從美國(guó)憲法第16修正案看國(guó)有資產(chǎn)

崔之元

1913年通過的美國(guó)憲法第16修正案全文很短, 只有下面這一句: “國(guó)會(huì)有權(quán)對(duì)任何來源的收入規(guī)定和征收所得稅,無須在各州按比例進(jìn)行分配,也無須考慮任何人口普查或人口統(tǒng)計(jì)”。 但這短短一句話的深意,卻涉及美國(guó)憲政和政治經(jīng)濟(jì)體制的根本問題。

很明顯，第16修正案隱含著，從1787年美國(guó)憲法制定到1913年的一個(gè)多世紀(jì)中，美國(guó)聯(lián)邦政府是無權(quán)征收所得稅的，而今天公司和個(gè)人所得稅則是美國(guó)聯(lián)邦稅收的主體（美國(guó)沒有增值稅）。讀者自然會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)有趣的問題：第一，1913年前，美國(guó)聯(lián)邦政府為什么無權(quán)征收所得稅？第二， 在沒有所得稅的情況下，美國(guó)政府收入靠什么？

回答第一個(gè)問題，我們必須面對(duì)美國(guó)憲政的最大悖論：奴隸的代表權(quán)問題。美國(guó)憲法第一條第二款常被美國(guó)學(xué)者簡(jiǎn)稱為“五分之三”條款。它的原話是：“眾議員名額和直接稅稅額，在本聯(lián)邦可包括的各州中，按照各自人口比例進(jìn)行分配。各州人口數(shù)，按自由人總數(shù)加上所有其他人口的五分之三予以確定”。這句話內(nèi)含的玄機(jī)很大。關(guān)鍵是把眾議員名額和直接稅稅額相提并論。在1787年費(fèi)城制憲會(huì)議的討論中，北方各州不同意南方各州在國(guó)會(huì)代表的比例上把奴隸算進(jìn)去，但在直接稅各州按比例分擔(dān)上北方卻要求南方把奴隸算上。結(jié)果，一個(gè)奴隸算“五分之三”個(gè)自由人作為南北妥協(xié)寫入了憲法。南方之能同意按“五分之三”人口比例負(fù)擔(dān)“直接說”，還進(jìn)一步和一個(gè)南北默契有關(guān)，即聯(lián)邦政府將主要不靠“直接稅”，而是以無法按人口比例征收的關(guān)稅為主要稅源。1894年，美國(guó)最高法院在著名的 “Pollock v. Farmer’ Loan & Trust Co.”判例中，正是用所得稅是“直接稅”因而必須按人口比例分?jǐn)倿橛桑?判定當(dāng)時(shí)一個(gè)含有所得稅內(nèi)容的法案違憲的。

那么，在沒有所得稅的情況下，19世紀(jì)的美國(guó)政府收入靠什么？這第二個(gè)問題更和我國(guó)當(dāng)前的有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)的爭(zhēng)論有關(guān)。對(duì)聯(lián)邦政府而言，關(guān)稅是主要的稅源。但對(duì)州政府而言，政府參股成為一個(gè)重要收入來源。20世紀(jì)美國(guó)的自由主義思想家路易斯·哈茨（Louis Hartz）寫過一本研究1776至1860年間賓夕法尼亞州 “混合企業(yè)”的書——混合在這里的意思是州政府作為股東之一參股于其他私人股東之中，相當(dāng)于我們中國(guó)的國(guó)有股參股。（《經(jīng)濟(jì)政策和民主思想：1776—1860年的賓夕法尼亞州》，哈佛大學(xué)出版社，1948年）。

如果政府能夠從國(guó)有資產(chǎn)的得到市場(chǎng)收益，則政府可以減少對(duì)所得稅的依賴。這正是1977年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主詹姆斯·米德（James Meade）?shù)幕舅枷胫?。他是凱恩斯的學(xué)生，也是現(xiàn)在世界各國(guó)使用的GDP核算法的兩個(gè)發(fā)明人之一。他的“自由社會(huì)主義”理論使我們對(duì)美國(guó)憲法第16修正案和公有資產(chǎn)的關(guān)系可以有新的認(rèn)識(shí)。

　　米德的最深刻的洞見就是“公有資產(chǎn)的市場(chǎng)收益可以降低對(duì)稅收和國(guó)債的過度依賴，提高整體經(jīng)濟(jì)效率”。國(guó)家如果不能依賴國(guó)有資產(chǎn)的市場(chǎng)收益，則只能依賴稅收和國(guó)債。但稅率過高會(huì)降低個(gè)人和企業(yè)工作和創(chuàng)新的積極性。這樣國(guó)家不得不依賴發(fā)行國(guó)債。但國(guó)債過高后又會(huì)抬高利率，不利于生產(chǎn)性投資。

　　我們可以香港為例來直觀說明米德的“自由社會(huì)主義”中公有資產(chǎn)收益和稅收的關(guān)系。香港連續(xù)數(shù)年被國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)為世界上“最自由的經(jīng)濟(jì)體”，因?yàn)橄愀鄱惵屎艿?，鼓?lì)人們創(chuàng)業(yè)和增加工作努力。但人們往往忘了提及香港之所以能承受低稅率同時(shí)又能給居民提供免費(fèi)的基本醫(yī)療，是因?yàn)橄愀壅幸淮髩K公有資產(chǎn)——土地，其土地使用權(quán)的市場(chǎng)拍賣收益為政府所有。

令人興奮的是，我國(guó)西部的直轄市重慶正在以比香港更大的規(guī)模和維度進(jìn)行著“自由社會(huì)主義”的試驗(yàn)。由于重慶的“國(guó)資增值”，能夠給政府提供“第三財(cái)政”（一般稅收和基金之外），因此重慶國(guó)資不僅沒有“與民爭(zhēng)利”，反倒促成“藏富于民”。例如，當(dāng)全國(guó)多數(shù)城市購(gòu)房的契稅是3％至5％時(shí)，重慶購(gòu)房的契稅一直保持在1．5％。又如，中央給西部12個(gè)省市的西部大開發(fā)優(yōu)惠政策之一是允許他們對(duì)工業(yè)企業(yè)只征15％的所得稅，但目前只有重慶還在使用15％的稅率，其他省市由于地方財(cái)政壓力主動(dòng)放棄了優(yōu)惠，仍然在2008年1月1日前征收33％的企業(yè)所得稅。因此，重慶的民營(yíng)企業(yè)只需交較少的所得稅，這也可以說是1913年美國(guó)憲法第16修正案之前州政府參股邏輯在中國(guó)的一種奇特的體現(xiàn)。

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