如果中國改變現(xiàn)行土地制度尤其是征地制度，實行所謂城鄉(xiāng)建設用地一體化，中國城市發(fā)展就可能陷入劣質(zhì)化的陷阱。

　　一

　　2012年11月28日，國務院常務會議通過《土地管理法修正案(草案)》，媒體一片歡呼，11月29日，幾乎所有門戶網(wǎng)站都以頭條轉(zhuǎn)載了《京華時報》題為“集體土地征收補償制度修改獲國務院通過”的報道，且均將原題改為吸引眼球的“集體土地征收補償標準將修改，或提高10倍”。在隨后的跟貼和網(wǎng)絡評論中，幾乎無例外地也是一片叫好。2012年11月30日《環(huán)球時報》刊發(fā)了中國人民大學鄭風田教授的評論“農(nóng)村征地補償標準理應更高”，認為不僅應該大幅度提高農(nóng)村征地補償，而是應該破除地方政府的土地征收壟斷斷權，允許農(nóng)民直接與用地單位協(xié)商解決建設用地問題。

　　依據(jù)《京華時報》報道，北京大學法學院姜明安教授認為，“按目前的土地管理法，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。也就是說，一畝地一般征收補償不超過6萬元，折合到每平方米補償不足100塊錢，所以老百姓肯定有意見”。姜明安表示，“目前還不知道(《土地管理法》)修改細節(jié)，但征收補償應該會提高到現(xiàn)在補償值的至少10倍。”“在土地管理法修正案中，如果將征收補償提高10倍，農(nóng)民一畝地能拿到60萬元的征收補償”。

　　在按受采訪中，姜明安教授還認為，“土地管理法需要修改的地方，不只是補償問題，未來還要明確誰是土地交易主體的問題。目前大量的土地搞開發(fā)，有的并不是為了公共利益。而依據(jù)現(xiàn)在的土地管理法，所有的土地都必須征收”。姜明安稱，“未來土地流轉(zhuǎn)應該有兩個途徑，其中20%~30%的搞征收，如地鐵、高速公路建設等;70%~80%應該是市場交易，比如用于商業(yè)住宅開發(fā)、重大項目建設等。”

　　《京華時報》報道還說，浙江大學公共政策研究院研究員楊遴杰也表示，征地制度改革有兩種思路，一種是縮小征地范圍，讓農(nóng)民可以流轉(zhuǎn)自己的部分集體土地;二是提高農(nóng)民土地收益的比例。不過，他更贊同縮小征地范圍、讓部分集體土地自由流轉(zhuǎn)的方向。

　　以上報道顯然不是空穴來風。早在十七屆三中全會議中，即提出改革土地征收制度，縮小征地范圍，要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，城鄉(xiāng)建設用地同地同權同價，以及建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的等等表述，為以上報道和評論提供了充分的政策依據(jù)。

　　二

　　若將給失地農(nóng)民的征地補償提高10倍，甚至讓農(nóng)民直接進入建設用地市場，成為土地交易主體，由農(nóng)民與用地單位協(xié)商解決建設用地問題，其后果將十分重大，支撐當前中國城市基礎設施建設的土地財政將會消失，城市擴展與城市基礎設施建設難以匹配，即使城市化可以很快地推進，我們卻可能不得不面對一個劣質(zhì)的城市化。

　　具體地說，現(xiàn)行中國土地制度包括征地制度安排，是由國家壟斷土地一級市場而放開土地二級市場的獨特安排。壟斷土地一級市場是說，依據(jù)《土地管理法》，任何單位和個人建設需要使用土地的，必須申請國有建設用地。國家通過征收將集體所有農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為國有建設用地，征收按土地原有用途進行補償，一般不超過原產(chǎn)值的30倍。

　　因為經(jīng)濟發(fā)展，城市擴展，城市郊區(qū)的農(nóng)村集體土地被征收為國有建設用地。征收土地主要有三個用途，一是經(jīng)營性用地，二是工業(yè)用地，三是公益性用地。經(jīng)營性用地主要用于商業(yè)服務業(yè)，包括房地產(chǎn)。經(jīng)營性用地一般通過招拍掛來進行使用權交易，一般所講動輒每畝數(shù)百萬元即是指經(jīng)營性用地的招拍掛價格。工業(yè)用地比較廉價，一般在10~20萬/畝左右。公益性用地主要用于公共工程和公益事業(yè)，是劃撥用地。

　　在現(xiàn)行土地制度安排中，一般由地方政府代國家進行土地征收和地權交易。地方政府低價征地、高價賣地，其中差價成為地方政府土地財政收入的主要來源。通常所講低價征地高價賣地，只有用于經(jīng)營性用途的土地才可能賣出高價。經(jīng)營性用途的土地只占全部征收土地的約1/3。

　　地方政府土地財政收入主要用于城市基礎設施建設，城市基礎設施建設大約占到全部土地財政收入的70%甚至更多。在相當部分大中城市，地方政府土地財政收入已占到全部可用財力的接近一半，城市基礎設施建設主要依靠土地財政收入。

　　因為經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張，使得城郊土地具有遠高于一般農(nóng)地的非農(nóng)使用價值，將農(nóng)地征收為城市建設用地，就可以形成巨大增值收益。加之國家為保護耕地而采用偏緊的建設用地供給策略，使城市建設用地相對稀缺從而進一步抬升了土地價值。這樣一來，地方政府征收農(nóng)民土地的成本可能只有幾萬元或十幾萬元，卻可以在市場上賣出幾十萬甚至幾百萬元的高價，地方政府獲得了大部分土地非農(nóng)使用的增值收益。

　　當然，并非所有征收土地都用于經(jīng)營性用途，而是大部分要用于工業(yè)和公益性事業(yè)，工業(yè)用地價格甚低，公益性用地是無償劃撥，而征地必須給農(nóng)民補償。給農(nóng)民的補償越高，地方政府用于工業(yè)用地和公益事業(yè)用地的成本就越高。地方政府就要用更多從經(jīng)營性用地招拍掛中獲得的收益來彌補。正是這個意義上，陳錫文說，工業(yè)用地的廉價使用提高了經(jīng)營性用地的價值。地方政府只有通過提高經(jīng)營性用地的招拍掛的價格，才能拿出足夠錢來補工業(yè)用地和公益用地的虧空。

　　因此，我們可以得到如下一個大略的數(shù)字：A市征收6萬畝農(nóng)村土地為國有建設用地，征地成本(含拆遷)為每畝30萬元，共花費180億元征地費。

　　征收來的6萬畝國有建設用地，其中二萬畝用于經(jīng)營性用途，以400萬元/畝的招拍掛價格成交，拍出200億元。二萬畝用于工業(yè)用途，每畝20萬元，可得40億元，還有二萬畝用于公益事業(yè)，無償劃撥。

　　這樣一來，A市征收3萬畝土地后，可以獲得土地財政收入為400億+40億-180億=260億元。

　　正是這260億元的土地財政收入，為A市城市基礎設施建設提供了充足財力，A市可以獲得良好的基礎設施建設支持。這是當前中國城市建設可以與歐美日等發(fā)達國家媲美的前提。

　　三

　　如果將給農(nóng)民的征地補償提高10倍，或讓農(nóng)民直接與建設用地單位協(xié)商建設用地價格，則凡是經(jīng)營性建設用地，農(nóng)民與建設用地單位協(xié)商，仍然按200萬/畝轉(zhuǎn)讓出去，所有的農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益都歸到農(nóng)民。政府可以保持對公益性用地的征收。

　　當農(nóng)民可以選擇與用地單位協(xié)商地價時，并不是所有農(nóng)民都可以自由協(xié)商，而只是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)已列入農(nóng)地非農(nóng)使用計劃的土地才能進行土地轉(zhuǎn)用。農(nóng)地非農(nóng)使用，因為土地不可移動，特定位置土地非農(nóng)使用的增值收益就全部歸到農(nóng)戶。農(nóng)民自然首選經(jīng)營性用途，以獲得200萬元/畝的高價。工業(yè)用地價格可能被推高。此處不論。

　　地方政府為公共利益，可以征收農(nóng)民土地用于公益性目的。征收的意思是，若農(nóng)民不同意土地被征收，國家可以采取強制措施。征收并非剝奪，必須按土地的市場價值給予補償。市場價值的參考單位就是農(nóng)民自主與用地單位協(xié)商的經(jīng)營性用地的市價。這樣一來，地方政府征收農(nóng)民的土地用于公益事業(yè)，必須按200萬元/畝即農(nóng)民以補償。

　　這樣一來，若A市繼續(xù)要有6萬畝農(nóng)地非農(nóng)使用，假若不計其中2萬畝工業(yè)用地，則2萬畝經(jīng)營性用地，2×200萬元=400億元非農(nóng)使用的土地增值收益歸城郊農(nóng)民，公益性用地2萬畝的征收成本為2×200萬元=400億元，這個成本要由地方政府來支付。

　　簡單地說，這樣一種征地制度安排，使得地方政府不僅不再有土地財政收入，而且要支付400億元來征收用于城市公益事業(yè)的建設用地。

　　假定國家對土地增值收益收取50%的累進稅，則A市可以收取(400+400)×50%=400億元的土地非農(nóng)使用增值收益累進稅。這樣，用這400億元累進稅，正好可以支付400億元公益用地征收成本。

　　也就是，即使征收50%的累進稅，地方政府也只是虧贏相當，沒有土地財政來進行昂貴的城市基礎設施建設投資。

　　四

　　在土地私有制國家，國家即使可以征收農(nóng)民土地，也必須按土地市場價值給農(nóng)民以補償，這樣一來，在城市擴張中帶來的城郊農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益主要留給了城郊地主。在發(fā)展中國家，因為國家無法獲得城市擴張帶來農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，就使得地方政府缺少進行昂貴城市基礎設施建設的能力，城郊地主則是一夜暴富。

　　歐美日等發(fā)達國家已經(jīng)完成城市化，其中含義有二：一是城市不再需要進行土地規(guī)模的擴張，從而也就沒有城郊農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益部分。二是城市已經(jīng)完成昂貴的基礎設施建設，現(xiàn)在城市的規(guī)?；A設施建設不再需要，需要的只是城市基礎設施的維護費用，這是一筆相對較小的錢。

　　中國現(xiàn)行土地制度通過將城市快速擴張帶來的農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，主要以土地財政的形式掌握在地方政府手中(而不是給到了城郊地主。因為中國已經(jīng)消滅了地主階段，土地是公有的)，地方政府就可以用土地財政建設(而不只是維護)昂貴的城市基礎設施。

　　正是因此，中國雖然仍然是發(fā)展中國家，卻有著與發(fā)達國家相媲美的城市基礎設施。

　　五

　　正如前述，如果中國改變現(xiàn)行土地制度尤其是征地制度，實行所謂城鄉(xiāng)建設用地一體化，中國城市發(fā)展就可能陷入劣質(zhì)化的陷阱。

　　劣質(zhì)城市化，我們準備好了嗎?

　　2012年12月10日下午

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