導(dǎo)讀：有利益的村莊就有“混混”的身影。近10年來，游離于中國城鄉(xiāng)基層的“混混”積極介入鄉(xiāng)村治理事務(wù)，出現(xiàn)了新的變化：（1）在資源型村莊，對資源壟斷利益的維持往往需要暴力，“混混”通過滋擾和壓制來參與利益分配；（2）在城郊村莊，征地拆遷涉及各種重要利益，“混混”采取各種邊緣或非法手段參與利益博弈；（3）在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊，隨著自上而下的各種項目投入落地，“混混”參與其中并分享利益。作者認為，“混混”江湖主要存在于市場和社會領(lǐng)域，政府處于超然位置，可以規(guī)避直接責任?；鶎诱萑袒蚶?span lang="EN-US">“混混”參與基層治理，源于行政體制內(nèi)責、權(quán)、利分配不對稱背景下的“制度創(chuàng)新”需要。隨著掃黑除惡的展開，構(gòu)筑對“混混”的防火墻，改善基層治理生態(tài)，我們?nèi)匀沃氐肋h。

本文將考察最近10年來的新狀況，在當前鄉(xiāng)村治理模式下討論鄉(xiāng)村“混混”的角色和影響，也通過鄉(xiāng)村“混混”來深化對基層治理生態(tài)的認識。

在城鄉(xiāng)一體化的背景下，雖然“混混”群體的主要生活和謀利場域在城鎮(zhèn)，但在鄉(xiāng)村區(qū)域有利益的地方，仍然介入相關(guān)事務(wù)，對鄉(xiāng)村治理有著很大的影響。而利益較為持久、“混混”非?；钴S的有3種類型的村莊：一是村域范圍內(nèi)有豐富礦藏資源的村莊，這些資源可以被村民承包經(jīng)營，鄉(xiāng)村“混混”就很容易趁機介入；二是在各地城郊農(nóng)村，由于征地拆遷事務(wù)鄉(xiāng)村干部擺不平，鄉(xiāng)村“混混”很容易在灰色地帶被引入；三是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)中有自上而下的各種項目投入的村莊，項目的實施過程其實也是利益分享過程，鄉(xiāng)村“混混”自然不會放過這些機會。

不同村莊招引“混混”介入的利益

（一）資源型村莊的壟斷利益

資源型村莊，是指蘊藏有某種特定資源的村莊，這種資源往往對村民生活構(gòu)成了較大的影響。包括煤炭、稀有金屬等礦產(chǎn)資源，也可能包括其他資源。資源型村莊的一個顯著特征是，資源往往屬于集體或國家。理論上，這些資源即使不能按份分配，村莊內(nèi)的村民也可以人人從中受益。但是，少數(shù)人可能通過各種手段試圖占用壟斷這些利益，這些手段包括形式合法的，形式非法的，以及各種灰色的手段。不管最初取得這些資源利益是合法還是非法的，對這些資源壟斷利益的維持，往往需要暴力，這就為鄉(xiāng)村“混混”的介入開辟了空間。

資源型村莊的壟斷利益，在有礦藏資源的地區(qū)表現(xiàn)得最為突出。雖然礦產(chǎn)資源在正式制度上屬于國家，但其開采離不開村莊的土地，國家并不能親自進行開采，也不一定都能開辦國有公司來開采。大多數(shù)礦藏可能達不到國有公司開采的標準，往往將開采權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營公司，甚至承包給個體戶。具體操作的過程中，如何發(fā)包，如何簽訂合同，都有巨大利益空間，可能以較低的價格獲得開采權(quán)，同時以暴力遏制反對意見；或者以暴力為基礎(chǔ)，在整個礦產(chǎn)開采、運輸、加工等產(chǎn)業(yè)鏈條中分一杯羹。“混混”在此過程介入屬于普遍現(xiàn)象。

例如，山西呂梁白家茆村民集體通過法律手段從某公司手中收回煤礦，通過法律成功維權(quán)，卻觸犯了當?shù)?span lang="EN-US">“江湖規(guī)則”，遭到原礦方公司組織的暴力毆打。100多名“混混”沖進山谷，無防范的40多名村民被砍殺毆打長達1個多小時，最終重傷14人，死亡4人。

在資源利益壟斷環(huán)節(jié)，縣鄉(xiāng)村干部往往也有所介入。由于礦藏利益大小和范圍的不同，不同級別的干部介入的可能性也不相同。越是大的礦藏利益，級別高的干部介入的可能性越高。較小的利益，可能只是村干部介入。

例如，湖南婁底市公安機關(guān)在搜尋新化縣煤老板康某經(jīng)濟犯罪的證據(jù)時，在其住所意外發(fā)現(xiàn)一本私人筆記本，上面清晰地記錄了在煤礦入股的32名新化縣國家公務(wù)人員的姓名和具體金額。雖然這是10多年前的例子，但從筆者調(diào)研經(jīng)驗來看，這種情況目前仍然存在。最近幾年，筆者所在的團隊到山西礦區(qū)鄉(xiāng)村調(diào)研，當?shù)馗刹咳罕妼Υ硕加胁簧俜从?。資源型村莊的壟斷利益在全國各類礦區(qū)都表現(xiàn)得較為突出，山西煤礦區(qū)曾經(jīng)是極為鮮明的例子，鄉(xiāng)村“混混”勢力從最初的打打殺殺、敲詐勒索，演變?yōu)榕矢焦珯?quán)，向煤炭經(jīng)濟領(lǐng)域全面滲透。

當然，除了礦產(chǎn)資源以外，其實在任何地區(qū)，集體資源甚至國家資源都可能被人以各種手段侵占。例如前述的洪湖農(nóng)村，靠近湖面的村莊中的“混混”，私自將湖面圍起來養(yǎng)魚。由于這些湖面是村民們打魚的傳統(tǒng)水域，圍起來后村民就不能打魚，因此與這些“混混”產(chǎn)生沖突。大多情況下是“混混”以暴力取勝，村民逐漸喪失傳統(tǒng)的打魚權(quán)利，湖面的漁業(yè)利益被少數(shù)“混混”侵占。同樣，在筆者所調(diào)研的山東某鎮(zhèn)，當?shù)睾訛┥系纳呈彩莾r格不菲的資源，一個大“混混”強占了這一資源，壟斷了沙石的挖掘開采。同樣，在一些有森林資源豐富的鄉(xiāng)村地區(qū)，林權(quán)在改革后也聚集到有“混混”背景的人手中。

總而言之，在中西部的一些地區(qū)，雖然農(nóng)村整體上不富裕，也不靠近大城市，但是由于土地之下有礦產(chǎn)資源，或者土地之上有某種資源，個別人可以將資源據(jù)為己有，或者在資源開采過程中撈取好處，從而成為富裕者，而大多數(shù)人不能從資源中獲得具體利益。同時，少數(shù)人為了壓制大多數(shù)人的反對意見，往往依賴暴力或暴力威脅。

（二）城郊村莊的土地房產(chǎn)利益

隨著城市化的發(fā)展，越來越多的土地被非農(nóng)使用，非農(nóng)使用的土地價值明顯高于農(nóng)業(yè)用途的土地。城郊村莊土地資源變成了重大利益，或是預(yù)期時間內(nèi)可以變現(xiàn)的重大利益。這種利益首先可以通過違法建設(shè)提前變現(xiàn)。由于城中村、城郊村莊靠近城市，有需求旺盛的租賃市場存在，違法建設(shè)的房屋可以用于居住或商業(yè)用途，因此可以帶來巨大利益。在具有交通優(yōu)勢的近郊，違法建設(shè)占滿了村內(nèi)的空閑地，甚至向周邊的耕地發(fā)展，城市道路、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃到哪里，違法建設(shè)迅速蔓延到那里。違法建設(shè)設(shè)計簡單、成本低廉，所帶來的租賃收益卻是巨大的。

土地房產(chǎn)利益還可以在征地拆遷過程中變現(xiàn)。相對于務(wù)農(nóng)和打工收入，城郊農(nóng)村的征地補償利益巨大，其實質(zhì)是在短期內(nèi)變現(xiàn)數(shù)十年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出收益。獲得這筆變現(xiàn)收益后，城郊農(nóng)民的手頭有了大量現(xiàn)金，就可通過建房買車來顯著改善生活，也可用作經(jīng)商投資的前期資本。同時，土地征收必然還伴隨著拆遷。由于農(nóng)民房屋宅基地屬于農(nóng)村建設(shè)用地，但房屋拆遷補償時常常類比城市商品房的價格來補償農(nóng)村建設(shè)用地上的房屋，不如此農(nóng)民就可能抵制拆遷。而城郊農(nóng)村往往有大量違法建設(shè)的房屋，農(nóng)民在拆遷中就可以獲得大量收益，“一夜暴富”成為普遍現(xiàn)象。

雖然在個別情形下，征地拆遷導(dǎo)致城郊農(nóng)民成為失地的貧困者，但這主要發(fā)生在中西部不發(fā)達的小縣城。由于縣域財政能力有限，支付不起很高的征地拆遷補償費用，同時縣級政府還希望獲得投資者的青睞，因此，常常傾向于壓低地價來獲取競爭力，從而導(dǎo)致城郊農(nóng)民得到的補償有限。盡管如此，在大多數(shù)情形下，征地拆遷往往意味著巨大的利益變現(xiàn)。

土地資源的變現(xiàn)和土地利益的獲得過程較為復(fù)雜，鄉(xiāng)村干部可能從中獲得腐敗利益。我國農(nóng)村土地實行集體所有制，土地所有權(quán)歸集體，農(nóng)民享有土地承包權(quán)，征地補償收益由村集體與農(nóng)民共同享有，農(nóng)村集體在其中可以分享的比例和總額都較大。

由于村級民主制度實施中面臨各種困難，集體土地的征收過程和收益分配權(quán)往往掌握在村干部手中。在征地拆遷的巨大利益面前，村干部可以利用權(quán)力謀取非法或灰色利益。在土地集體所有制下，征地的所有程序幾乎都離不開村干部的同意與配合。村干部既是征地程序啟動、進行的關(guān)鍵人物，也是集體所得補償款的管理人，這一中介角色使其可能從中獲利。他們可能在征地談判環(huán)節(jié)屈從于基層政府的不合理安排，或者與開發(fā)商勾結(jié)，獲取腐敗性個人利益；也可能在征地款到達集體賬戶以后，通過貪污獲取腐敗利益。過去，征地款被貪污在沿海發(fā)達地區(qū)較為普遍，在頻繁出現(xiàn)問題后，目前這些地方已經(jīng)制定了相應(yīng)制度，征地程序和征地款管理較為完善，貪污腐敗的空間變得很小。而在中西部地區(qū)，隨著城市化的擴展，土地利益正在凸顯，各種管理措施卻不夠健全，因此，這種腐敗仍然存在，甚至一定程度上較為普遍。

無論是農(nóng)民從違法建設(shè)獲得利益，在征地拆遷中獲得利益，還是村干部獲得灰色利益，都處在一個博弈過程中。其中，基層政府、開發(fā)商、鄉(xiāng)村干部、農(nóng)民以及其他相關(guān)主體，圍繞著土地和房屋利益展開激烈的博弈。正是這種博弈的存在，使得“混混”有了介入其中參與分享利益的空間。例如，咸寧郊區(qū)違法建設(shè)的控制，由于城管控違力度不夠、效果不好，政府干脆將控制違法建設(shè)的任務(wù)“承包”給當?shù)?span lang="EN-US">“混混”王某組建的公司。之后，違法建設(shè)基本得到控制，王某以及依附在他周圍的“混混”從中獲取了豐厚的收益。

（三）農(nóng)業(yè)型村莊的項目利益

迄今為止，從事農(nóng)業(yè)耕種的村莊在中國仍然占據(jù)絕大多數(shù)，分布在廣大中西部地區(qū)。這些農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民生活并不富裕，村莊內(nèi)部分化也不很明顯，大部分農(nóng)民家庭的收入都是由務(wù)農(nóng)和務(wù)工兩部分組成。農(nóng)民在進城務(wù)工的同時，繼續(xù)在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得基本生產(chǎn)生活資料。農(nóng)民作為“能動的主體”嵌入中國式城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”生計模式。農(nóng)民家庭占有的土地“人均一畝三分、戶均不過十畝”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入較為有限，一般只能維持日用；而外出務(wù)工雖然可以得到相對更多的收入，但也只能擁有有限的儲蓄。這些中西部村莊，集體往往沒有什么資源，農(nóng)民擁有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并不能通過非農(nóng)使用兌現(xiàn)為利益。與資源型村莊、城郊村莊相比，這些中西部農(nóng)業(yè)型村莊的利益極為稀薄。如果沒有政策因素的介入，這些村莊幾乎無法激活利益而成為鄉(xiāng)村“混混”的關(guān)注點。

項目制的實施，已經(jīng)成為向中西部農(nóng)村輸入利益，重新激活鄉(xiāng)村“混混”關(guān)注點的政策因素。項目制是具有統(tǒng)攝力的國家治理模式，目前越來越多地被用在各級政府各行各業(yè)中，“項目進村”也越來越成為中西部農(nóng)村的現(xiàn)實。國家涉農(nóng)資源以項目的形式投入到具體村莊中，典型的如“村村通”公路工程、水利設(shè)施工程等。當前各類涉農(nóng)資源的項目制實施中，存在一種向個別村莊集中的趨勢，即在縣鄉(xiāng)范圍內(nèi)，各種項目都向少數(shù)幾個典型村莊或明星村莊集中。這背后有很多原因。例如，這些村莊的干部基礎(chǔ)好，有能力將項目實施落地；群眾基礎(chǔ)好，項目實施不至于遭到各種阻礙和牽扯；在前期已經(jīng)投入項目資源的村莊繼續(xù)投入，更容易見到效果，凸顯項目成效。

此外，各級領(lǐng)導(dǎo)干部在農(nóng)村建立聯(lián)系點，比如精準扶貧對口點、鄉(xiāng)村振興示范點、土地制度改革試驗點等，更是吸引了大量的項目資源投入。這一方面固然由于領(lǐng)導(dǎo)干部有能力投入更多資源在聯(lián)系點上，而更重要的原因在于：領(lǐng)導(dǎo)干部需要在聯(lián)系點中看到“舊貌換新顏”，以突顯聯(lián)系點工作成效。即使在中西部農(nóng)村地區(qū)，在三五年內(nèi)，一個省級領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系點可以獲得千萬元的項目投入，市級領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系點可以得到幾百萬元的項目投入，縣級領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系點也能獲得上百萬元的項目的投入。

這些項目資源的投入，在村莊中就是巨大的利益，自然可以吸引鄉(xiāng)村“混混”的關(guān)注和介入。無論是項目指標的爭取，還是項目的實施落地，都存在著巨大的利益空間。項目指標是有限的，如何能爭取到這個指標，本身需要經(jīng)營，背后牽涉到利益的輸入和輸出，“混混”就可以涉入其中。同時，項目在實施過程中可能遇到各種問題，尤其是項目的實施可能面臨“釘子戶”和公共品供給困境，“混混”也可能從治理過程中謀利。特別是在項目資源投入集中的村莊，“混混”更容易盤踞其中，形成穩(wěn)定的利益結(jié)構(gòu)。

 “混混”介入鄉(xiāng)村治理的機制

（一）資源型村莊：“混混”的滋擾與壓制

在資源型村莊中，資源名義上屬于集體或國家，但實際利益被少數(shù)人合法或不合法地占有。在村務(wù)民主狀態(tài)下，這種占有必然會遭到村民的反對。占有資源利益者要遏制村民們的反對，往往需要以暴力或暴力威脅作為后盾。如通過對反對和有異議的村民進行暴力毆打，阻止他們發(fā)聲，進而以暴力威脅遏制更多的反對者和異議意見。

換言之，資源型村莊中的利益占有，是需要以鄉(xiāng)村“混混”的暴力為后盾的，鄉(xiāng)村“混混”是村莊中壓制異議的必備力量。當前鄉(xiāng)村中，人際關(guān)系的原子化已經(jīng)是普遍趨勢，村莊社會關(guān)聯(lián)越來越低，村民團結(jié)起來抵制鄉(xiāng)村“混混”的能力極為薄弱，鄉(xiāng)村“混混”的壓制性力量在村莊內(nèi)部頗為有效。當鄉(xiāng)村“混混”在村莊內(nèi)使用暴力時，能夠給普通村民造成很大的心理壓力，以至于他們不再敢有公開異議。

鄉(xiāng)村“混混”可能以兩種形式參與壓制村民：

第一，占有資源的人自己并不是“混混”，而與“混混”結(jié)盟，依賴“混混”來保護其已經(jīng)占有的資源。在很多地方，企業(yè)家周圍總是聚集著不少“混混”，就是這個道理。礦產(chǎn)資源的開采往往伴隨著爭奪，開采者之間，或開采者與當?shù)卮迕裰g都會存在爭奪，因此企業(yè)家需要“混混”為其“保駕護航”。在任何礦區(qū)，幾乎都是如此，開發(fā)礦產(chǎn)的企業(yè)家都需要與當?shù)?span lang="EN-US">“混混”維持較好的關(guān)系，或者自己團結(jié)一群“混混”來對付當?shù)厝?。在我們調(diào)研的山西某地，礦產(chǎn)資源最早由當?shù)?span lang="EN-US">“混混”參與分享利益，這些“混混”逐漸發(fā)展為黑社會性質(zhì)的組織，后來在“嚴打”中受到重創(chuàng)。之后，迅速占領(lǐng)其空間的則是來自東北的“混混”，礦主們?nèi)匀恍枰@些“混混”來“保護”，并讓他們分享利益。

第二，“混混”直接去占有相關(guān)資源。在我們曾調(diào)研的山東某鎮(zhèn)，當?shù)睾訛┥系纳呈莾r格不菲的資源，一個“混混”直接強占了這一資源。為了維護其開采秩序，他周圍團結(jié)了一群“混混”進行協(xié)助。由于這個“混混”占有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的利益，對同村村民還挺友好，并不在村內(nèi)損害大家利益，后來還被選為村支書。在洪湖農(nóng)村，占有湖面利益的也是“混混”，他們通過暴力占有公共的水面資源，也通過暴力和暴力威懾來維持這種利益。

在資源型村莊，是否可能“混混”不介入利益呢？可能性似乎不大。如果資源型村莊的資源完全是在民主、合法的條件下經(jīng)營的，一個企業(yè)家合法獲得經(jīng)營權(quán)，鄉(xiāng)村“混混”沒有利益空間，在企業(yè)家合法經(jīng)營過程中，“混混”就會出來滋擾。這種滋擾不一定多嚴重，但會大大影響企業(yè)經(jīng)營的效益。

比如，“混混”在路上攔住運送礦產(chǎn)的汽車，以其壓壞了路面為由要求賠償，阻礙企業(yè)資源外出線路的通暢。這只是一種民事或治安糾紛，警察并不能把“混混”怎么樣。如果“混混”多滋擾幾次，企業(yè)的效率就沒法保證，客戶很快就會外流。為了避免更大的損失，企業(yè)家就只好與“混混”分享利益；為了企業(yè)經(jīng)營的安全，企業(yè)家的最佳策略便是養(yǎng)著一群“混混”。由于“混混”在礦產(chǎn)的開采、運輸、加工等一切環(huán)節(jié)都可能為企業(yè)經(jīng)營制造障礙，因此其利益也必然廣布在這些環(huán)節(jié)。

對基層政府而言，由于無法有效阻止“混混”的滋擾，很難為企業(yè)家的經(jīng)營提供良好的環(huán)境，因此也不會反對企業(yè)家借助社會勢力、鄉(xiāng)村“混混”來應(yīng)對可能的滋擾。只要這些“混混”不鬧出“大事”來，基層政府就可以容忍，資源經(jīng)營的秩序可以得到基本保證，政府的稅收也有所保證。

在某些鄉(xiāng)村地區(qū)，如果覬覦礦產(chǎn)資源的企業(yè)家或“混混”較多，分成幾派，就可能造成互相滋擾的局面。其中一派獲得礦產(chǎn)經(jīng)營的主導(dǎo)權(quán)，雖然有“混混”為其經(jīng)營保駕護航，但另一派還是可能動用“混混”的力量進行滋擾。這種情形下，爭奪就可能十分激烈，各種黑社會性質(zhì)的打打殺殺的案件就可能出現(xiàn)。

通常，“混混”對一般村民的暴力和暴力威脅，可以有效阻止他們的民主訴求和利益訴求。然而，在同樣有“混混”背景的企業(yè)家面前，這種威脅的作用較為有限，鄉(xiāng)村“混混”的暴力就會向更高層次發(fā)展。正因此，在山西等煤礦地區(qū)，經(jīng)常可以見到較為暴烈的黑社會組織之間的較量，并產(chǎn)生一些惡性事件。而且，由于這些利益中，各級干部可能有所介入，事實上形成了政府官員、企業(yè)家、“混混”結(jié)盟的狀態(tài)，“混混”仗著這種結(jié)盟狀態(tài)往往更加大膽，使用暴力時更加肆無忌憚。“混混”一旦攀附上公權(quán)，向經(jīng)濟領(lǐng)域的滲透更為深入，動用暴力保護其經(jīng)濟利益的活動也就更為猖狂。

（二）城郊村莊：“混混”介入利益博弈

城郊村莊屬于利益密集地帶，土地上承載著巨大的利益，可以體現(xiàn)在違法建設(shè)中，也可以體現(xiàn)在征地拆遷中?；鶎诱㈤_發(fā)商、鄉(xiāng)村干部、農(nóng)民以及其他相關(guān)主體，都可能分享土地和房屋相關(guān)利益。這些利益都在博弈中獲得，灰色利益更是需要經(jīng)過博弈獲得。正是由于博弈的廣泛存在，“混混”才有參與分享的空間。例如，前述咸寧市馬鎮(zhèn)對違法建設(shè)的控制，在具體操作層面，就借助了“混混”的力量。

在馬鎮(zhèn)，違法建設(shè)控制一直是難點，違建有失控的跡象，控違處于不力狀態(tài)。2014年，為了應(yīng)對控違需要，鎮(zhèn)政府專門成立了由5個人組成的執(zhí)法中隊，但是效果不明顯，后又以每人2500元/月的工資從村里聘請10個工作人員。這些人員每天定時到村里面去巡查，發(fā)現(xiàn)違建立即制止，制止不聽就向上匯報，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織強拆。這樣的措施剛開始很有效，但不久效果越來越差。原因是這些聘用的巡查工作人員，架不住關(guān)系和人情，私自收取或主動向村民索取財物，使控違工作難以繼續(xù)。于是，鎮(zhèn)政府遣散了這些隊員，每年以60萬元的價格將控違工作承包給王某組織的拆遷公司，隊員基本都是由當?shù)氐男?span lang="EN-US">“混混”組成。

在控違中，小“混混”組成的拆遷隊伍比之前的執(zhí)法中隊有著巨大的優(yōu)勢。盡管執(zhí)法中隊也會蹲點，會為“控違”巡邏、宣傳、制止，但一碰到具體矛盾，就難以施展拳腳。農(nóng)村一套框架結(jié)構(gòu)的三層樓房，費用在30萬上下，違法建設(shè)房子往往需要農(nóng)民投入全家多年積蓄，執(zhí)法中隊要去強拆，農(nóng)民必然激烈對抗，拆違的難度可想而知。

而這些“混混”以暴力為后盾的說理，比政府干部有效得多。在“控違”一線，政府干部苦口婆心的說理常常無濟于事，而稍一強硬動用手段，村民就會耍賴、上訪、喝農(nóng)藥。這使政府干部陷入兩難，不嚴格控違可能被“一票否決”，嚴格控違又可能引發(fā)社會不穩(wěn)定，最后還是“一票否決”。而“混混”出馬就不同了，他們不需要跟村民講那么多理，也不怕村民鬧，在強拆時沒有那么多心理壓力，只要不出人命，他們就敢硬來，相反村民很畏懼他們的暴力威脅。

在馬村附近的里鋪村，過去鎮(zhèn)上執(zhí)法中隊巡邏發(fā)現(xiàn)違建，派了兩個隊員下去做工作，房主拿起斧頭就要砍他們。后來鎮(zhèn)里把王某的拆遷隊伍請過去拆違，有個“混混”到達控違地點后，上去就拿著磚頭要跟拿著斧頭的房主打架，當場就把房主震住，這戶拆違才算有了進展。“混混”不用講理，拆違工作更有效。

與控違類似，征地拆遷也會遇到類似的問題。從制度上講，征地拆遷只是土地一級開發(fā)、二級市場出讓中的一個具體環(huán)節(jié)。但事實上，大多數(shù)征地，都是政府和開發(fā)商看中具體地塊后，由政府負責征收、拆遷，然后將地塊交給開發(fā)商。只有采取這種方法，才更能吸引開發(fā)商。這種模式下，開發(fā)一塊土地，在開發(fā)商投產(chǎn)產(chǎn)生效益之前，政府要預(yù)支巨大的成本，用于基礎(chǔ)設(shè)施投入、征地補償費用等。

如果征地拆遷遇到“釘子戶”，政府在開發(fā)商投入之前就會產(chǎn)生大量成本，這種開發(fā)運作模式在征地開發(fā)環(huán)節(jié)存在風險。如果政府不能按計劃完成征地拆遷任務(wù)，就可能導(dǎo)致對招商企業(yè)的違約賠償，嚴重的可能導(dǎo)致招商企業(yè)放棄項目。如此，地方政府的前期努力都將付諸東流，前期支付的巨大成本無法收回，也不能按預(yù)期獲得稅收收入。所以在土地開發(fā)過程中，盡快交付土地，才可以使政府在與開發(fā)商的博弈中占據(jù)有利位置。因此，如何對付“釘子戶”就非常重要，“混混”在其中也有著不可替代的作用。

在時間緊迫有限而不可能與農(nóng)民不斷協(xié)商下去的情形下，政府可能采取強制拆遷措施。從理論和制度上說，強制措施的采用應(yīng)當合法，經(jīng)過司法程序。但司法對強制拆遷有著嚴格的實體和程序要求，具體操作起來費時費力，而且司法系統(tǒng)面對社會穩(wěn)定風險，支持強制拆遷也頗為謹慎。這種情形就為“混混”的介入開辟了空間。在征地拆遷中，地方政府動用“混混”來推動拆遷順利進行，幾乎成了一種常態(tài)手段。政府可以利用“混混”，開發(fā)商也可以利用“混混”，從而出現(xiàn)“暴力市場化”的趨勢。在湖北某市，外來的開發(fā)商因無法與個別“釘子戶”達成協(xié)議，一塊地好幾年都不能投入開發(fā)，最后開發(fā)商找到當?shù)匾粋€“混混”團體，許諾將開發(fā)項目的股份讓渡給他們，換取他們對項目開發(fā)障礙的清除。對此，這個“混混”團體有經(jīng)營夜總會，應(yīng)對暴力騷擾的經(jīng)驗，對付“釘子戶”也是“輕車熟駕”。

“混混”可以以暴力和暴力威脅為基礎(chǔ)，采取各種邊緣或非法手段進行強制拆遷。“混混”也可以用各種直接或間接的暴力方式，恐嚇、逼迫拆遷戶撤離房屋，接受拆遷方案。例如，在江西某縣，針對某老年拒遷戶，“混混”連續(xù)數(shù)個晚上深夜到老人房子外面播放恐怖音樂，老人最終不堪騷擾而同意搬遷。再如，在湖北某縣，有“混混”特意買來多條無毒的蛇，隔三差五放一條蛇到某拆遷“釘子戶”家中，拆遷戶最終也因害怕而搬離房屋。在湖北某市，“混混”開辦的拆遷公司，用挖掘機在拆遷戶的墻角處慢慢挖，“挖得人膽戰(zhàn)心驚”，從而同意拆除房子。當然，對于大部分人而言，根本不需要“混混”想這些奇特的辦法，在言語上的威脅常常就可以奏效。

在城郊村莊，“混混”可以介入土地和房屋利益的博弈，主要原因當然是政府的容忍。而政府之所以容忍，是因為“混混”可以在一些方面起到“奇效”，它是政府自身所做不到的。因為政府必須講政治原則，需要依法行政，社會輿論和群眾可以對政府行為進行監(jiān)督。政府強制措施的運用必須合法，還必須合理，受到法律和政黨倫理的約束。不合法、不合理的強制措施必然遭遇抵制，即使合法合理的強制措施遭遇抵制，政府有時都無能為力。而對于“混混”的暴力和暴力手段，雖然不合法也不合理，但農(nóng)民往往敢怒不敢言，即使敢言常常也搜集不到法律所要求的證據(jù)。而且，敢言的成本是很高的，很容易遭到“混混”的報復(fù)。農(nóng)民也不可能用對政府的要求去要求“混混”，常常只能忍氣吞聲。

目前，在城郊村莊的征地拆遷實踐中，地方政府常常采用“行政包干制”，將諸如土地丈量、土地補償價格核算、土地邊界和權(quán)屬糾紛處理等事項和權(quán)力交給村委會，自己則盡量避免直接面對被征地農(nóng)戶，從而使農(nóng)民與基層政府的一些博弈轉(zhuǎn)移到村莊內(nèi)部，農(nóng)民通過與村委會的討價還價，可能提高自己這部分補償價格。這種行政包干的模式，也導(dǎo)致了農(nóng)民與村委會爭議和矛盾的常態(tài)化。農(nóng)民只有在不斷的博弈中才能防止利益被侵害，也只有如此才可能獲得更多的利益。土地征收中村民與村委會常態(tài)化矛盾的存在，其化解需要村委會有特殊的能力，村干部必須能有效遏制村民的過高訴求，使得爭議可控。在一些發(fā)達農(nóng)村地區(qū)，市場利益密集，村干部可以以各種利益和機會來牽制農(nóng)民。

但在中西部城郊農(nóng)村，村干部可以用的手段并不多，“混混”的暴力是其中的一種優(yōu)質(zhì)選擇。因此，在城郊農(nóng)村地區(qū)，村干部也很容易與“混混”實現(xiàn)結(jié)盟，或者本身就由有“混混”背景的人來充當。

（三）農(nóng)業(yè)型村莊：“混混”分享項目利益

農(nóng)業(yè)型村莊的集體資源往往較為有限，這正是國家資源需要投入的地方。國家資源的投入越來越依賴于項目制方式，項目投入是巨大的利益，可以吸引“混混”的介入。而且，項目實施過程中往往有許多問題，“混混”在解決這些問題中有優(yōu)勢。國家涉農(nóng)資金以項目制形式輸入到村莊社會，在項目指標的分配和項目工程的實施這兩個層面，鄉(xiāng)村“混混”都有作為的空間，因此存在謀利的空間。

作為國家資源向鄉(xiāng)村輸入的一種方式，項目制首先遇到的是輸入方與需求方如何對接的問題。不同層級的政府部門有各種各樣的項目可以下鄉(xiāng)，但選擇在哪個村莊落地，以及在如何確保在村莊中落地，則需要信息，需要對接渠道。與很多村干部相比，“混混”的交往范圍很廣，可能成為項目發(fā)包方與需求方的中介和對接渠道。同時，一個村莊拿到項目，如何確保項目能真正落地，需要有效動員各種力量應(yīng)對“釘子戶”，跨越實施過程中的各種障礙。鄉(xiāng)村“混混”有其特效之處，可能成為確保項目落地的力量。

在國家資源持續(xù)向農(nóng)村輸入的背景下，“混混”因為可以從中分享利益，介入村莊事務(wù)積極性一直較高，對鄉(xiāng)村治理也產(chǎn)生了較大影響。項目下鄉(xiāng)背景下鄉(xiāng)村“混混”的利益介入，其實就是對鄉(xiāng)村治理的介入。鄉(xiāng)村“混混”之所以能夠介入項目利益，是因為國家與鄉(xiāng)村社會連接紐帶、溝通渠道已經(jīng)出現(xiàn)了問題，這本身就是治理問題。在筆者看來，“混混”在不同階段介入鄉(xiāng)村治理。

第一，在項目實施的階段，“混混”幫助基層政府或村委會治理“釘子戶”。自上而下的各種項目，大多是為了改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，改良生產(chǎn)條件，便利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。但是這些項目在特定村莊落地，就必須與或多或少的農(nóng)戶打交道，要占地、拆遷、損害青苗，或者只是借道通過、占地堆放材料。這些過程中難免損害一些農(nóng)民的利益，受害者得到一些補償是合理的。問題是，就有人獅子大開口，要求大大超出合理范圍的補償。一旦滿足這種訴求，這些要價成功的“釘子戶”就成了英雄，其他人就可能攀比。項目施工單位由于無法這樣滿足“釘子戶”的要求，常常推延項目進度，甚至無法實施項目。本來國家項目的出發(fā)點是惠民，按道理農(nóng)民應(yīng)該歡迎，但經(jīng)“釘子戶”一折騰，就變成了農(nóng)民阻礙項目落地，惠民工程無法實現(xiàn)贏得民心的初衷。

在此背景下，“混混”如果運用灰色手段幫助基層政府或村委會，用暴力威脅“釘子戶”就范，可以推進項目進展，提高項目運行效率。這與“混混”協(xié)助基層政府或村委會，在征地拆遷中治理“釘子戶”的邏輯是一致的。

第二，“混混”直接從基層政府那里承包項目，并村莊中推進落實。如果鄉(xiāng)村干部不能親自治理“釘子戶”，擺平一些矛盾，將項目承包給“混混”，似乎就是不錯的選擇。項目制剛開始實施時，在一些地方，“混混”依靠霸氣找基層政府或村委會強行要求承包工程項目，而發(fā)包人常常懼于與之沖突而選擇屈從；或者依賴于同政府官員之間的良好關(guān)系，承包到政府的各種工程項目。到后來，由于逐漸發(fā)現(xiàn)一些村干部“無能”，基層政府甚至更愿意將項目直接承包給“混混”，因為“混混”更能擺平“釘子戶”。這些“混混”并不一定親自施工，而是將工程轉(zhuǎn)包，空手牟利。一些地方的項目工程，根本無法按照正常的招標、投標程序發(fā)包。盡管如此，由于“混混”承包項目，更容易推進落實，還是有相當優(yōu)勢的。

例如，在某市兩個不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同樣的農(nóng)田水利項目，不同推進方式效果明顯不同。由政府直接推進的項目效果明顯不好，主要是一些村干部不積極協(xié)助，遇到矛盾不敢頂著上，對水利項目占地農(nóng)戶漫天要價的行為不敢抵制。而在另一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，項目直接承包給“混混”，推進很快。因為一旦遇到阻力，“混混”出面就很容易解決，村民都比較給面子。如果不給面子，必然受到威脅，甚至被打。

第三，“混混”充任村干部，強力推進項目實施落地。在資源下鄉(xiāng)的背景下，基層政府有打造示范村的動力，傾向于將資源往一兩個典型村莊投入，因為這種投入效果看得見。成為典型村需要很多條件，其中之一就是項目在這些村莊中必須能夠?qū)嵤┞涞?，這就需要強有力的村干部，能夠遏制項目實施過程中的“釘子戶”。而在當前農(nóng)村，各種項目的實施都需要村民配合，很容易遭遇“釘子戶”困境，項目實施難度很大。很多村干部因此對爭取項目消極無為，并不積極爭取。

在此背景下，“混混”則可能成為積極有為的村干部。他們積極爭取項目，積極將項目實施落地，并在項目實施過程中謀取利益。這樣的村干部對各種項目的經(jīng)營，成就了一個有別于稅費時代后期“鄉(xiāng)村利益共同體”的“新鄉(xiāng)村利益共同體”。“混混”出身的村干部，在基層政府打造示范村的策略下，通過經(jīng)營各種下鄉(xiāng)的項目，不斷吞噬自上而下的國家資源。這些有“混混”背景的村干部在打造示范村的過程中，遵循的是“掌握村級權(quán)力——擺平村內(nèi)糾紛——引進項目指標——獲取利益空間”的行動邏輯。他們將村莊作為一個經(jīng)營對象，將各種自上而下的項目實施作為謀利的環(huán)節(jié)。

第四，“混混”利用社會關(guān)系，充任項目落戶的介紹人。涉農(nóng)項目指標的分配，同樣存在著巨大的利益空間。項目指標是有限的，如何能爭取到這個指標，本身需要經(jīng)營，背后牽涉到利益的輸入和輸出，“混混”就可以涉入其中。

“混混”與農(nóng)民的很大不同，就是游離在不同的社會群體之中，他們對政界能“混臉熟”，在商界也能知曉一二，可以掌握農(nóng)民和村干部所不掌握的很多信息。依賴這些信息，“混混”可以扮演縣市政府部門與村莊之間的涉農(nóng)項目中介者，利用項目信息傳遞、項目工程承包來獲益。越是較高級別的政府部門發(fā)包的項目，項目決策層與村莊之間的距離越大，越不容易把握基層的實際情況，越是難以有效接收成千上萬村莊的具體需求信息的反饋。鄉(xiāng)村“混混”與縣市政府部門領(lǐng)導(dǎo)混得臉熟，對村莊情況又較為了解，他們就可以成為中介，利用自己積累的各種關(guān)系，為村莊爭取各種項目資源。“混混”可能自己實施項目，也可能將項目轉(zhuǎn)包他人。

咸寧市的陳某就是如此，他因有一個在政府工作的哥哥而與很多政府官員混得臉熟，常常有項目信息和渠道，他經(jīng)常向熟悉的政府部門推薦項目落地的村莊，幫助一些村莊申請合適的項目。這些項目大多在申請時就約定時由他來負責實施，而一些他不具備實施能力的項目則轉(zhuǎn)包給其他公司。無論是政府部門還是村干部或者受讓承包期項目的人，都能“理解”他從中賺取中介利益。

“混混”介入鄉(xiāng)村治理的空間：權(quán)、責、利結(jié)構(gòu)

在所有類型的村莊中，“混混”介入鄉(xiāng)村治理，基層政府幾乎都是容忍、利用的態(tài)度。在資源型村莊，“混混”或與“混混”關(guān)聯(lián)在一起的村干部、企業(yè)家等，以暴力和暴力威脅為基礎(chǔ)，占有和經(jīng)營礦產(chǎn)資源，獲得壟斷利益，壓制反對和異議。不與“混混”結(jié)盟的企業(yè)家，由于無法有效阻止“混混”的滋擾而很難安寧地經(jīng)營?；鶎诱驗閼?yīng)對“混混”滋擾的成本太高，難以為企業(yè)家經(jīng)營提供良好環(huán)境，只要不出危害社會穩(wěn)定的惡性事件，就對此保持容忍態(tài)度。

在城郊村莊，為了應(yīng)對征地拆遷中的“釘子戶”，基層政府也愿意將難辦事務(wù)轉(zhuǎn)包給有“混混”背景的公司。同樣，村一級中有“混混”背景或與“混混”結(jié)盟的村干部，更能遏制村民的過高訴求，從而使征地拆遷中的爭議可控，進而有效推進征地拆遷的順利進行。在農(nóng)業(yè)型村莊，資源項目的投入，也面臨類似于征地拆遷中的“釘子戶”問題。因此，“混混”也以被村委會利用或以充任村干部的方式介入基層治理過程，用暴力威脅“釘子戶”就范。由于可以推進項目進展，提高項目運行效率，基層政府對此是樂觀其成的。

其實，基層政府一般不會與“混混”維持親密的關(guān)系，而往往保持一定的距離。政府不會直接雇傭“混混”為其辦事，這與20世紀90年代有很大不同。20世紀90年代，城鎮(zhèn)區(qū)域衛(wèi)生費收取、治安聯(lián)防事務(wù)等，基層政府可能直接雇傭“混混”辦事，那時的征地拆遷也有政府直接雇傭“混混”解決難辦事務(wù)的。但是，目前，這種情況幾乎不存在。“混混”介入了基層治理，并不是以政府雇員的身份介入的。基層治理牽涉到政府、市場、社會等不同層面和環(huán)節(jié)，“混混”出現(xiàn)在市場或社會環(huán)節(jié)。“混混”充當村干部，這屬于自治的范圍；村干部或企業(yè)家聘用“混混”做事，也屬于社會事務(wù)；政府以外包的形式，將業(yè)務(wù)承包給“混混”或有“混混”背景的企業(yè)家，這屬于市場行為和事務(wù)。總之，政府容忍或利用“混混”，在形式上發(fā)生在市場和社會領(lǐng)域。

基層政府如此處理與“混混”的關(guān)系，實際上是對風險樹立了防火墻，某種意義上也是政府的一種非正式制度安排。需要“混混”參與治理過程，處理難辦事項，但是“混混”可能帶來很多問題和風險，因此就需要非常謹慎。在市場或社會環(huán)節(jié)讓“混混”介入，有助于完成治理任務(wù)，提高治理績效，一旦出現(xiàn)影響社會穩(wěn)定的惡性事件，政府又處于較為超然的位置，不會直接被卷進事件中，從而可以規(guī)避直接的責任。這種模式是基層政府對社會勢力的一種利用，也是一種非正式的制度創(chuàng)新。這種制度創(chuàng)新根源于行政體制內(nèi)部各層級之間責、權(quán)、利的不對稱分配。也就是說，由于行政體制內(nèi)部上下級之間的責、權(quán)、利分配不對稱，基層政府被迫進行創(chuàng)新，容忍或利用“混混”在市場或社會領(lǐng)域參與基層治理。

在中國的行政系統(tǒng)內(nèi)，權(quán)責不對等現(xiàn)象普遍存在。最近10多年，筆者在各地調(diào)研，基層干部無不抱怨權(quán)小責大，在不同的基層政府部門，不同的歷史時期，差不多都是如此。取消農(nóng)業(yè)稅之前，收取稅費是農(nóng)村工作的重中之重，而隨著稅費征收困難的不斷增加，足額收取稅費成為農(nóng)村工作中的難中之難。那時全國的工業(yè)化程度還不高，大多數(shù)地區(qū)的縣域財政主要依賴農(nóng)業(yè)稅費，公務(wù)員、教師的工資都需要農(nóng)業(yè)稅費支付?？h鄉(xiāng)政府為了能夠足額收取稅費，對鄉(xiāng)村干部下達任務(wù)完成時間表，不能按期完成稅費任務(wù)就會受到處分。鄉(xiāng)村干部對農(nóng)民好好做說服工作，效果并不明顯。為了能夠完成任務(wù)，各地鄉(xiāng)村干部采取一切措施，尤其是強制措施，包括強行扣押農(nóng)民財物、限制農(nóng)民人身自由等。但是，強制措施可能引發(fā)農(nóng)民的抵抗、自殺或群體性事件。而一旦出現(xiàn)農(nóng)民自殺或群體性事件，相關(guān)干部就會受到處分和追責。

因此，對于鄉(xiāng)村干部而言，既要完成稅費收取任務(wù)，又不能發(fā)生危害社會穩(wěn)定的事件。要完成稅費收取任務(wù)，就很難不用強制性措施，而用強制性措施，就可能發(fā)生惡性事件，影響社會穩(wěn)定。按此要求，既要完成稅費任務(wù)，又要群眾滿意，還不能發(fā)生惡性事件，因此強制手段的使用并不具備合法性。基層政府用合法手段沒法完成“既要、又要、還不能”的任務(wù)，必然會抱怨權(quán)小責大。事實上也是如此。

取消農(nóng)業(yè)稅后，項目制成為基層治理的一種重要方式。對于很多村莊而言，如果村干部不想有所作為，不承接自上而下的項目落地，他們僅僅應(yīng)付日常事務(wù)就可以了；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不想有所作為，也不會為轄區(qū)爭取項目，基層政權(quán)因此可能成為“懸浮型政權(quán)”。

但是，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不會安于維持現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會爭取各種項目落地轄區(qū)，既改善轄區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施狀況，為農(nóng)民和農(nóng)村造福，也在項目落地過程中謀取政績。在項目制成為基層治理重要方式的背景下，爭取到自上而下的各類項目，助力農(nóng)民致富，改變鄉(xiāng)村面貌，已經(jīng)成為基層政府謀取政績的重要方式，也成為考評基層政府政績績效的重要視角和方式。尤其是，基層政府領(lǐng)導(dǎo)愿意將來自不同部門的各種項目堆砌在少數(shù)村莊中，讓這些村莊成為對上匯報、對外展示的窗口和“看點”，辦成成效凸顯的“扶貧幫困點”“新農(nóng)村建設(shè)示范點”“農(nóng)田水利改造示范點”等。

在項目制治理模式下，自上而下的各種項目資源，會面臨一個如何能夠落地的問題。項目要落地，必然遇到具體的人和事，而能否以及如何擺平人和事，就很關(guān)鍵。任何一個項目落地，可能都有人受益有人受損，即使所有人都受益，但受益可能不均等，受損的或受益較小的人就可能阻撓項目的實施，或者在項目實施過程中“獅子大開口”，漫天要求利益補償。

因此，不同的村干部對待項目就會有不同的態(tài)度。有些村干部沒有能力擺平，可能就不去爭取各種項目，而只是維持村莊日常運轉(zhuǎn)，而有些村干部則可能借用鄉(xiāng)村“混混”及各種社會勢力來擺平人和事。能夠擺平這類人和事的村干部，必然與政府干部的關(guān)系越來越密切，他們可能在項目實施過程中獲得利益，還可能在其他方面謀取利益。

由于項目的實施可以帶來不少利益，以及圍繞著項目的實施村干部可以與政府干部結(jié)成更親密的關(guān)系，鄉(xiāng)村“混混”因此對做村干部產(chǎn)生濃厚興趣。于是，他們可以通過合法或賄選的方式參與村干部的選舉競爭。由于他們可以給村莊和村民帶來看得見的項目利益，很容易獲得村民支持，之前那些“無為”的村干部就逐漸退出村莊政治舞臺，村莊政治逐漸完成更新?lián)Q代。村莊政治圍繞項目的爭取和實施展開，能爭取到項目且能將項目順利實施落地的村干部得到贊揚，他們可能有“混混”背景，或正是依賴“混混”進行治理的。

在城郊村莊，情況較為類似。城郊村莊面臨的是各類開發(fā)項目的落地，其關(guān)鍵是土地征收和房屋拆遷，背后是農(nóng)民與村集體、開發(fā)商、基層政府之間的利益博弈。利益博弈以一些農(nóng)民成為拆遷“釘子戶”為表現(xiàn)形式。如何治理“釘子戶”，按期完成拆遷任務(wù)，這對開發(fā)項目落地至關(guān)重要。基層政府因此會采取各種措施，可能將拆遷任務(wù)承包給拆遷公司，而這些公司往往是“混混”群體開辦的，他們以利益誘導(dǎo)和暴力威脅的形式迫使“釘子戶”就范。基層政府也可能將征地拆遷的一些難辦的附屬任務(wù)以“包干制”的形式承包給村委會，包括土地丈量、土地附屬物補償定價等。而村委會能夠在這類普遍存在爭議的事務(wù)中有效抑制“釘子戶”的過高訴求，也只能依賴暴力和暴力威脅，也許村干部自己就是“混混”或有“混混”背景，也許村干部身邊聚集有一群“混混”，會對特別難纏的“釘子戶”采取特別手段。

總之，“混混”的暴力威脅是基層政府和村干部應(yīng)對征地拆遷中難辦事務(wù)的一種常用手段，它可能出現(xiàn)在不同環(huán)節(jié)，以不同的形式表現(xiàn)出來。

無論是項目制在村莊的落地實施，還是城郊村的開發(fā)項目落地，背后都是類似的治理“釘子戶”問題，基層政府的態(tài)度也是類似的。對基層政府而言，“混混”暴力和暴力威脅的運用都不是直接的，卻是他們所知曉的。盡管不是每一個細節(jié)基層政府都知曉，但作為一種現(xiàn)象和手段，基層政府干部是心知肚明的。基層政府干部也知道，這些手段的運用并不合法，但只要不出大事，他們都“睜一只眼閉一只眼”，選擇性失明，他們更關(guān)注的是難辦的人和事的解決。只要還想謀求發(fā)展，基層政府就處在一個責、權(quán)、利不對稱分配的格局中。

對于基層政府而言，既要經(jīng)濟社會發(fā)展（在具體場景中表現(xiàn)為項目落地實施），又要農(nóng)民滿意（至少不直接抓住政府的把柄），還不能出影響社會穩(wěn)定的惡性事件?；鶎诱鎸?span lang="EN-US">“既要、又要、還不能”的責、權(quán)、利結(jié)構(gòu)，權(quán)小責大，很難通過合法手段完成任務(wù)，因此只能在灰色地帶想辦法，“混混”力量的利用就是其中非常重要的辦法。這種利用不能是直接雇傭，否則就直接違背了依法行政原則，也違背了黨的政治原則。將“混混”的力量置于參與治理的市場或社會環(huán)節(jié)，可以回避上述問題。如此，在面對問題時更為有效，因為面對“混混”，農(nóng)民并沒有強烈的講理講法的預(yù)期；也更為安全，因為可以規(guī)避“混混”處理事情不妥時帶來的直接風險。

至此可以說，責、權(quán)、利不對稱分配的結(jié)構(gòu)，正是“混混”可以介入基層治理的空間。而這種責、權(quán)、利不對稱分配的結(jié)構(gòu)，是以體制壓力為基礎(chǔ)實現(xiàn)的。無論是上級政府對下級政府，還是同級政府對政府部門，或者上級政府部門對下級政府部門，都是以體制壓力為基礎(chǔ)的。在農(nóng)村的項目制實施中，項目的申請、實施、績效考察，都是按照項目發(fā)包方所設(shè)定的標準進行的，項目落地的具體情況和困境常常被忽視，不被納入考核標準的具體因素。城郊村莊的征地拆遷工作，按照階段以數(shù)量化方式分解任務(wù)，并進行考評。上級要求下級在規(guī)定的時間內(nèi)完成任務(wù)，并根據(jù)任務(wù)完成情況進行獎勵或懲罰。任務(wù)的分配是硬性的，是必須完成的。而是否能夠完成，以及采取何種手段、耗費何種資源去完成，上級不管。同時，上級還要求在任務(wù)完成過程中要讓群眾滿意，不能有危害社會穩(wěn)定的惡性事件發(fā)生。

如此，在行政體制內(nèi)部，上下級之間的權(quán)責劃分就是不對稱的，上級權(quán)大責小，下級責大權(quán)小。同時，行政體制內(nèi)，上下級之間的權(quán)責劃分，往往缺乏清晰的法定依據(jù)。上級向下級分配事務(wù)，主要依靠行政體系內(nèi)的優(yōu)勢地位，依靠對下級官員晉升、工資獎金發(fā)放的控制權(quán)，并不同時分配相應(yīng)的事權(quán)和財權(quán)，導(dǎo)致權(quán)力上移、責任下移，權(quán)責不對等、權(quán)責分配不對稱的局面因此形成。

從行政的一般原理來說，每一個行政層級乃至每位行政人員的權(quán)力和責任應(yīng)該是對等的，這樣行政系統(tǒng)才能有效運轉(zhuǎn)并提高效率；公務(wù)人員的權(quán)力和職責是明確的，這樣才能有明確預(yù)期，調(diào)動積極性。因為責任是權(quán)力的伴生物，用責任約束權(quán)力構(gòu)成了權(quán)力制約的基本形式。如果權(quán)力的規(guī)定是具體明確的，那么責任的規(guī)定也應(yīng)清晰具體；反之，責任是具體的，權(quán)力也應(yīng)當是明確的。

顯然，從科層制的預(yù)設(shè)來看，目前中國行政體制內(nèi)上下級之間權(quán)責不對等分配的格局，并非一種穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。然而，這種看似不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)不但在中國長期存在，還似乎較好地完成了各種自上而下的各種任務(wù)。

在責、權(quán)、利不對稱分配的格局下，行政體系中越到基層，責任越大，權(quán)力越小，利益越少。而正是這種格局迫使基層政府創(chuàng)造性地想辦法，正所謂進行體制、機制的創(chuàng)新。讓“混混”參與到治理過程中來，正是一種創(chuàng)新。在項目制落地過程中，基層政府不直接面對項目利益分配不均衡的現(xiàn)狀；在征地拆遷的某些環(huán)節(jié)，基層政府將容易產(chǎn)生爭議的事務(wù)委托給村干部或公司企業(yè)?；鶎诱司幽缓螅ㄟ^包干制讓村干部沖在一線，或者通過外包制讓公司沖在一線，明知這些公司和村干部依賴“混混”進行治理而不干涉?；鶎诱枰氖墙鉀Q治理過程中的具體問題，完成具體任務(wù)，而對“混混”的利用則構(gòu)成了一種制度創(chuàng)新。當然，這一過程的制度創(chuàng)新遠不止這些，還包括將一些事務(wù)外包給公司企業(yè)，對村委會運用包干制等。正是通過這些制度創(chuàng)新，調(diào)動了更廣泛的社會主體的積極性。當然，同時就賦予了相關(guān)主體一定的利益索取權(quán)，他們會在灰色地帶謀取利益，公司、村干部、“混混”都是如此。

在某種意義上，責、權(quán)、利不對稱分配的格局，是中國在快速發(fā)展時期采取的一種行政體制內(nèi)部上下級之間關(guān)系的相當有效的模式。在快速發(fā)展時期，按照常規(guī)的行政管理體制，很難應(yīng)對下級政府的慵懶問題。由于上下級政府之間的信息不對稱，下級政府到底多大程度上按照上級的意圖開展工作，這是很難測評的。下級可以找各種理由來搪塞上級，夸大執(zhí)行的困難；上級無法鑒定其真?zhèn)危蛘哞b定起來成本太高。責、權(quán)、利不對稱分配，其實就是一種只問結(jié)果、不問過程的策略，這對于上級政府來說是最為簡單易行的策略。在這種策略下，下級政府的積極性被調(diào)動起來，想各種辦法謀求發(fā)展，而一旦出現(xiàn)問題，承擔責任的就是下級政府和官員。

在社會轉(zhuǎn)型時期，許多因素決定了規(guī)范的、合法的手段往往作用不大，而需要在灰色地帶想辦法。各種自上而下的政策設(shè)計、發(fā)展任務(wù)，都要在基層一線中面對群眾，而群眾不是鐵板一塊的，是分化甚至分裂的，不同群體有著各自不同的利益。如何將這些分化的利益彌合起來，讓他們從整體上服務(wù)于自上而下的任務(wù)，這對基層政府構(gòu)成了挑戰(zhàn)和壓力。應(yīng)對挑戰(zhàn)，很難依賴既有的規(guī)則，而必須在邊緣地帶想辦法，在灰色地帶動用各種手段。

而且，在社會轉(zhuǎn)型過程中，所要解決的事務(wù)所能采取的措施和手段，往往偏離法律和社會規(guī)范的要求，只能在邊緣地帶和灰色地帶想辦法。這個過程中，很多所謂體制、制度、機制的創(chuàng)新，其實可能是一個用合法表述來掩蓋的灰色手段。例如用承包制、包干制，形式上是制度創(chuàng)新，實質(zhì)可能是在規(guī)避風險基礎(chǔ)上的對“混混”的利用。在責、權(quán)、利不對稱分配的格局下，一旦出現(xiàn)惡性事件，下級政府和干部承擔責任的概率越是高，因為上級可以將責任轉(zhuǎn)移給下級。因此，基層政府就會在制度創(chuàng)新中，更多地關(guān)注責任和風險向社會主體的分散和轉(zhuǎn)移。

基層治理生態(tài)的改善

“混混”介入鄉(xiāng)村治理秩序，最終會使國家治理目標受到?jīng)_擊。在農(nóng)村調(diào)查時，農(nóng)民都說：中央政策越來越好，基層官員仍然很壞。這說明，“混混”介入鄉(xiāng)村治理所造成的政治認同和政府合法性沖擊僅僅局限于國家基層。國家高層（尤其是中央）在農(nóng)民心中的合法性并沒有動搖，這也是中國農(nóng)村可能達到善治的最大政治資源。目前國家通過資源下鄉(xiāng)、釋放農(nóng)村固有資源的方式來改善農(nóng)民生活、維護鄉(xiāng)村社會秩序，其出發(fā)點和立足點是非常好的。但如何找到與農(nóng)村社會對接的鄉(xiāng)村治理機制和政治原則，則是一個非常重大的問題。因此，對“混混”的治理頗為重要。

2018年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》。中共中央、國務(wù)院“掃黑除惡”的決心不可謂不大，但在針對“混混”時，其效果很難高估。中央的精神是既要嚴厲打擊，又要嚴格遵守法律。但在現(xiàn)實中，“混混”的絕大多數(shù)活動，尚不屬于黑惡，而是處于灰色地帶。即使在“混混”組成的“江湖”中，也存在分化和分層。處于頂層的“混混”已經(jīng)企業(yè)家化，他們是“鄉(xiāng)村江湖”的最大獲益者，是鄉(xiāng)村治理中最大的分利者，但是他們往往并不直接采取黑惡性質(zhì)的暴力手段，更不會親自采取暴力手段，大多只是以暴力為后盾的威脅。因此，在嚴格辦案，強調(diào)事實關(guān)、證據(jù)關(guān)、程序關(guān)和法律適用關(guān)的法律精神下，“掃黑除惡”是很難觸及其根本的。

從“混混”的現(xiàn)狀來看，“江湖”是“繁榮”的，“有活力”的，“有吸引力”的。這正表明社會有不健康之處，因此需要分析原因，尋找對策。問題至少存在于以下三個方面，對策也應(yīng)該從這些方面著手。

第一，“江湖”對身在其中的“混混”提供了一條社會階層上升的途徑。很多“混混”文化水平有限，家庭情況不好，缺乏經(jīng)濟資本和社會資本，在正常社會渠道下，很難實現(xiàn)社會階層的上升，在“江湖”中混世之后，可以將混世經(jīng)歷進行兌換，從而謀取非法利益，過上中產(chǎn)階層甚至資本階層的“幸福生活”。針對這一問題，政府和社會應(yīng)當通過各種辦法，拓寬正常社會中的健康渠道，為更多的人提供社會上升空間，讓更多的人有動力通過社會健康渠道來實現(xiàn)社會流動和上升。

第二，學校教育對“江湖”的發(fā)展提供了推動力和源源不斷的人力資源供給?；诮虒W秩序的考慮，學校在教育和管理中不但不盡力挽留、幫助、拯救那些不良少年，反而通過各種辦法將他們盡早推向“江湖”，促使不良少年更早成為“混混”。教育系統(tǒng)的這種傾向也是“被逼”的。社會輿論和行政問責制度構(gòu)成了學校教育的逼迫性力量，它們強加給學校和教師太多的責任，而給予了太少的權(quán)利，使得教育淪為無效的說教，在應(yīng)對不良少年時毫無力度和成效。學校和教師承擔了太多不該承擔的風險，將不良少年推出校門成為了規(guī)避這些風險最好的辦法。

針對這一問題，需要政府重建正確的教育觀念和輿論環(huán)境，客觀看待權(quán)利、責任和風險，讓社會和大眾接受權(quán)責一致的觀念，讓學?；謴?fù)教育的本來面貌，賦予學校和教師更為平衡的權(quán)利和責任。

第三，市場和社會中存在諸多未能有效納入法治范圍的利益結(jié)構(gòu)。“江湖”之所以繁榮，是因為“混混”在其中可以謀取大量非法利益，而這些利益往往就是法治不及之處。市場經(jīng)濟的發(fā)展，帶來了整個社會利益總量的膨脹，也導(dǎo)致法治不及之處和盲點。立法對經(jīng)濟和社會利益的規(guī)范不健全，受國家能力限制的司法和執(zhí)法不力，這些都是其具體表現(xiàn)形式，也正是“混混”謀取利益的灰色地帶。針對這些問題，需要提高法治的效度，消除法治盲點，應(yīng)當完善立法，盡量將所有的經(jīng)濟和社會利益納入法治范圍，強化國家能力，完善司法和執(zhí)法系統(tǒng)，提高司法能力和執(zhí)法能力，讓灰色利益和非法利益無處可遁。

此外，站在鄉(xiāng)村治理的角度，也需要努力建設(shè)對“混混”的“防火墻”，從根本上改善治理生態(tài)，具體可從以下幾個方面著手。

第一，加強村莊抵制鄉(xiāng)村“混混”的能力。具體可以通過完善落實村民自治制度、強化村干部的責任，并加強村莊公共生活、強化村莊凝聚力來實現(xiàn)。不同凝聚力的村莊對“混混”的抵制能力明顯有所差異。“混混”雖然不怕單個的村民，但對村干部和有正義感的村莊精英卻有所顧忌，對團結(jié)起來的村民也有畏懼。他們的賴皮性格、冷處放箭的作風也讓村干部和村莊精英防不勝防。因此，村干部和村莊精英在對付鄉(xiāng)村“混混”時，就非常需要村民們齊心協(xié)力，這樣可以構(gòu)成對“混混”的威懾。完善村民自治制度、強化村干部的責任，不但可以監(jiān)督村干部不與“混混”勾結(jié)，還可以促使他們帶頭抵制進村的“混混”；而加強村莊公共生活，強化村莊凝聚力，則會為村干部和村莊精英抵制“混混”提供必要的群眾基礎(chǔ)。

第二，杜絕基層政府對鄉(xiāng)村“混混”的利用。對于在鄉(xiāng)村治理過程中利用鄉(xiāng)村“混混”的基層政府和官員，應(yīng)當予以重罰。只有這樣，才能排斥鄉(xiāng)村“混混”對鄉(xiāng)村治理的介入和干擾，遏制其從鄉(xiāng)村治理中謀利。具體可以通過落實政務(wù)公開、加強行政監(jiān)督、完善黨內(nèi)民主、加強黨內(nèi)監(jiān)督來實現(xiàn)對基層政府和官員實施有效監(jiān)督。這樣可以遏制基層政府的自利性，防止基層政府和官員在鄉(xiāng)村治理過程中對鄉(xiāng)村“混混”的利用。

李昌平先生曾說，他20世紀80年代任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記時，最怕老黨員和老干部，他們敢于當面批評，連一個村支書都敢高調(diào)批評鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。由于那時黨內(nèi)民主氣氛好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做事非常謹慎?？梢?，加強民主和監(jiān)督，是可以有效約束基層政府和干部的。基層政府和官員受到嚴格監(jiān)督，在治理中利用鄉(xiāng)村“混混”的行為會遭到嚴厲懲罰，對鄉(xiāng)村“混混”的“戰(zhàn)略性容忍”就喪失了空間，鄉(xiāng)村“混混”對鄉(xiāng)村治理的介入就喪失了制度性空間。

第三，加緊對鄉(xiāng)村“混混”的治理和打擊。具體可以從信息機制的優(yōu)化、風險機制的強化、加強對治理者的監(jiān)督等多方面切入，建立高效有力、權(quán)責明晰的治理體系。這一點，筆者之前的研究已有所涉及，此處不贅述。

從以上幾點出發(fā)，逐漸找到與農(nóng)村社會對接的鄉(xiāng)村治理機制和政治原則，鄉(xiāng)村社會才能達到善治，鄉(xiāng)村治理才能在政治正義的高度上有效進行，黨和政府的政治合法性才會完整，基層治理生態(tài)才可能走入良性軌道。

（作者：陳柏峰，中南財經(jīng)政法大學法學院）

文章原載《思想戰(zhàn)線》，僅代表作者觀點，特此編發(fā)，供諸君思考。