導(dǎo)讀：為了在核心技術(shù)等方面取得重大突破，中國領(lǐng)導(dǎo)層提出實施“新型舉國體制”的設(shè)想。但人們往往把計劃體制等同于“舊的舉國體制”，僅僅揣測“新型”的含義。本文回顧被公認(rèn)為舉國體制范例的“兩彈一艇一星”項目，證明使其成功的關(guān)鍵因素是中央專委，它得到最高領(lǐng)導(dǎo)層的授權(quán)并對項目的執(zhí)行及其結(jié)果負(fù)責(zé)。類似的特殊機(jī)構(gòu)也出現(xiàn)于美國，本文考察了美國在第二次世界大戰(zhàn)期間成立的戰(zhàn)時生產(chǎn)局和曼哈頓計劃，以及至今還在活躍的DARPA。以中美兩國的歷史經(jīng)驗為證據(jù)，本文證明舉國體制是一種任務(wù)體制，無關(guān)計劃體制或市場經(jīng)濟(jì)體制，其特征是以特殊機(jī)構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務(wù)。本文為理解“新型舉國體制”的本質(zhì)提供了一個基礎(chǔ)，而“新型”將由新的實踐所定義。

本文原載《管理世界》2021年第7期，原題為《舉國體制與重大突破——以特殊機(jī)構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務(wù)的歷史經(jīng)驗及啟示》，文章僅代表作者本人觀點，供諸君思考。

舉國體制與重大突破

——以特殊機(jī)構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務(wù)的歷史經(jīng)驗及啟示

導(dǎo)言

中國崛起的趨勢與外部遏制壓力之間的矛盾加劇，標(biāo)志著中國的發(fā)展進(jìn)入一個挑戰(zhàn)最大、任務(wù)最艱巨的階段，但同時也是一個實現(xiàn)民族偉大復(fù)興最有希望的階段。在這種情況下，領(lǐng)導(dǎo)中國“取得重大突破，實現(xiàn)重大發(fā)展”，也就成為中國共產(chǎn)黨在這個歷史階段的關(guān)鍵使命。正因為如此，中國的政治領(lǐng)導(dǎo)層提出了實施“新型舉國體制”的設(shè)想。這個“語境”展示了一個清晰的邏輯：“完成重大任務(wù)”是目標(biāo)，而采取“新型舉國體制”是手段。但是，這個概念迄今尚未被討論清楚，也引起一些誤解和爭議。許多人把它簡單地說成是“集中力量辦大事”;對其持負(fù)面態(tài)度者懷疑這是重回計劃體制;還有許多政策解讀文章把計劃體制等同于“舊的舉國體制”，然后集中揣測“新型”的含義，但回避解釋“舉國體制”到底是什么。實際上，不管是舊的(如歷史上曾經(jīng)有過的)還是新的(未來打算實行的)，澄清“舉國體制”的內(nèi)涵是理解“新型舉國體制”的關(guān)鍵。因此，本文的首要目的是討論“舉國體制”的涵義，并以回顧中國和美國采取類似體制的歷史經(jīng)驗作為證據(jù)。

本文的立場是，舉國體制是一種任務(wù)體制，它無關(guān)社會主義制度或資本主義制度，無關(guān)計劃體制或市場經(jīng)濟(jì)體制，只是與完成重大任務(wù)的需要有關(guān)。在中華人民共和國的歷史上，以“舉國體制”完成重大任務(wù)的典型例子莫過于“兩彈一艇一星”，但為什么中國能夠在比今天困難得多的條件下取得這些重大突破，尚未在理論上得到充分的解釋。通常提到的原因包括領(lǐng)導(dǎo)人的意志、科技人員的獻(xiàn)身精神等等，但如果回到具體的歷史過程中就會發(fā)現(xiàn)：那些因素只是必要條件，而成功開發(fā)“兩彈一艇一星”的充分條件是存在一個專門領(lǐng)導(dǎo)重大任務(wù)的特殊機(jī)構(gòu)——中央專委。中央專委獨立于現(xiàn)有的體制，得到黨中央的授權(quán)并由最高決策層直接領(lǐng)導(dǎo);它在完成重大任務(wù)過程中有權(quán)調(diào)動任何部門，并對任務(wù)的結(jié)果負(fù)責(zé)。

歷史證明，中央專委不是計劃體制的產(chǎn)物;相反，它是為了克服計劃體制在完成重大任務(wù)方面的弊端而設(shè)立的。從技術(shù)上講，諸如“兩彈一艇一星”這樣的重大任務(wù)內(nèi)容是大型復(fù)雜系統(tǒng)，其特點是包含眾多的亞系統(tǒng)和技術(shù)(如核潛艇包含艇體系統(tǒng)、核動力系統(tǒng)和導(dǎo)彈武器系統(tǒng)等)，而這些亞系統(tǒng)和技術(shù)的開發(fā)和供應(yīng)分屬不同的工業(yè)。從管理上講，計劃體制是按照不同的工業(yè)實行部門分工的，而每個部門都有自己決策偏好和利害關(guān)系。于是，執(zhí)行重大項目或工程經(jīng)常遇到的主要問題就是部門分割導(dǎo)致了事實上的決策“分散”，使完成這些項目所必需的系統(tǒng)集成受阻。中央專委的成立就是為了克服這種弊端：在技術(shù)上，專委成為系統(tǒng)集成的領(lǐng)導(dǎo)者;在組織上，專委成為跨部門的決策和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);在政治上，專委成為黨中央在領(lǐng)導(dǎo)重大任務(wù)方面的責(zé)任主體。因此，中央專委是中國在計劃經(jīng)濟(jì)時代實行舉國體制的體現(xiàn)。這個事實特別有助于從理論上澄清把舉國體制等同于計劃體制的錯誤。

為完成重大任務(wù)而設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)的“舉國體制”不僅出現(xiàn)在計劃經(jīng)濟(jì)時期的中國，也出現(xiàn)在向來“信奉”市場經(jīng)濟(jì)體制的美國，而且多次扭轉(zhuǎn)了美國的“命運”。美國在加入第二次世界大戰(zhàn)時，為了把以民用生產(chǎn)為主的美國工業(yè)迅速轉(zhuǎn)向以軍工為主的生產(chǎn)，通過緊急立法設(shè)立了一個“史無前例”、只對總統(tǒng)負(fù)責(zé)的特殊機(jī)構(gòu)——戰(zhàn)時生產(chǎn)局，它以胡蘿卜加大棒的方式完成了美國工業(yè)的戰(zhàn)爭動員。為了造出原子彈，美國設(shè)立了直接向總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的“最高政策小組”負(fù)責(zé)的曼哈頓工程區(qū)，并由陸軍工程兵團(tuán)按照工程原則負(fù)責(zé)執(zhí)行。1957年蘇聯(lián)發(fā)射世界上第一顆人造地球衛(wèi)星后，面對落后于冷戰(zhàn)對手的“危機(jī)”，美國成立DARPA(國防先進(jìn)研究計劃署)，再次采取以任務(wù)為導(dǎo)向的研發(fā)模式來重奪技術(shù)優(yōu)勢。

中國和美國的歷史經(jīng)驗都證明，舉國體制是一種任務(wù)體制，所以不能將這個概念泛化為一般性的社會運行體制。重大任務(wù)是對國家具有重大戰(zhàn)略意義的任務(wù)，但也因為如此，所以無論是計劃體制還是市場體制，都不會自發(fā)地識別、提出并完成重大任務(wù)。重大任務(wù)的提出和執(zhí)行只能通過政治過程，取決于政治領(lǐng)導(dǎo)層的遠(yuǎn)見、戰(zhàn)略意志和實現(xiàn)國家遠(yuǎn)大目標(biāo)的決心。要完成重大任務(wù)就必須超越現(xiàn)有的運行體制——無論是計劃體制還是市場體制的局限性，于是需要設(shè)立由國家最高決策層直接領(lǐng)導(dǎo)并對任務(wù)結(jié)果直接負(fù)責(zé)的特殊機(jī)構(gòu)。無論是否存在公開的動員或任何有意識的其他安排，以特殊機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)完成重大任務(wù)的方式就是舉國體制。今天，無論從任務(wù)的特點還是從完成任務(wù)的方式來講，中國需要完成的重大任務(wù)都比以往更加復(fù)雜。但無論客觀條件發(fā)生了怎樣變化，“取得重大突破，實現(xiàn)重大發(fā)展”的歷史任務(wù)要求中國必須堅持在政治層次上決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的原則，這就要求重新啟用以舉國體制來完成重大任務(wù)的機(jī)制。至于“新型舉國體制”的確切內(nèi)涵和外延，都將由實踐來定義。

本文的內(nèi)容組織如下：第一節(jié)回顧中央專委從成立到停止活動的主要決策歷史;第二節(jié)進(jìn)一步考察中央專委領(lǐng)導(dǎo)中國核潛艇工程的案例;第三節(jié)論述了中央專委領(lǐng)導(dǎo)重大任務(wù)的具體過程;第四節(jié)分析美國設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)的3個案例，即戰(zhàn)時生產(chǎn)局、曼哈頓工程和DARPA的活動;第五節(jié)討論歷史經(jīng)驗對于理解特殊機(jī)構(gòu)、重大任務(wù)和舉國體制的教益;最后是結(jié)論。

中央專委的活動歷程

“兩彈一艇一星”在中華人民共和國的歷史上具有重大意義，但領(lǐng)導(dǎo)這些項目獲得成功的決定性力量卻鮮為人知，它就是中共中央專門委員會(以下簡稱中央專委)。值得注意的是，這個機(jī)構(gòu)不僅獲得黨中央的授權(quán)，而且直接執(zhí)行項目并對結(jié)果負(fù)責(zé)。權(quán)力級別如此之高的機(jī)構(gòu)直接抓項目，這在中華人民共和國的歷史上是唯一的一次。

中國決策層于1955年初決定發(fā)展核工業(yè)，其方針是首先用于軍事目的。根據(jù)中國與蘇聯(lián)在1956年8月、1957年10月、1958年9月簽訂的幾個協(xié)定，蘇聯(lián)援助中國建設(shè)一批核工業(yè)項目和技術(shù)實驗室，并將向中國提供原子彈的教學(xué)模型和圖紙資料。但隨著兩國之間產(chǎn)生“分裂”，蘇聯(lián)于1960年6月宣布暫停向中國運送原子彈模型和相關(guān)技術(shù)資料，同時撤退所有的專家。當(dāng)突然的“斷供”使中國的核工業(yè)建設(shè)陷入困境之后，國防工業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人開始感到需要對開發(fā)“國防尖端武器”(特指“兩彈一艇”，與常規(guī)武器相對)進(jìn)行集中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。1961年1月，聶榮臻在《關(guān)于一九六一、一九六二年科學(xué)技術(shù)工作安排的匯報提綱》中提出：“要發(fā)奮圖強(qiáng)，集中力量，把各方面的力量統(tǒng)統(tǒng)組織起來，通力合作來完成國家任務(wù)……國家科委、國防科委、科學(xué)院、教育部和其他有關(guān)部門，從中央到地方都要扭在一起，共同商量，統(tǒng)一安排”。

同在1961年1月，黨中央正式?jīng)Q定對面臨困難的國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整，于是引發(fā)了要不要繼續(xù)干原子彈的爭論。分歧在1961年夏天的國防工業(yè)委員會工作會議上達(dá)到高潮，“上馬”還是“下馬”的爭論形成尖銳的意見對立。在暫無定論的情況下，1961年11月，中共中央下發(fā)《關(guān)于成立國防工業(yè)辦公室的決定》，建立直接對中央負(fù)責(zé)的國防工業(yè)辦公室(簡稱國防工辦)，由羅瑞卿任主任，以確保原子彈工程不會陷入停滯。它“作為國務(wù)院的一個口(國防工業(yè)口)，在黨內(nèi)向中央書記處和軍委負(fù)責(zé)”，權(quán)限范圍為管理國防工業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的“二機(jī)部、三機(jī)部和國防科委所屬范圍的工作”。

為了判斷中國是否能夠繼續(xù)研制原子彈，黨中央、中央軍委派副總參謀長張愛萍牽頭調(diào)查原子能工業(yè)在蘇聯(lián)“斷供”后的狀況。張愛萍是開國上將，調(diào)研方式同樣“殺伐果決”，每到一個單位只問4個問題：一，你們原定的計劃是什么?二，你們現(xiàn)在所做的事情，按計劃還差多少?三，完成原定進(jìn)度的困難是什么?要講得具體。四，如果我給你解決了困難，你多長時間能完成?1961年11月14日，張愛萍向中央提交了《原子能工業(yè)建設(shè)的基本情況和急待解決的幾個問題》的報告，認(rèn)為原子彈的科研工作有了很大進(jìn)展，當(dāng)前的困難更多屬于工程性的問題，而工程性的問題是可以通過組織協(xié)作解決的;雖然原子彈工程看起來盤子很大，但實際上很多東西都蘊涵在國民經(jīng)濟(jì)的各個部門之中。因此，報告的結(jié)論是：由中央和國務(wù)院出面，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，進(jìn)行一次全國性的大協(xié)作、大會戰(zhàn)，在1964年進(jìn)行核爆是完全可能的。

1962年，中印邊界和臺灣方向迅速加劇的安全威脅最終促使中央決策層下定決心研制原子彈。當(dāng)年6月，毛澤東在聽取東南沿海形勢的匯報時明確表態(tài)，“對尖端武器的研究試制工作，仍應(yīng)抓緊進(jìn)行，不能放松或下馬”。但是，對全國各個經(jīng)濟(jì)部門進(jìn)行集中動員的工作已經(jīng)明顯超過了國防工辦的權(quán)限范圍。同年10月19日，劉少奇主持中共中央政治局會議聽取匯報，指出“導(dǎo)彈和原子彈都需要中央有個專門的機(jī)構(gòu)來抓，做組織工作、協(xié)作工作，下命令的工作。這兩彈要搞個小的機(jī)構(gòu)，不這樣抓，這里一拖，那里一拖，時間過去了”。于是，建立中央領(lǐng)導(dǎo)的全國性機(jī)構(gòu)來主抓“兩彈”被提上中央決策層的政治議程。10月30日，羅瑞卿向中共中央和毛澤東上報《關(guān)于建議成立中央專門委員會的報告》，建議“在中央直接領(lǐng)導(dǎo)下，成立一個專門委員會，加強(qiáng)對原子能工業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，隨時檢查、督促計劃執(zhí)行情況，并在必需的人力、物力上進(jìn)行具體調(diào)度，及時解決在研究、設(shè)計和生產(chǎn)建設(shè)中所遇到的問題”。11月3日，毛澤東在報告上批示：“很好，照辦。要大力協(xié)同做好這件工作。”一錘定音。

1962年11月17日，周恩來主持召開中央專委第一次會議，宣布中共中央直接領(lǐng)導(dǎo)的中央專門委員會正式成立，主任為周恩來，成員有賀龍、李富春、李先念、薄一波、陸定一、聶榮臻、羅瑞卿七位副總理和趙爾陸、張愛萍、王鶴壽、劉杰、孫志遠(yuǎn)、段君毅、高揚七位部長級干部。12月14日，中共中央正式向中央軍委及全國范圍的黨的系統(tǒng)發(fā)出《關(guān)于成立十五人專門委員會的決定》(以下簡稱《決定》)，明確了中央專委的地位和職責(zé)。《決定》指出：“為了進(jìn)一步加強(qiáng)對原子能工業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，更有力地促進(jìn)原子能工業(yè)的發(fā)展，力爭在較短時期內(nèi)取得更大成果，遵照主席‘要大力協(xié)同做好這件工作’的指示，中央決定：在中央直接領(lǐng)導(dǎo)下，成立一個十五人專門委員會”;“委員會是一個行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是：組織有關(guān)方面大力協(xié)調(diào)，密切配合;督促檢查原子能工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和執(zhí)行情況;根據(jù)需要在人力、物力、財力等方面及時進(jìn)行調(diào)動。委員會的決定，由有關(guān)方面堅決保證，貫徹執(zhí)行”。在中央專委第二次會議上，周恩來對專委委員們說了這樣一段話，“你們都是從高級崗位上調(diào)來的首長，現(xiàn)在要動手動腳，是首長也是‘腳長’，權(quán)力最小也最大。你們個人沒有任何權(quán)，但問題一經(jīng)專委決定，你們檢查執(zhí)行，權(quán)力又最大”。

根據(jù)《決定》和周恩來的話，我們可以簡要歸納出中央專委的組織性質(zhì)：中央專委實際上是黨中央在“兩彈”上的“全權(quán)代表”。它獨立于現(xiàn)有部門體制之外，根據(jù)任務(wù)的需要而設(shè)立，一方面它得到黨中央的直接授權(quán)和直接領(lǐng)導(dǎo)，有做出戰(zhàn)略決策的權(quán)力，決定原子彈和其他管轄的任務(wù)“干不干”和“怎么干”的問題;另一方面，也是更為重要的，專委承擔(dān)對項目成敗負(fù)責(zé)的重任。如果任務(wù)不成功，它必須向黨中央承擔(dān)全部責(zé)任。因此，專委的組織性質(zhì)決定了它必須以任務(wù)成敗為一切工作的檢驗標(biāo)準(zhǔn)，以組織和協(xié)調(diào)各方面力量為核心職責(zé)，在全國范圍動員一切力量完成國家需要的重大任務(wù)。

中央專委成立后，圍繞原子彈研制的各項重大問題召開過多次專委會。在專委的協(xié)調(diào)下，26個部委，20個省市、自治區(qū)，900多家工廠、科研機(jī)構(gòu)、大專院校參加了攻關(guān)會戰(zhàn)。原先在二機(jī)部和國防工業(yè)系統(tǒng)內(nèi)無法解決的事情，中央專委直接聯(lián)系相關(guān)部門和地方解決。例如，分離高濃度鈾必須用到一種氣體分離膜(“甲種分離膜”)，科研攻關(guān)遇到很多困難;聶榮臻知道情況后，調(diào)集中國科學(xué)院上海冶金研究所、沈陽金屬研究所、原子能研究所和冶金部的有關(guān)單位進(jìn)行集中攻關(guān)，下“死命令”要求上海市領(lǐng)導(dǎo)必須完成任務(wù)，最終在1964年研制出符合技術(shù)要求的元件。后來錢學(xué)森回憶說：“那時中央專委的決定，要哪一個單位辦一件什么事，那是沒有二話的。那決定也很簡單：中央專委哪次哪次會議，決定要你單位辦什么什么，限什么時間完成……也不說為什么，這就是命令!中央專委的同志拿去，把領(lǐng)導(dǎo)找來，命令一宣讀，那就得照辦啊!好多協(xié)作都是這樣辦的，有時候鐵路運輸要車輛，一道命令，車就發(fā)出來了”。

中國第一顆原子彈于1964年試爆成功后，中央專委的體制延續(xù)下來。1965年2月3日、4日，周恩來主持召開了中央專委會第十次會議，提出增加七機(jī)部、四機(jī)部、五機(jī)部等部門的有關(guān)人員。3月2日，中共中央發(fā)出關(guān)于擴(kuò)大十五人專門委員會的決定，將導(dǎo)彈納入了中央專委的工作范圍，相應(yīng)增加余秋里、王諍、邱創(chuàng)成、方強(qiáng)、王秉璋、袁寶華、呂東(替換王鶴壽)參加中央專委，并正式改稱“中共中央專門委員會”(以下簡稱不變)。自此，圍繞原子彈(氫彈)、核潛艇、導(dǎo)彈、人造衛(wèi)星和核電站的一系列尖端科技工程項目的研制、試驗的許多重大決策，幾乎都是中央專委或是經(jīng)由請示黨中央做出的。

周恩來逝世后，中央專委逐漸停止了活動。1979年的專委會是能在公開報道中找到的最后一次中央專委活動情況的記載。20世紀(jì)80年代末，中國曾經(jīng)出現(xiàn)過另一個意義上的“專委”，即中央為了加快武器裝備發(fā)展在1989年10月成立的“國務(wù)院、中央軍委專門委員會”，由總理李鵬擔(dān)任主任。但是，這一機(jī)構(gòu)僅限于國防工業(yè)系統(tǒng)，甚至在1993年“降格”為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)，實際職能則由國防科工委承擔(dān)。因此，在“兩彈一艇一星”的時代之后，新中國歷史上也再也沒有出現(xiàn)過一個和中央專委一樣，由黨中央直接指揮、在全國范圍統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、以實現(xiàn)重大任務(wù)為目標(biāo)的權(quán)力機(jī)構(gòu)。

中央專委領(lǐng)導(dǎo)重大任務(wù)的具體過程

為理解為什么中央專委能夠?qū)χ卮笕蝿?wù)的結(jié)果起到?jīng)Q定性的作用，本文再分析中央專委領(lǐng)導(dǎo)中國核潛艇工程的案例。從這個案例可以看出，即使計劃體制下的各個工業(yè)行政部門被“集合”在一個“重大工程”的協(xié)調(diào)框架之中，也照樣因為部門的決策偏好和利益傾向而無法自發(fā)地形成跨部門的協(xié)調(diào)，致使核潛艇工程的進(jìn)展受到阻礙。只是在中央專委全面接管核潛艇工程之后，該工程才得以順利進(jìn)展。

(一)為什么“集中的”計劃體制不能“自動地”完成重大任務(wù)

核潛艇工程幾乎與原子彈工程同時期上馬。中國第一座核反應(yīng)堆(即蘇聯(lián)援助的重水試驗堆，代號101堆)剛一運轉(zhuǎn)，聶榮瑧元帥就于1958年6月18日召集一個研制導(dǎo)彈原子潛艇的座談會;27日，他向中央提出中國自行設(shè)計和試制導(dǎo)彈原子潛艇的報告。兩天之內(nèi)，報告得到毛澤東的批準(zhǔn)。此后，赫魯曉夫拒絕向中國提供核潛艇的技術(shù)援助，反而使毛澤東下決心“核潛艇，一萬年也要搞出來”。因此，中國的核潛艇工程從一開始就走上了獨立自主、自力更生的發(fā)展道路。

上馬之初，核潛艇工程是一個典型計劃體制下的項目，采取了領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)、各部門分工負(fù)責(zé)的方式來推進(jìn)。領(lǐng)導(dǎo)小組由海軍副司令羅舜初任組長，包括主要協(xié)作部門的負(fù)責(zé)人;分工則由海軍負(fù)責(zé)全艇布局的總體設(shè)計，第一機(jī)械工業(yè)部(以下簡稱“一機(jī)部”)分工負(fù)責(zé)船體、主輔機(jī)、電機(jī)、儀表以及工藝設(shè)計的設(shè)計和制造，第二機(jī)械工業(yè)部(后改稱核工業(yè)部，以下簡稱“二機(jī)部”)負(fù)責(zé)核動力反應(yīng)堆的研制，國防部五院負(fù)責(zé)導(dǎo)彈的研發(fā)?；仡櫄v史可以看到一個重要的事實，中國在決定上馬核潛艇工程時，雖然在潛艇艇身制造和核反應(yīng)堆方面都有了點基礎(chǔ)，但技術(shù)積累還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。核潛艇是一個技術(shù)上極端復(fù)雜的系統(tǒng)，主要由艇身系統(tǒng)、核動力系統(tǒng)和作戰(zhàn)系統(tǒng)(魚雷或?qū)?等組成，而這些“子系統(tǒng)”本身就足夠復(fù)雜。使問題更嚴(yán)重的是，分工負(fù)責(zé)開發(fā)這些“子系統(tǒng)”的各個工業(yè)部門都基本上沒有掌握各自負(fù)責(zé)的“子系統(tǒng)”技術(shù)，所以各個工業(yè)部門都只能先推進(jìn)各自負(fù)責(zé)的技術(shù)系統(tǒng)，然后再考慮核潛艇的總裝(系統(tǒng)集成)工作。

但是，核潛艇工程從開始進(jìn)入設(shè)計階段就陷入“搖擺”狀態(tài)，問題出在組織體制上：領(lǐng)導(dǎo)小組不是一個權(quán)力機(jī)構(gòu)，而是一個協(xié)商機(jī)構(gòu)，牽頭的海軍領(lǐng)導(dǎo)人對于各個工業(yè)部的負(fù)責(zé)人沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。因此，領(lǐng)導(dǎo)小組實際上缺乏對核潛艇工程進(jìn)行全盤計劃的權(quán)限，項目的進(jìn)展深受各個協(xié)作部門內(nèi)部決策的影響。潛艇核動力研制團(tuán)隊的遭遇充分反映出這個問題。核動力反應(yīng)堆是核潛艇的“心臟”，但是從1958年至1962年底，核動力研究團(tuán)隊的組織關(guān)系一直處于頻繁調(diào)整的混亂狀態(tài)，原因在于二機(jī)部對核潛艇工程的“搖擺”態(tài)度，同時又沒有任何一個組織機(jī)構(gòu)能夠干預(yù)或扭轉(zhuǎn)二機(jī)部的內(nèi)部決策。

核潛艇工程上馬后，二機(jī)部在北京原子能研究所秘密組建了一支研究核動力反應(yīng)堆的團(tuán)隊，其做法類似于今天常說的“孵化”。1959年2月，原子能所十二室正式成立核動力研究設(shè)計組，并在當(dāng)年年底發(fā)展到200人的團(tuán)隊。經(jīng)請示部領(lǐng)導(dǎo)同意，研究設(shè)計組從1959年年底開始，按照核潛艇的實際要求進(jìn)行了設(shè)計一座動力堆的“設(shè)計練兵”，并于1960年6月底完成了《潛艇核動力方案設(shè)計(草案)》。27年后，官方的《當(dāng)代中國的核工業(yè)》(第302頁)對此評價說：“該方案設(shè)計當(dāng)時是作為草案上報的，但在后來的實踐中沒有什么重大的反復(fù)，這證明它在總體上是可行的。這就為以后的研制工作打下了良好的基礎(chǔ)。”之所以稱為“練兵”，是因為當(dāng)時并不具備能夠滿足設(shè)計動力堆所要求的試驗條件。但是，隨著核動力堆研發(fā)的進(jìn)展，體制問題也暴露出來，于是該團(tuán)隊的負(fù)責(zé)人向二機(jī)部領(lǐng)導(dǎo)提出設(shè)立獨立核動力研發(fā)機(jī)構(gòu)的想法(孟戈非，2002)。二機(jī)部領(lǐng)導(dǎo)并沒有接受建議，而是“借助”這個機(jī)會于1960年12月做出兩個決定：(1)將大多數(shù)技術(shù)骨干(60多人)調(diào)離原子能所，合并到二機(jī)部設(shè)計院;(2)在原子能所保留少數(shù)研制人員，后來成立一個新的獨立設(shè)計組(47-1室)。

在中央調(diào)整經(jīng)濟(jì)的方針下，核潛艇工程于1962年7月下馬。但同時，中央決策層要求保留動力堆的研究設(shè)計機(jī)構(gòu)，繼續(xù)工作并保留少數(shù)必要的研究項目。但是，二機(jī)部其實在此之前就醞釀解散潛艇核動力的研發(fā)團(tuán)隊，以便將其全部集中到生產(chǎn)堆工程。1962年5月，為了保住這支隊伍，團(tuán)隊負(fù)責(zé)人繞開行政上級直接向海軍政委蘇振華反映情況。幾天后，二機(jī)部接到國防科委正式通知，將潛艇核動力設(shè)計人員和建制劃歸國防部第七研究院，實際上是軍方把核動力研發(fā)團(tuán)隊收編到國防科委保存起來。由此，核動力研發(fā)隊伍分散到二機(jī)部(47-1室)和七院兩個不同的部門，并且在各自的部門都處于邊緣狀態(tài)。

這段歷史可以表明，核潛艇動力堆的研究設(shè)計工作一直受到部門體制的不利影響，甚至連研發(fā)團(tuán)隊的隸屬關(guān)系都難以穩(wěn)定。在計劃體制下，無論聯(lián)合開發(fā)的項目多么復(fù)雜(如核潛艇工程)，各個部門也很難自發(fā)地“付出”超過本部門利害關(guān)系范圍的努力，甚至對份內(nèi)的任務(wù)都有可能“三心二意”;部門分工不會自動地產(chǎn)生協(xié)同合作(系統(tǒng)集成)，也沒有哪個部門愿意承擔(dān)整個項目的責(zé)任。例如核潛艇工程，無論是領(lǐng)導(dǎo)小組還是作為用戶的海軍，都沒有權(quán)限和能力制止核動力研發(fā)組織的混亂狀態(tài);海軍不能要求二機(jī)部保留核動力研發(fā)團(tuán)隊，只能走國防科委的途徑“收留”二機(jī)部想打散的隊伍。因此，核動力堆研發(fā)出現(xiàn)的混亂源于部門體制在決策上的分散——這是計劃體制無法自動解決的問題。

(二)中央專委如何領(lǐng)導(dǎo)重大任務(wù)

“扭轉(zhuǎn)”核潛艇工程命運的關(guān)鍵是中央專委的成立，它在接手這個工程后做的第一件事就是保全研究隊伍，將分散于各部門的核潛艇研制力量重新集中起來，并要求繼續(xù)開展總體方案的設(shè)計工作。1963年8月，中央專委決定將二機(jī)部的50多名潛艇核動力技術(shù)骨干與七院已有的核動力隊伍合并，正式成立艦船動力研究所。研究所由七院和二機(jī)部雙重領(lǐng)導(dǎo)，以七院為主，建制在七院，番號為國防部七院15所(簡稱715所);任務(wù)是開展?jié)撏Ш藙恿ρb置總體方案的論證，進(jìn)行核動力裝置的方案設(shè)計。至此，中央專委結(jié)束了核潛艇工程的混亂狀態(tài)，核動力研發(fā)隊伍被重新“攢”在一起，成為一個有明確任務(wù)和編制的研發(fā)機(jī)構(gòu)。

715所正式成立后，潛艇核動力的工程設(shè)計進(jìn)度開始提速。1964年5月10日，七院召開09-1反應(yīng)堆動力裝置主方案和主參數(shù)的論證會。10月，主方案確定，開始了對核動力裝置的初步設(shè)計和技術(shù)設(shè)計(即系統(tǒng)設(shè)計和詳細(xì)設(shè)計)。1964年下半年，國防科技體制發(fā)生了“部院合并”的變化，潛艇核動力研發(fā)團(tuán)隊擔(dān)心在七院并入六機(jī)部(船舶工業(yè)部)之后會被徹底邊緣化，因而做工作把隸屬關(guān)系又轉(zhuǎn)回到二機(jī)部，并更名為北京15所。這是組織隸屬關(guān)系的第三次變化，但這次調(diào)整再也沒有帶來技術(shù)隊伍的“分裂”或被生產(chǎn)堆設(shè)計“吃掉”的結(jié)果，因為這次二機(jī)部上面有一個中央專委在盯著，它只能堅決執(zhí)行專委的決議。

1964年10月，中國試爆成功第一顆原子彈。在經(jīng)濟(jì)全面好轉(zhuǎn)的情況下，核潛艇工程再次提上議事日程。毛澤東正式表態(tài)，重申國防尖端技術(shù)“要有、要快、要超”。1965年3月，中央專委召開會議做出決定，批準(zhǔn)核潛艇工程(09工程)重新上馬，指派二機(jī)部負(fù)責(zé)在1965年下半年提出核動力堆的具體規(guī)劃并報中央專委;工程的具體運行事宜由聶榮臻直接領(lǐng)導(dǎo)，并成立一個新的核潛艇工程聯(lián)合辦公室，由時任六機(jī)部副部長的劉華清負(fù)責(zé)，直接向聶榮臻報告。1965年8月25日，中央專委會議決定，同意二機(jī)部黨組關(guān)于核潛艇陸上模式堆建在四川省夾江縣境內(nèi)、1970年建成陸上模式堆的計劃。二機(jī)部隨即決定于1966年底在夾江縣境內(nèi)先建一個比較完善配套的反應(yīng)堆工程研究綜合基地，代號909。

在解決了“干不干”的問題后，中央專委接著就要解決“怎么干”的問題。核潛艇重新上馬后，首要事項是論證潛艇的總體方案。中央專委不是放任科學(xué)家和工程師們?nèi)?ldquo;自由探索”，而是明確要一艘什么樣的核潛艇，然后根據(jù)目標(biāo)來選擇技術(shù)。中央專委在1965年8月的會議上明確了關(guān)于研制核潛艇的3項原則：(1)認(rèn)真執(zhí)行大力協(xié)同的方針;(2)立足于國內(nèi)，從現(xiàn)實出發(fā)，分兩步走，先研制反潛魚雷核潛艇，再搞導(dǎo)彈核潛艇;(3)第一艘核潛艇既是試驗艇，又要在主要戰(zhàn)術(shù)技術(shù)性能上力求配套，可以作為戰(zhàn)斗艇交付使用。這表明了中央專委對核潛艇工程提出的目標(biāo)是要造出一艘真正的、能用的核潛艇。盡管負(fù)責(zé)牽頭的聶榮臻元帥沒有技術(shù)背景，但他能夠從戰(zhàn)略的角度來判斷問題。他在把握方向和目標(biāo)的前提下，讓科學(xué)家和工程師對特定的技術(shù)問題進(jìn)行充分討論，提出各自的意見，最后再由他拍板選定一個最有可能實現(xiàn)核潛艇總體目標(biāo)的技術(shù)方案。一旦確定，各方面必須統(tǒng)一開展行動。

許多具體的決策細(xì)節(jié)充分展現(xiàn)了中央專委的決策原則——選擇技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)不是先進(jìn)或落后，而是以達(dá)到目標(biāo)為根本依據(jù)。例如，(1)關(guān)于艇身構(gòu)型方案的討論，在技術(shù)人員中形成了“常規(guī)艇型加核動力”與“水滴線型加核動力”兩種完全不同的方案。“常規(guī)”論認(rèn)為國家的技術(shù)和工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，應(yīng)當(dāng)先仿照較為成熟的蘇聯(lián)潛艇的構(gòu)型，按照“普通線型核動力→常規(guī)水滴型→核動力水滴型”的路線漸進(jìn)發(fā)展;而“水滴”論認(rèn)為，核潛艇和常規(guī)潛艇是性質(zhì)不同的兩種潛艇，不應(yīng)該在常規(guī)潛艇的結(jié)構(gòu)上加裝核動力，“水滴”型并不是技術(shù)上的冒進(jìn)，而是已經(jīng)有調(diào)查研究和一定的實驗基礎(chǔ)，在技術(shù)上能避免不必要的彎路，做出一個成熟的核潛艇型號。聶榮臻專門召集有關(guān)負(fù)責(zé)人開會，并在充分詢問情況和商量探討后做出結(jié)論：“總體不要用常規(guī)潛艇的艇型，要重新設(shè)計，不然搞得兩不像……應(yīng)該是‘好馬配好鞍’，搞‘核動力水滴線型’!”(2)關(guān)于建立陸上模式堆的討論，反對者認(rèn)為反應(yīng)堆可以先上艇后再試驗，這樣能節(jié)省大筆支出和縮短試驗周期。支持陸上堆的觀點則認(rèn)為，在沒有搞過艇上模式堆的情況下，直接上艇風(fēng)險過大，在艇上調(diào)整反應(yīng)堆也極為不便，建造陸上堆的目的就是保證核潛艇能夠直接建造成功。最終，聶榮臻認(rèn)為核動力潛艇應(yīng)該一次建造成功并且能安全運行，因而必須建立陸上模式堆進(jìn)行充分實驗。

敲定技術(shù)方案后，中央專委開始采取措施推動核潛艇工程的具體執(zhí)行。第一，設(shè)立明確的工作任務(wù)和完成期限，將各部分研制任務(wù)在全國范圍內(nèi)的科研機(jī)構(gòu)、院校及企業(yè)進(jìn)行了分配與協(xié)作。其中，二機(jī)部負(fù)責(zé)核動力裝置的設(shè)計與建造，必須在1970年建成陸上模式堆;七院負(fù)責(zé)魚雷核潛艇的總體研究設(shè)計。第二，進(jìn)行跨系統(tǒng)、跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，當(dāng)各有關(guān)部門的基建施工力量不足時，中央專委就指令有關(guān)軍區(qū)派部隊幫助施工，滿足核潛艇研制所需的經(jīng)費和物資器材;同時啟動對導(dǎo)彈核潛艇研制工作的部署，指令七機(jī)部四院開始導(dǎo)彈總體設(shè)計的準(zhǔn)備工作。

1966年開始的文化大革命對核潛艇工程造成沖擊。陸上模式堆是一個集全國26個省市1200多個工廠、研究所和院校所生產(chǎn)和研制的29000多臺件設(shè)備、儀器、儀表、管道、閥門于一身的復(fù)雜裝置，但文革爆發(fā)后，許多工廠和研究所停產(chǎn)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部和技術(shù)專家被批斗，協(xié)調(diào)09工程的系統(tǒng)面臨癱瘓威脅。為了防止工程遭到破壞，由聶榮臻建議并經(jīng)毛澤東批準(zhǔn)，國防科委于1967年3月將涉及國防的各個科研院所進(jìn)行軍事接管。當(dāng)這些調(diào)整仍然無法阻止政治運動對核潛艇工程的沖擊時，身陷政治漩渦的聶榮臻決定在北京召開核潛艇工程的協(xié)調(diào)會議，還特別要求注明，凡是接到通知的廠長、書記，不論是否正在接受批評和審查，任何人都不準(zhǔn)以任何理由阻擋。但協(xié)調(diào)會依然無法從根本上扭轉(zhuǎn)態(tài)勢，參會的廠長、書記一回到各自單位，就再次受到?jīng)_擊。面對全國各地的告急情況，聶榮臻決定冒著極大的政治風(fēng)險，在1967年8月30日簽發(fā)了一份史無前例的、以中央軍委名義發(fā)出的“特別公函”，明確指示“核潛艇工程是毛主席親自批準(zhǔn)的尖端國防工程。任何單位、任何人，均不得以任何借口和理由沖擊車間，更不能以任何借口停產(chǎn)停工”。這份文件具有極高的效力，使全國各有關(guān)單位紛紛恢復(fù)了生產(chǎn)科研秩序。事情過去了40多年后還有老人記得，當(dāng)時就是因為這份《特別公函》，所以909基地的一個電報，就能把正在運往其他地方用戶的設(shè)備中途調(diào)到夾江。

中央專委的領(lǐng)導(dǎo)使核潛艇工程能夠在艱難局勢下繼續(xù)前進(jìn)。1968年，因牽扯“二月逆流”的聶榮臻被徹底邊緣化，此后的工作由周恩來直接出面組織。1970年7月15日，周恩來主持召開中央專委會議，聽取現(xiàn)場領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于陸上模式堆的匯報，批準(zhǔn)啟堆試驗，并決定派清華大學(xué)、二機(jī)部二院專家和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)趕赴現(xiàn)場，跟班工作。陸上模式堆于7月16日開始試車，于8月30日達(dá)到滿功率，驗證了中國第一座核潛艇動力堆的成功。1970年12月26日，艇上安裝核動力裝置工作完成，中國第一艘核潛艇下水。經(jīng)過試航和調(diào)整，1974年8月1日中國第一艘核潛艇入列，被命名為“長征一號”。此后，以“長征一號”為基礎(chǔ)，1978年中國第一艘彈道導(dǎo)彈核潛艇動工，1981年4月下水，1988年9月成功發(fā)射潛射彈道導(dǎo)彈。這標(biāo)志著中華人民共和國成為世界上第五個擁有海基核威懾力量的國家。核潛艇工程的成功證明了中央專委在完成關(guān)系國家命運的重大任務(wù)上的關(guān)鍵作用。

美國采取特殊體制的歷史經(jīng)驗

雖然中共中央設(shè)立中央專委是為了克服部門體制不利于推進(jìn)重大項目的弊端，但仍然不足以證明這種機(jī)構(gòu)不是計劃體制國家的特有產(chǎn)物，除非實行市場經(jīng)濟(jì)體制的國家也有這種由國家最高決策層授權(quán)來完成重大任務(wù)的特殊機(jī)構(gòu)。歷史的事實是，美國雖然是一個資本主義市場體制國家，但在每一次遇到危機(jī)時，都同樣會設(shè)立這樣的機(jī)構(gòu)來完成具有戰(zhàn)略意義的重大任務(wù)。以下回顧美國從加入第二次世界大戰(zhàn)以來設(shè)立的3個特殊機(jī)構(gòu)：戰(zhàn)時生產(chǎn)局、曼哈頓工程區(qū)和至今仍在活躍的國防先進(jìn)研究計劃署(DARPA)。

(一)戰(zhàn)時生產(chǎn)局領(lǐng)導(dǎo)合成橡膠的生產(chǎn)

美國的強(qiáng)大工業(yè)生產(chǎn)能力是同盟國在第二次世界大戰(zhàn)中戰(zhàn)勝法西斯軸心國的主要原因之一。僅僅在參戰(zhàn)后的第二年(1942年)，美國的飛機(jī)產(chǎn)量就高達(dá)4.7萬架，是日本的6倍。但在直到宣布參戰(zhàn)的那一刻，美國的工業(yè)動員能力還是一塊巨大的“短板”。在軸心國的威脅急速擴(kuò)大的1940年，美國成立了咨詢性質(zhì)的“緊急狀態(tài)辦公室”、“國防咨詢委員會”和職權(quán)分散的“生產(chǎn)管理辦公室”等機(jī)構(gòu)，想盡辦法加強(qiáng)軍備生產(chǎn)(Morgan，1994);但當(dāng)年的飛機(jī)產(chǎn)量也不過2000多架，還不到日本飛機(jī)年產(chǎn)量(超過5000架)的一半。

在決定戰(zhàn)爭勝負(fù)的時刻，美國通過緊急立法設(shè)立了一個“史無前例”的經(jīng)濟(jì)動員機(jī)構(gòu)——戰(zhàn)時生產(chǎn)局(War Production Board)，由它全權(quán)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全國的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動，包括制定全國的工業(yè)生產(chǎn)計劃、調(diào)配戰(zhàn)略物資和協(xié)調(diào)各個大型私人企業(yè)的生產(chǎn)活動。盡管戰(zhàn)時生產(chǎn)局的領(lǐng)導(dǎo)人也曾是企業(yè)家，但是他們對企業(yè)直接采取了“蘿卜加大棒”的行政手段，一方面給予私人企業(yè)大量的國防訂單，以經(jīng)濟(jì)利潤激勵企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)戰(zhàn)爭物資;另一方面制定戰(zhàn)略物資分配和金融貸款的優(yōu)先順序，給予積極配合政府生產(chǎn)計劃的企業(yè)以高優(yōu)先級，對不配合戰(zhàn)時生產(chǎn)計劃的企業(yè)不給予相應(yīng)支持。通過這種方式，戰(zhàn)時生產(chǎn)局把市場中分散決策的私人企業(yè)迅速動員到統(tǒng)一規(guī)劃的戰(zhàn)爭生產(chǎn)計劃上，使大型工業(yè)企業(yè)的技術(shù)和生產(chǎn)能力充分投入到軍事裝備和物資的生產(chǎn)研發(fā)上，在極短的時間內(nèi)扭轉(zhuǎn)了美國戰(zhàn)爭生產(chǎn)能力低效的局面。戰(zhàn)時生產(chǎn)局于1945年10月被撤銷，但這個機(jī)構(gòu)是美國打贏戰(zhàn)爭的一個關(guān)鍵。

戰(zhàn)時生產(chǎn)局的最大功績之一是解決了橡膠的“斷供”危機(jī)。日本在偷襲珍珠港后迅速奪取天然橡膠的主要產(chǎn)地——南太平洋地區(qū)，切斷了美國97%的橡膠進(jìn)口來源。天然橡膠是重要戰(zhàn)略物資，美國當(dāng)時極度依賴進(jìn)口，橡膠斷供意味著美國的工業(yè)生產(chǎn)將在一年之內(nèi)全面癱瘓。毫不夸張的說，當(dāng)時美國被“斷供”橡膠比中國今天被“斷供”芯片更加嚴(yán)重且致命。在難以找到天然橡膠替代來源的情況下，生產(chǎn)合成橡膠是唯一的出路。美國企業(yè)在技術(shù)上有開發(fā)合成橡膠的基礎(chǔ)，掌握著兩種制造合成橡膠關(guān)鍵原料的工藝：一種是從石油中提取，標(biāo)準(zhǔn)石油公司通過戰(zhàn)前與德國法本公司的協(xié)議而持有這一工藝的專利;另一種潛在路徑是從谷物或土豆轉(zhuǎn)化來的酒精中提取。然而，美國的政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)卻在合成橡膠的生產(chǎn)上陷入了長時間的扯皮和推諉狀態(tài)，在橡膠斷供后的大半年時間內(nèi)毫無進(jìn)展。

戰(zhàn)時生產(chǎn)局的介入最終扭轉(zhuǎn)了困局。它在接管橡膠資源調(diào)配權(quán)限后，把生產(chǎn)合成橡膠列為“第一計劃”，并于1942年9月設(shè)立“橡膠主任”的職位，統(tǒng)一負(fù)責(zé)動員和協(xié)調(diào)有關(guān)企業(yè)開展合成橡膠的研究。戰(zhàn)時生產(chǎn)局給生產(chǎn)商下達(dá)的任務(wù)就兩條：第一，生產(chǎn)出可用的合成橡膠;第二，按最快的速度生產(chǎn)出來，產(chǎn)量要足夠滿足工業(yè)生產(chǎn)的需求，誰能生產(chǎn)出來就給訂單，不然一分錢都沒有。有趣的是，戰(zhàn)時生產(chǎn)局原以為生產(chǎn)合成橡膠原料的“主力”是標(biāo)準(zhǔn)石油公司。但出乎意料的是，標(biāo)準(zhǔn)石油沒有生產(chǎn)合成橡膠原料的積極性，因為戰(zhàn)爭期間對石油的需求太廣泛，特別是航空汽油的需求過于龐大，所以它只是不緊不慢地生產(chǎn)合成橡膠原料;反倒是因為受制于戰(zhàn)時管制條例，賣不出酒精的酒精加工企業(yè)更有動力去生產(chǎn)合成橡膠原料。到1944年底，酒精加工企業(yè)提供的原料產(chǎn)能已經(jīng)增長180%，但是石油企業(yè)只有90%。到戰(zhàn)爭結(jié)束時，美國的合成橡膠產(chǎn)能已經(jīng)從1940年的4500噸提升到超過100萬噸，保證了美國的工業(yè)體系能夠全力生產(chǎn)所需的戰(zhàn)爭物資，并且由此在戰(zhàn)后產(chǎn)生了一個全新的合成橡膠工業(yè)。

(二)曼哈頓計劃是工程，不是科學(xué)

美國在第二次世界大戰(zhàn)期間開發(fā)原子彈的“曼哈頓計劃”經(jīng)常被視為“大科學(xué)”的典范。但是，當(dāng)美國最初把對核武器的研究交給科學(xué)家自由探索的時候，甚至都沒有明確的原子彈研制任務(wù)。直到美國參戰(zhàn)之后，決策者才意識到不能再沿用毫無應(yīng)用目標(biāo)的實驗室研究方式，而是必須交由軍方來專門領(lǐng)導(dǎo)原子彈的研制和生產(chǎn)。1942年，由美國總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的“最高政策小組”(美國戰(zhàn)時的最高決策機(jī)構(gòu))決定指派陸軍工程兵團(tuán)負(fù)責(zé)原子彈的生產(chǎn)工作，并直接對最高政策小組報告和負(fù)責(zé)，而且明確了研制原子彈的任務(wù)目標(biāo)：第一是要造出能用于實戰(zhàn)的原子彈，第二是趕在任何敵國之前造出來。

然而，主要由科學(xué)家組成的國防咨詢委員會評估認(rèn)為，生產(chǎn)原子彈是一個簡單的工程問題，只需要不到1億美元的經(jīng)費。甚至有實驗室的科學(xué)家提出，只要派給他們50~100個初級工程師和繪圖員，就能很快建起可以正常運轉(zhuǎn)的钚工廠。因此，決策層最初只派了一個校級軍官格羅夫斯來牽頭執(zhí)行。但是，等到格羅夫斯接手后才發(fā)現(xiàn)，所謂的成熟技術(shù)都還處于實驗室階段，根本沒有辦法用于滿足研制原子彈需要的批量生產(chǎn)。例如，能夠用于實戰(zhàn)的一顆原子彈所需的核材料是以公斤計的，但當(dāng)時在實驗室使用回旋加速器生產(chǎn)原子彈所用的钚元素，一個月只能生產(chǎn)2毫克，且耗費巨大;其他方法包括實驗室采用的同位素分離技術(shù)，無論是氣體擴(kuò)散分離、還是物理離心分離，都無法直接拿來進(jìn)行大規(guī)模生產(chǎn)，甚至沒有任何企業(yè)或機(jī)構(gòu)設(shè)計或建造過可以大規(guī)模生產(chǎn)核材料的反應(yīng)堆和分離裝置。最關(guān)鍵的是，核裂變的原理(鏈?zhǔn)椒磻?yīng))只是在理論上成立，但是從來沒有被實際驗證過，甚至原子彈的爆炸原理在理論上都是空白。

因此，盡管有科學(xué)家的充分參與和支持，但原子彈工程實際上并不能建立在想象中科學(xué)自由探索的基礎(chǔ)上，而是必須從頭干起，必須動員各個政府部門、大型工業(yè)企業(yè)和科學(xué)家的力量一起來干。但是，這些工作的權(quán)限已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過陸軍工程兵團(tuán)的職責(zé)范圍。例如，沒有任何人事先知道應(yīng)該怎么建反應(yīng)堆的生產(chǎn)流程和工廠，格里夫斯只能找在電氣和化學(xué)工程領(lǐng)域最有經(jīng)驗和能力的斯通—韋伯斯特工程公司和杜邦公司來承包建造;鈾礦石原料要從剛果進(jìn)口，所以格里夫斯又找到了國務(wù)院請求協(xié)調(diào)鈾礦石的進(jìn)出口;稀缺戰(zhàn)略物資在戰(zhàn)時受到管制，因此要與戰(zhàn)時生產(chǎn)局協(xié)商優(yōu)先供應(yīng)關(guān)鍵材料。在這種情況下，1942年6月，美國總統(tǒng)批準(zhǔn)了核武器計劃報告，同意設(shè)立“曼哈頓”工程區(qū)(Engineering Division)來執(zhí)行原子彈計劃，明確給予壓倒其他任何計劃的最高權(quán)限。直到這時，著名的“曼哈頓計劃”才正式成形。

格里夫斯在發(fā)現(xiàn)科學(xué)家們并不靠譜后，決定采取明確的工程原則來推進(jìn)項目——不管技術(shù)上是先進(jìn)還是落后，只選擇能夠滿足產(chǎn)量和時間要求的工藝和裝備。原子彈爆炸要用的鈾-235需要從同位素鈾-238中分離出來，氣體分離法是最可能支持大批量生產(chǎn)的工藝。但是，有人提出氣體分離法只有采用純鎳部件才能抵抗加工過程中氣體的腐蝕作用。如果按照這個要求執(zhí)行，全世界一整年的鎳金屬產(chǎn)量都不夠用。這時克萊斯勒汽車公司的工程師提出，汽車工廠在生產(chǎn)過程中也需要用鎳來抗腐蝕，但在裝備上鍍一層鎳就可以，其效果與純鎳部件沒有區(qū)別——這就是以結(jié)果為導(dǎo)向的工程思維解決問題的辦法。

最終，舉全美國之力實施的曼哈頓計劃用時超過3年，耗資數(shù)十億美元(約等于現(xiàn)在的300億美元)。事前科學(xué)家們認(rèn)為可以“輕而易舉”建造的钚工廠，到實際完工時已經(jīng)耗時超過1年，動用超過4萬人進(jìn)行工程建設(shè)。雖然科學(xué)原理預(yù)計到了制造原子彈的可能性，但如果聽任科學(xué)家的自由探索，美國能不能搞出原子彈都尚未可知。與之相反，隨著曼哈頓工程的展開，許多在自由探索中懸而未決的科學(xué)研究才取得了突破。例如，為了驗證核裂變是不是真實可行以及計算需要多少核材料用量，只是在軍方的要求下，美國芝加哥大學(xué)冶金實驗室才組裝了人類歷史上第一個核反應(yīng)堆進(jìn)行試驗，科學(xué)家們也才第一次證實了大規(guī)?？煽劓?zhǔn)椒磻?yīng)的存在。甚至計算機(jī)時代的出現(xiàn)都與曼哈頓工程有著密切聯(lián)系，為了進(jìn)行大量工程計算，軍方動員科學(xué)家設(shè)計新的計算機(jī)，奠定了計算機(jī)的基礎(chǔ)架構(gòu)和基礎(chǔ)運算方式的“二進(jìn)制”。

(三)創(chuàng)造技術(shù)領(lǐng)先的DARPA

第二次世界大戰(zhàn)促使美國聯(lián)邦政府采取了許多前所未有的做法，除了上述兩個例子，另一個就是對科學(xué)技術(shù)的直接支持。在戰(zhàn)爭迫近的1940年，MIT的工程師和科學(xué)家范內(nèi)瓦·布什(Vannevar Bush)成為羅斯?？偨y(tǒng)的科學(xué)顧問，他幫助建立了最高領(lǐng)導(dǎo)層與科學(xué)界可以直接聯(lián)系的國防研究委員會(NDRC)，并與同事們在MIT設(shè)立了研究雷達(dá)的輻射實驗室(the Radiation Laboratory)。為完成緊迫的任務(wù)，該實驗室創(chuàng)造出“有聯(lián)系的科學(xué)和技術(shù)挑戰(zhàn)模式”——即技術(shù)突破從基礎(chǔ)科學(xué)階段就與技術(shù)開發(fā)、樣機(jī)和生產(chǎn)等后續(xù)階段密切相聯(lián)，并成為其他實驗室(如開發(fā)核武器的洛斯阿拉莫斯實驗室)的模型。布什在戰(zhàn)爭期間又創(chuàng)立了美國科學(xué)研究局(Office of Scientific Research and Development)，動員科學(xué)家為戰(zhàn)爭服務(wù)。該局在戰(zhàn)爭期間直接與大學(xué)和企業(yè)簽訂合同，其中最大的資助和合同接受者是MIT，共得到超過1.16億美元的75份合同。

在戰(zhàn)爭結(jié)束前，范內(nèi)瓦·布什應(yīng)羅斯?？偨y(tǒng)的要求，組織一批科學(xué)家起草戰(zhàn)后美國的科學(xué)政策。1945年7月，他向杜魯門總統(tǒng)提交了著名的報告：《科學(xué)：無盡的前沿》。這份報告在總結(jié)科學(xué)研究對戰(zhàn)爭的作用后，提出的核心建議是國家應(yīng)該大力支持科學(xué)家的研究，但不應(yīng)該掌握約束科學(xué)家自由探索的權(quán)力。也許是預(yù)見到政府在戰(zhàn)后對科學(xué)的投資會被大幅削減，也許是不希望科學(xué)與軍方永久結(jié)盟，布什報告從“有聯(lián)系的科學(xué)”立場后退，提倡了一個線性理論：只要大力支持科學(xué)研究，就可以自動產(chǎn)生技術(shù)和工業(yè)的優(yōu)勢。但是，布什報告關(guān)于科學(xué)家自治并主導(dǎo)戰(zhàn)后科學(xué)研究的主張沒有被杜魯門總統(tǒng)接受，報告建議的美國自然科學(xué)基金會(NSF)被拖到1950年才成立，而且由它來協(xié)調(diào)美國科學(xué)研究的建議則被完全忽略。但在布什報告產(chǎn)生的巨大影響下，聯(lián)邦政府在科學(xué)事業(yè)方面采取了高度分散和集中資助基礎(chǔ)研究的體制。

1957年10月，蘇聯(lián)發(fā)射了世界第一顆人造地球衛(wèi)星“斯普尼克1號”。這個事件對美國社會產(chǎn)生巨大沖擊，引起落后于冷戰(zhàn)對手的恐慌。“斯普尼克危機(jī)”使美國最高決策層意識到，要加速技術(shù)突破并重新領(lǐng)先，就不能依靠分散的、自由探索的體制。因此，艾森豪威爾總統(tǒng)發(fā)起成立先進(jìn)研究計劃署(后來又在前面加上“國防”，即Defense Advanced Research Projects Agency，本文以下統(tǒng)稱DARPA)，隨后又成立了專門負(fù)責(zé)太空任務(wù)的國家航空航天局(NASA)。美國政府對這兩個機(jī)構(gòu)的撥款沒有走常規(guī)渠道，而是通過“例外撥款”(Other Transaction)的方式，使得它們的活動和預(yù)算不需要按法律要求對外公開并設(shè)立機(jī)構(gòu)的章程，從而賦予它們在選擇和執(zhí)行項目方面具有自主權(quán)。美國決策層對DARPA授予的任務(wù)非常明確——建立在尖端技術(shù)領(lǐng)域?qū)μK聯(lián)的領(lǐng)先。DARPA完成任務(wù)的方針同樣簡潔明了：防止再出現(xiàn)意外的最好辦法是自己創(chuàng)造意外，即研發(fā)在人們視野之外的“藍(lán)天”技術(shù)。

DARPA不僅全面繼承了“有聯(lián)系的科學(xué)和技術(shù)挑戰(zhàn)模式”，而且在制度上有更多的創(chuàng)造。它的最初任務(wù)是監(jiān)督太空研發(fā)活動，以避免各軍種的競爭(這種競爭被認(rèn)為是美國太空技術(shù)落后的原因)。到1960年，DARPA有關(guān)太空的項目全部移交給NASA，然后集中于彈道導(dǎo)彈防御、核試驗探測、推進(jìn)劑和材料的研發(fā)。由于肯尼迪政府在古巴導(dǎo)彈危機(jī)中出現(xiàn)嚴(yán)重的指揮和控制問題(特別是在獲取及時數(shù)據(jù)和與現(xiàn)場指揮官互動方面)，所以DARPA的研發(fā)重點從20世紀(jì)60年代初轉(zhuǎn)向信息技術(shù)，它也是從這時形成了其關(guān)鍵的組織模式和管理風(fēng)格。DARPA迎接挑戰(zhàn)的方式是利用大學(xué)和企業(yè)的信息技術(shù)研究力量，在全國范圍內(nèi)網(wǎng)羅最好的科技人員，以合同為手段建立起一個研發(fā)支持網(wǎng)絡(luò)。正是這種做法為計算(個人電腦)和互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)突破奠定了基礎(chǔ)。DARPA也與國防部的研究機(jī)構(gòu)建立起合作而非競爭的關(guān)系，它把自己的機(jī)構(gòu)保持在最小的限度，利用軍方現(xiàn)有的研發(fā)機(jī)構(gòu)來執(zhí)行自己的任務(wù);軍方利用DARPA的投資參與解決共同的問題，而DARPA則為軍方提供了靈活的、跨機(jī)構(gòu)、跨學(xué)科的研發(fā)榜樣。美國軍方在20世紀(jì)80年代后期創(chuàng)造的“新軍事革命”就建立在DARPA支持的許多信息技術(shù)突破之上，而最初用于軍事的信息技術(shù)創(chuàng)新又促進(jìn)了美國經(jīng)濟(jì)在90年代的創(chuàng)新浪潮。

在幾十年的時間里，DARPA一直保持著較小的機(jī)構(gòu)，通常只有大約100名從學(xué)術(shù)界和工業(yè)界“借”來的科學(xué)家和工程師擔(dān)任項目經(jīng)理，以及大約120名財務(wù)、人力資源、法務(wù)和保安方面的支持性人員。DARPA自己不做研究，也沒有實驗室，而是授權(quán)項目經(jīng)理提出特定的研究項目，建立以任務(wù)結(jié)果為導(dǎo)向的“臨時項目小組”，而項目執(zhí)行則由大學(xué)、各種企業(yè)、實驗室的科技人員承擔(dān)。每個項目和項目經(jīng)理的任期只持續(xù)3~5年。DARPA立項沒有評審委員會，因為對突破性的技術(shù)項目不會存在共識;項目經(jīng)理只需要說服兩個人就可以為項目獲得資助——他們所屬辦公室的主任和DARPA的主任。但這些項目不是開放研究或自由探索，而是明確闡述需要的產(chǎn)品和任務(wù)目標(biāo)。項目經(jīng)理對項目直接負(fù)責(zé)，管理具體的技術(shù)細(xì)節(jié)，制定項目的具體方向和所有相關(guān)的重大決策。考核方式簡單明確，以在項目期限內(nèi)是否達(dá)到設(shè)定的任務(wù)目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)。DARPA每年召開兩次項目經(jīng)理匯報會，審查項目進(jìn)展和預(yù)定目標(biāo)的完成進(jìn)度。在項目年限內(nèi)，不管采用什么技術(shù)和方法，只要拿出來的產(chǎn)品或技術(shù)能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，則項目繼續(xù);如果沒做出來成果，或者證實目前做出來的可能性很小，則項目終止，但也不會追究研究者的責(zé)任。用通俗的話來說，這就是一種“揭榜掛帥”的機(jī)制，對項目負(fù)責(zé)人、企業(yè)和科學(xué)家都有強(qiáng)烈的刺激作用。項目經(jīng)理必須充分組織調(diào)動力量才能延續(xù)項目，科技人員在項目經(jīng)理的驅(qū)動下開展有目標(biāo)的研究，通過與不同領(lǐng)域和行業(yè)研發(fā)人員的合作來找到完成項目目標(biāo)的特定方法，而不是各自在自己的領(lǐng)域中閉門造車。

DARPA的領(lǐng)導(dǎo)人們認(rèn)為，整個國民經(jīng)濟(jì)都要擁抱創(chuàng)新來使國防部門強(qiáng)大。因此，DARPA把研究活動建立在整個國民經(jīng)濟(jì)活動之中，吸引企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)參與投資能夠軍民兩用的技術(shù)研究項目。DARPA為前期研究提供經(jīng)費和項目運營支持，使企業(yè)界以盡量小的前期投入來探索有市場應(yīng)用前景的新產(chǎn)品和新技術(shù)，但最終要由企業(yè)生產(chǎn)能夠符合DARPA的技術(shù)要求、同時又能投入市場為企業(yè)帶來利潤的產(chǎn)品。通過這種方式，DARPA充分利用企業(yè)的財務(wù)能力和技術(shù)能力，避免直接耗費巨額財力投入高風(fēng)險的基礎(chǔ)研發(fā)。如果產(chǎn)品失敗了，DARPA損失的是少量的前期投入，但依然能夠積累前期獲得的技術(shù);如果產(chǎn)品成功了，DARPA就完成了預(yù)定的任務(wù)，既為企業(yè)提供了經(jīng)濟(jì)利益，更為軍方提供了能夠直接在市場上大批量購買的產(chǎn)品，產(chǎn)品還能在市場競爭中進(jìn)行技術(shù)迭代與升級。用DARPA自己的話來說，“讓一項技術(shù)能夠被國防部使用的最佳方法，是先讓它成為一個經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)業(yè)，這樣就能夠以現(xiàn)成的商業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)形式直接提供給國防部”。同時，盡管企業(yè)承擔(dān)了從技術(shù)到產(chǎn)品的大部分研發(fā)費用，但研發(fā)出來的產(chǎn)品能夠從市場獲得經(jīng)濟(jì)收益，所以企業(yè)自身也沒有出現(xiàn)損失，而且會有更強(qiáng)的動力繼續(xù)參與DARPA的研究項目。最終，DARPA的研究能夠?qū)φ麄€國民經(jīng)濟(jì)體系的循環(huán)產(chǎn)生正向的經(jīng)濟(jì)效益，即使項目不成功，相關(guān)技術(shù)成果也“外溢”到更廣泛的商業(yè)用途，使得美國的前沿技術(shù)研究處于高投入但可持續(xù)的狀態(tài)。

通過這種運作方式，DARPA作為一個強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)美國的前沿技術(shù)開發(fā)，能夠把作為公共產(chǎn)品的科學(xué)知識充分應(yīng)用起來，成為美國二戰(zhàn)后許多突破性技術(shù)創(chuàng)新的策源地。雖然DARPA每年的預(yù)算列支只有30億美元左右，但每年都在運營200個左右的前沿技術(shù)項目，做到了“花小錢辦大事”。DARPA為美國創(chuàng)造了巨大的技術(shù)優(yōu)勢，從軍事上的隱形戰(zhàn)機(jī)、彈道導(dǎo)彈防御系統(tǒng)、數(shù)字化指揮系統(tǒng)、高能激光、全球定位系統(tǒng)(GPS)等，到從軍事技術(shù)成果外溢民用的互聯(lián)網(wǎng)、機(jī)器人和計算機(jī)軟硬件及芯片制造等等，都是DARPA的直接成果或源于它所開創(chuàng)的研發(fā)項目。

DARPA是美國以國家力量促進(jìn)創(chuàng)新的主要標(biāo)志。因此，Block(2008)把這種模式稱之為“發(fā)展型網(wǎng)絡(luò)國家”(the Developmental Network State)，Mazzucato(2013)稱之為“企業(yè)家式的國家”(the US Entrepreneurial State)，而Weiss(2014)則稱之為“民族安全的國家”(the National Security State)。這些稱呼的不同反映了學(xué)者對于美國特點的各自理解，但同時都直指這種模式的國家性質(zhì)。那么，美國為什么不依靠“萬能的”市場機(jī)制而需要由國家設(shè)立的DARPA來領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新?曾任DARPA領(lǐng)導(dǎo)人的Dugan和Gabriel回答了這個問題。他們將DARPA的工作性質(zhì)解釋為“巴斯德象限”的研究任務(wù)——具有應(yīng)用導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究。

Dugan和Gabriel說，私營企業(yè)在巴斯德象限進(jìn)行研發(fā)的情況是罕見的。大多數(shù)企業(yè)的研發(fā)還是遵循線性的邏輯：探索性的基礎(chǔ)研究→將發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)化為某種實際用途的應(yīng)用研究→開發(fā)應(yīng)用新技術(shù)和能夠大規(guī)模制造產(chǎn)品的商業(yè)化。一般來說，企業(yè)認(rèn)為基礎(chǔ)研究的風(fēng)險較大，所以會要求研發(fā)部門遵循公司業(yè)務(wù)單位的要求，但“公司的業(yè)務(wù)單位幾乎不可能選擇那些會挑戰(zhàn)甚至威脅現(xiàn)有產(chǎn)品和服務(wù)的研究項目”，所以“大多數(shù)公司的研究預(yù)算都投入到對保持公司在現(xiàn)有行業(yè)中的競爭力至關(guān)重要的創(chuàng)新”。于是，研發(fā)部門和業(yè)務(wù)單位往往相互妥協(xié)，結(jié)果是雙方都做出最糟糕的工作，即落在“沒有意義的研究”象限。一句話，市場機(jī)制不會自發(fā)地產(chǎn)生突破性創(chuàng)新。因此，設(shè)立DARPA的意義就是克服市場機(jī)制的“弊端”，以國家的力量動員“市場”的資源和科技力量，使其有意識、有組織地在巴斯德象限進(jìn)行創(chuàng)新，從而產(chǎn)生帶來技術(shù)優(yōu)勢的重大突破。

討論：歷史經(jīng)驗對于未來重大任務(wù)和特殊機(jī)構(gòu)的教益

從中美兩國的歷史經(jīng)驗看，以設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)來完成對于國家具有重大戰(zhàn)略意義的任務(wù)(本文稱之為重大任務(wù))，是一個雖不多見但反復(fù)出現(xiàn)的現(xiàn)象。因此，這種行動屬于國家治理活動的一個特殊類別，一般出現(xiàn)于國家遇到重大挑戰(zhàn)之時。以這種方式執(zhí)行重大任務(wù)，必然具有在全國范圍內(nèi)動員、利用和協(xié)調(diào)各種資源和能力來完成任務(wù)的屬性。因此，重大任務(wù)、特殊機(jī)構(gòu)、舉國體制和重大發(fā)展并非是幾句口號用語，它們之間存在著必然的因果關(guān)系。我們以下討論它們各自的涵義以及它們之間的因果關(guān)系。

第一，重大任務(wù)是在政治層次上定義和提出的任務(wù)。

訴諸舉國體制的目的是執(zhí)行和完成重大任務(wù)，那么，重大任務(wù)從何而來?從歷史經(jīng)驗看，重大任務(wù)起源于一個國家遇到的“危機(jī)”或挑戰(zhàn)。這些“危機(jī)”可以來自技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會或生態(tài)等方面，但只有當(dāng)它們形成對國家安全的挑戰(zhàn)時，才會出現(xiàn)提出重大任務(wù)的需要。中國在極端困難條件下開發(fā)“兩彈一艇一星”，美國二戰(zhàn)之初的戰(zhàn)爭經(jīng)濟(jì)動員、曼哈頓計劃以及在冷戰(zhàn)時期保持技術(shù)優(yōu)勢，都是在技術(shù)或經(jīng)濟(jì)問題成為影響國家安全的關(guān)鍵時成為重大任務(wù)的。這些經(jīng)驗事實揭示了重大任務(wù)的政治性質(zhì)：解決問題的“客觀需要”并不自動產(chǎn)生重大任務(wù)(最多是必要條件)，因為重大任務(wù)是在政治層次上被定義的。因此，無論是計劃體制還是市場體制，都不會自發(fā)地識別和提出重大任務(wù)。例如，就中國今天面臨的形勢而言，在被美國“卡脖子”的關(guān)鍵領(lǐng)域(如集成電路)實現(xiàn)突破性發(fā)展以及根據(jù)中國的需要開發(fā)新的大型復(fù)雜系統(tǒng)等都是客觀需要，但它們算不算是重大任務(wù)以及以什么樣的方式來實施，其實是需要由政治領(lǐng)導(dǎo)層決定的。

重大任務(wù)代表了政治領(lǐng)導(dǎo)層對于“危機(jī)”或挑戰(zhàn)的回應(yīng)，所以識別和提出重大任務(wù)是一項領(lǐng)導(dǎo)職能。也正因為如此，對重大任務(wù)的定義無法排除意識形態(tài)、政治傳統(tǒng)等因素的影響，也就無法排除“誤判”的可能性。此外，由于定義和提出重大任務(wù)是國家行動，所以需要得到政治領(lǐng)導(dǎo)層的共識，但也就因此而受到領(lǐng)導(dǎo)體制和政治過程的影響。我們從新中國的歷史中看到，一些重大項目起源于個別領(lǐng)導(dǎo)人的特別關(guān)注——如聶榮臻對于核潛艇的強(qiáng)烈關(guān)注和建議，但他的建議仍然需要經(jīng)過一個政治過程，才能使個人的認(rèn)知轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)層的共識。但無論如何，聶榮臻關(guān)于開發(fā)核潛艇的建議能夠在2天之內(nèi)得到批準(zhǔn)的事實，與其說是反映了核潛艇的重要性，毋寧說是反映了當(dāng)時中國政治領(lǐng)導(dǎo)層的特征。需要指出，并非任何一個國家都能夠采取完成重大任務(wù)的方式來應(yīng)對危機(jī)或挑戰(zhàn)，只有那些有作為的國家或有作為的政治領(lǐng)導(dǎo)層才愿意并能夠這樣做。歷史經(jīng)驗對于今天的教訓(xùn)是，如果一個國家的領(lǐng)導(dǎo)層只滿足于抽象的一般性號召，不去定義和提出國家面臨的重大任務(wù)，那么這個國家也就不會因為完成重大任務(wù)而實現(xiàn)重大發(fā)展。

重大任務(wù)的概念必然突破流行的政府—市場二分法框架。這個受主流經(jīng)濟(jì)學(xué)影響的框架以存在一個完美的市場機(jī)制為前提，然后以“市場失敗”或“市場失靈”作為政府介入資源配置過程的合理依據(jù)。重大任務(wù)的概念完全超出了二分法框架的有效范圍，甚至“粉碎”了它在分析政府作用上的合理性。無論是計劃還是市場，它們作為配置資源的機(jī)制都存在一個共同的局限：只能配置已有或已知的資源。但是，為應(yīng)對重大危機(jī)或挑戰(zhàn)而執(zhí)行的重大任務(wù)在任何情況下都不可能通過配置已有的資源來實現(xiàn)，否則提出這種任務(wù)就沒有意義。因此，重大任務(wù)的目的必然是從現(xiàn)有的資源條件出發(fā)，創(chuàng)造出原來不存在的資源和能力以解決遇到的問題，即重大任務(wù)的功能就是實現(xiàn)突破和重大創(chuàng)新。完成重大任務(wù)的舉國體制之所以是不同于計劃體制或市場體制的任務(wù)體制，就是因為重大任務(wù)的目的不是配置已有的資源，而是創(chuàng)造原來沒有的資源和能力。

第二，設(shè)立執(zhí)行重大任務(wù)的特殊機(jī)構(gòu)就是以舉國體制動員全社會的力量。

當(dāng)國家的政治領(lǐng)導(dǎo)層提出重大任務(wù)時，往往需要設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)的本質(zhì)特征是得到國家最高決策層的授權(quán)，同時直接負(fù)責(zé)實施和完成以項目為形式的任務(wù)，并對任務(wù)的結(jié)果負(fù)責(zé)。為什么要設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)?簡單的回答是完成重大任務(wù)超出了現(xiàn)行運行體制的能力范圍。第一，重大任務(wù)往往是超越了現(xiàn)有各個組織的邊界的大型復(fù)雜系統(tǒng)，由于開發(fā)大型復(fù)雜系統(tǒng)的必要條件是具有一個系統(tǒng)集成者，所以專門成立一個執(zhí)行系統(tǒng)集成職能的機(jī)構(gòu)就成為必要。第二，重大任務(wù)旨在創(chuàng)造出來一個國家原來沒有的“手段”(無論是技術(shù)的、工程的還是組織的)，于是需要一個執(zhí)行機(jī)構(gòu)能夠在超越現(xiàn)行組織分工的更大范圍內(nèi)動員和協(xié)調(diào)各方面的資源。第三，重大任務(wù)影響國家命運，其成敗最終要由政治領(lǐng)導(dǎo)層承擔(dān)責(zé)任。因此，執(zhí)行重大任務(wù)的責(zé)任鏈條必須直接和單一，不能被現(xiàn)行運行體制的組織分工所模糊。總之，特殊機(jī)構(gòu)的職能是以完成重大任務(wù)為目標(biāo)，執(zhí)行系統(tǒng)集成、在全國范圍內(nèi)動員和協(xié)調(diào)資源并對任務(wù)的執(zhí)行成敗負(fù)責(zé)。

對特殊機(jī)構(gòu)的理解可以幫助澄清“舉國體制”概念的限制條件：僅僅需要“集中力量辦大事”或各方面的動員、配合(這是令人想到計劃體制的理由)等說法并不足以定義舉國體制，因為這些說法沒有解釋“舉國的”力量是為什么以及怎么被集中、動員和配合起來的。實際上，市場機(jī)制也可以執(zhí)行大范圍協(xié)調(diào)的功能。例如，中國在發(fā)生新冠病毒疫情后能夠迅速大量生產(chǎn)口罩，反映了中國工業(yè)體系的力量，因為連生產(chǎn)口罩也涉及石油化工提供的熔噴布、無紡布以及機(jī)械和電子工業(yè)提供的各種設(shè)備。但是，中國工業(yè)體系能夠迅速轉(zhuǎn)產(chǎn)口罩的事實不能說是舉國體制的結(jié)果。本文揭示的邏輯是，無論是否存在公開的動員或任何有意識的其他安排，以特殊機(jī)構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務(wù)的方式就是舉國體制。也是在這個意義上，“舉國體制”同樣反映了美國同類行動的屬性，盡管它是一個中國的概念?；卮鹨粋€有意思的問題可以證明這個命題：為什么今天在中國一提“舉國體制”，人們就會想到“兩彈一艇一星”(但想不起其他例子)，盡管這些重大任務(wù)曾經(jīng)高度保密，不為“舉國”所知?答案很深刻——因為中央專委是領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行“兩彈一艇一星”的特殊機(jī)構(gòu)，而且是中華人民共和國歷史上唯一的特殊機(jī)構(gòu)。實際上，即使開發(fā)“兩彈一艇一星”需要依靠舉國的工業(yè)和科技支持，這個事實本身也無關(guān)舉國體制，因為這些項目也可以通過計劃體制來執(zhí)行(如中央專委成立之前的狀況)。但是，一旦把它們當(dāng)作必須由中央專委負(fù)責(zé)完成的重大任務(wù)，開發(fā)“兩彈一艇一星”就成為舉國體制的壯舉。雖然存在的時間不過十幾年，但中央專委卻成為黨中央領(lǐng)導(dǎo)完成重大任務(wù)的一個范例。

第三，以舉國體制完成重大任務(wù)是“取得重大突破，實現(xiàn)重大發(fā)展”的發(fā)動機(jī)。

重大任務(wù)的特點是以做出有用的產(chǎn)品或系統(tǒng)為目標(biāo)，項目的成敗是可以評判的，而且評判標(biāo)準(zhǔn)很簡單：按照項目目標(biāo)做出來了就是成功，做不出來就是失敗(盡管科學(xué)和技術(shù)上的失敗往往也可以留下有價值的知識和經(jīng)驗)。中國和美國的歷史經(jīng)驗都證明，以舉國體制完成的重大任務(wù)會帶來重大技術(shù)突破，而且也會從整體上帶動科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的重大發(fā)展。在今天中國迫切需要在重要技術(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破之時，理解這個機(jī)制尤其重要。例如，目前一個流行的政策提議是把加強(qiáng)基礎(chǔ)研究作為中國科技發(fā)展的方針，其理由有二：第一，中國之所以在某些領(lǐng)域被“卡脖子”是因為基礎(chǔ)工作做得不夠;第二，“基礎(chǔ)研究是整個科學(xué)體系的源頭，是所有技術(shù)問題的總機(jī)關(guān)”。但是，中國目前被“卡脖子”的真正原因是曾經(jīng)實行以技術(shù)引進(jìn)代替自主研發(fā)的政策。中國今天的“短板”大多不是沒有做過的技術(shù)，而是在依賴引進(jìn)的過程中半途而廢(如集成電路和大飛機(jī))。把基礎(chǔ)研究當(dāng)作科技體系的總源頭和總機(jī)關(guān)的說法掩蓋了科技發(fā)展的一個基本規(guī)律：科學(xué)研究與技術(shù)發(fā)展之間以及科技發(fā)展與社會需要之間是互動關(guān)系。技術(shù)知識包括大量來自解決問題和試驗、改進(jìn)過程的技能和能力，不能還原為科學(xué)知識。因此，技術(shù)進(jìn)步與基礎(chǔ)研究的關(guān)系是互動的——前者為后者提供問題方向、需求、手段和驗證，而后者為前者提供原理性知識和擴(kuò)展的可能性。一旦在技術(shù)上放棄自主研發(fā)，基礎(chǔ)研究也就變成跟隨式的。中國今天許多所謂的基礎(chǔ)研究實際上是在做驗證外國人思路的工作，可以發(fā)論文，但自己很少產(chǎn)生新概念、新理論，也很少支持工業(yè)的技術(shù)進(jìn)步。

雖然重大任務(wù)需要的基礎(chǔ)研究和技術(shù)開發(fā)是任務(wù)導(dǎo)向的，但其目標(biāo)是做出世界上以前沒有的東西。因此，重大任務(wù)就是以舉國之力推動的重大創(chuàng)造，它需要已有的知識和經(jīng)驗基礎(chǔ)，但同時也需要超越現(xiàn)有的知識邊界，所以也是全面帶動基礎(chǔ)研究和技術(shù)開發(fā)的動力。如果當(dāng)年中國不是把科技發(fā)展的重點放在“兩彈一艇一星”的突破上，而是放在核物理學(xué)或空間科學(xué)等基礎(chǔ)研究上，那么既不可能獲得這些戰(zhàn)略武器，也不利于那些基礎(chǔ)學(xué)科的發(fā)展。基礎(chǔ)研究之所以永遠(yuǎn)不能被定義為重大任務(wù)，就是因為知識基礎(chǔ)并不能自動地變成有用的產(chǎn)品或系統(tǒng)——在兩者之間需要大量的技術(shù)和工程活動，以及把這些活動動員起來的戰(zhàn)略和組織。實際上，技術(shù)和科學(xué)可以解決的問題是無窮多的，但現(xiàn)實中的技術(shù)研發(fā)和科學(xué)研究總是集中于某些方向而忽略其他方向，而對研發(fā)方向的選擇是技術(shù)瓶頸、經(jīng)濟(jì)和社會性因素決定的。如果基礎(chǔ)研究脫離了中國技術(shù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“語境”，那么再投多少錢也會感到研究不足，只是因為這些研究大多無用。因此，在中國的發(fā)展遇到重大挑戰(zhàn)之際去侈談“自由探索”或“開放創(chuàng)新”，無非是回避矛盾的搪塞。

作為總結(jié)，我們最后指出，“以做出有用產(chǎn)品或系統(tǒng)為目標(biāo)”的重大任務(wù)代表的是克服危機(jī)和戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略意圖，而不是關(guān)于產(chǎn)品或系統(tǒng)的開發(fā)本身。例如，新中國領(lǐng)導(dǎo)人在建國不到10年時就決心開發(fā)“兩彈一艇”，不是因為中國已經(jīng)掌握了多少能夠開發(fā)它們的資源/能力(甚至連到底需要什么技術(shù)的知識都不足)，而是因為他們決心讓新中國獨立自主地發(fā)展下去;美國成立旨在“創(chuàng)造技術(shù)意外”的DARPA，不是因為已經(jīng)知道哪些是“意外”的技術(shù)，而是要創(chuàng)造對于冷戰(zhàn)對手的技術(shù)優(yōu)勢(然后DARPA才會去思考：能不能讓飛機(jī)不被對方的雷達(dá)發(fā)現(xiàn)?不同制式的計算機(jī)能不能被連接起來互相通信?)。因此，重大任務(wù)是從獲得勝利的要求——“取得重大突破，實現(xiàn)重大發(fā)展”來定義和提出的，而不是從現(xiàn)有資源/能力的狀況來決定的。這樣的應(yīng)用導(dǎo)向是戰(zhàn)略性的、進(jìn)取性的和創(chuàng)造性的，所以重大任務(wù)、特殊機(jī)構(gòu)和舉國體制代表了一種以創(chuàng)造新的手段為目標(biāo)來動員現(xiàn)有資源/能力的方式。無論一個國家在某一時點具備了什么樣的科技和工業(yè)資源，如果這些資源不被動員起來去實現(xiàn)某種超過現(xiàn)有資源利用水平的目標(biāo)，那就只能是積累起來的資源而已，只能隨著市場的邊際價格變動而緩慢變化，但絕不會自動帶來重大突破。重大任務(wù)之所以能夠帶來重大發(fā)展，就是因為它以舉國體制所支撐的更高抱負(fù)和更高目標(biāo)來動員國民經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)積累的資源/能力，從而創(chuàng)造出來不這樣做就不會取得的重大突破。

結(jié)論

中國和美國的歷史經(jīng)驗都證明，舉國體制是一種任務(wù)體制，所以它既可以與計劃體制兼容，也可以與市場體制兼容，但具有自己的獨特性質(zhì)和作用。今天，中國政治領(lǐng)導(dǎo)層在新的社會條件下提出采取“新型舉國體制”的設(shè)想，目的在于完成“取得重大突破，實現(xiàn)重大發(fā)展”的歷史任務(wù)。雖然這個概念的確切涵義尚未定義，但實際上也無需急于定義，因為它的內(nèi)涵和外延都將由新的實踐來定義——既然“舉國體制”是任務(wù)體制，那么“新型”的涵義將由中國在新的歷史時期所完成的重大任務(wù)及其采用的方式來定義。本文基于歷史經(jīng)驗，至少可以指出中國在目前階段有必要采取新型舉國體制的兩個原因。

第一，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向必須在政治層次上決定，而不能由市場決定。原因很簡單，市場本身從來就沒有方向，因為作為市場信號的價格邊際性變動遠(yuǎn)不足以反映國民經(jīng)濟(jì)長期變化的結(jié)構(gòu)性問題，何況任何信號也只有通過經(jīng)濟(jì)主體的決策才有用。實際上，中國在政治上定義的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)明確，就是實現(xiàn)“民族偉大復(fù)興”和“全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”。在外部力量企圖阻礙中國實現(xiàn)這些目標(biāo)的壓力越來越大的條件下，政治領(lǐng)導(dǎo)層的遠(yuǎn)見、抱負(fù)和領(lǐng)導(dǎo)力對于中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是關(guān)鍵性的。

第二，實現(xiàn)重大發(fā)展必須在利用市場機(jī)制的同時還采用其他的機(jī)制。市場機(jī)制是重要的，它可以通過競爭優(yōu)勝劣汰、引導(dǎo)短期資源配置以及鼓勵自發(fā)的創(chuàng)造性等。但是，市場機(jī)制不能自動帶來重大突破，不能自動實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的結(jié)構(gòu)性重大變化。因此，中國仍然需要采用以舉國體制完成重大任務(wù)的機(jī)制。就一般性的原則來講，新型舉國體制應(yīng)該是由國家牽頭采取某種合作行動的“體制”，它使政府、企業(yè)以及其他社會主體能夠為實現(xiàn)某種具有總體價值的目標(biāo)而采取有協(xié)調(diào)的合作行動，其根本特點是把一國之內(nèi)社會分工不同、性質(zhì)不同的行動主體動員起來，以完成任何某一類行動主體都不可能單獨完成的任務(wù)。在參與這個過程時，每一個經(jīng)濟(jì)行動者(無論是政府還是企業(yè)，也無論是國有還是民營的企業(yè))都保持著獨立于其他行動者的經(jīng)濟(jì)利益，而且這種利益得到正式制度的保護(hù)。因此，市場機(jī)制也是新型舉國體制的一個組成部分。

如果今天的中國再次需要完成重大任務(wù)，也就再次需要設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)。但是，今天重大任務(wù)的特性會發(fā)生變化，對特殊機(jī)構(gòu)的要求也會相應(yīng)發(fā)生變化。一個重大變化是特殊機(jī)構(gòu)必須更多地直接面對“市場”，并以更開放的方式(如“揭榜掛帥”)動員全社會的力量。美國設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)的歷史經(jīng)驗更豐富，所以也存在值得中國學(xué)習(xí)的地方。如DARPA雖然是國家設(shè)立的特殊機(jī)構(gòu)，但同時它的主要工作人員卻來自“市場”，而不是職業(yè)官員。這種組織方式不但看不出在政府與市場之間存在“鴻溝”，甚至可以看出政府與市場之間的“融合”。如果未來中國再次設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)，也應(yīng)該在組織形式上做出創(chuàng)新，但永恒不變的是政治領(lǐng)導(dǎo)層定義和提出重大任務(wù)的遠(yuǎn)見以及執(zhí)行任務(wù)的意志和對結(jié)果的高度責(zé)任感。

正如本文考察的中美兩國歷史經(jīng)驗所證明的那樣，對國家發(fā)展挑戰(zhàn)最大、最艱巨的階段，也是最有可能產(chǎn)生重大創(chuàng)新的階段——技術(shù)如此，組織如此，制度也如此。因此，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下采取新型舉國體制的歷史任務(wù)就是在中國崛起的關(guān)鍵階段，創(chuàng)造性地“取得重大突破，實現(xiàn)重大發(fā)展”。