二十大報(bào)告中在優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善分配制度、支持綠色發(fā)展等方面直接提到了稅收工作。從一些專(zhuān)家的解讀和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的講話中，似乎今后稅收領(lǐng)域的工作主要是提高直接稅的比重、完善個(gè)人所得稅的制度以及支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。不過(guò)，如從全面落實(shí)二十大報(bào)告精神的角度來(lái)看，稅收領(lǐng)域要做的工作遠(yuǎn)不止這些。

稅收涉及廣大人民的切身利益，而且是一個(gè)涵蓋廣泛的復(fù)雜系統(tǒng)，幾十年來(lái)授權(quán)立法也積累的不少問(wèn)題。因此，報(bào)告中有關(guān)人民至上、依法治國(guó)、問(wèn)題導(dǎo)向、系統(tǒng)思維、發(fā)揚(yáng)民主等論述實(shí)際上都關(guān)乎稅收的治理。從這樣一個(gè)視野找準(zhǔn)稅收領(lǐng)域的問(wèn)題，才能有針對(duì)性推進(jìn)工作。

一、稅收領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題

（一）執(zhí)法依據(jù)亟待梳理完善

現(xiàn)行稅收秩序是由相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件構(gòu)建的。改革開(kāi)放初期，全國(guó)人大授權(quán)財(cái)稅部門(mén)制定與稅收相關(guān)的政策和規(guī)定，應(yīng)該說(shuō)這在當(dāng)時(shí)起到了快速推進(jìn)改革開(kāi)放的作用，也回避了立法部門(mén)專(zhuān)業(yè)力量不強(qiáng)的問(wèn)題。幾十年來(lái)財(cái)稅部門(mén)主導(dǎo)了稅制改革，制發(fā)了大量的稅收文件，其中許多還是現(xiàn)行有效的執(zhí)法依據(jù)。由于這些文件有著特定的時(shí)代背景，出臺(tái)的程序也相對(duì)粗糙，有的在政策制定前連聽(tīng)證會(huì)、討論會(huì)都未開(kāi)，或者聽(tīng)證會(huì)、討論會(huì)只是走個(gè)形式而已。即便是法律層級(jí)的執(zhí)法依據(jù)，有的長(zhǎng)期沒(méi)有更新，比如稅收征管法是2001年頒布的，該法的實(shí)施細(xì)則是2003年頒布的，一直到現(xiàn)在還在沿用。有的法律是在原來(lái)低層級(jí)的法律文件的基礎(chǔ)上倉(cāng)促升級(jí)的，質(zhì)量上難免存在問(wèn)題。

（二）稅收體系缺乏統(tǒng)籌治理

稅收體系至少包括立法、執(zhí)法、司法、守法等多個(gè)環(huán)節(jié)，外部還與部門(mén)合作在內(nèi)的社會(huì)環(huán)境密切相關(guān)。然而，上述環(huán)節(jié)存在明顯的脫節(jié)，成為稅收領(lǐng)域最為突出的問(wèn)題之一。比如，許多稅收政策的出臺(tái)事前未能充分考慮執(zhí)法的條件和守法的狀況，因而征收的成本和守法的成本高昂。又如，外部環(huán)境與稅收?qǐng)?zhí)法不匹配，造成地方干涉、部門(mén)脫節(jié)、稅源爭(zhēng)搶、任務(wù)攤派等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。再如，司法領(lǐng)域積累大量涉稅案例，但是同類(lèi)案例各地判決口徑存在差異，司法與執(zhí)法的交流機(jī)制尚未建立。按照《立法法》的規(guī)定，最高檢和最高法有法律修改的建議權(quán)，但是這么多年我們從未見(jiàn)過(guò)在稅收領(lǐng)域行使過(guò)這個(gè)權(quán)力。此外，納稅人的守法需要面對(duì)非常復(fù)雜的稅制和程序，而國(guó)際上非常普遍的專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織在國(guó)內(nèi)作用有限，至今其法律地位也沒(méi)有真正確立。

（三）民主參與尚缺制度保障

涉稅的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件涉及到人民的切身利益，但是在它設(shè)立、修改、廢止、釋義和評(píng)估的過(guò)程中，來(lái)自納稅人、專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)的意見(jiàn)缺乏，人民代表和政協(xié)委員了解情況的渠道不暢。有關(guān)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)的規(guī)定粗糙，參會(huì)代表的選取、開(kāi)會(huì)程序的設(shè)計(jì)、不同意見(jiàn)的處理等等，沒(méi)有形成應(yīng)有的制度。有關(guān)稅收領(lǐng)域的智庫(kù)培育不足，基層執(zhí)法者參與制度完善的積極性調(diào)動(dòng)不夠，向有權(quán)部門(mén)提供意見(jiàn)建議的渠道單一或者層級(jí)過(guò)多。吸納民意、匯集民智的問(wèn)題不解決，難以形成全國(guó)人大為主導(dǎo)的人民有序參與的稅收法定的新局面。另外，納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法的監(jiān)督薄弱，維權(quán)組織的設(shè)立和納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)工作的評(píng)價(jià)需要切實(shí)重視。

二、改進(jìn)稅收工作的初步建議

（一）以依法治法推動(dòng)稅制完善

二十大報(bào)告指出，要在保障憲法全面實(shí)施的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，推進(jìn)科學(xué)立法和依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性。我們認(rèn)為，在民法典編纂成功之后，稅收領(lǐng)域必將成為又一個(gè)重點(diǎn)完善立法的領(lǐng)域，因?yàn)槎惙ǖ耐晟粕婕叭嗣竦那猩砝妗ａ槍?duì)長(zhǎng)期授權(quán)立法遺留的問(wèn)題，需要對(duì)現(xiàn)行的各個(gè)層級(jí)的執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行全面梳理和評(píng)估，在完善稅制結(jié)構(gòu)的同時(shí)有序推進(jìn)稅法的編纂?？梢詤⒄彰穹ǖ涞某晒?jīng)驗(yàn)，按照《憲法》和《立法法》的精神盡早頒布《稅法通則》或者《稅法總則》，以確立稅收善治的總的原則和梳理現(xiàn)行執(zhí)法依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。要逐步收縮稅收領(lǐng)域授權(quán)立法的范圍，加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)在授權(quán)立法期間的指導(dǎo)作用，推動(dòng)最高檢和最高法積極行使修改法律的建議權(quán)，扭轉(zhuǎn)財(cái)稅部門(mén)實(shí)際主導(dǎo)稅收立法的局面。

（二）用系統(tǒng)思維促進(jìn)綜合治稅

稅收領(lǐng)域是個(gè)龐大的社會(huì)系統(tǒng)，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法進(jìn)行綜合治理。要在推進(jìn)依法治法的同時(shí)加強(qiáng)依法行政，有關(guān)的權(quán)限、程序、時(shí)限、手續(xù)能公開(kāi)的都要公開(kāi)，全面接受社會(huì)的監(jiān)督。要以維護(hù)納稅人的合法權(quán)益為中心，厘清稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界?？稍诩訌?qiáng)管理的基礎(chǔ)上發(fā)揮專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織的橋梁作用，探索維權(quán)組織與兩會(huì)代表的聯(lián)系機(jī)制。要把納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)服務(wù)的評(píng)價(jià)和對(duì)納稅人合法權(quán)益的維護(hù)作為一個(gè)地區(qū)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要內(nèi)容，使上述工作的管理重心從稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部轉(zhuǎn)移到所在地區(qū)，以便提高其公正性和透明性。要在加強(qiáng)部門(mén)之間協(xié)稅護(hù)稅的同時(shí)，進(jìn)一步提高法院判例的參考意義和同類(lèi)判例的整理，以此促進(jìn)稅收?qǐng)?zhí)法水平的提高。此外，還要把地方干涉稅收機(jī)關(guān)依法履職納入黨組織的巡查巡視，避免為了局部利益破壞整個(gè)稅收秩序。

（三）將人民至上統(tǒng)領(lǐng)稅收法定

報(bào)告中提到支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，要確保人民依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，那么在關(guān)系人民切身利益的稅收領(lǐng)域就更應(yīng)該如此。要讓基層執(zhí)法者、廣大納稅人、專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)和有關(guān)智庫(kù)都成為稅法完善的發(fā)起者，從不同角度向兩會(huì)代表、有權(quán)部門(mén)或者委托的單位反映發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提供相應(yīng)的建議。要健全稅收政策制定前的聽(tīng)證會(huì)和座談會(huì)制度，尤其要重視不同方案的處理。為了彌補(bǔ)專(zhuān)業(yè)力量的不足，立法機(jī)關(guān)可以聘請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者、退休官員作為立法顧問(wèn)，還可委托相關(guān)智庫(kù)作為立法聯(lián)系點(diǎn)，研究處理相關(guān)的意見(jiàn)和建議。對(duì)于社會(huì)集中反映的稅收問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)還可依據(jù)《監(jiān)督法》進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的調(diào)查并將結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。只有在這個(gè)基礎(chǔ)上才能形成一個(gè)以立法部門(mén)為主導(dǎo)的人民有序參與的稅收法定的新局面。

（作者是民建中央財(cái)政金融委員會(huì)委員，本文寫(xiě)于2022年11月10日）

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