編譯，僅代表作者觀點，特此編發(fā)，供諸君思考。

誰在真正統(tǒng)治美國?

少數(shù)派如何劫持美國的制度

——政治學者剖析美國“少數(shù)人統(tǒng)治”的隱蔽機制

在美國政治功能日益失調(diào)的背景下，一種被忽視的民主危機正在浮出水面：由少數(shù)、組織嚴密的群體主導政策制定的“少數(shù)人統(tǒng)治”(minoritarianism)，正悄然侵蝕著美國民主的核心機制。這一觀點由約翰斯·霍普金斯大學政治學教授、尼斯卡南中心高級研究員史蒂夫·特萊斯(SteveTeles)在其最新文章《少數(shù)人無處不在》(Minoritarianism Is Everywhere)中系統(tǒng)闡述，并在《Good on Paper》播客訪談中與主持人杰路撒冷·德姆薩斯(Jerusalem Demsas)深入探討。

從“多數(shù)人的暴政”到“少數(shù)人的滲透”：美國民主焦點正在轉(zhuǎn)移

美國建國先賢設(shè)計憲政體系時，最擔心的是“多數(shù)人的暴政”——例如通過公投剝奪個體權(quán)利。因此，他們構(gòu)建了復(fù)雜的制衡結(jié)構(gòu)：參議院任期長、法官終身制、權(quán)力分散，意在避免一時情緒主導國家走向。

但如今，美國面臨的問題已不再是“多數(shù)暴政”，而是“少數(shù)利益集團通過合法機制劫持民主”的現(xiàn)實。特萊斯指出，政府已被高度組織的少數(shù)派——例如警察工會、地產(chǎn)業(yè)主協(xié)會、專業(yè)認證機構(gòu)及環(huán)保激進團體等——以制度化手段所操控，哪怕大多數(shù)人支持的政策也難以推進。

“美國并非多數(shù)治理，而是‘關(guān)注的多數(shù)’治理(attentive majority)。而關(guān)注政治的人往往是少數(shù)。”特萊斯說。

從制度設(shè)計到治理現(xiàn)實：美國為何易被劫持?

特萊斯分析了三大結(jié)構(gòu)性原因：

憲法制度鼓勵阻礙而非行動：美國的制衡結(jié)構(gòu)讓“停止”比“推進行動”更容易，因此，少數(shù)派只需掌握一個關(guān)鍵節(jié)點即可否決變革。

現(xiàn)代政府權(quán)力擴張，制度未及時改革：創(chuàng)始人設(shè)想的“小政府”早已演變?yōu)楣芾睚嬰s事務(wù)的“大政府”，而原有分權(quán)機制在現(xiàn)代反而造成了“治理不作為”。

專家治理與民主合法性沖突：特萊斯區(qū)分了兩類政府委托行為——一種是授權(quán)專家高效執(zhí)行經(jīng)民意支持的政策(如社保、失業(yè)救濟等)，另一種則是將模糊、道德復(fù)雜的問題外包給缺乏民主授權(quán)的專業(yè)機構(gòu)或大學辦事處處理(如教育政策中的Title IX執(zhí)行)，后者極具爭議。

“自由派制度”同樣構(gòu)成少數(shù)人統(tǒng)治

在當前政治語境中，“少數(shù)人統(tǒng)治”常被視為保守派受益的機制，如選舉人團、參議院代表權(quán)不平等等。但特萊斯指出，自由派在上世紀六七十年代創(chuàng)建的大量制度——包括環(huán)保許可、專業(yè)執(zhí)照、行政機關(guān)委托程序等——同樣創(chuàng)造了制度性少數(shù)派利益，阻礙民主民意的體現(xiàn)。

他認為，民主制度中的“非多數(shù)機制”不應(yīng)只被視為保守主義的工具。若民主論者真誠地堅持“多數(shù)決定”原則，那么也應(yīng)反思自由派主導建立的技術(shù)官僚體系與專業(yè)參與結(jié)構(gòu)是否合理。

當“軟威權(quán)主義”出現(xiàn)，民主機制成最后防線?

面對當前政府中出現(xiàn)的“軟威權(quán)主義”現(xiàn)象(如效率署DOGE強推政策、繞開國會授權(quán))，特萊斯并不否認現(xiàn)有制度的部分阻礙功能正在發(fā)揮“阻止更壞政策”的正面作用。但他提醒人們：“如果不趁此機會重新定義我們想建立什么樣的國家，那么一旦制度崩塌，我們將毫無準備。”

制度重塑的兩難：專業(yè)治理與民主控制之間的張力

面對“專家治理”和“民主參與”之間的張力，特萊斯主張進行系統(tǒng)區(qū)分：

對已明確授權(quán)的事務(wù)(如社保發(fā)放、公共健康系統(tǒng))，專家應(yīng)被賦予高度執(zhí)行權(quán)。

對社會分歧嚴重、道德復(fù)雜的議題(如高校性別政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)范等)，專家角色應(yīng)被限制，立法機關(guān)應(yīng)承擔更多民主責任。

如果“多數(shù)統(tǒng)治”是美國真正認同的民主標準，就不能只批判選舉人團或參議院，而要檢視所有層面的“制度性少數(shù)人統(tǒng)治”機制，無論它們是左翼還是右翼主導的產(chǎn)物。

“民主”是否等于“多數(shù)人統(tǒng)治”?政治學者：也許沒那么簡單

在對“是否支持多數(shù)人統(tǒng)治(majoritarianism)”的直接提問中，特萊斯并未給予激進肯定。他認為：

“民主的合法性，并不完全取決于是否多數(shù)決定，而是首先取決于哪些決策應(yīng)當由政府做出。對那些涉及基本權(quán)利或需要高效率的事務(wù)，多數(shù)規(guī)則可能不是最優(yōu)。”

他進一步指出，多數(shù)人統(tǒng)治的實踐問題關(guān)鍵在于“哪個多數(shù)”在決策。以住房為例，地方層級的多數(shù)決策是否應(yīng)凌駕于州或國家利益之上，是無法通過單一民主標準判斷的，而需要更廣的制度設(shè)計視角。

地方主義制度如何放大少數(shù)派利益?結(jié)構(gòu)性缺陷+投票冷漠是根源

德姆薩斯指出，美國地方政府尤其是市政層級，因選民參與率極低(例如紐約市2021年市長選舉僅23%的注冊選民投票，其他城市更低)，為教師工會、業(yè)主協(xié)會、警察工會等有組織利益集團留下了極大空間。

特萊斯對此回應(yīng)稱，“地方選舉制度本身是內(nèi)生性的(endogenous)”——即制度設(shè)計反映了既得利益群體的偏好。例如，“非聯(lián)邦大選年份(off-cycle elections)” 讓組織良好的群體能在低關(guān)注環(huán)境下放大其投票權(quán)重，而教師工會、警察工會等擁有強大的組織與動員能力，因此往往成為地方政治的真正主導者。

此外，這些群體還通過集體談判機制，在遠離公眾視野的渠道中獲取決策影響力，進一步弱化多數(shù)公眾的參與機會。

問題不在于“少數(shù)人的參與”，而在于“多數(shù)人的缺席”

德姆薩斯提出，問題的根本不一定在于少數(shù)人表達訴求，而在于多數(shù)人未能出現(xiàn)在政策形成的場域中。

特萊斯回應(yīng)指出，在地方住房議題中，很多受影響的“潛在多數(shù)人”根本不在投票轄區(qū)內(nèi)，例如那些希望遷入城市的人。因此，將關(guān)乎州級甚至國家發(fā)展的事項下放至小范圍社區(qū)決策，導致政策變形乃至癱瘓。

他進一步批評：“在很多藍州城市中，我們沒有實質(zhì)性的黨派競爭。如果真有，那應(yīng)該不是共和黨對民主黨，而是像‘德姆薩斯黨’對抗極左鄰避運動NIMBY主義的競爭。”

“少數(shù)人統(tǒng)治”也許正是“多數(shù)人默認的選擇”?

德姆薩斯提出一個令人深思的悖論：是否存在“多數(shù)人支持少數(shù)人阻撓”的偏好?

在她看來，每個人在某些議題上是多數(shù)，在另一些上卻是少數(shù)。而人們普遍更害怕“壞事發(fā)生”大于“好事未成”，因此可能偏好一個允許否決的制度，以保護自我不被傷害。

特萊斯對此表示認可，并回顧歷史指出：上世紀60-70年代，美國對政府“做事造成傷害”的擔憂主導了公共參與、環(huán)保立法等少數(shù)參與制的興起;而當前，“政府什么都做不了”的輿論氛圍與中美競爭、歐洲軍事無能感共同強化了“我們得趕緊行動”的焦慮。

“這種對‘政府癱瘓’的普遍失望，正是當前民粹主義情緒的重要溫床。”

重塑制度，要看我們處在怎樣的時代

兩位嘉賓達成共識：如何平衡少數(shù)人保護與多數(shù)人主張，是一個時代性的問題。

如果當下我們面對的是制度滯后、治理失靈的“供給危機”時代，那么更傾向允許多數(shù)推進公共事務(wù)可能更合適;

如果處在利益受損高發(fā)、政府過度干預(yù)的“風險防范”時代，那么允許少數(shù)否決可能更能穩(wěn)住社會信任。

而政策制度的塑造，必須回應(yīng)當下的現(xiàn)實危機，而非被過去的教訓所定格。

“自由派民粹主義”：減少專家委托，直接以立法回應(yīng)民意

特萊斯將“自由派民粹主義”定義為：一個不依賴復(fù)雜專家機構(gòu)的激進政府行動框架。他引用19世紀美國民粹主義傳統(tǒng)指出，立法機關(guān)應(yīng)成為民主意志的直接體現(xiàn)者，而非把大量實權(quán)委托給難以監(jiān)督的行政機構(gòu)或法院。

舉例而言，特萊斯建議可以通過：

立法直接廢除地方政府的住房審批權(quán)，轉(zhuǎn)而實施“全面合法建設(shè)”(by-right zoning);

使用簡單直接的稅收與支出工具(如碳稅)，替代冗長繁復(fù)的市場機制和專家管理程序;

避免“結(jié)構(gòu)性狡猾”(structural sneakiness)，即繞開民意的技術(shù)治理，如通過EPA行政規(guī)則替代國會立法。

但他也強調(diào)：若無法說服公眾，就應(yīng)接受失敗，“專家可以提出建議，但民主的前提是你必須勸服民眾——若做不到，就不要做。”

德姆薩斯則反駁指出，公眾往往發(fā)出混合信號：他們既反對碳稅上漲能源成本，又關(guān)心極端天氣與環(huán)境災(zāi)害。這要求政府具備調(diào)和矛盾偏好的能力，而非簡單以“非此即彼”的方式回應(yīng)民意。

“多元專業(yè)主義”：讓專業(yè)治理擺脫單一意識形態(tài)的壟斷

盡管批評專家主導治理的問題，特萊斯承認，現(xiàn)代政府在復(fù)雜領(lǐng)域(如醫(yī)保、財政、教育)不可避免地需要專家參與和委托執(zhí)行。

為此，他提出“多元專業(yè)主義”，主張：

打破當前專家群體的意識形態(tài)同質(zhì)性(尤其偏向自由派、進步主義);

鼓勵更多來自保守派的專業(yè)人才進入公共管理、社會工作、教育等領(lǐng)域;

在大學、公共事務(wù)學院等人才供給源頭引入意識形態(tài)多樣化機制。

他指出，目前許多專業(yè)領(lǐng)域(如社會工作)已被貼上“進步主義標簽”，使得保守派人士在職業(yè)選擇上自我排斥。這種“意識形態(tài)的結(jié)構(gòu)性偏差”與種族性別歧視類似，是一種隱性但深遠的制度再生產(chǎn)。

特萊斯表示，他正在約翰斯·霍普金斯大學創(chuàng)設(shè)的新政府學院中推動這種“意識形態(tài)多元化”的實驗，希望培養(yǎng)跨光譜、交鋒式的專業(yè)官僚群體，從而在體制內(nèi)形成更健康的政策辯論與執(zhí)行監(jiān)督機制。

結(jié)構(gòu)性偏差背后是“同質(zhì)吸引”：意識形態(tài)分化的職業(yè)路徑開始于大學選擇

播客也援引加州大學伯克利教授 Sahil Chinoy 的研究表明，勞動市場中明顯存在“意識形態(tài)排序”(political sorting)。即便在同一地區(qū)，保守派和自由派的雇主選擇也顯著分化，而這一趨勢從大學選校、專業(yè)選擇、初職選擇一路延伸。

特萊斯承認，意識形態(tài)的“群聚效應(yīng)”有其合理性，因為管理多元工作群體確實更復(fù)雜、更費力，但他也強調(diào)：正因為多元化帶來沖突，才有助于防止“意見回音室”，提高制度自我糾錯能力。

失敗經(jīng)驗的反思：伊拉克戰(zhàn)爭是“紙上談兵”的典型

在節(jié)目最后，特萊斯坦言自己曾支持伊拉克戰(zhàn)爭，事后反思發(fā)現(xiàn)自己忽略了自己學術(shù)中最重視的問題——復(fù)雜系統(tǒng)中的協(xié)調(diào)難題。他以此為警示，在霍普金斯開設(shè)《政策災(zāi)難》課程，借此反省并教育學生如何在實際政策中應(yīng)用理論，避免陷入“道德感驅(qū)動下的非理性沖動”。

結(jié)語

特萊斯對“少數(shù)人統(tǒng)治”的診斷既嚴厲也克制。他不主張全面否定專家制度，也不簡單迎合民粹情緒，而是在重新架構(gòu)政府權(quán)力與民主授權(quán)關(guān)系之間尋求新的平衡：

一方面，推動清晰、直接、透明的民主立法;

另一方面，努力打造具備政治多樣性與技術(shù)能力兼?zhèn)涞膶I(yè)治理體系。

這種雙軌改革路徑，在當前“政府失能”、“民粹高漲”的社會氛圍中，或許為未來美國治理提供了一種值得試驗的出路。