地方債“黑洞”引發(fā)中央高度警覺

　　審計署將詳查地方政府性債務

　　違規(guī)行為將是重點，或新增鄉(xiāng)村一級政府債務審計

　　□記者 張莫 趙婧 北京報道

　　“近日，根據(jù)國務院要求，審計署將組織全國審計機關對政府性債務進行審計。”國家審計署網(wǎng)站28日掛出的一條短消息，瞬間傳遍市場，釋放出強烈的信號———地方政府債務“黑洞”已經(jīng)引發(fā)中央高度警覺。專家認為，地方政府的違規(guī)融資行為將是此次審計的重點，同時鄉(xiāng)村一級政府債務情況也有望納入審計。

　　有媒體報道稱，審計署目前已開始培訓，并將于8月1日起全部進點《經(jīng)濟參考報》記者就此于28日聯(lián)系審計署，詢問其對全國政府性債務進行審計的具體時間表以及步驟措施等相關事宜，不過，審計署新聞處相關負責人表示，“工作還在進程中，沒有更多信息可供發(fā)布。”

　　政府性債務包含地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務以及一些其他相關債務，尤其是一些地方融資平臺公司的債務。對政府性債務進行全面審計并非第一次。審計署曾于2011年3月至5月對31個省(自治區(qū)、直轄市)和5個計劃單列市本級及所屬市(地、州、盟、區(qū))、縣(市、區(qū)、旗)三級地方政府(以下簡稱省級、市級、縣級)的債務情況進行了全面審計。結果顯示，截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計10.7萬億元。此后，審計署并未進行過全國性的政府性債務審計，而在2012年11月至2013年2月間，審計署也曾對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況進行了審計。

　　國際貨幣基金組織(IM F)今年7月首次公布其對中國政府債水平評估稱，2012年廣義政府債務(包括中央和地方預算內及未列入地方預算內的，如地方基礎設施建設支出)已超過G D P的45%。

　　而據(jù)渣打銀行日前發(fā)布的《亞洲債務大起底》報告估算，截至2012年末中國政府債務占G D P的78%。雖然不少國內或國外的機構給出了各種估算，但目前政府性債務規(guī)模并無官方的權威統(tǒng)計。 “中國究竟有多少地方政府性債務?這個連地方政府自己都說不清。只有全面的政府性審計，才能給政府債務管理提供更充分的信息。”中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對《經(jīng)濟參考報》記者表示。有業(yè)內人士表示，地方政府債務期限結構如何，以哪些方式籌借，償債率多大，履約記錄如何，由地方政府債務形成的資本運用情況如何，所投資的項目是否能自行維持債務償還與周轉，這些都需要權威的統(tǒng)計。

　　中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時指出，“此次政府性債務審計是全國范圍的一次摸底，我估計會比2010年的地方政府債務審計更徹底、更全面，主要是看2010年以來地方政府又新增了多少債務。”有媒體報道稱，不同于2010年的三級地方政府審計，此次審計署將對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府性債務進行摸底調查，新增了對鄉(xiāng)村一級債務的審計。針對五級政府審計的說法，審計署新聞處相關負責人并未予以證實，不過在業(yè)內專家看來，這種可能性非常大。一位接近財政部的人士曾對記者表示，“在一些鄉(xiāng)和縣，地方政府財政和債務問題非常嚴重，特別值得重視。”

　　“應該說，現(xiàn)在地方政府性債務風險較為集中。但是，風險到底有多高，能不能轉化為危機，會不會失控，我們現(xiàn)在還沒有一個完整的統(tǒng)計渠道。”王雍君告訴記者“現(xiàn)在關鍵的一步就是識別、預警，看哪里有危機。審計的重點將是對違規(guī)的審計，比如違規(guī)擔保、違規(guī)借款、債務資金的違規(guī)使用等。通過這個過程了解地方政府的債務究竟有多少，就可以為預警提供寶貴的信息。”

　　而市場則擔憂此次審計將對市場產(chǎn)生“地震式”的影響。光大證券曾預計，今年下半年到期的中國地方政府融資工具(LG FV )約有人民幣1270億元(合210億美元)，幾乎等于上半年627億元的兩倍，規(guī)模為2000年以來最高。海通證券首席經(jīng)濟學家李迅雷表示，從市場角度看，地方債的風險非常大。他進一步解釋道，“地方政府常通過借新債還舊債，審計進入后，對資金來源查得比較認真，舉新債不那么容易了。如果不讓借新債了，那么舊債的償還壓力就比較大了。這種風險是普遍性的。”不過，李迅雷也指出，和地方融資平臺相關的銀行貸款、企業(yè)債券、信托產(chǎn)品都會受影響，產(chǎn)品的發(fā)行規(guī)?？赡軙p少，不過其他方面的影響應該不大。

　　實際上，在中國，地方政府性債務已經(jīng)成為和房地產(chǎn)泡沫同樣引人擔憂的風險，甚至有人擔憂中國某些地方政府因為過度舉債而面臨破產(chǎn)危機。如何才能徹底化解地方債危機?楊志勇指出，這需要制度性的改革“要解決地方政府性債務的問題，不能靠堵，只能靠疏導。所以，要逐步放開地方政府自行發(fā)債的權力，只有債務更加透明，風險才更容易防范?，F(xiàn)在已經(jīng)有6省市進行了自行發(fā)債試點，但規(guī)模還小，未來需要進一步擴容。”楊志勇說。

　　王雍君則指出，“地方政府不問責債務、問責政績。官員出政績的方法很簡單，就是借錢。等要還債的時候領導已經(jīng)調離或者晉升了。債務問責機制的漏洞不容忽視。”

　　審計署8月起全面審計全國政府性債務 地方債務總額在15萬億-18萬億

　　新京報訊 (記者王姝)昨日，審計署官網(wǎng)發(fā)布消息，根據(jù)國務院要求，審計署將組織全國審計機關對政府性債務進行審計。本次全國性審計工作將于8月1日起全面展開，全國審計機關將對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府性債務進行徹底摸底和測評。

　　據(jù)人民網(wǎng)消息稱，國務院26日下午發(fā)特急明電，要對全國政府性債務進行審計。審計署暫停所有項目開始培訓，本周進駐各省市區(qū)。

　　據(jù)了解，本次審計是最近三年來，審計署第三次“把脈”地方政府性債務。第一次是2011年，審計署審計了1979年以來到2010年底，全國31個省市區(qū)的地方政府性債務;第二次是2012年11月至2013年2月，審計署選取全國36個地區(qū)(15個省及其所屬的15個省會城市、3個直轄市及其所屬的3個市轄區(qū))，審計了2011年和2012年的地方政府性債務。

　　鑒于第二次只選取了36個地區(qū)，因此，本次審計是繼2011年后，審計署第二次全面“摸底”地方政府性債務。

　　專家稱正在制定的預算法修正案草案，在地方政府能否發(fā)債券問題上陷入“兩難”。按照全國人大公布的立法規(guī)劃，今年，全國人大常委會將三審預算法修正案草案，屆時，將再次審議地方債券管理模式。

　　十一屆全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青表示，美國“汽車之都”底特律申請破產(chǎn)保護10日后，國務院就作出了全面摸底地方債務的部署，“速度很快，36個地區(qū)的地方債務審計結果，觸目驚心。這次全國范圍摸底，將對預防風險、建立科學完善的地方債務管理模式提供參考”。

　　■ 現(xiàn)狀

　　地方債務高致“資不抵債”

　　36個地區(qū)的地方債審計結果已于6月公布。在該份審計結果公告和上月27日，審計署審計長劉家義向全國人大常委會所作的報告中，審計署兩次對地方債敲響警鐘，強調目前，地方債存在個別地方政府債臺高筑、資不抵債、違規(guī)融資變相集資等問題。

　　地方債務總額在15萬億-18萬億

　　2011年，審計署審計了1979年以來到2010年底，全國31個省市區(qū)的地方債政府性債務，結果表明，當時的地方債務總額為10.72萬億元。

　　兩年已過，目前，全國的地方債務規(guī)模到底有多大?

　　今年2月，一國際金融機構發(fā)布的一份報告提出，中國各級政府負債可能高達30多萬億元。

　　對此，在今年的全國兩會上，審計署副審計長董大勝予以否認。董大勝認為，根據(jù)國債、外債等數(shù)據(jù)測算，各級政府的負債應該在15萬億至18萬億元。

　　9省會城市債務率超100%

　　上月，審計署發(fā)布的《審計公告》，也未通報目前的地方債務總額，但提出，至去年底，被審計的省市區(qū)地方債務總額共計38475.81億元，比2010年增長12.94%。其中，9個省會城市負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。

　　報告指出，一些地區(qū)債務償還過度依賴土地收入、高速公路、政府還貸二級公路，甚至陷入借新債還舊債“循環(huán)”。例如被審計的36個地區(qū)中，4個省、17個省會城市以土地出讓收入作為償債來源。但這些地方去年的土地收入都明顯減少，其去年以土地出讓收入為償債來源的債務，需償還本息2315.73億元，系當年土地出讓收入的1.25倍。

　　上月，審計署審計長劉家義披露，一些地方通過信托、BT(建設-移交)和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出。例如被審計的36個地區(qū)中，采用上述方式融資2180.87億元。

　　■ 解讀

　　審計署副審計長董大勝

　　“地方債務風險整體可控”

　　今年系地方政府性債務的償債高峰期。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2010年底的10.7萬億元地方債務中，約有11.37%需要在今年年償還，合計1.2萬億;2010年1384億的中央代發(fā)地方債券，3年到期今年需要還本付息，合計1500億。此外，地方政府通過信托機構融資的6500多億元政信合作，也有一部分需要兌付。

　　各級政府是否有能力應對償債高峰?是否會引發(fā)金融風險?對此，審計署副審計長董大勝、財政部原部長項懷誠等都曾表示，地方債務風險整體可控。

　　今年兩月，在全國兩會上，董大勝表示，我國地方債務總體規(guī)模并沒有一些國際金融機構所預算的那么高，整體風險可控。

　　今年4月，在博鰲亞洲論壇上，項懷誠也表示，盡管地方債務規(guī)模近年來不斷增長，但中國的債務問題并沒有到嚴重的程度：第一，債務率本身不是特別高;第二，中國政府的債務基本上是內債;第三，中國政府債務“總體上看還沒有看到特別壞的、效率特別差的案例”。

　　此外，相關國家部委已對償債高峰年作出了部署。

　　除了加強對地方債務的審計，財政部部長樓繼偉分別在今年3月、今年6月兩度表示，將針對不同類型的地方債務，分門別類采取政策，先制止住地方政府債務擴張的趨勢，之后研究完善地方政府債務管理制度，總的方向是“給地方政府開一條正道，堵住那些歪門”。

　　■ 焦點

　　

　　地方債券“禁還是放”？管理模式“兩端搖擺”

　　十一屆全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青曾兩次參加預算法修正案座談會。據(jù)其介紹，我國該采取什么樣的地方債券管理模式，地方債券究竟是禁還是放，一直是爭議焦點。

　　地方缺錢熱衷發(fā)債券

　　現(xiàn)行《預算法》規(guī)定，“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”2009年中央政府代發(fā)2000億元左右的地方政府債券，并且只有省級政府和計劃單列市具備通過中央代發(fā)地方債券的資格，地級市、縣級市禁止發(fā)行地方債券。

　　改革開放以來，特別是1994年分稅制改革以來，地方政府紛紛成立融資平臺公司，通過平臺公司發(fā)債券。2008年金融危機爆發(fā)后，在“穩(wěn)增長”的背景下，各地紛紛加大基礎設施建設和城鎮(zhèn)化推進步伐，地方債券發(fā)行規(guī)模逐年上漲。

　　葉青表示，地方政府之所以熱衷于發(fā)行地方債券，一方面原因在于“中央拿大頭、地方拿小頭”的現(xiàn)行分稅制體制，地方政府“事權”、“財權”不統(tǒng)一，想干事，但缺錢;一方面在于目前的政績觀考核體系，以GDP、城市建設、形象工程為導向的政績觀考核問題仍普遍存在。

　　財經(jīng)評論人楊國英指出，地方政府熱衷于發(fā)行地方債券，源于利益尋租空間，“地方政府通過持續(xù)舉債，不僅可以實現(xiàn)‘保增長’的短期政績，更可以由此為關聯(lián)人的利益輸送提供便利”。

　　“禁還是放”下半年將有分曉

　　葉青說，針對地方債券存在的問題，預算法修正案修訂過程中，各界一直在探討，是不是該通過立法賦予地方舉債權，同時在法律中設定地方債券的審核程序。

　　就此，預算法修正案一審稿突破了現(xiàn)行預算法框架，賦予了地方政府舉債權，提出“對地方政府債券實行限額管理”;“地方政府如發(fā)債券，主體是省級政府”;“地方政府發(fā)債券的審批程序為：國務院確定地方債券的限額，報經(jīng)全國人民代表大會批準后下達，省級政府按國務院下達的限額舉債，作為赤字列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批準”。

　　但二審稿刪除了上述條款，退回到與現(xiàn)行《預算法》一字不差的狀態(tài)，重申“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”

　　對于一審稿和二審稿的變化，全國人大財經(jīng)委原研究室巡視員王連洲分析認為，一審稿和二審稿代表了兩種地方債券管理模式。一審稿是“適度放開”;二審稿是“一刀切禁止”。之所以從“適度放開”退回到“一刀切禁止”，主要是考慮到目前的政績考核和官員任免制度，為官一任一般只有幾年時間，采取“一刀切禁止”是為了避免現(xiàn)任官員追求政績，片面提高地方債券發(fā)行規(guī)模，引發(fā)政府風險。

　　但財政部財科所所長賈康提出，現(xiàn)行預算法關于地方債券的規(guī)定過于簡單籠統(tǒng)，已普遍出現(xiàn)了地方政府層面以潛規(guī)則強制替代明規(guī)則，大量隱性舉債的情況。“正確的思路和方略，應當是在地方已形成的實際負債面前，實事求是而又卓有遠見地‘治存量、開前門、關后門、修圍墻’，讓明規(guī)則變得有效、可行，使?jié)撘?guī)則受到實質性的約束，有堵有疏，疏堵結合”。

　　下半年，全國人大常委會將三審預算法修正案。我國地方債券的管理模式究竟是“一刀切全面禁止”，還是“適度放開”，屆時將揭曉。

　　(原標題：審計署摸底全國政府性債務)

　　附文：我國36個地方政府2012年底債務余額3.85萬億

　　《中國經(jīng)濟周刊》 記者 李勇︱北京報道

　　6月10日，國家審計署發(fā)布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》(下稱“《審計結果》”)顯示，36個地方政府2012年底債務余額共計3.85萬億元，比2010年增長了12.94%。

　　這次“抽查”是繼2010年審計署對全國地方債進行全面審計后的再次摸底。而在上次審計中，這36個地方政府的債務余額便已占全國地方政府性債務總額(10.72萬億元)的31.79%。

　　地方債總規(guī)模究竟有多大？

　　今年全國兩會上，國家審計署副署長董大勝估計，各級政府總債務規(guī)模在15萬億~18萬億。

　　而在今年4月份的博鰲亞洲論壇上，前財政部部長項懷誠預計超過20萬億。

　　《審計結果》并未指出全國地方債的總量，如果根據(jù)這次審計的36個地區(qū)債務增長12.94%的速度估算，2012年底，全國的地方債務為13.87萬億元。但興業(yè)證券的一份報告指出，2012年末，地方債總負債預計在13.17萬億~15.1萬億。

　　這樣的數(shù)據(jù)讓一些研究中國經(jīng)濟的機構擔憂，評級機構穆迪認為，中國地方債規(guī)模正在增長，將對中國信用狀況構成不利影響。

　　因此，圍繞地方債的相關方，都在嘗試著如何解決債務難題。

　　高達219.57%的債務如何還？

　　眼下，地方政府不得不面臨償還地方債的壓力。據(jù)媒體統(tǒng)計，截至2010年底，全國地方政府相關債務中，約有11.37%需要在2013年償還，合計1.2萬億元。

　　審計署在《審計結果》中指出，部分地區(qū)債務規(guī)模增長較快，一些省會城市本級的債務風險凸顯，由于償債能力不足，只能通過舉借新債償還舊債。

　　長城證券認為，地方政府加強債務管理并取得了一定成效。但部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務余額出現(xiàn)增長，但土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。同時，部分地區(qū)高速公路債務規(guī)模增長較快以及取消收費地區(qū)的政府還貸二級公路債務等，都面臨較大壓力。

　　《審計結果》顯示：“有10個地區(qū)2012年政府負有償還責任的債務率超過100%;如加上政府負有擔保責任的債務，有16個地區(qū)債務率超過100%。”

　　債務率是指債務余額與地方政府綜合財力的比率，是衡量債務規(guī)模大小的指標。在審計署“抽查”的36個地區(qū)中，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。

　　衡量當年還本付息額的指標償債率，亦不容樂觀。有13個省會城市本級政府負有償還責任債務的償債率超過20%，最高的達60.15%;如加上政府負有擔保責任的債務，償債率最高的達67.69%。

　　由于償債能力不足，一些省會城市本級只能通過舉借新債償還舊債，5個省會城市本級2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率超過20%，最高的達38.01%。14個省會城市本級政府負有償還責任的債務已逾期181.70億元。

　　事實上，關于政府償還債務的壓力，在今年年初各地的預算報告中就有所體現(xiàn)。

　　湖南省的預算草案表示：“償債壓力很大，一些地方政府投融資平臺公司運行存在隱患，財政潛在風險不容忽視”;浙江省的財政預算報告則指出：“地方政府性債務進入還貸高峰期，一些市縣財政資金調度的壓力較大”;《關于吉林省2012年預算執(zhí)行情況和2013年預算草案的報告》也指出，財政部代理發(fā)行地方政府債券和其他一些政府性債務陸續(xù)進入償還高峰期，各級政府償債壓力較大……

　　《審計結果》明確，部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務余額增長，但土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。一些地區(qū)當年的還本付息額超出了土地出讓可支配收入。

　　分析地方債構成結構，其中地方融資平臺公司依舊是舉債主體，占地方債務余額的45.67%。但《審計結果》指出，部分融資平臺公司資產(chǎn)質量較差、償債能力不強。

　　國務院參事夏斌將地方融資平臺的風險與房地產(chǎn)泡沫破滅風險、金融體系風險一起列為當前中國經(jīng)濟的三大風險。他認為，三大風險互相關聯(lián)，每一個風險的爆發(fā)都會引發(fā)其他兩大風險。

　　除了眼前的償債壓力，債務總量亦讓政府在土地出讓收入受阻的情況下，倍感壓力。

　　(本刊記者徐婷婷、實習生張華對此文亦有貢獻)