新自由主義市場規(guī)制理論及其批判

張佳華 鞠成偉

[內(nèi)容提要]新自由主義市場規(guī)制理論是新自由主義在市場領(lǐng)域的具體化。它以秩序多元、國家失敗理論為基礎(chǔ)，主張市場規(guī)制扁平化、政府在規(guī)制中邊緣化、強社會弱國家，把社會等非國家因素當(dāng)作市場規(guī)制的核心要素。我們認為，新自由主義市場規(guī)制理論并不科學(xué)，比如其對國家權(quán)威的漠視就缺乏理性。市場規(guī)制的去國家化立場和社會化追求有可能導(dǎo)致規(guī)制的失敗，而社會化規(guī)制只是一種新的國家工具而已。我們應(yīng)該“回歸國家”，主張重新“發(fā)現(xiàn)國家”，重視國家在市場規(guī)制中的作用。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著全球化的迅猛發(fā)展，國家主權(quán)再次受到新的挑戰(zhàn)。人們認為，全球化正在消解現(xiàn)代國家的基本結(jié)構(gòu)，并危及了現(xiàn)代民族國家的能力、形式、獨立、權(quán)威或合法性。由于“相互依賴”已經(jīng)侵蝕了內(nèi)外領(lǐng)域之間的傳統(tǒng)界線，如果不進行國際合作，單靠一個國家的力量已經(jīng)無力解決諸如毒品、環(huán)境污染等問題。民族國家的“泛化和弱化”導(dǎo)致了國家權(quán)能的“泛化和弱化”。在日益頻繁的跨國流動中，政府間組織、國際建制和跨國公司等“準(zhǔn)超國家權(quán)力”越來越多地獲得了原屬于主權(quán)國家的權(quán)力。信息技術(shù)的發(fā)展更是在技術(shù)上使得主權(quán)的邊界形同虛設(shè)，主權(quán)國家的管控力越來越弱。國家能力和獨立性的削弱還降低了政府的效能，“自下而上”地損害了國家的合法性和權(quán)威；同時，國際制度和國際管理活動又“自上而下”地侵蝕了國家權(quán)威。面對“自下而上”和“自上而下”兩方面的侵蝕，主權(quán)國家的合法性和能力都受到了極大的挑戰(zhàn)。

在此背景下，新自由主義市場規(guī)制理論在當(dāng)代法律理論界發(fā)展起來。就市場規(guī)制而言，新自由主義采取的是非國家中心論，傾向于把社會等非國家因素當(dāng)作市場規(guī)制的核心要素。在該理論看來，國家只不過是一個過時的概念，與國家相聯(lián)系的只是與特定國家的憲法原則有關(guān)的枯燥而干癟的教條主義式的研究。市場規(guī)制是社會集團政治和社會活動的總和，國家或政府并沒有獨立的自主性，而只是提供了一個社會各集團競爭的場所。在社會競爭中擁有資源優(yōu)勢的集團成為了獲勝的力量，從而也就成了支配市場規(guī)制規(guī)則的意向來源。因此，市場規(guī)制決策最好被理解為在相關(guān)利益集團間進行價值和利益分配的過程。政治科學(xué)的研究核心也就是社會對政府的“輸入”和政府“輸出”所產(chǎn)生的影響。

一、新自由主義市場規(guī)制理論的理論基礎(chǔ)

（一）秩序多元

秩序多元是新自由主義市場規(guī)制理論的一個支柱性觀念前提。秩序多元理論的基礎(chǔ)是社會理論，這一理論包括以下四個基本原理：一是社會是由團體組成的，社會的基本細胞是團體；二是社會中的權(quán)力是多元的，每個社會團體均有存在于其上的權(quán)力；三是國家是社會的機關(guān)而非凌駕于社會之上；四是社會秩序是多元的，社會中存在著“一階秩序”和“二階秩序”。一階秩序是團體的內(nèi)在秩序，二階秩序是干預(yù)性秩序。在秩序多元論者看來，國家并非秩序的壟斷者。

國家中心主義市場規(guī)制理論最根本的理論前提是國家主權(quán)至上，國家具有壟斷統(tǒng)治的自然權(quán)利，國家的人格獨立于組成國家的個人，國家的意志高于個人意志。以此為基礎(chǔ)建立起來的國家中心論是一套主觀主義的、抽象的體系。秩序多元理論奠定在對國家主權(quán)神圣的批判之上。

新自由主義市場規(guī)制理論用“公共服務(wù)”的概念取代了“主權(quán)”的概念。在反主權(quán)論者看來，主權(quán)是純粹的抽象擬制物，是沒有根基的存在物。一方面，君權(quán)神授并不能作為主權(quán)權(quán)利的解釋。另一方面，人民主權(quán)也只是一種虛構(gòu)。國民意志僅僅是一種虛構(gòu)，實際存在的所謂國民的意志只是某些個人的意志，即使二者是完全一致的，也只是某些個人意志的加總。也就是說，任何個人都無權(quán)將自己的意志強加給反對者。統(tǒng)治階級并不享有任何主觀性的主權(quán)，它只擁有一種為了滿足提供公共服務(wù)的需要而必須擁有的權(quán)力。當(dāng)然，要真正駁倒國家主權(quán)，還需要駁倒個人的自然權(quán)利。與國家主權(quán)一樣，個人的主觀權(quán)利也不具有高于社會的優(yōu)越性。人不可能僅僅因為自己是一種社會存在而自然而然地獲得某種天賦權(quán)利。作為個體的人所享有的自然權(quán)利僅僅是一種知性擬制物。通過反對者的批判，獨立的人格國家所享有的絕對而又至高無上的神秘主權(quán)變成了作為普通社會團體的社團國家所履行的公共服務(wù)職責(zé)。

秩序多元理論認為，國家不是至高無上的命令者，而是公共服務(wù)的提供者。國家不過是一個特殊的社會團體，是通過立法和行政等公共服務(wù)在整個社會范圍內(nèi)貫徹統(tǒng)一性的社團。國家是社會的機關(guān)，它不能凌駕于社會之上。作為社會機關(guān)的國家，既不高于也不外在于社會。盡管國家很大，但它也只是社會的組成部分，不是凌駕于社會之上的發(fā)號施令的主導(dǎo)者。社會本身利用作為其機關(guān)的國家把自己的秩序施加于屬于它的團體，在團體多元并立的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了多元秩序。多元秩序本質(zhì)上是指作為社會規(guī)范之后盾的社會權(quán)力以及作為法律規(guī)范之后盾的國家主權(quán)的二元并立。社會規(guī)范是社會權(quán)力的外在表現(xiàn)，它存在著多種強制手段。這些社會權(quán)力強制有效地維護了團體的內(nèi)在秩序。與之相比，國家的刑罰強制意義微不足道，民事強制執(zhí)行作用亦極其有限。因此，國家主權(quán)強制的效力“基本上限于對人身、占有以及針對脫離社會之人的要求之保護”。在其他事項上，就算國家不作為，社會也不會亂套。基于實效性，社會權(quán)力獲得了自身存在的正當(dāng)性。它與國家權(quán)力雖有作用范圍的差異，但卻無位格上的高下之分，國家權(quán)力無權(quán)主張最后的優(yōu)越性。

（二）國家失敗

國家失敗是新自由主義市場規(guī)制理論的另一個支柱性觀念前提。正因為國家失敗，才有了社會在市場規(guī)制中占據(jù)中心地位的可能性。可以從以下四個視角來分析國家失敗。

首先是公共選擇理論。公共選擇理論發(fā)源于20世紀60-70年代的美國，其影響遍布全球。在規(guī)制領(lǐng)域，它變成了新自由主義攻擊國家的主要分析工具。公共選擇理論使得失靈理論從市場擴大到了政府。新自由主義規(guī)制論者據(jù)此認為，國家的獨斷管制或統(tǒng)治會導(dǎo)致政府失靈。

二戰(zhàn)以后，經(jīng)濟學(xué)理論的一個主要成就是提出，在信息對稱和競爭充分的情況下，市場將會充分發(fā)揮作用，從而實現(xiàn)福利最大化基礎(chǔ)上的均衡。而在這些前提條件不具備的情況下，市場將會產(chǎn)生壟斷、溢出效應(yīng)、公共利益無法保障等問題，需要國家干預(yù)。概言之，市場失靈為國家干預(yù)提供了正當(dāng)性。而公共選擇理論則認為，經(jīng)濟學(xué)家太天真了，他們只看到了市場失靈，卻沒有意識到政府同樣會失靈。經(jīng)濟學(xué)家們假定政客和官員能夠、也愿意從公共利益出發(fā)進行活動，認為完美的政府可以糾正不完美的市場所犯的錯誤。公共選擇理論則指出，事實上，自私的官員常常會增加不必要的預(yù)算；自私的政客為確保選舉獲勝常常讓經(jīng)濟為政治目的服務(wù)，或利用對經(jīng)濟政策的壟斷幫助企業(yè)和利益集團，或利用稅收制度重新分配財富以取悅投票人。而這些，常常會導(dǎo)致國家失敗。

公共選擇理論揭穿了政客和官員完全值得托付、其行為會全心全意從公共利益出發(fā)的神話，并指出，國家干預(yù)具有潛在的危害性，受政治動機和官僚自身利益的驅(qū)動。在20世紀70-90年代，公共選擇理論為新自由主義政治思潮主張“國家退回邊界”、在治理中更多利用市場機制的觀點提供了理論基礎(chǔ)。

其次是政府超載與國家財政危機。在右翼借助公共選擇理論揭露國家失敗的同時，左翼則受馬克思主義的影響，預(yù)言資本主義國家必定會爆發(fā)財政危機，危機的主要原因之一是政府不斷擴大財政支出。第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著公民社會權(quán)理論和政府干預(yù)理論的發(fā)展，福利國家和公共服務(wù)國家的觀念開始被廣泛接受，國家的角色開始從“守夜人”向“監(jiān)護人”轉(zhuǎn)變。國家每年需要拿出巨額財政，用于公民教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、福利、環(huán)保等社會事業(yè)。安東尼·金( Anthony King)在談到政府支出過快增長時曾調(diào)侃道：“以前，人們指望上帝統(tǒng)治世界。再往后，人們改而依靠市場。現(xiàn)在，人們寄希望于政府。當(dāng)遇到問題時，人們不再祈禱‘上帝’或‘市場’，而是‘官員’。”他們認為，戰(zhàn)后政府公共開支的過快增長是不可持續(xù)的，它大大超出了國家的可控范圍，政府已經(jīng)超載了。在國防、政府運行等傳統(tǒng)開支之外，社會保障領(lǐng)域這些巨額的財政支付需求日益成為壓垮政府財政的“最后一根稻草”。除了社會權(quán)利保障、市場調(diào)控等，政府還需要加強財政投入，在經(jīng)濟危機發(fā)生之時，還需要拯救經(jīng)濟危機。而與此同時，政府又無力通過稅收支撐上述支出，久而久之就會陷入困境。

再次是政府政策實施危機。政府決策主體的多元化、政策目標(biāo)過于宏大以及高度的不確定性、基層部門的不合作等因素往往導(dǎo)致政策難以被成功實施。從全球治理尤其是全球氣候治理的經(jīng)驗可以看到，政策被成功實施的難度非常大。國內(nèi)治理也同樣如此。近年來，部分西歐國家接連遭遇恐怖襲擊，損失慘重，昭示了其反恐政策的實施正在遭遇極大的困境。20 1 6年7月14日在法國尼斯發(fā)生的大規(guī)?？植酪u擊事件促使法國不得不再度延長緊急狀態(tài)期限。即便是在緊急狀態(tài)下，恐怖分子的恐怖襲擊仍然能夠成功，說明法國的反恐行動和指揮體系還有疏忽，反恐安保機制還有很大漏洞。反恐失利，只是國家難以有效實施其政策的一個小小縮影。解決禁毒、環(huán)境治理、食品安全監(jiān)管等棘手問題的屢屢失利也反映出國家在政策實施過程中面臨著巨大難題。治理失利、久拖不決容易引發(fā)社會問題，進而產(chǎn)生更多的治理難題，消耗更多的政府治理資源，如此惡性循環(huán)，很容易把國家拖入疲于應(yīng)付的狀態(tài)。

最后是政府面臨的合法性危機。弗里茨·薩帕夫（Fritz Scharpf）認為，合法性是與政治系統(tǒng)的輸入和輸出有關(guān)的雙維度概念。就輸入而言，合法性要求政治選擇直接或間接地來源于公民偏好，并且政府要對自己的行為負責(zé)。就輸出而言，合法性要求政府具有很高的完成目標(biāo)的績效。即便政府的治理舉措是民主的、可問責(zé)的，但即使其產(chǎn)出是無效率的，也不能說它具有合法性。20世紀末，國家合法性不斷下降：越來越多的民眾認為政客和官員們腐敗、無能并且缺乏社會親和力，司法也往往缺乏獨立性、公正性，難以超脫具體的社會利益集團；后功利主義價值開始侵蝕人們對政客和官員的尊重；政治的職業(yè)化使得普通民眾的參與越來越難；憤世嫉俗的媒體左右了民眾對官員的看法，使得民眾更容易認定政治是骯臟的。

二、新自由主義市場規(guī)制理論的主要論點

在當(dāng)下西方，多數(shù)有關(guān)市場規(guī)制的論述都是新自由主義的，它們強調(diào)在現(xiàn)代社會中，市場等社會關(guān)系和治理網(wǎng)絡(luò)形式多樣、復(fù)雜多變，簡單的國家統(tǒng)治已經(jīng)被邊緣化，國家的角色已經(jīng)不再重要。伊娃·索倫森(Eva Sorensen)和雅各布·托芬(Ja—cob Torfing)指出：“主權(quán)國家……正在失去控制力，代之而起的是以相互依賴、協(xié)商和信任為基礎(chǔ)的多中心治理新觀念。”在新自由主義規(guī)制論者看來，規(guī)制的興起意味著管制或統(tǒng)治行為在范圍、規(guī)模和基本形式等方面發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，同過去發(fā)生了本質(zhì)性的決裂。新自由主義規(guī)制理論的論點由三部分組成：市場規(guī)制的扁平化、政府在規(guī)制中的邊緣化、強社會弱國家。

（一）市場規(guī)制的扁平化

新自由主義規(guī)制理論解構(gòu)了國家主權(quán)打造的金字塔式等級秩序，代之以分散社會主體參與的多元性秩序。權(quán)力的分布是多元分散的、非單一集團壟斷的。在社會中，有許多在觀念、價值和利益等方面相互沖突的群體和團體，它們由個體組成，個體通過這些團體集結(jié)起來，進而影響政策和治理。社會是一個競爭性市場和博弈場所，各派勢力在其中相互競爭，各群體和團體依靠各自的資源獲得影響力。在新自由主義看來，政治的基本場所是社會而非國家，社會由利益集團組成，這些利益集團本身并不圖謀取代政府，但會給政府帶來壓力。利益集團的數(shù)量眾多且互相競爭，各自從其代表的特定群體獲得力量，以確保自身代表的利益能夠進入政治過程。利益團體是社會政治行動的基本單位，它是位于公民個體與決策者之間的利益?zhèn)鬟f機制。利益團體的行動主導(dǎo)著市場的規(guī)制秩序，而社會為利益集團提供了基本的競爭舞臺。這種多元主義秩序觀崇尚個體權(quán)利及其團體組織的地位，而不以等級層級作為秩序的基礎(chǔ)，它不承認國家的管治地位，而是從根本上相信市場秩序來源于社會的自我治理。

與國家權(quán)力主導(dǎo)下的對等級性秩序不同，市民社會的基礎(chǔ)是個體權(quán)利，組織原則是自愿和平等。規(guī)制關(guān)系已經(jīng)由自上而下發(fā)號施令的等級性支配關(guān)系向平等主體合作的扁平化合作關(guān)系發(fā)展。

從統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)變使得更多的主體參與到規(guī)制過程中，將這些不同的參與主體整合到一起的不再是法令、規(guī)章和等級制，而是非正式的、相對平等的體系。所以，新自由主義市場規(guī)制理論關(guān)注的焦點是市場中私人主體間的合作、網(wǎng)絡(luò)和疆界模糊。馬克·拜福( Mark Bevir)和路德·羅德( Rod Rhodes)指出，“網(wǎng)絡(luò)是治理的標(biāo)志性特征”，它提供了一個“明顯區(qū)別于市場和等級制的協(xié)調(diào)機制”。新自由主義市場規(guī)制理論的一個主要觀點是，越來越多的政策決定正在經(jīng)由或通過自我組織性的社會網(wǎng)絡(luò)做出。李斯特·薩拉蒙( Lester Salamon)把規(guī)制和復(fù)雜的第三方系統(tǒng)聯(lián)系起來，他認為，在規(guī)制過程中，公共權(quán)威的關(guān)鍵要素在一個協(xié)作性的系統(tǒng)中被非政府主體分享。羅德把規(guī)制界定為相互依賴的、資源互換的、共享游戲規(guī)則的、自我組織性的組織間網(wǎng)絡(luò)。索倫森和托芬指出，自上而下的政府組織依然存在，但不可否認的事實是規(guī)制已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)向，市場規(guī)制越來越多地通過相關(guān)主體在相互依賴、信任和共同發(fā)展的規(guī)則中開展的多中心協(xié)作來完成。他們認為，對等級制的傳統(tǒng)治理的持續(xù)批判導(dǎo)致了規(guī)制網(wǎng)絡(luò)的涌現(xiàn)。拜福也以從等級化的科層官僚制向更多地運用市場和網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)變來描述規(guī)制。艾德麗安·霍利蒂爾( Adrienne Heritier)指出，治理意味著政治類型的轉(zhuǎn)變，非等級化的引導(dǎo)模式將得到應(yīng)用。

（二）政府在規(guī)制中的邊緣化

新自由主義規(guī)制理論主張，鑒于國家面臨的挑戰(zhàn)以及其他多種主體對規(guī)制過程的參與，政府已經(jīng)被取代或至少被邊緣化了。新自由主義規(guī)制論者指出，1 980年代以來，全球范圍內(nèi)社區(qū)參與的諸多例子表明，非政府主體在某些情況下也可以發(fā)展出細致的非正式規(guī)則、規(guī)范和慣習(xí)，用以規(guī)制自然資源的分配和使用。此外，非政府組織發(fā)揮作用的事例有很多。在無需政府介入的情況下，它們可以成功地迫使公司改變發(fā)展和行動的方向并自愿遵守某些行為規(guī)范。戴維·沃格爾( David Vogel)的研究表明，截至其統(tǒng)計時止，大約有300多個類似的行為規(guī)范法典用以規(guī)范勞動和環(huán)境行為，大多涉及引人注目的政治性事項，比如童工、血汗工廠、鉆石開采等。在新自由主義規(guī)制論者看來，以上這些非國家的、社會和市場驅(qū)動的運作安排，構(gòu)成了“無政府的治理”(governance without gov—ernment)模式。格里·斯托克(Gerr Stok一er)認為：“規(guī)制的本質(zhì)是對不依賴政府權(quán)威和制裁的規(guī)制機制的關(guān)注。”唐納德·凱特爾( Donald F．Kettl)指出：“超多元化、政策網(wǎng)絡(luò)、權(quán)力下放和全球化，這些都已經(jīng)導(dǎo)致了權(quán)力分散。政府還可以保持其法律地位，但是在這樣的權(quán)力分散中行使政治主權(quán)是一個巨大的挑戰(zhàn)。”

因此，新自由主義規(guī)制理論主張，在市場規(guī)制中，國家只不過是一個過時的概念。與國家相聯(lián)系的只是與特定國家的憲法原則有關(guān)的枯燥而干癟的教條主義式研究。它主張，市場規(guī)制理論應(yīng)當(dāng)回應(yīng)后工業(yè)社會的變化，進行更新與革命，而國家權(quán)威的消弭、社會分工和關(guān)系的發(fā)展使得以共同利益為核心的社會組織和利益集團成為規(guī)制活動的核心。它認為，多元市場規(guī)制的要求需要通過社會組織與利益集團之間的相互作用和競爭而得到滿足。相應(yīng)地，規(guī)制最好被理解為在相關(guān)社會組織、利益集團間進行價值和利益分配的過程。規(guī)制理論的研究核心就是社會對國家的“輸入”和國家“輸出”所產(chǎn)生的影響。

拜福認為，國家已經(jīng)逐漸喪失了在市場規(guī)制中的中心地位，被邊緣化了。這一主張有兩大主要內(nèi)容，一是政府已經(jīng)把很多權(quán)力下放給了市場主體或政策網(wǎng)絡(luò)；二是政府已經(jīng)喪失了權(quán)威，無法再有效整合、協(xié)調(diào)治理過程中多元化的參與主體及其行為。所以，中央政府的權(quán)威被弱化了。

（三）強社會弱國家

新自由主義市場規(guī)制理論是社會本位的，它反對國家發(fā)揮壟斷性作用的單邊規(guī)制路徑，主張社會應(yīng)發(fā)揮其在規(guī)制中的作用。新自由主義市場規(guī)制理論主張的治理扁平化和國家邊緣化導(dǎo)致的自然結(jié)果是“強社會弱國家”。概括而言，社會中心的治理模式有以下幾個核心要素：(1)現(xiàn)代秩序是多元性的，國際和區(qū)域組織等超國家組織、社會組織、跨國企業(yè)等，開始擠占甚至取代國家在規(guī)制中的地位。(2)規(guī)制是自治性的、扁平化的，依靠的不是國家的強制性權(quán)威，而是自愿和契約性安排。規(guī)制重在參與，而非強制。去除了等級性強制，治理更多的是契約基礎(chǔ)上的扁平化結(jié)構(gòu)。(3)社會秩序?qū)抑刃虻纳删哂谢A(chǔ)性意義，國家秩序以社會自發(fā)性秩序為基礎(chǔ)，并需要尊重社會秩序。(4)政府規(guī)制有邊界，國家不得“越界”行使權(quán)力。社會中心的治理模式強調(diào)社會主體在規(guī)制中的自主性，強調(diào)規(guī)制的邊界，反對國家進行越界干預(yù)和行使權(quán)力不當(dāng)。

新自由主義市場規(guī)制理論的社會中心路徑把規(guī)制視為眾多社會主體扁平自治的網(wǎng)絡(luò)體系。國家在市場規(guī)制中的作用非常弱小，各種社會組織和社會團體、集團在社會運轉(zhuǎn)中發(fā)揮著更大的作用，市場規(guī)制呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。這種規(guī)制模式就是喬爾．S．米格代爾( Joel S．Migdal)所說的“強社會弱國家”模式。

三、對新自由主義市場規(guī)制理論的批判

20世紀后半葉以來，國家管制的加強和福利國家的擴張，導(dǎo)致政府的債務(wù)和財政危機頻繁出現(xiàn)，進而引發(fā)了社會不滿。理論界開始對“管得太多的國家”做出反應(yīng)。在這一過程中，新自由主義市場規(guī)制理論批評國家，認為國家“太過龐大，對經(jīng)濟生活干涉太多，在政策的制定和實施中經(jīng)常出現(xiàn)管理方面的錯誤”。它們開始要求國家的最小化，要求大規(guī)?？s減公共部門規(guī)模、壓縮公共部門開支并減少公共部門的治理責(zé)任，主張社會組織和私人部門在規(guī)制中發(fā)揮作用。

不可否認，當(dāng)前世界上很多國家更喜歡用市場手段解決包括市場規(guī)制在內(nèi)的公共問題；在很多情況下，市場機制也確實起到了很好的規(guī)制效果。政府在越來越多地同社會組織合作以達成市場規(guī)制的目標(biāo)。在此意義上，規(guī)制日益社會化。但是，我們不應(yīng)就此在市場規(guī)制領(lǐng)域完全接受自由主義，進而走向社會中心論。不可忽略的事實是，在大多數(shù)國家的大多數(shù)政策領(lǐng)域，自上而下的等級式規(guī)制仍然是政府最常用的治理手段。雖然多數(shù)國家都采用了新的市場規(guī)制手段，但并無證據(jù)表明政府全面放棄了等級式管制。在市場規(guī)制中，國家的關(guān)鍵性作用仍需受到重視。

（一）多元秩序觀不符合社會事實

新自由主義市場規(guī)制理論的多元主義秩序觀未能解決的問題是：缺少了國家這一公共權(quán)威，社會是否真的具有社會中心論者所說的“排除第三方組織參與的自我整合能力”？新自由主義規(guī)制理論的多元主義秩序觀崇尚個體權(quán)利及其團體組織的地位，而不以等級層級作為秩序的基礎(chǔ)。更為根本的是，它不承認國家的管治地位，而是相信社會秩序來源于社會的自我治理。而問題在于，如果社會真的可以脫離國家而自我整合，那么在美國獨立戰(zhàn)爭結(jié)束后，為何各州的精英還要花費時間去討論聯(lián)邦《憲法》以及聯(lián)邦統(tǒng)一問題？在現(xiàn)實中，國家為什么在全球普遍存在，而且作用越來越大，甚至滲透到了婚姻、家庭、繼承和養(yǎng)老等福利中？有關(guān)“規(guī)制的社會中心論的問題在于，它陷入了簡單的多元主義假定……忽視了合作關(guān)系中潛藏的權(quán)力的不對等性?？赡軐?dǎo)致這一問題的主要原因是治理理論依據(jù)某些國家失敗的經(jīng)驗事例，斷定集權(quán)國家已經(jīng)喪失了權(quán)力。”

新自由主義市場規(guī)制理論的多元主義秩序觀無法闡釋“如果沒有國家，秩序如何形成”的問題。因為它將主要的沖突形式定義為國家與社會的沖突，而有意忽視了另一類并不次要的沖突，即社會組織之間的沖突。如果說職業(yè)分工可以通過市場來達成，以滿足各方需要的合作和整合，但政治、信仰、宗教、立場及利益組織的分化卻不可能通過同樣的方式獲得整合，而是需要有居于所有組織之上的統(tǒng)合性權(quán)威來完成秩序整合。相對于多元的自由競爭，現(xiàn)代社會更重視協(xié)調(diào)和整合問題，即如何將社會沖突轉(zhuǎn)化為秩序。

（二）對國家非自主性的論斷不成立

新自由主義市場規(guī)制理論把國家看成是非自主性的，這一論斷不能成立。長期以來，在自由主義的影響下，社會科學(xué)的制度模式是以社會中心的立場來解釋國家權(quán)力的。規(guī)制理論被社會中心論控制，在多數(shù)規(guī)制理論著述中，國家機構(gòu)的重要性總是不如社會政治組織。在社會中心論看來，政治現(xiàn)象是社會團體政治活動的總和，國家或政府沒有自主性或獨立性，它只是為社會團體提供了一個競爭場所。社會中心論者認為，在社會競爭中獲勝的團體力量是支配政府政策的意向來源，只要在社會中獲勝，便可以控制國家。國家是一個被動的實體，它是社會中支配性團體的利益代表，受到階級利益的影響。國家沒有、也不應(yīng)該有自己的意志，國家的立場不過是社會中主要利益集團“指揮”的結(jié)果。例如，他們認為，司法、裁判都不是自主的，而是受社會利益的操控，裁判的結(jié)果受社會資本或者社會利益集團的控制，國家往往無法發(fā)揮獨立、居中、公正裁判的作用。因而，如果支配性階級或團體反對，國家就無法單獨實現(xiàn)自己的意志。而司法在居中、獨立裁判、市場規(guī)制中起到了重要的作用，它在規(guī)制市場的過程中體現(xiàn)出了其司法能動主義，也就是說，司法也可以對社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮正面作用，不一定為利益集團綁架。

社會中心論的這些觀點顯然是一種臆想而非事實。即使國家的行為不可避免地受到了社會團體的影響，但政治并非僅僅沿著社會支配性團體的利益方向發(fā)展。結(jié)構(gòu)主義理論家指出，國家是由各種政治勢力共同構(gòu)成的，因而是所有政治勢力平衡的結(jié)果及反映。憲法及其實施機制可以發(fā)揮過濾器的作用，將國家部門的利益和社會的利益沉淀下來，無論國家與各部門和社會團體是否有聯(lián)合的動機，這些沉淀都可以發(fā)揮作用。這樣一來，國家就不僅僅是一個權(quán)力的貫徹機構(gòu)或權(quán)力的工具，而且是一個權(quán)力的產(chǎn)出機構(gòu)。這些權(quán)力通過國家超越社會團體及意識形態(tài)而存在。因此，應(yīng)充分重視國家的作用，把國家作為重要的行動者，重視研究國家與社會團體的關(guān)系及其影響社會的途徑。

在作用途徑上，國家的結(jié)構(gòu)和行動能力與歷史條件的變化有關(guān)，例如，地緣政治關(guān)系及支配地位的變化、國際間意識形態(tài)的傳播等等。所有這些因素都影響著國家的行為。國家總是處于外部壓力與內(nèi)部秩序變化的互動關(guān)系中，為了生存和發(fā)展，國家會不斷改變自己。政府的暫時失靈或失效并不意味著國家的失靈或失敗。國家比政府的范圍要大，它包括立法、行政管理、科層機構(gòu)以及軍隊和警察暴力機構(gòu)等等。這些資源不僅建構(gòu)和確立了社會與權(quán)威之間的政治關(guān)系，而且為國家自主發(fā)揮作用創(chuàng)造了條件。當(dāng)國家面臨壓力時，即使它的目標(biāo)與支配性社會利益團體的利益相悖，國家也完全有可能采取自主行動。它能夠推進、引導(dǎo)或強迫社會執(zhí)行國家的意圖，盡管這些意圖并不被社會、尤其是社會中的支配性利益團體所認可，這體現(xiàn)了國家的“自主”性地位。在現(xiàn)實中，國家有著自己的目標(biāo)、利益、資源和執(zhí)行組織，有著使用管制權(quán)力和暴力強權(quán)的合法性地位以及能力，它可以通過一系列手段實現(xiàn)其支配地位，是一個具有自主行動能力的組織實體。

（三）對國家權(quán)威的漠視不理性

新自由主義市場規(guī)制理論存在刻意漠視國家權(quán)威和迷戀其他公共權(quán)威的問題。很多新自由主義市場規(guī)制論者把“國家”看成是不公正分配的根源之一。他們認為，國家的興趣往往在于控制而非提升人的價值。國家作為具有強制支配權(quán)的組織，擁有其他組織難以與之抗衡的公共權(quán)力。因此，國家有極大的機會產(chǎn)生壟斷和特權(quán)，從而使自己游離于監(jiān)控之外。所以，秩序的最關(guān)鍵問題是如何限制國家的越權(quán)和濫權(quán)行為，首要任務(wù)是防止國家權(quán)力過分膨脹。

這種對國家權(quán)威的漠視與多元主義價值觀有關(guān)，它傾向于認為，權(quán)威主義屬于非現(xiàn)代的傳統(tǒng)存在，而現(xiàn)代化過程的方向是解除任何政治權(quán)威的專權(quán)。新自由主義市場規(guī)制理論進而強調(diào)多元主義權(quán)力結(jié)構(gòu)，把它作為現(xiàn)代社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的典范。其實，在現(xiàn)代高度技術(shù)化、一體化的社會，我們應(yīng)該選擇“信任國家”，加強國家權(quán)力。在現(xiàn)代社會，國家仍是干預(yù)體制最重要的部分，人們事實上仍要生活在國家的最終支配中。在促進社會的整合和秩序形成方面，國家的作用無可替代。

（四）自足的市民社會觀不符合事實

新自由主義市場規(guī)制理論的自足性市民社會觀不符合事實。在新自由主義市場規(guī)制論者看來，市民社會是一個區(qū)別于國家建制的、具有自主地位的活動領(lǐng)域，它通過社會的自我管理達成相互聯(lián)系的整合秩序，以防止任何力量對社會自由的干預(yù)。市民社會對于公共事務(wù)的積極關(guān)注和參與形成了與國家建制力量對等的制約性權(quán)利。市民社會是作為應(yīng)對威脅的防御性而出現(xiàn)的，威脅主要來自國家。多元主義認為，國家的權(quán)力必須由社會授予，它是社會意志的代表機構(gòu)，它的活動限度應(yīng)該由社會給出并由社會“準(zhǔn)許”。然而在現(xiàn)實中，國家因其具有的強制性權(quán)力，往往會做出侵犯性舉動。為此，新自由主義等社會中心論者竭力論證國家的邊界，主張在結(jié)構(gòu)分化的基礎(chǔ)上對權(quán)力進行多元配置，使國家的行動受到限制和社會制約，防止國家權(quán)力超越個人和社會之上。

事實上，這種多元主義市民社會觀不切實際地高估了市民社會的作用。市民社會不是一個自動、自為的獨立存在，而是一種反應(yīng)性體制，是對資本主義、城市化、文化發(fā)展、社會流動、民眾情緒聚集等社會條件的反應(yīng)性結(jié)果，它本身也被這些發(fā)展所加強或改變。因此，市民社會應(yīng)當(dāng)被理解為“中介體系”，它是國家和私人主體（包括個體和單位）的中介，相對獨立于國家和私人主體，需要國家和私人主體共同參與才能發(fā)揮作用。

由此，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，改革運動忽視了一個至關(guān)重要的因素：如果市場想要有效運作，民眾想要擁有基本的權(quán)利與自由，國家就必須是強有力的。在經(jīng)歷了十多年減少政府干預(yù)的實驗之后，經(jīng)濟改革家才明確地認識到增強政府能力的重要性；認識到必須使政府具有提供有效率、有效益和回應(yīng)性活動的能力；認識到政府不能僅僅具有管理宏觀經(jīng)濟的能力，還必須有規(guī)范某些形式的市場行為的能力。這樣，通過“重新發(fā)現(xiàn)市場”的經(jīng)濟政策和“重視社會作用”的治理政策，國家最終被“重新發(fā)現(xiàn)”。民主化的改革者也逐漸認識到，為了確保新的參與和沖突解決方式的穩(wěn)定性與合法性，擁有明確的、功能運作正常的治理機構(gòu)是很重要的。到了1 990年代中期，人們越來越清晰地意識到，除非政府能設(shè)計并實施恰當(dāng)?shù)墓舱?，能公平、透明、高效地配置資源，并能對社會福利與公民的經(jīng)濟要求作出有效的回應(yīng)，否則，無論是市場還是民主都不能很好地運行，甚至根本就不能運行。于是，人們便將“打造好的政府“明確地置于發(fā)展議程之中。

總之，新自由主義市場規(guī)制理論并不科學(xué)。市場規(guī)制的去國家化立場和社會化追求導(dǎo)致規(guī)制過程無國家在場，進而可能導(dǎo)致規(guī)制的失敗。我們應(yīng)該“回歸國家”，反對漠視或者輕視國家權(quán)威的觀點和行為，主張重新“發(fā)現(xiàn)國家”，重視國家在市場規(guī)制中的作用。面對規(guī)制的挑戰(zhàn)，政府和其他國家機構(gòu)正試圖采用多樣化的規(guī)制手段來增強國家的規(guī)制能力。政府可以選擇其需要的規(guī)制工具，而這些選擇不見得都會限制政府的權(quán)力。

所以，將新自由主義的社會中心市場規(guī)制理論的出現(xiàn)視為規(guī)制模式根本轉(zhuǎn)型的觀點，是言過其實了。對新自由主義規(guī)制形式更客觀的解釋是：社會化規(guī)制只不過是一種新的國家工具而已。通過運用這種新的治理工具，國家可以與社會主體結(jié)成伙伴關(guān)系，從而形成一種積極的治理安排。實行社會參與、權(quán)力分享、協(xié)作規(guī)制，國家的這些行動不僅提高了治理效率，而且還以民主性、互利性的方式贏得了社會的支持和信任，從而更具合法性。因此，規(guī)制變革所導(dǎo)致的結(jié)果可能不僅不是國家的消退，反而是國家能力的增強。 

 [張佳華：中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院；鞠成偉：中央黨史和文獻研究院]

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