水是生命之源，水權(quán)也應(yīng)該是一項(xiàng)基本公民權(quán)。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，水污染和水短缺已經(jīng)成為制約中國(guó)城市發(fā)展、威脅居民正常生活及身體健康的主要因素。同時(shí)，中國(guó)工業(yè)化城市化進(jìn)程的加快對(duì)供水的普及和污水處理率的提高提出了更高的要求，這些使城市水務(wù)行業(yè)資金匱乏、管理缺位、技術(shù)落后等問(wèn)題更為凸顯。為此，中國(guó)政府從2003年起全面開(kāi)展水務(wù)市場(chǎng)化改革，推進(jìn)城鎮(zhèn)供水、污水處理行業(yè)的投資主體多元化(包括外資、民營(yíng)及其他社會(huì)資金)，推行特許經(jīng)營(yíng)制度，加快事業(yè)單位轉(zhuǎn)制改企。由此，中國(guó)服務(wù)大眾化、受益普遍化的公共用水服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)部分地轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺藸I(yíng)利領(lǐng)域。到2008年，由中外資私營(yíng)企業(yè)直接或間接提供的供水服務(wù)已經(jīng)超過(guò)全國(guó)供水總量的15%至20%，在污水處理行業(yè)更高達(dá)50%至70%。

　　這一改革的實(shí)際效果尤其是對(duì)民生的影響如何呢?2009年，全國(guó)大中城市的水價(jià)“漲”聲四起。2009年7月28日，內(nèi)蒙古赤峰市私企九龍供水公司水源井污染致使數(shù)千市民患病。“諸如自來(lái)水公司這樣的企業(yè)，本身就不該民營(yíng)化”，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)水務(wù)市場(chǎng)化改革如此評(píng)判。

　　一、城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的起因與過(guò)程

　　20世紀(jì)60年代以前，中國(guó)基本實(shí)行無(wú)償供水，用水不收取任何費(fèi)用，自來(lái)水幾乎等于白來(lái)水，體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代水的福利性特征。1980年，取消傳統(tǒng)的用水包費(fèi)制，普遍安裝水表。1994年國(guó)務(wù)院頒布的《城市供水條例》規(guī)定，城市供水價(jià)格應(yīng)當(dāng)按照生活用水保本微利、生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)用水合理計(jì)價(jià)的原則制定。這一階段全國(guó)水費(fèi)的價(jià)格雖然有所上漲，但是對(duì)于大部分居民來(lái)說(shuō)還是比較合理，由于自來(lái)水廠(chǎng)和污水處理廠(chǎng)均在政府補(bǔ)貼之下，居民自來(lái)水消費(fèi)仍然存在福利性質(zhì)。

　　1998年《城市供水價(jià)格管理辦法》出臺(tái)，這一時(shí)期35個(gè)大中型城市的平均水價(jià)從0.14元/立方米上漲到1.26元/立方米,上漲超過(guò)八倍。但是，水價(jià)體系很少涉及污水處理費(fèi)用和水資源費(fèi)用的征收，供水系統(tǒng)折舊費(fèi)用提高，管網(wǎng)滲透率居高不下，這都加大了供水的成本。作為水業(yè)投資主體的地方政府在財(cái)政上日益捉襟見(jiàn)肘，開(kāi)始尋找各種資金渠道填補(bǔ)缺口。外國(guó)水務(wù)公司在這一時(shí)期以污水處理廠(chǎng)的技術(shù)和建設(shè)為突破口，開(kāi)始進(jìn)入中國(guó)的水業(yè)領(lǐng)域，不過(guò)由于國(guó)家相關(guān)政策的制約，這一階段外國(guó)水務(wù)企業(yè)在中國(guó)擴(kuò)張緩慢。

　　進(jìn)入21世紀(jì)，隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快和人口的增長(zhǎng)，以及由于污水處理產(chǎn)業(yè)的落后而導(dǎo)致的水污染問(wèn)題，對(duì)中國(guó)城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金需求提出了巨大的挑戰(zhàn)。為了解決中國(guó)污水處理和再生水設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)融資問(wèn)題，建設(shè)部大力推進(jìn)城鎮(zhèn)供水、污水處理和再生水價(jià)格機(jī)制的改革。多渠道引進(jìn)資金，包括從國(guó)外私營(yíng)水務(wù)公司和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)引資成了很多地方政府的救命稻草。求“快”心和甩包袱心是很多地方政府推行水務(wù)市場(chǎng)化改革的真實(shí)寫(xiě)照。

　　2002年以后，中國(guó)水業(yè)系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化改革加速，各級(jí)政府大大加快了供水企業(yè)體制改革、水價(jià)改革、投融資體制改革、管理體制改革等方面的工作。2002年，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》。2003年十六屆三中全會(huì)明確提出，中國(guó)公共事業(yè)(包括城市水業(yè))對(duì)外開(kāi)放，允許社會(huì)資本進(jìn)入城市水業(yè)，同時(shí)要求壟斷行業(yè)放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，引用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。由此，中國(guó)的水業(yè)市場(chǎng)化全面展開(kāi)，過(guò)去幾十年來(lái)以各級(jí)政府財(cái)政為主導(dǎo)的城市水業(yè)的公益性投資模式被以社會(huì)資本為主導(dǎo)的市場(chǎng)收益型投資模式取代。水不再是政府提供的福利，而是以營(yíng)利的服務(wù)業(yè)形式出現(xiàn)。

　　以世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行為首的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)也是中國(guó)水務(wù)私有化的推動(dòng)力量之一。這些國(guó)際金融機(jī)構(gòu)極力強(qiáng)調(diào)水的商業(yè)價(jià)值，并利用貸款等金融杠桿在發(fā)展中國(guó)家的公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣公私合作關(guān)系的運(yùn)行模式(PPP)。亞洲開(kāi)發(fā)銀行推動(dòng)中國(guó)水務(wù)行業(yè)以“全成本價(jià)格”的原則運(yùn)行，起草了《國(guó)家關(guān)于水價(jià)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，并于1998年9月由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)和建設(shè)部公布執(zhí)行。它鼓勵(lì)將私人投資者進(jìn)入作為受財(cái)政問(wèn)題困擾的公共事業(yè)部門(mén)的解決辦法。在促進(jìn)私營(yíng)部門(mén)參與中國(guó)的供水項(xiàng)目方面，亞行發(fā)揮了先導(dǎo)作用。世界銀行在其2009年最新發(fā)表的《城市水業(yè)公私合作關(guān)系——發(fā)展中國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的回顧》報(bào)告中再次肯定了PPP模式不失為發(fā)展中國(guó)家城市水業(yè)中一種可維持的選擇。

　　資本總在追逐新的投資領(lǐng)域，開(kāi)放的公共事業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹鹄娜蛸Y本提供了千載難逢的好機(jī)會(huì)。水，從這個(gè)角度來(lái)講則更加受到青睞，因?yàn)樗潜饶茉锤鼘氋F的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，是不可替代的資源產(chǎn)品。對(duì)水務(wù)公司而言，中國(guó)的水危機(jī)意味著巨大商機(jī)，有資料稱(chēng)中國(guó)未來(lái)水務(wù)市場(chǎng)的規(guī)模在一萬(wàn)億元以上。

　　根據(jù)建設(shè)部的一項(xiàng)調(diào)查顯示，目前中國(guó)城市供水和污水處理行業(yè)的私有化模式主要有如下七種，即公共部門(mén)商業(yè)化、管理合同/委托運(yùn)營(yíng)(運(yùn)營(yíng)和維護(hù)合同)、租賃合同、格林菲爾德合同(例如BOT、TOT、BOOT等)、特許經(jīng)營(yíng)合同、合資合作和整體出讓模式。

　　二、城市水務(wù)市場(chǎng)化改革中的問(wèn)題

　　中國(guó)政府向私營(yíng)部門(mén)開(kāi)放市政公用水業(yè)有兩個(gè)內(nèi)在推動(dòng)力：一是建立市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制的內(nèi)在邏輯，改變?cè)瓉?lái)水業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的規(guī)模不足、管理落后、效率低下、技術(shù)水平不足等弊病，確?；A(chǔ)設(shè)施投資有足夠的資金，并拓寬服務(wù)體系;二是推進(jìn)城市水務(wù)治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，包括合理的水價(jià)制訂、涉水工作和職責(zé)向地方政府一級(jí)的放權(quán)與政府的監(jiān)督管理職能的加強(qiáng)，同時(shí)兼顧城市低收入群體。但是，這兩個(gè)目標(biāo)遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，甚至在某些方面還出現(xiàn)了倒退。至少截止目前的情況表明，市場(chǎng)化和私有化改革并沒(méi)能保障居民最關(guān)心的問(wèn)題得到解決：安全的水質(zhì)和合理的水價(jià)。

　　比如水質(zhì)方面。在居民調(diào)查和資料查閱的基礎(chǔ)上，筆者發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的水體污染狀況并沒(méi)有因?yàn)楸姸辔鬯幚韽S(chǎng)的興建發(fā)生實(shí)質(zhì)性改觀(guān)，城市管網(wǎng)老化及漏損率居高不下等問(wèn)題依然存在，老百姓對(duì)自來(lái)水水質(zhì)的擔(dān)憂(yōu)逐步升級(jí)，城市居民飲用桶裝水的比例不斷升高。自詡“有更完美技術(shù)，以高效率提供更好的服務(wù)”的私營(yíng)水務(wù)企業(yè)，并不是高質(zhì)量水業(yè)服務(wù)的保證。在企業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的背景下，企業(yè)受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)降低產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)機(jī)更大，甚至于因此造成惡性水污染事故的爆發(fā)。如2008年發(fā)生的青島光威污水處理有限公司(由威立雅負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng))向自來(lái)水管道排污事件;2007年上?；瘜W(xué)工業(yè)區(qū)中法水務(wù)發(fā)展有限公司，因直接向環(huán)境排放污染物被列入上海市環(huán)保局2007年第一批市環(huán)保系統(tǒng)查處違法企業(yè)名單;2008年4月重慶中法唐家沱污水處理有限公司將污泥委托給不具備處置能力的單位外運(yùn)傾倒，未采取無(wú)害化處置措施，被重慶市環(huán)保局處以罰款。2009內(nèi)蒙古赤峰市發(fā)生的水污染事件更是觸目驚心，當(dāng)?shù)厮綘I(yíng)供水企業(yè)九龍供水的水源井上沒(méi)有建立相應(yīng)的安全設(shè)施(盡管很簡(jiǎn)單)，夏日一場(chǎng)大雨即淹沒(méi)水源井;水源被污染后該公司只是向水井內(nèi)注入漂白粉等以圖蒙混過(guò)關(guān);直到第三天事故無(wú)法掩蓋后，該公司才向社會(huì)以及相關(guān)監(jiān)管部門(mén)公布污染信息，致使數(shù)千人患病并造成了嚴(yán)重的社會(huì)恐慌。

　　水價(jià)方面。私人資本(不管是外資還是內(nèi)資)大量收購(gòu)原國(guó)營(yíng)水務(wù)企業(yè)(或改制)，最終不可避免地形成壟斷，進(jìn)而操控水價(jià)。城市供水業(yè)在大多數(shù)城市仍是獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，私有化并沒(méi)有解決原有的壟斷弊病，而是從公家壟斷變?yōu)樗綘I(yíng)壟斷。事實(shí)上，壟斷行業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)一旦過(guò)度私有化、資本化，則意味著政府無(wú)法再對(duì)其進(jìn)行“服務(wù)監(jiān)管”，舊體制下本來(lái)就不強(qiáng)的服務(wù)保障功能，很快就會(huì)趨于瓦解，必然會(huì)轉(zhuǎn)成為自我服務(wù)、自我發(fā)展的利益團(tuán)體，更容易導(dǎo)致由“私營(yíng)壟斷”代替“國(guó)家壟斷”。由于公共領(lǐng)域的私有化多發(fā)生在基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)，這甚至?xí)＜暗礁F人的基本生存，引發(fā)更深層次的公共問(wèn)題。如威立雅在2005年底收購(gòu)昆明自來(lái)水公司49%的股權(quán)，獲得該市特許經(jīng)營(yíng)水服務(wù)合同后，次年1月昆明市就上調(diào)水價(jià)，至2007年7月再次上調(diào)，到了2009年6月昆明市居民為每噸自來(lái)水綜合價(jià)格又要多支付0.8元。昆明的居民生活用水價(jià)格從05年底的1.8元飚升到09年的4.24元，漲幅約135%，漲價(jià)幅度和漲價(jià)頻率堪稱(chēng)驚人。

　　有些政府部門(mén)官員和部分學(xué)者認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家水費(fèi)開(kāi)支占城市人均可支配收入約在3%-5%之間，而中國(guó)還不到2%，明顯偏低，因此水價(jià)上漲對(duì)居民的生活影響不大，可以承受。這種論調(diào)完全忽視了當(dāng)前中國(guó)醫(yī)療和教育等社會(huì)保障和基礎(chǔ)服務(wù)制度極不健全以及房?jī)r(jià)偏高的現(xiàn)實(shí)，絕大多數(shù)城市居民要自己為醫(yī)療、教育、住房等支付巨額的費(fèi)用。除此之外，再來(lái)一個(gè)水價(jià)上漲，影響肯定不會(huì)輕微。

　　而且，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的特殊調(diào)整和發(fā)展階段，水價(jià)足以引發(fā)一個(gè)循環(huán)圈。正常水價(jià)將處于長(zhǎng)期上升狀態(tài)已成定勢(shì)。2009年，全球金融危機(jī)的陰云依然籠罩在歐美國(guó)家的上空，基礎(chǔ)消費(fèi)品價(jià)格普遍下跌，而中國(guó)的城市水價(jià)卻漲了。

　　另外，“水價(jià)上漲”還是一筆不折不扣的“糊涂帳”。對(duì)于各地上漲水價(jià)的幅度問(wèn)題，具體價(jià)格調(diào)整是由地方政府來(lái)做的，國(guó)家發(fā)改委只做監(jiān)管工作。由于中國(guó)水價(jià)監(jiān)管制度缺失嚴(yán)重，調(diào)價(jià)變成各方利益博弈的戰(zhàn)場(chǎng)，最后到底如何調(diào)整自來(lái)水價(jià)和污水處理費(fèi)，成了拍腦袋決定的事情，成本監(jiān)審形同虛設(shè)，所謂的“公允價(jià)格”或“合理價(jià)格”依然令人無(wú)從捉摸。2007年11月6日，國(guó)家發(fā)改委向社會(huì)公布《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法(試行)》(征求意見(jiàn)稿)，意在規(guī)范水價(jià)成本邊界和定價(jià)機(jī)制，但原來(lái)預(yù)計(jì)2008年頒布的《辦法》卻一再推遲頒布。據(jù)聞，在征求意見(jiàn)和修訂過(guò)程中，剛性的要求被不斷折中。最新的說(shuō)法是《辦法》將于2009年年底正式施行。

　　水質(zhì)上不去，水價(jià)節(jié)節(jié)高，為什么會(huì)這樣?一大原因是，中國(guó)自上而下的水務(wù)私有化計(jì)劃速度過(guò)快，從中央政府到各級(jí)地方政府缺乏應(yīng)對(duì)跨國(guó)水務(wù)公司的經(jīng)驗(yàn)。從上世紀(jì)90年代末地方政府與跨國(guó)水務(wù)公司簽訂的固定回報(bào)項(xiàng)目，到近兩年來(lái)洋水務(wù)們的溢價(jià)收購(gòu)國(guó)營(yíng)水務(wù)企業(yè)，原本低回報(bào)、以長(zhǎng)期穩(wěn)定見(jiàn)長(zhǎng)的水務(wù)項(xiàng)目，不是變成了外國(guó)投資者的暴利源泉、地方政府的巨虧窟窿，就是為未來(lái)的水價(jià)調(diào)整、行業(yè)壟斷、變相固定回報(bào)、向政府轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)等埋下了伏筆。

　　另一大原因是，中國(guó)水務(wù)的市場(chǎng)化在一定程度上是“催生”的，一方面這容易滋生國(guó)有資產(chǎn)流失、錢(qián)權(quán)交易、原國(guó)營(yíng)水務(wù)企業(yè)職工下崗不能妥善解決等問(wèn)題;另一方面，居民普遍不了解水務(wù)市場(chǎng)化改革的來(lái)龍去脈和相關(guān)的政策變化。在關(guān)系百姓民生和切身利益的市政公用事業(yè)改革過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣阉?dāng)作是一場(chǎng)自上而下“悄悄進(jìn)行的甩包袱的改革”，參與其中的企業(yè)則更樂(lè)得安靜地獨(dú)自享受一頓“水務(wù)大餐”。這些使得城市居民維護(hù)自己權(quán)益從源頭上就技輸一籌，只能等到問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)再被動(dòng)維護(hù)。

　　三、居民對(duì)城市水務(wù)市場(chǎng)化的看法

　　2008年，筆者參與了民間環(huán)保團(tuán)體“新疆自然保育”對(duì)北京、哈爾濱、成都、蘭州和烏魯木齊這五座城市的500戶(hù)普通居民進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查(調(diào)查成果為《我們失水了嗎——中國(guó)城市水務(wù)私有化的研究與反思》)。選擇這五座城市的原因在于，它們分別位于中國(guó)的西北邊陲、西部?jī)?nèi)陸、中部、東北部和首都，在地理分布上有比較強(qiáng)的廣泛性，而且均面臨著不同程度的水資源緊張和水環(huán)境惡化問(wèn)題。五座城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有較大的差異,對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析時(shí)會(huì)產(chǎn)生比較大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)代表性。五座城市處在水務(wù)市場(chǎng)化改革的不同發(fā)展階段，程度也有區(qū)別，從中可以對(duì)比水務(wù)市場(chǎng)化帶來(lái)的影響。此調(diào)查主要從以下諸方面的問(wèn)題切入：結(jié)合各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、居民家庭可支配收入等情況，了解城市居民對(duì)水價(jià)的承受范圍和對(duì)水價(jià)上漲的態(tài)度;城市居民對(duì)中國(guó)水務(wù)市場(chǎng)化改革以及其他發(fā)展中國(guó)家人民反對(duì)水務(wù)私有化進(jìn)程的了解程度;城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的后果與影響，包括城市居民對(duì)水務(wù)市場(chǎng)化改革后水價(jià)變化的態(tài)度、水務(wù)工作(例如水質(zhì)、供水服務(wù))的滿(mǎn)意程度等;城市居民希望在哪些方面參與城市水務(wù)工作。

　　通過(guò)對(duì)五座城市居民問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果的分析和比較，筆者得出如下結(jié)論：

　　越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市居民，在水費(fèi)地區(qū)間的差異不明顯的情況下，水費(fèi)占其可支配收入的花費(fèi)就越少。水費(fèi)開(kāi)支是直接影響老百姓對(duì)此問(wèn)題關(guān)注程度高低的因素。當(dāng)每月的水費(fèi)在家庭開(kāi)支中無(wú)足輕重，或者是當(dāng)其可以獲得能夠承受的、更加安全可靠的飲用水來(lái)源(例如桶裝水、瓶裝水)的時(shí)候，居民就不一定會(huì)那么關(guān)注公營(yíng)水務(wù)產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的變化了。

　　城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的確帶來(lái)了城市居民用水價(jià)格的輪番上漲，而且城市居民也不得不被動(dòng)接受這個(gè)現(xiàn)實(shí)。但是，他們并不相信城市水價(jià)的上漲就能從根本上解決目前困擾很多城市的資源型缺水和水質(zhì)型缺水問(wèn)題。

　　城市居民能夠接受的水價(jià)上漲空間有限，70%的居民表示可以接受的用水價(jià)格上調(diào)比例低于10%，這和中國(guó)政府水務(wù)主管部門(mén)提出的“長(zhǎng)期看水價(jià)的上漲空間超過(guò)200%”的預(yù)期有非常大的差距。此外，水價(jià)上漲對(duì)低收入和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市居民生活影響較大，特別是該區(qū)域內(nèi)的低收入家庭。

　　城市水務(wù)市場(chǎng)化改革并沒(méi)有必然導(dǎo)致城市水質(zhì)、供水服務(wù)和供水設(shè)施改善。相反，飲用桶裝水、瓶裝水和采取其他家庭飲水過(guò)濾設(shè)施的居民呈上升趨勢(shì)。這說(shuō)明市民對(duì)市政供水的質(zhì)量仍然不滿(mǎn)意。國(guó)營(yíng)自來(lái)水公司和市民監(jiān)督的國(guó)營(yíng)自來(lái)水公司是絕大多數(shù)市民心目中最理想的市政供水企業(yè)的模式。

　　城市居民對(duì)政府和水務(wù)企業(yè)水務(wù)工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)有著非常強(qiáng)烈的訴求，而且越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)居民對(duì)知情和參與的要求就越強(qiáng)烈。這反映了水價(jià)上漲給這些地區(qū)人民的日常生活帶來(lái)的影響更直接和更明顯，處于相對(duì)弱勢(shì)地區(qū)的居民群體更擔(dān)心自己的權(quán)益受到侵害。

　　四、新的模式：以人為本的公共水務(wù)

　　綜上所述，水資源屬于公共資源，供水、排水及污水處理具有公共物品的屬性，應(yīng)以為人民生活提供基本生活要素、維護(hù)環(huán)境良性循環(huán)、保證國(guó)家發(fā)展服務(wù)為宗旨，這就決定了不能完全依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)進(jìn)行管理與運(yùn)作，需要政府發(fā)揮管制作用，優(yōu)化配置資源并約束其濫用職權(quán)，防止一味追求利潤(rùn)最大化。

　　上世紀(jì)80年代以來(lái)，水務(wù)私有化隨著全球化進(jìn)程成為一種世界現(xiàn)象，被一百多個(gè)國(guó)家的政府作為一種公認(rèn)合理的、甚至是核心的策略采用。由于水行業(yè)的壟斷特性，發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期國(guó)家的水務(wù)私有化還沒(méi)有成功的例子。物極必反，對(duì)此，近年來(lái)全球范圍內(nèi)對(duì)公民水權(quán)的維護(hù)越來(lái)越受到重視，即每個(gè)人和每個(gè)家庭都應(yīng)擁有充足的、安全的、可以接受的、容易獲取的而且支付得起的飲用水。水務(wù)私有化引起的一系列嚴(yán)重問(wèn)題不僅激發(fā)了發(fā)展中國(guó)家居民的不滿(mǎn)情緒，甚至在發(fā)達(dá)國(guó)家(美國(guó)、荷蘭、日本等)也是如此。因此，由上世紀(jì)90年代末至今，全球范圍內(nèi)的反對(duì)水務(wù)私有化聲浪愈演愈烈。今天，全球金融危機(jī)表明，市場(chǎng)化和私有化并非是靈丹妙藥，尤其是在事關(guān)廣大人民基本生存的水務(wù)領(lǐng)域，更不應(yīng)該盲目迷信私有化和市場(chǎng)化。

　　對(duì)于已經(jīng)完成私有化改革的水務(wù)領(lǐng)域，中國(guó)政府必須有決心在私有化遭受重大失敗的時(shí)候撤消私有化。今年在煤礦領(lǐng)域，“國(guó)進(jìn)民退”進(jìn)程的啟動(dòng)萬(wàn)眾矚目。事實(shí)證明，在中國(guó)當(dāng)前的政治社會(huì)文化條件下，以追逐利潤(rùn)為惟一目標(biāo)的私人煤礦企業(yè)，根本無(wú)法在賺錢(qián)的同時(shí)兼顧避免對(duì)資源環(huán)境的嚴(yán)重破壞和惡性安全事故的頻發(fā)。另外，飽受詬病的醫(yī)療改革，中國(guó)政府現(xiàn)在也對(duì)其“市場(chǎng)化”的取向進(jìn)行了調(diào)整。水務(wù)領(lǐng)域有必要對(duì)此借鑒。泰晤士上海大場(chǎng)水廠(chǎng)和長(zhǎng)春匯津北郊污水處理廠(chǎng)被當(dāng)?shù)卣H回就是兩個(gè)典型的案例。私有化的可逆往往涉及高額的交易成本，而大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家原本就是在外債高筑、內(nèi)部經(jīng)濟(jì)又不景氣的環(huán)境下進(jìn)行改革，單憑自己的能力難以應(yīng)對(duì)這一困境。但即使如此，世界銀行2009年發(fā)表的《城市水業(yè)公私合作關(guān)系——發(fā)展中國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的回顧》報(bào)告依然指出，在被調(diào)查的過(guò)去20年間實(shí)施水務(wù)私有化的65個(gè)發(fā)展中國(guó)家中，有24個(gè)依然取消私營(yíng)水務(wù)收歸國(guó)營(yíng)。

　　水務(wù)公有固然會(huì)避免私人企業(yè)因追逐利潤(rùn)而威脅公眾水權(quán)的現(xiàn)象，但是會(huì)不會(huì)重新陷入陳舊僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的困境中呢?其實(shí)，這里并非是一個(gè)非此即彼的兩難選擇。解決辦法是倡導(dǎo)新的公共服務(wù)精神，積極推進(jìn)制度創(chuàng)新，鼓勵(lì)公民/使用者、公民社會(huì)組織和其他利益相關(guān)者參與城市公共水務(wù)管理。

　　首先，政府應(yīng)當(dāng)在立法層面上制訂相關(guān)的政策法規(guī)，保障公民對(duì)水務(wù)工作的參與和監(jiān)督權(quán)利。其次，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)對(duì)居民開(kāi)展持續(xù)的用水教育，讓每一個(gè)市民清楚了解有關(guān)水務(wù)的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)可以通過(guò)社區(qū)組織和一線(xiàn)水務(wù)工作人員增強(qiáng)與居民的溝通，了解居民的分布并收集意見(jiàn)，鼓勵(lì)社區(qū)對(duì)水務(wù)管理的參與。此外，政府與公民應(yīng)當(dāng)共同推動(dòng)制度創(chuàng)新，也就是建立公營(yíng)—公眾伙伴關(guān)系。例如，在玻利維亞的科恰班巴市，國(guó)營(yíng)的供水及排污服務(wù)公司董事會(huì)的組成成員中，有三位是由來(lái)自城南、城中和城北部地區(qū)的居民選舉出來(lái)的，這保障了該國(guó)營(yíng)水務(wù)公司的民主式管理。同樣，在巴西兩個(gè)超過(guò)百萬(wàn)人口的城市——阿雷格里港和累西腓以及越來(lái)越多的其他城市，公民社會(huì)組織的介入結(jié)合了創(chuàng)新民主政治的改革，例如參與式預(yù)算，這經(jīng)常被描述為“社會(huì)控制”。人們直接參與決定預(yù)算案和供水設(shè)施的優(yōu)先權(quán)，公民對(duì)擁有權(quán)意識(shí)的日益提高也促進(jìn)了付費(fèi)的意愿。在中國(guó)，可以在一些城市開(kāi)展類(lèi)似試點(diǎn)，建立由社區(qū)代表、專(zhuān)業(yè)人士、水務(wù)企業(yè)和相關(guān)官員組成的公共供水理事會(huì)，共同確定需求和資金分配，并制訂共同工作計(jì)劃。通過(guò)發(fā)揮公眾的民主監(jiān)控作用——而不是私有化——來(lái)監(jiān)督公共設(shè)施的使用、供水的服務(wù)和質(zhì)量，就會(huì)補(bǔ)救國(guó)有部門(mén)的官僚主義弊端。

　　在水價(jià)方面，建立合理水價(jià)的形成機(jī)制，實(shí)行階梯水價(jià)，甚至對(duì)低收入家庭實(shí)行補(bǔ)貼。階梯水價(jià)一方面保障了公民的基本水權(quán)，另一方面又約束了用水浪費(fèi)現(xiàn)象。城市水業(yè)屬于資本沉淀性強(qiáng)、投資回報(bào)率低的自然壟斷行業(yè)。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公眾利益上做出平衡和選擇。必須強(qiáng)調(diào)的是，作為國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)在對(duì)待城市水業(yè)這部分資產(chǎn)的收益時(shí)，不能有高的收益要求，甚至不應(yīng)要求利益回報(bào)。政府應(yīng)該主導(dǎo)階梯水價(jià)的政策，同時(shí)由于“一戶(hù)一表”是實(shí)施的前提，所以可以分步實(shí)施，在暫不具備條件實(shí)施階梯水價(jià)的城市，應(yīng)該對(duì)低收入家庭給予補(bǔ)貼。而各種補(bǔ)貼的具體方案、實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督和后續(xù)的評(píng)估都應(yīng)該有公眾參與，特別是以低收入家庭為代表的利益相關(guān)者的參與。另外，中國(guó)政府現(xiàn)在財(cái)政充盈，又有龐大的外匯儲(chǔ)備，公共水務(wù)管理理應(yīng)不會(huì)成為其無(wú)法承受的負(fù)擔(dān)。

　　提高政務(wù)透明度和公眾知情權(quán)是一個(gè)以人為本的成功的公用事業(yè)的基本特點(diǎn)。透明度是公共供水服務(wù)的主要優(yōu)點(diǎn)，遠(yuǎn)勝于私有水務(wù)公司，因?yàn)樗饺斯究梢砸陨虡I(yè)機(jī)密為由拒絕向公眾提供資訊。2008年5月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門(mén)應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開(kāi)的政府信息的具體內(nèi)容。重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息包括政府集中采購(gòu)項(xiàng)目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施情況;重大建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施情況等。國(guó)家在法律層面上為公民的知情權(quán)提供了保障，但在具體的落實(shí)機(jī)制上還十分欠缺，各級(jí)地方政府的“官本位”思想嚴(yán)重制約了城市公營(yíng)供水機(jī)構(gòu)主動(dòng)向公眾公開(kāi)賬目、收支狀況、審計(jì)資料、管理程序等。此外，既然水務(wù)市場(chǎng)化改革涉及到所有居民的利益，供水以及污水處理企業(yè)應(yīng)將其工作透明化，把飲用水的水質(zhì)情況和污染物排放信息在網(wǎng)上公布，將運(yùn)行情況置于公眾的監(jiān)督之下。這樣的透明度可以鼓勵(lì)更多普通百姓、社區(qū)、公民社會(huì)組織和利益相關(guān)者的參與。

　　另外，中國(guó)城市水務(wù)有數(shù)大部門(mén)參與管理：建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部以及水利部、發(fā)改委。2008年夏建設(shè)部和水利部將各自的城市涉水事務(wù)管理的具體職責(zé)交給各城市政府，由政府決定市政公用事業(yè)、供水、節(jié)水、排水、污水處理等方面的管理體制。如此“多龍治水”之態(tài)，亟需改正。

　　就在寫(xiě)作此文期間，筆者得知，在全國(guó)一片“漲”聲中，齊齊哈爾水價(jià)自2009年11月起開(kāi)始下調(diào)，改制后的供水企業(yè)出現(xiàn)的虧空費(fèi)用將由齊齊哈爾市政府負(fù)擔(dān)。希望這是一個(gè)好的開(kāi)端。

　　● 葛昀，環(huán)保組織“新疆自然保育”總干事。

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