王紹光、樊鵬：國外相關(guān)利益團(tuán)體對(duì)醫(yī)改政策制定的影響 以RDPAC為例

　　本文節(jié)選自王紹光、樊鵬所著的《中國式共識(shí)型決策：“開門”與“磨合”》“有組織利益團(tuán)體的參與和影響”一章。本文為其中第三部分“國外利益團(tuán)體對(duì)醫(yī)改政策制定的影響：以RDPAC為例”。作者授權(quán)觀察者網(wǎng)獨(dú)家刊發(fā)。

　　

　　《中國式共識(shí)型決策：“開門”與“磨合”》封面及作者之一王紹光

　　在西方國家醫(yī)療改革過程中，那些由跨國醫(yī)藥企業(yè)組成的有組織利益團(tuán)體，是影響政府政策制定的另外一股巨大的力量。這些跨國醫(yī)藥企業(yè)數(shù)量不多，但都是國際醫(yī)藥行業(yè)的巨頭，產(chǎn)業(yè)集中程度很高。由于這些國際醫(yī)藥企業(yè)集團(tuán)及其代理機(jī)構(gòu)擁有跨國的組織網(wǎng)絡(luò)，又享有來自企業(yè)充分的資金支持，因此它們更容易展開集體行動(dòng)，游說政府的能力往往也超過其他一般利益團(tuán)體。

　　醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)在現(xiàn)代工業(yè)體系中占有顯著的地位，自20世紀(jì)五六十年代以來，西方福利國家的崛起、和平時(shí)期各國政府普遍對(duì)人民健康狀況的重視，以及同時(shí)期人類科技創(chuàng)新能力的飛速發(fā)展，催生了國際性的大型制藥企業(yè)并使其發(fā)展壯大。在今天全球500強(qiáng)企業(yè)中，跨國醫(yī)藥企業(yè)占有重要的一席之地。這些醫(yī)藥企業(yè)陸續(xù)建立了地區(qū)性的乃至全球性的聯(lián)盟或協(xié)會(huì)，雖然它們大多以學(xué)術(shù)科研、政策研究、非政府組織等不同的名頭出現(xiàn)，但本質(zhì)都是國際醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)的利益代言機(jī)構(gòu)。

　　例如，國際制藥商協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)(International Federation of Pharmaceutical Manufacturers and Associations，IFPMA)就是較著名的全球性組織之一。這一組織成立于1968年，雖然注冊(cè)為非營利性質(zhì)的非政府組織(NGO)，但是它實(shí)際上綜合代表了包括發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在內(nèi)的59個(gè)國家的國家級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)，其會(huì)員公司主要由25個(gè)大型跨國藥品研制開發(fā)公司和疫苗公司組成。

　　這一組織的功能極其強(qiáng)大，除了在國際制藥行業(yè)內(nèi)部開展信息交流外，主要在國家政策層面幫助制藥企業(yè)闡明行業(yè)觀點(diǎn)和意見，協(xié)助行業(yè)游說各國和區(qū)域性醫(yī)藥政策制定當(dāng)局，同時(shí)它還是連接行業(yè)與各種醫(yī)療衛(wèi)生以及與貿(mào)易問題有關(guān)的國際組織之間的橋梁，這些國際組織包括世界衛(wèi)生組織、世界銀行、世界貿(mào)易組織、世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)組織等等。

　　各大洲也有區(qū)域性的醫(yī)藥制造企業(yè)代表，例如歐洲制藥工業(yè)聯(lián)合會(huì)(European Federation of Pharmaceutical Industries and Associations，EFPIA)，代表了歐盟31個(gè)國家級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)以及35個(gè)歐洲制藥公司的利益。據(jù)該聯(lián)合會(huì)2008年版的《數(shù)說制藥工業(yè)》(The Pharmaceutical Industry in Figures)報(bào)告顯示，制藥工業(yè)出口占?xì)W盟制造品出口的5.8%，擁有64.31萬名從業(yè)人員，其中10.7萬名從事研發(fā)工作，可見其影響之大。

　　在國際醫(yī)藥制造領(lǐng)域，按照藥品生產(chǎn)的類型和對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的貢獻(xiàn)，通常將制藥企業(yè)劃分為原研藥制造企業(yè)和仿制藥制造企業(yè)兩類。所謂原研藥，是相對(duì)于仿制藥而言，一般指那些曾獲得化合物、有效成分組合物專利，但又過了專利保護(hù)期的創(chuàng)新藥產(chǎn)品。與仿制藥制藥企業(yè)相比，原研藥制藥企業(yè)的影響更大，進(jìn)行廣泛的政策游說的動(dòng)機(jī)和能力更強(qiáng)。

　　全球的創(chuàng)新藥企業(yè)都以保護(hù)、鼓勵(lì)藥品創(chuàng)新為由，要求各國政府對(duì)它們所開發(fā)的原研藥品實(shí)行專門定價(jià)政策。前文提到的國際制藥商協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)就是代表這類以新型藥物研究為基礎(chǔ)的企業(yè)，保護(hù)原研藥研發(fā)企業(yè)和疫苗研發(fā)企業(yè)的利益。另外，各地區(qū)也都有專門代表原研藥企業(yè)利益的組織，例如隸屬于歐洲制藥工業(yè)聯(lián)合會(huì)的歐洲創(chuàng)新藥物工業(yè)組織(European Innovative Pharmaceutical Industry) 就是專門代表歐盟地區(qū)創(chuàng)新型原研藥企業(yè)利益的組織，美國藥物研發(fā)與制造協(xié)會(huì)(Pharmaceutical Research and Manufacturers of America，PhRMA)，則是代表美國原研藥及生物制藥的跨國公司利益的專屬組織。

　　以上國際性的醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)及它們的代表組織，在全球各地區(qū)和國家擁有十分完善的組織和強(qiáng)大的游說能力，它們動(dòng)輒投入數(shù)億美元的資金跟蹤并試圖影響各國際組織以及各國的醫(yī)藥政策和立法。這些醫(yī)藥企業(yè)的代表組織擁有廣泛共通的利益訴求，但不同類型的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的代表之間有時(shí)也會(huì)因政策訴求的不同而展開競(jìng)爭(zhēng)。

　　例如在歐盟，代表創(chuàng)新藥企業(yè)利益的歐洲創(chuàng)新藥物工業(yè)組織和代表仿制藥企業(yè)利益的歐洲仿制藥聯(lián)合會(huì)(European Generic Medicines Association，EGA)之間圍繞政府決策展開的競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，二者均希望將歐盟的決策引向有利于自己所代表的企業(yè)利益的方向。

　　在中國，國外醫(yī)藥企業(yè)同樣也是醫(yī)藥市場(chǎng)上的一股重要力量，它們占據(jù)了中國處方藥市場(chǎng)20%的份額，對(duì)于中國醫(yī)療衛(wèi)生的影響力不容忽視。在中國的新醫(yī)改過程中，由于公立醫(yī)院體制改革、基本藥物政策等多個(gè)環(huán)節(jié)涉及藥物的使用，這直接影響到對(duì)進(jìn)口藥品尤其是創(chuàng)新藥的政策定位。

　　本研究了解到，在此次醫(yī)療改革政策的制定過程中，表現(xiàn)最活躍的是一個(gè)由美國、日本、歐洲的39家大型跨國藥品研制開發(fā)制藥企業(yè)組成的名為“中國外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)藥品研制和開發(fā)行業(yè)委員會(huì)”(R&D-based Pharmaceutical Association Committee，RDPAC)的非政府組織。

　　組織使命及利益整合功能

　　RDPAC的前身是始于1995年的研制開發(fā)制藥企業(yè)協(xié)會(huì)，該協(xié)會(huì)于1999年在北京正式設(shè)立代表處，2004年11月經(jīng)民政部批準(zhǔn)作為中國外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)的分支機(jī)構(gòu)，因此全稱為中國外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)藥品研制和開發(fā)行業(yè)委員會(huì)。這一組織現(xiàn)擁有39家成員公司，包括國際上多家大型的研制開發(fā)制藥企業(yè)，其中不乏輝瑞、賽諾菲安萬特、葛蘭素史克、默沙東等世界500強(qiáng)企業(yè)。

　　根據(jù)美國藥物研發(fā)與制造協(xié)會(huì)(PhRMA)——另外一家與RDPAC擁有基本相同的會(huì)員單位的機(jī)構(gòu)——的數(shù)據(jù)，2007年，PhRMA成員公司在全球共投資445億美元(約合人民幣3 000億元)進(jìn)行創(chuàng)新藥物研發(fā)，占全行業(yè)研發(fā)投入的75%以上，可見其市場(chǎng)規(guī)模和影響力之大。

　　RDPAC在中國的投資也非同小可。僅在“十一五”期間，37家成員公司在華投資總額即超過200億元人民幣。截止到目前，RDPAC的39家會(huì)員公司中有70%以上在中國設(shè)立了生產(chǎn)廠，工廠數(shù)量達(dá)到49家;其中17家企業(yè)共在中國設(shè)立了22個(gè)研發(fā)中心。

　　截至2007年底，成員公司的所有生產(chǎn)投資近20億美元，研發(fā)投資高達(dá)10億美元，研發(fā)總投入超過在泰國、巴西、韓國、印度和中國臺(tái)灣地區(qū)的總投入。目前，這些成員企業(yè)在中國市場(chǎng)上有約450種創(chuàng)新藥品。

　　由于RDPAC成員公司在中國的商業(yè)投資和市場(chǎng)占有率很高，該組織在北京建立了常駐代表機(jī)構(gòu)。這一組織在中國的使命主要體現(xiàn)在三個(gè)大的方面：第一，促進(jìn)外商研制開發(fā)制藥生產(chǎn)企業(yè)在華貿(mào)易、商業(yè)和投資發(fā)展;第二，代表成員公司的利益和訴求，開展各項(xiàng)政府公關(guān)工作，妥善處理政商關(guān)系，維護(hù)成員公司在華利益;第三，發(fā)展和維持與國際醫(yī)療組織的關(guān)系。

　　為了給成員公司的發(fā)展?fàn)I造更良好的環(huán)境，包括為那些需要在中國發(fā)展業(yè)務(wù)的成員企業(yè)提供交流平臺(tái)，構(gòu)筑良好的政商關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，RDPAC通過它的董事會(huì)及工作小組展開工作，定期向有關(guān)政府部門提供相關(guān)政策方面的咨詢工作，就知識(shí)產(chǎn)權(quán)、價(jià)格、藥品注冊(cè)、醫(yī)療事務(wù)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中招標(biāo)采購和其他領(lǐng)域的政策，向中國政府提供海外經(jīng)驗(yàn)及行業(yè)情況。

　　這次醫(yī)療改革中的多個(gè)政策環(huán)節(jié)涉及醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)跨國制藥企業(yè)在中國的發(fā)展將產(chǎn)生巨大影響。正如前文所述，全球的創(chuàng)新藥企業(yè)都以保護(hù)鼓勵(lì)藥品創(chuàng)新為由，要求各國政府對(duì)它們所開發(fā)的原研藥品實(shí)行專門的定價(jià)政策，中國也不例外。然而中國新醫(yī)改政策設(shè)計(jì)的初衷恰恰包括通過建立和完善基本藥物制度來控制藥品價(jià)格，以達(dá)到降低醫(yī)療服務(wù)價(jià)格的目標(biāo)，這與創(chuàng)新藥企業(yè)的目標(biāo)顯然并不吻合。

　　在這一背景下，RDPAC在華的政府公關(guān)工作顯得格外重要。RDPAC的北京代表機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)新醫(yī)改政策制定工作進(jìn)行了密切追蹤，與國家發(fā)改委、藥監(jiān)局等主要藥品價(jià)格、質(zhì)量監(jiān)督部門保持著緊密的聯(lián)系。根據(jù)對(duì)該組織的訪談以及結(jié)合其他相關(guān)材料，RDPAC圍繞新醫(yī)改的主要政策目標(biāo)或使命、訴求集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　第一，維持原研藥(約占市場(chǎng)份額的18%)單獨(dú)定價(jià)的政策，針對(duì)仿制藥實(shí)行“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的原則。

　　第二，反對(duì)政府推行藥品等額加價(jià)政策，建議政府推行“漸進(jìn)”的醫(yī)藥政策。

　　第三，以定期、可預(yù)測(cè)的方式對(duì)國家基本醫(yī)保藥品目錄進(jìn)行調(diào)整、增補(bǔ)，擴(kuò)大患者對(duì)新藥的可及性。

　　第四，建議取消基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)全部使用基本藥物和基本藥物完全使用仿制藥替代，并以保障藥物創(chuàng)新的名義呼吁建立非基本藥物的制度安排等。

　　第五，建議由各地方靈活掌握各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用基本藥物的比例。

　　基本組織結(jié)構(gòu)與日常運(yùn)作

　　RDPAC的基本架構(gòu)類似于跨國公司，由董事和執(zhí)委兩部分構(gòu)成。最高管理機(jī)構(gòu)為執(zhí)行委員會(huì)，設(shè)主席二人、副主席四人以及超過十人的執(zhí)行委員會(huì)成員。執(zhí)行委員會(huì)主席是組織的法人代表，是負(fù)責(zé)組織企劃、發(fā)展的最高管理者。包括主席、副主席以及成員在內(nèi)的人選全部來自各大制藥企業(yè)的成員公司，輝瑞、安斯泰來、默沙東等大型跨國企業(yè)的代表均有參加，體現(xiàn)了組織對(duì)成員公司完全負(fù)責(zé)的原則。

　　在執(zhí)行委員會(huì)下，設(shè)有五個(gè)常設(shè)工作小組，以及部分非常規(guī)的臨時(shí)工作小組。五個(gè)常設(shè)工作小組分別是：政府關(guān)系工作小組、醫(yī)政醫(yī)學(xué)事務(wù)工作小組、法律事務(wù)工作小組、交流傳媒工作小組、醫(yī)藥代表專業(yè)培訓(xùn)工作小組。

　　

　　RDPAC組織結(jié)構(gòu)圖

　　以上幾個(gè)小組中，與新醫(yī)改密切相關(guān)的是政府關(guān)系工作小組，這一小組又稱“醫(yī)療衛(wèi)生政策工作小組”，該名稱顯示出組織對(duì)強(qiáng)化新醫(yī)改政策公關(guān)工作的重視。小組具體目標(biāo)是利用覆蓋業(yè)內(nèi)各領(lǐng)域人士的廣泛網(wǎng)絡(luò)和成員公司以及姐妹協(xié)會(huì)的專業(yè)知識(shí)，在與研發(fā)制藥密切相關(guān)的醫(yī)療衛(wèi)生政策問題上，明確RDPAC立場(chǎng)，傳播RDPAC理念，同時(shí)利用成員公司及姐妹協(xié)會(huì)的國際經(jīng)驗(yàn)開展政策研究項(xiàng)目，向中國政府醫(yī)療衛(wèi)生政策制定部門提供相關(guān)建議。

　　在每個(gè)工作小組內(nèi)部，均設(shè)一位或一位以上的執(zhí)行委員會(huì)理事，負(fù)責(zé)全盤監(jiān)管該小組運(yùn)作，工作組以下再設(shè)小組，每個(gè)工作組或其小組一般都會(huì)委派數(shù)名總監(jiān)，他們構(gòu)成了每個(gè)工作組的“核心成員”。

　　每一位總監(jiān)將在執(zhí)行委員會(huì)理事的監(jiān)管與核心成員的幫助下推動(dòng)工作組或小組工作。與國內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)的管理者多由退休官員和企業(yè)經(jīng)理擔(dān)任不同，RDPAC的管理層主要由醫(yī)藥領(lǐng)域的專業(yè)人才構(gòu)成，有的總監(jiān)還具有海外博士學(xué)位，在國外政府或國際組織曾有任職背景，擁有很好的國際視野。

　　該組織的基本運(yùn)作十分規(guī)范，以政府關(guān)系工作小組為例，該組每年的工作重點(diǎn)由RDPAC董事擬定，并在執(zhí)行委員會(huì)規(guī)定的日期之前獲得核心成員以及執(zhí)行委員會(huì)理事的同意和批準(zhǔn)。在醫(yī)改期間，政府關(guān)系工作小組還一度更名為“醫(yī)療衛(wèi)生政策工作小組”。目標(biāo)落實(shí)到小組以后，核心成員定期召集會(huì)議，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生政策工作組所承擔(dān)的項(xiàng)目和行動(dòng)計(jì)劃制定相關(guān)決策或提議。

　　原則上，每個(gè)成員公司應(yīng)至少向醫(yī)療衛(wèi)生政策工作組及其每個(gè)小組委派一名代表。核心成員組是決議制定機(jī)構(gòu)，所有有關(guān)預(yù)算和項(xiàng)目的重大決策均由核心成員組制定，如有必要，須提交給執(zhí)行委員會(huì)理事征求執(zhí)行委員會(huì)的批準(zhǔn)。

　　根據(jù)訪談我們了解到，每個(gè)階段各總監(jiān)數(shù)量和任務(wù)目標(biāo)并不相同，這與不同時(shí)期組織的核心目標(biāo)有關(guān)。

 

 

　　例如在2009年之前，專門設(shè)有藥品注冊(cè)總監(jiān)、衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)與醫(yī)保政策總監(jiān)以及基本藥物政策總監(jiān)等五個(gè)總監(jiān)。每一個(gè)總監(jiān)主要負(fù)責(zé)與本部門相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的政府公關(guān)工作，比如藥品注冊(cè)總監(jiān)所負(fù)責(zé)的事務(wù)，與國家食品藥品監(jiān)督管理局的各項(xiàng)政策密切相關(guān)，因此該總監(jiān)重點(diǎn)針對(duì)國家藥監(jiān)局開展公關(guān)工作;衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)與醫(yī)保政策總監(jiān)主要負(fù)責(zé)醫(yī)保方面的事務(wù)，因此主要針對(duì)國家發(fā)改委與人力資源和社會(huì)保障部開展公關(guān)工作;而基本藥物政策總監(jiān)的工作，則主要與國家發(fā)改委和醫(yī)改后期新成立的衛(wèi)生部藥物政策與基本藥物制度司的各項(xiàng)政策有關(guān)，因此重點(diǎn)針對(duì)這兩個(gè)部門開展工作。顯然，這種組織劃分明顯呼應(yīng)了中國政府醫(yī)藥衛(wèi)生監(jiān)管體系和政策制定結(jié)構(gòu)的特征。

　　2009年初，在中國新醫(yī)改政策制定的最后階段，RDPAC醫(yī)療衛(wèi)生政策組迅速調(diào)整結(jié)構(gòu)，適應(yīng)醫(yī)改政策出臺(tái)后決策部門的工作重點(diǎn)將轉(zhuǎn)入政策實(shí)際執(zhí)行細(xì)則制定的特征，將醫(yī)療衛(wèi)生政策組分設(shè)四個(gè)專職工作小組，它們分別是“定價(jià)、報(bào)銷、招標(biāo)以及基本藥物目錄”，這幾個(gè)方面正好是醫(yī)改政策實(shí)施階段對(duì)RDPAC影響生死攸關(guān)的幾大方面。

　　與政策制定階段相比，政策執(zhí)行階段的政府行為對(duì)相關(guān)利益團(tuán)體的影響將更直接、更關(guān)鍵，各方面的利益沖突也將更尖銳。在醫(yī)改實(shí)施階段，該組織需要確保一系列政策實(shí)施能夠吻合它們的訴求，包括政府是否能夠?qū)嵭蟹€(wěn)定的定價(jià)并允許優(yōu)質(zhì)藥的使用，新的報(bào)銷制度能否有利于創(chuàng)新藥的使用與更新，能否保證招標(biāo)制度的統(tǒng)一規(guī)范等。在明確了專職小組的目標(biāo)后，按照“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，由各部門總監(jiān)直接開展相關(guān)政策公關(guān)工作。

　　影響政策制定的方式與渠道

　　1.影響政策的方式

　　RDPAC的主要工作，是針對(duì)行業(yè)存在的普遍政策性難題和涉及行業(yè)共有利益的問題，進(jìn)行政府公關(guān)工作。為了實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，該組織與政府相關(guān)部門和官員建立了較為廣泛且密切的聯(lián)系。

　　政府部門基于工作需要，往往也會(huì)邀請(qǐng)?jiān)摻M織參與相關(guān)政策擬定的咨詢、協(xié)助工作。RDPAC常被相關(guān)部門邀請(qǐng)協(xié)助提供其他國家某方面的政策經(jīng)驗(yàn)，或就政府某項(xiàng)即將出臺(tái)的政策、法規(guī)，收集企業(yè)界的反饋意見和建議。在新醫(yī)改政策制定中，RDPAC在藥品定價(jià)、招標(biāo)采購乃至知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛等方面都曾受到政府的咨詢，這為其參與并影響新醫(yī)改的政策形成提供了很好的機(jī)會(huì)。

　　與“人多勢(shì)眾”的國內(nèi)醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會(huì)相比，“財(cái)大氣粗”的RDPAC政治資源有所不同。在更多的情況下，其影響醫(yī)療改革政策制定最主要的方式不是通過私人關(guān)系進(jìn)行“說服”，而是通過向政府部門提供各種看似理據(jù)充分、分析翔實(shí)的科技調(diào)研報(bào)告來表達(dá)主張。這些報(bào)告既包括國際經(jīng)驗(yàn)的介紹，也包括國內(nèi)調(diào)研分析。

　　例如2006年底，國家發(fā)改委希望在價(jià)格統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、國際價(jià)格比較及價(jià)格調(diào)整的方法學(xué)依據(jù)、政策影響分析等方面得到外部支持，經(jīng)過與RDPAC的協(xié)商，達(dá)成了共同完成研究項(xiàng)目的目標(biāo)。2007年項(xiàng)目啟動(dòng)，九個(gè)月后提交的《藥品價(jià)格項(xiàng)目總結(jié)》對(duì)于稍晚后發(fā)改委頒布的藥品價(jià)格指導(dǎo)原則起到了明顯的參考作用。

　　為了形成有足夠分量的科技調(diào)研報(bào)告，RDPAC通常會(huì)通過以下三個(gè)途徑匯集和整合信息資源：

　　第一，匯集并整合成員公司的信息和意見。

　　RDPAC作為跨國醫(yī)藥公司的行業(yè)代表，對(duì)主要成員公司的信息掌握得非常充分。借助企業(yè)的力量，PDPAC實(shí)現(xiàn)了相關(guān)信息的收集與整合，為撰寫相關(guān)科技報(bào)告提供了重要條件。政府部門往往需要參考更多國際經(jīng)驗(yàn)，跨國公司所提供的信息恰恰適應(yīng)了這一要求。在RDPAC內(nèi)部，設(shè)有專門的工作小組負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。

　　不過，這些科技調(diào)研報(bào)告與一般純粹的學(xué)術(shù)研究報(bào)告存在很大不同。這些報(bào)告雖然大多以翔實(shí)的數(shù)據(jù)分析的面貌出現(xiàn)，以“與國際經(jīng)驗(yàn)接軌”為說服的根據(jù)，但所有數(shù)據(jù)選擇和分析的前提是要有利于表達(dá)企業(yè)的訴求和目標(biāo)。

　　比如前文提到的2007年9月RDPAC向國家發(fā)改委提交的《藥品價(jià)格項(xiàng)目總結(jié)》，在數(shù)據(jù)方面主要來源于24家成員公司。又如，該組織于2009年7月上交有關(guān)決策部門的一份《制藥企業(yè)質(zhì)量體系調(diào)研項(xiàng)目報(bào)告》，主要是采取了8家成員公司和5家中國領(lǐng)先的制藥企業(yè)的信息。這份報(bào)告的目的在于配合制藥行業(yè)提出的“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”原則，向政府提供一套可計(jì)量的、用以衡量?jī)?yōu)質(zhì)藥品的標(biāo)準(zhǔn)，而這一標(biāo)準(zhǔn)顯然吻合跨國制藥企業(yè)在華發(fā)展的利益。

　　第二，與國外國際醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會(huì)合作。

　　為了撰寫高質(zhì)量的分析報(bào)告，RDPAC還獲得了來自其他發(fā)達(dá)國家國際藥品研發(fā)和創(chuàng)新企業(yè)協(xié)會(huì)及聯(lián)合會(huì)的幫助。包括國際藥聯(lián)(International Pharmaceutical Federation，F(xiàn)IP)、歐洲藥聯(lián)(European Association of EuroPharmaceutical Companies，EAEPC)、美國藥物研發(fā)與制造協(xié)會(huì)(PhRMA)等姐妹協(xié)會(huì)，為了支持和配合RDPAC參與中國醫(yī)療改革，這些組織提供了大量翔實(shí)的國際經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)和其他形式的資料，這些信息和數(shù)據(jù)材料被用來撰寫相關(guān)分析報(bào)告。

　　這些姐妹協(xié)會(huì)除了提供必要的數(shù)據(jù)和信息輔助外，有些國外醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會(huì)甚至還直接與RDPAC聯(lián)名撰寫了報(bào)告，上交決策部門。例如，在醫(yī)改過程中，RDPAC與美國藥物研發(fā)與制造協(xié)會(huì)就進(jìn)行了這方面的合作。兩者的會(huì)員單位基本相同，均為研發(fā)型導(dǎo)向的外資制藥企業(yè)，因此歸根到底，它們屬于“一家人”。

　　例如在醫(yī)改過程中，RDPAC與美國PhRMA于2009年3月1日共同撰寫并向醫(yī)改領(lǐng)導(dǎo)小組提交了一份題為“創(chuàng)新藥物助力中國醫(yī)改”的報(bào)告，重在從國際經(jīng)驗(yàn)說明中國的患者和醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)不應(yīng)忽略創(chuàng)新藥物的積極意義。要實(shí)現(xiàn)醫(yī)改為群眾提供“安全、有效、方便、廉價(jià)”的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)大力提倡合理用藥，包括對(duì)于創(chuàng)新藥物和高質(zhì)量仿制藥品的合理使用。要鼓勵(lì)本土的醫(yī)藥創(chuàng)新，同樣需要一個(gè)有利于創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境。一言以蔽之，該報(bào)告是為了推銷國際大藥廠生產(chǎn)的“創(chuàng)新藥物”。

　　第三，與政策咨詢和研究機(jī)構(gòu)展開合作。

　　除了以上方式外，RDPAC還通過合同的方式委托一些研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)課題研究，包括有針對(duì)性的調(diào)研分析、國際經(jīng)驗(yàn)的介紹以及相關(guān)政策的規(guī)劃和建議。RDPAC委托研究的對(duì)象，既有具有市場(chǎng)分析性質(zhì)的咨詢公司，也包括各種類型的國內(nèi)外政策研究機(jī)構(gòu)(例如2007年9月RDPAC向國家發(fā)改委提交的《藥品價(jià)格項(xiàng)目總結(jié)》，在數(shù)據(jù)方面除了依靠24家成員公司外，還使用了愛美仕市場(chǎng)研究公司[IMS]收集的國家專利藥品銷售和處方數(shù)據(jù)，而報(bào)告的撰寫則委托給了著名的國際咨詢公司麥肯錫，這家公司同期也曾為醫(yī)改協(xié)調(diào)小組提供咨詢服務(wù))。

　　此外，RDPAC委托國內(nèi)政策研究機(jī)構(gòu)的情況也不在少數(shù)。例如RDPAC曾資助國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部完成了醫(yī)療服務(wù)水平評(píng)估方面的調(diào)研報(bào)告，資助中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)課題組完成了《中國基本藥物制度的戰(zhàn)略選擇》報(bào)告。這份報(bào)告包括“基本藥物制度建設(shè)的三條道路”、“基本藥物供給保障制度建設(shè)的國際經(jīng)驗(yàn)的啟示”以及以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為原則的“基本藥物供應(yīng)的市場(chǎng)保障體系建設(shè)”三塊內(nèi)容，作為向政策制定者提供的參考。

　　在該組織提交的報(bào)告中，有些具有明顯的“游說”性質(zhì)。2008年夏，國家發(fā)改委醞釀實(shí)行藥品使用等額加價(jià)政策。發(fā)改委等有關(guān)部門7月組織部分藥品價(jià)格專家在杭州舉行了一次關(guān)于下一步藥品降價(jià)和定價(jià)政策調(diào)整的研討會(huì)。如果這一政策頒布，低價(jià)藥品將按15%順加作價(jià)，而藥品價(jià)格一旦高于某一標(biāo)準(zhǔn)，將采取等額加價(jià)，以遏制藥價(jià)虛高，這一政策顯然不利于價(jià)格高昂的創(chuàng)新藥物。

　　為了阻止這一政策的出臺(tái)，RDPAC專門邀請(qǐng)了市場(chǎng)研究機(jī)構(gòu)IMS公司進(jìn)行了兩個(gè)多月的研究，最后于8月向發(fā)改委提交了《關(guān)于醫(yī)院藥品加價(jià)率政策研究項(xiàng)目分析報(bào)告和行業(yè)建議》。這份報(bào)告提出，“沒有證據(jù)顯示現(xiàn)有政策，包括15%的藥品加價(jià)率政策，造成外資藥品在醫(yī)院市場(chǎng)份額大幅度增加，導(dǎo)致不合理競(jìng)爭(zhēng)”。它還指出如果國家采取藥品等額加價(jià)，將引發(fā)一系列問題?；谶@一理由，報(bào)告最后建議有關(guān)部門維持現(xiàn)有的藥品定價(jià)政策，實(shí)行“漸進(jìn)改革”。

　　這已是一年中RDPAC第二次向發(fā)改委遞交主題相近的報(bào)告，可謂“司馬昭之心路人皆知”，連中國媒體也一眼看出，“其主要反對(duì)的就是當(dāng)時(shí)正在研究制定的藥品‘等額加價(jià)政策’”。

　　2.影響政策制定的渠道

　　在醫(yī)療改革的過程中，RDPAC影響政策制定的渠道很多。為了能夠充分發(fā)揮其所擅長(zhǎng)的各類科技調(diào)研報(bào)告的作用，或者為了獲得與決策者當(dāng)面溝通的更多機(jī)會(huì)，RDPAC常常會(huì)采取以下幾種做法：

　　第一，直接“上書”。

　　在RDPAC完成的許多報(bào)告中，不少是由政策制定部門所委托，這些報(bào)告一般很容易遞交給決策者。但是更多的報(bào)告是由RDPAC自主完成的，為了將這些自主完成的調(diào)研報(bào)告轉(zhuǎn)化為政策制定者的決策參考，RDPAC通常也會(huì)采取各種“上書”的方式，把報(bào)告呈送到?jīng)Q策者的案頭。除了各類調(diào)研報(bào)告以外，在2008年10月14日《意見(征求意見稿)》出臺(tái)后，RDPAC還撰寫了一份專門的《中國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革建議：醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策部分》。

　　這份建議函不僅通過正式途徑上傳到當(dāng)時(shí)公開征求意見的網(wǎng)站，而且同時(shí)向衛(wèi)生部、人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)等決策部門分別遞交了一份，甚至還通過特殊渠道直接“上書”給幾位國務(wù)院副總理。

　　第二，舉辦各種研討會(huì)及高層訪談。

　　同國內(nèi)醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會(huì)一樣，RDPAC也會(huì)不定期組織各種研討會(huì)，這些研討會(huì)通常與其委托進(jìn)行課題研究的政策研究機(jī)構(gòu)聯(lián)合舉辦，同時(shí)邀請(qǐng)相關(guān)政府部門的政策制定者前來參加，借此向他們遞交分析報(bào)告，或當(dāng)面反映意見。比如，2009年5月，RDPAC與北京大學(xué)藥物信息與工程研究中心聯(lián)合舉辦的一次“制藥企業(yè)質(zhì)量體系調(diào)研課題研討會(huì)”，就邀請(qǐng)了包括國家發(fā)改委、藥監(jiān)局以及國內(nèi)部分醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會(huì)的代表參加，會(huì)議最后形成了專門的內(nèi)部報(bào)告，成功遞交決策部門。

　　此外，RDPAC還會(huì)舉辦一些高層訪談，比如2009年11月RDPAC在長(zhǎng)沙聯(lián)合中國藥學(xué)會(huì)共同舉辦了一次高層訪談，邀請(qǐng)了各主要決策部門的政策制定者參加，借機(jī)就基本藥物政策向決策者反映意見。

　　第三，與政策制定者的日常溝通。

　　除了向各決策部門遞交報(bào)告和建議函，以及通過各種座談會(huì)的形式向政策制定者反映意見外，RDPAC還會(huì)通過電話、傳真、郵件等各種形式與各部門進(jìn)行日常的溝通。其負(fù)責(zé)人當(dāng)然也會(huì)十分積極地爭(zhēng)取創(chuàng)造各種機(jī)會(huì)直接拜訪政策制定者，當(dāng)面表達(dá)意見并與之溝通。實(shí)際上，在政策制定的過程中，決策部門也非常注意傾聽來自國外醫(yī)藥企業(yè)和協(xié)會(huì)的意見，多次約見了RDPAC的負(fù)責(zé)人，并合理吸收了他們的某些建議。

　　RDPAC的活動(dòng)不僅局限于中央層面，而且在各成員公司的地區(qū)事務(wù)中也發(fā)揮著一定作用。在地區(qū)層面，這一組織的代表主要通過與各成員公司的地方醫(yī)藥代表展開合作來開展工作。針對(duì)某項(xiàng)地方政策，RDPAC通常會(huì)先和這些醫(yī)藥代表溝通，通過他們了解地方的情況，然后根據(jù)這些成員公司的需求，配合它們開展工作。除此之外，RDPAC也有專員派駐在地方，但是這些專員的數(shù)量十分有限。

　　對(duì)政策制定產(chǎn)生的影響

　　綜合RDPAC在中國政策網(wǎng)絡(luò)中的影響，它似乎沒有西方同類醫(yī)藥制藥行業(yè)代表的影響那么大。

　　根據(jù)調(diào)研所獲取的信息我們了解到，從RDPAC成員企業(yè)在中國與其他國家或地區(qū)的市場(chǎng)份額比較來看，它們?cè)谥袊鴥H占有20%的市場(chǎng)份額，比其他市場(chǎng)都低得多。在發(fā)達(dá)國家市場(chǎng)這一份額約為70%，在亞洲或其他新興市場(chǎng)的平均份額約為60%。在研發(fā)型藥品的出廠價(jià)格方面，中國的價(jià)格指數(shù)大約是發(fā)達(dá)市場(chǎng)的50%，是亞洲或其他新興市場(chǎng)的70%。除了市場(chǎng)因素外，相信這與政府方面的限制應(yīng)該也有一定關(guān)系。

　　再從RDPAC參與政策制定的全過程來看，綜合本研究對(duì)這一組織相關(guān)人員的訪談及其他材料的分析我們發(fā)現(xiàn)，盡管它參與和影響醫(yī)改的動(dòng)機(jī)十分強(qiáng)烈，并且為決策者提供了大量國際醫(yī)藥制藥產(chǎn)業(yè)價(jià)格和質(zhì)量方面的決策信息，但是在涉及最核心的決策環(huán)節(jié)，它并沒有能力從根本上改變政府的決策。

　　正如該組織接受訪談的一位總監(jiān)所提出來的那樣，他們所能進(jìn)行政策游說的空間及所產(chǎn)生的影響，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如發(fā)達(dá)國家的同行。政府可能充分利用了他們提供的國際數(shù)據(jù)，也在一定程度上考慮、滿足了他們合理正當(dāng)?shù)脑V求，但是在關(guān)鍵的政策主張上，并沒有被他們所牽制或主導(dǎo)。這與中國的政治體制關(guān)系極大，中國體制中的“否決點(diǎn)”或“否決玩家”的規(guī)模要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方三權(quán)分立國家，使得那些潛在的游說力量往往無從下手，更談不上全面綁架決策。

　　這在政策最后出臺(tái)階段表現(xiàn)得十分明顯，盡管這一組織進(jìn)行了長(zhǎng)期的、廣泛的“游說”，但2008年10月出臺(tái)的《意見(征求意見稿)》仍然規(guī)定基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)“全部使用”基本藥物，這對(duì)于那些以開發(fā)創(chuàng)新藥為主，同時(shí)又試圖拓展中國基層醫(yī)療市場(chǎng)的跨國醫(yī)藥企業(yè)來說，無疑是滅頂之災(zāi)。

　　經(jīng)過后期集中反映意見，2009年3月的正式《意見》稿，將這一條內(nèi)容修改為基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)要求“全部配備使用”，這意味著必須“全部配備”，但是并不一定必須“全部使用”。這不但堅(jiān)持了建立基本藥物制度的大原則，而且合理平衡了企業(yè)利益，從而為RDPAC等制藥企業(yè)的代表打開了進(jìn)一步參與政策實(shí)施的半扇窗口。

　　RDPAC參與新醫(yī)改頻度最高、發(fā)揮影響力最大的一個(gè)階段實(shí)際上是在2009年4月醫(yī)改大文件正式出臺(tái)以后。由于這一階段政府政策制定規(guī)劃的主要內(nèi)容是21個(gè)配套文件，其中許多內(nèi)容都將直接涉及這些跨國醫(yī)藥公司的在華實(shí)際利益，因此顯得更加關(guān)鍵。

　　2009年8月，《關(guān)于建立國家基本藥物制度的實(shí)施意見》出臺(tái)，政府在基本藥物方面的政策方向進(jìn)一步明晰化：在基本藥物目錄實(shí)施初期，允許各地根據(jù)實(shí)際情況增補(bǔ)部分非基本藥物。雖然這一規(guī)定為創(chuàng)新型醫(yī)藥制造企業(yè)進(jìn)一步進(jìn)入基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了可能，但政府決策始終沒有偏離基本藥物統(tǒng)一定價(jià)以及降低群眾在基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)藥開支這一總的原則和目標(biāo)。允許地方根據(jù)各地的實(shí)際情況制定各層級(jí)公立醫(yī)院基本藥物的使用比例，這符合中國現(xiàn)有的多層次醫(yī)療保障體系的實(shí)際情況，但又不會(huì)影響基本藥物制度的嚴(yán)肅性及其實(shí)施。

　　以上這些例子中政策的變化或微調(diào)，無疑包含有組織利益團(tuán)體參與的影響，但正如RDPAC的核心成員所提出的那樣，這是綜合考慮企業(yè)界發(fā)展訴求后的結(jié)果，是政府在一定程度上綜合平衡了企業(yè)利益與醫(yī)改大目標(biāo)后的結(jié)果，而絕不是有組織利益團(tuán)體控制政策過程的結(jié)果。