一、 包產(chǎn)到戶后土地的演變

　　我長(zhǎng)期在內(nèi)蒙古烏蘭察布市農(nóng)村工作和生活，親身見證了農(nóng)村實(shí)行包產(chǎn)到戶后土地的演變，現(xiàn)將烏蘭察布市土地演變過程介紹評(píng)述如下：

　　(一)、土地的演變過程

　　1978年冬，安徽小崗村率先實(shí)行包產(chǎn)到戶責(zé)任制，1979年，安徽省在省委書記萬里的支持下，在全省試點(diǎn)包產(chǎn)到戶，1980年在全省全面推行包產(chǎn)到戶責(zé)任制。當(dāng)時(shí)內(nèi)蒙古黨委書記是周惠。他在1959年跟隨彭德懷在廬山會(huì)議上受到批判牽連，被撤了職務(wù)，文革后出任內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委書記。周惠積極主張學(xué)習(xí)安徽省包產(chǎn)到戶的經(jīng)驗(yàn)，1979年2月，他到烏蘭察布市卓資縣羊圈灣公社蹲點(diǎn)試行責(zé)任田與口糧田兩田分離，小牲畜(羊、豬)作價(jià)承包給社員家庭飼養(yǎng)。全縣其他公社也開始試行責(zé)任田和口糧田兩田分離，由于正處在春播階段，有的生產(chǎn)隊(duì)來不及實(shí)行兩田分離。莊稼出苗后，有的生產(chǎn)隊(duì)半路出家，分了青苗，特別是全縣馬鈴薯田幾乎都分到戶，實(shí)行家庭家經(jīng)營(yíng)。1980年，卓資縣84%的生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行了包產(chǎn)到戶生產(chǎn)責(zé)任制。到了1981年，全市普遍實(shí)行包產(chǎn)到戶責(zé)任制(當(dāng)時(shí)叫大包干)。到了1982年，全市農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了清一色包產(chǎn)到戶。包產(chǎn)到戶責(zé)任制就是把生產(chǎn)隊(duì)土地、牲畜、農(nóng)具等公有生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn)按人頭分到每戶農(nóng)民手中，集體樹木也分到每家每戶。水利設(shè)施暫時(shí)還沒有分，或者賣掉。包產(chǎn)到戶責(zé)任制核心內(nèi)容是：交夠國(guó)家的，留夠集體的，剩下全是自己的，紅黑死挨。所謂國(guó)家的是指把糧食賣給國(guó)營(yíng)糧庫(kù)，用來完成農(nóng)業(yè)稅任務(wù)。頭幾年不賣糧用現(xiàn)金來完成農(nóng)業(yè)稅是不行的，后來糧食多了，也就不強(qiáng)調(diào)必須賣糧完稅。留夠集體的是指按承包土地面積分擔(dān)集體的各項(xiàng)提留統(tǒng)籌，提留共有8項(xiàng)，分別是：村干部職務(wù)補(bǔ)貼和村委會(huì)辦公費(fèi)、五保戶和優(yōu)撫對(duì)象生活費(fèi)、民辦教師工資費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村公路維護(hù)費(fèi)、牲畜防疫費(fèi)、訂閱報(bào)刊費(fèi)等，后來卓資縣政府又對(duì)每份承包地加了1元電影費(fèi)，用來解決村民無法看公映電影的難題。集體提留通常也被稱作為費(fèi)。紅黑死挨是內(nèi)蒙古當(dāng)?shù)氐囊痪渫猎挘馑际秦S收年不向農(nóng)民多收稅和費(fèi)，遇災(zāi)年農(nóng)業(yè)稅和費(fèi)也不減免。此外，每份承包地還要負(fù)擔(dān)20個(gè)積累工，20個(gè)義務(wù)工。在實(shí)施過程中，農(nóng)業(yè)稅與費(fèi)是由鄉(xiāng)政府組織征收的，按道理講，費(fèi)應(yīng)該留給行政村和村民小組，可在具體實(shí)施過程中，村干部根本無權(quán)使用，收取回來的費(fèi)全部進(jìn)入鄉(xiāng)政府的賬上，由鄉(xiāng)政府統(tǒng)一安排使用。

　　實(shí)行包產(chǎn)到戶頭幾年，農(nóng)民種田積極性高，糧食產(chǎn)量有了較大幅度的增產(chǎn)，一舉解決了過去農(nóng)民吃不飽飯的問題。但是糧食增產(chǎn)主要因素來源于農(nóng)民傳統(tǒng)的精耕細(xì)作經(jīng)驗(yàn)，特別是堵住了在糧食收獲過程中的管理漏洞，顆粒歸倉(cāng)，避免了糧食的損耗。但是在實(shí)行科學(xué)種田、向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方面卻是呈現(xiàn)倒退現(xiàn)象。比如，大隊(duì)買回的鏈軌拖拉機(jī)和大型脫粒機(jī)成了無用之物，賣了廢鐵。水利電力設(shè)施遭到破壞。有的地方水利設(shè)施雖然完好，但一家一戶不方便使用;還有個(gè)別農(nóng)民自己不澆地，也不允許周邊農(nóng)民的澆地水渠從自家承包地里通過，由此造成了水地變成了旱地。大型農(nóng)田水利建設(shè)也幾乎全停止了，已經(jīng)建成的四級(jí)農(nóng)技推廣網(wǎng)更是處于線斷網(wǎng)破、人員流失的狀態(tài)。不過這時(shí)候進(jìn)口二胺化肥和國(guó)產(chǎn)尿素開始大量供應(yīng)，科研單位育成的作物新品種處于井噴狀態(tài)。因?yàn)樾缕贩N選育周期一般為16年，全國(guó)多數(shù)農(nóng)科院所60年代才上馬新品種選育課題，80年代正是出新品種、出成果的階段。在糧食增產(chǎn)中，化肥和良種對(duì)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)起到了60%以上的作用。但有人把糧食增產(chǎn)功勞全歸在一包就靈的生產(chǎn)體制改變上了。

　　包產(chǎn)到戶并不是一包就靈，不是解決問題的萬能法寶。農(nóng)村很快就出現(xiàn)了新的問題。到了秋后征收稅和費(fèi)時(shí)，起碼有一半的農(nóng)民不主動(dòng)交稅和費(fèi)。鄉(xiāng)政府的干部有了新的工作任務(wù)，那就是督催農(nóng)民售糧來交稅和費(fèi)。稅和費(fèi)是按照承包土地面積分?jǐn)偟?，五保戶照樣攤了稅費(fèi)，他們自然不會(huì)交稅和費(fèi)的。有些不會(huì)種田的農(nóng)民，所收無幾，解決自己溫飽都是問題，無多余糧食出售，就不想交稅和費(fèi)。有些農(nóng)戶家里發(fā)生了重大的災(zāi)害，比如失火燒了莊稼，無力交稅和費(fèi)。特別是遇到大災(zāi)年，多數(shù)土地絕了產(chǎn)，農(nóng)民也得紅黑死挨，照樣交稅和費(fèi)。這時(shí)候縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)行分灶吃飯的改革，稅要交到縣財(cái)政，費(fèi)留給鄉(xiāng)政府使用。鄉(xiāng)政府征收不回稅和費(fèi)，干部和教師就發(fā)不出工資，鄉(xiāng)辦養(yǎng)老院里的老人就買不回米面，開不了鍋。鄉(xiāng)政府無辦公經(jīng)費(fèi)就得關(guān)門。因此，鄉(xiāng)村干部只能狠下心來督催農(nóng)民交稅和費(fèi)。我在鄉(xiāng)政府工作，至今想起催農(nóng)民賣糧交稅和費(fèi)工作的艱難情景，心情依然十分沉重。收稅到了收尾階段，干部們集中起來，到農(nóng)戶家里只能是有糧拿糧，無糧拉羊，家里有什么就拿什么了。因此，有的農(nóng)民罵鄉(xiāng)干部是土匪、國(guó)民黨。作者于1985年曾寫過一份題為《大唐棍溝村貧困調(diào)查報(bào)告》，反映農(nóng)村的苦情，寄往黨政部門和新聞單位，上了新華社內(nèi)參，自治區(qū)黨委書記說要下來調(diào)查，把縣鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)嚇了一跳，有個(gè)領(lǐng)導(dǎo)放話要整我，好在黨中央已發(fā)現(xiàn)了全國(guó)各地都存在我所反映的問題，開始在農(nóng)村部署安排扶貧工作了，那個(gè)領(lǐng)導(dǎo)整我的念頭才不了了之。

　　鄉(xiāng)干部再努力工作，也不可能百分之百地完成征收稅和費(fèi)的任務(wù)，只能想歪點(diǎn)子了?？h稅務(wù)局給各村民小組下達(dá)的農(nóng)業(yè)稅任務(wù)是個(gè)總數(shù)，要由鄉(xiāng)財(cái)政所的工作人員配合行政村和村民小組的干部落實(shí)到每個(gè)農(nóng)戶，于是行政村干部在鄉(xiāng)干部的配合下，自作主張把五保戶等交稅費(fèi)困難戶的稅和費(fèi)免掉了，然后把免掉部分再公攤到其他農(nóng)戶頭上。費(fèi)的攤派數(shù)量由鄉(xiāng)政府決定。鄉(xiāng)政府為了百分百地完成交農(nóng)業(yè)稅的任務(wù)，就采用了以費(fèi)保稅的法子，加大了費(fèi)的攤派，以費(fèi)填補(bǔ)交稅任務(wù)的完成。再后來鄉(xiāng)政府增加了農(nóng)技推廣費(fèi)用的支出，以及招待費(fèi)的增加，費(fèi)的攤派就越來越大。作者家屬分到一份承包地，剛開始一份5畝承包地，交農(nóng)業(yè)稅13元，費(fèi)8元，到了后來，一份承包地交稅費(fèi)增加到65元了。我所在的鄉(xiāng)，有的村一份承包地稅和費(fèi)高達(dá)136元。而一份5畝承包地，旱地正常年份畝產(chǎn)小麥不過200斤，每斤小麥價(jià)格0.36元，5畝地毛收入不過360元。現(xiàn)將卓資縣農(nóng)業(yè)稅和提留統(tǒng)籌(費(fèi))官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)摘錄如下：1986年全縣農(nóng)業(yè)稅金277.7萬元，鄉(xiāng)村提留統(tǒng)籌64.2萬元。到了2001年，農(nóng)業(yè)稅金為867萬元，鄉(xiāng)村提留統(tǒng)籌為1500萬元。2001年與1986年相比，農(nóng)業(yè)稅金增長(zhǎng)了2.1倍，鄉(xiāng)村提留統(tǒng)籌(費(fèi))增長(zhǎng)了22.4倍。鄉(xiāng)村提留統(tǒng)籌從原來的8項(xiàng)增加到15項(xiàng)，分別是教育附加費(fèi)680萬元，牲畜防疫費(fèi)35萬元，農(nóng)民疫病防治費(fèi)21萬元，文化網(wǎng)絡(luò)費(fèi)21萬元，計(jì)生網(wǎng)絡(luò)費(fèi)21萬元，育林基金費(fèi)21萬元，防雹費(fèi)10萬元，鄉(xiāng)村道路費(fèi)24萬元，民兵訓(xùn)練費(fèi)33萬元，優(yōu)撫費(fèi)66萬元，其余為村干部工資和辦公費(fèi)。農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)費(fèi)71元，農(nóng)業(yè)稅30元。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅和費(fèi)增長(zhǎng)的這樣高，可見農(nóng)民的負(fù)擔(dān)有多么重啊。農(nóng)民種地收入越來越低了，土地越來越不值錢了，有的農(nóng)民收獲了糧食，稅和費(fèi)也不交了，承包地也不要了，雇車連夜跑路了。跑路的農(nóng)戶，其承包地雖然不種了，但承包地上的稅和費(fèi)的任務(wù)，縣鄉(xiāng)政府照樣下達(dá)。行政村領(lǐng)導(dǎo)只能把跑路農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶種，承擔(dān)稅費(fèi)任務(wù)，如果轉(zhuǎn)包不出去，撂荒土地的稅和費(fèi)只能往在村里種地人身上攤派了，形成了惡性循環(huán)。于是，有些地方種地成了賠錢的事，種地農(nóng)民苦不堪言。湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平于2000年3月上書朱镕基總理，喊出了農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)的呼吁，真實(shí)反映了當(dāng)時(shí)農(nóng)村的現(xiàn)狀。

　　烏蘭察布市是一個(gè)貧困地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡劣，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的加重使農(nóng)民雪上加霜，于是大批農(nóng)民出外打工，出現(xiàn)了大量的棄耕撂荒地。卓資縣土地面積由1989年總耕地面積為120萬畝， 到了2012年，縮減為60萬畝。

　　轉(zhuǎn)機(jī)這時(shí)候出現(xiàn)了，1999年，國(guó)家實(shí)施京津唐風(fēng)沙治理工程，動(dòng)員農(nóng)民退耕種草，對(duì)退耕地免除了農(nóng)業(yè)稅，讓農(nóng)民減輕了稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。到了2002年，國(guó)家在內(nèi)蒙古開始實(shí)施退耕還林工程，每畝退耕地補(bǔ)助200斤小麥，連補(bǔ)8年，一下子緩解了留在村里種地農(nóng)民的困境。到了2006年1月1日，國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅，又過兩年，國(guó)家對(duì)種地農(nóng)民實(shí)行種糧補(bǔ)貼，一開始卓資縣1畝耕地補(bǔ)貼11元，以后補(bǔ)貼逐年加大，2015年達(dá)到每畝補(bǔ)貼68元。雖然農(nóng)業(yè)稅和費(fèi)全減免了，種地還有補(bǔ)貼，但在農(nóng)民眼里，土地并不是值錢的東西，卓資縣土地90%屬于旱地，種1畝旱地收入二三百斤糧食，毛收入二百多元錢，種地成本高達(dá)一百多元，不如外出打工兩天的收入。于是，農(nóng)村就出現(xiàn)了大量耕地撂荒現(xiàn)象。1984年，卓資縣農(nóng)業(yè)局搞土壤普查，調(diào)查回來的全縣耕地?cái)?shù)據(jù)是：國(guó)民統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為120萬畝，實(shí)際耕種土地140萬畝。因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)承包地?cái)U(kuò)邊展沿，實(shí)際耕種面積增加了。2007年，縣農(nóng)業(yè)局結(jié)合土壤普查，調(diào)查掌握的耕地面積是：全縣國(guó)民統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)退耕還林草面積60萬畝，耕地面積65萬畝，實(shí)際耕種面積為48萬畝，撂荒地17萬畝，撂荒土地占總耕地面積26%。

　　1998年到1999年，全市開展土地二輪承包合同的簽訂。全縣村民大約有30%的人進(jìn)城，走了，沒有參加二輪土地的承包。因?yàn)?，稅和費(fèi)重的要命，種地微利甚至賠錢，有點(diǎn)本事的人誰都不愿意留在村里種地。報(bào)上鼓吹二輪承包給農(nóng)民吃了定心丸，并不符合當(dāng)時(shí)農(nóng)村的實(shí)際，農(nóng)民的心情其實(shí)挺沉重?zé)o奈的，有一份奈何，誰想留在村里種地。有的村民雖然簽訂了二輪土地承包合同，但很快把地撂荒，進(jìn)城打工去了。

　　后來國(guó)家對(duì)土地免了稅和費(fèi)，而且種地有了糧食直補(bǔ)，撂荒跑路農(nóng)民又想要回原來承包的土地。加上1997年全球金融危機(jī)的爆發(fā)，有些村民在城里立不住腳，回到村里又無地可種，就向政府上訪要地鬧事。而各級(jí)地方政府早先出臺(tái)過地方政策，各地第一輪土地承包合同書如有村民不交農(nóng)業(yè)稅和費(fèi)，不實(shí)行科學(xué)種田，要把村民承包地抽回，分給其他村民種植的內(nèi)容。于是撂荒地主和現(xiàn)有耕地主家鬧起了糾紛，一開始縣鄉(xiāng)政府和村委會(huì)支持現(xiàn)有占地農(nóng)民，理由是跑路農(nóng)民自動(dòng)放棄了承包地，且違反了土地承包合同條款，村委會(huì)有權(quán)收回再分配給別人種植。后來國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了國(guó)辦法明電(2004)21號(hào)文件《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》，該文件不允許鄉(xiāng)政府和行政村以農(nóng)民棄耕不交農(nóng)業(yè)稅為理由抽回所承包的土地，發(fā)生土地糾紛可以向法院起訴。農(nóng)民土地糾紛案件，法院一般都以21號(hào)文件為依據(jù)界限，二輪土地承包書上寫明是那家的承包地，就把土地判決給那家，往往是失地農(nóng)民勝訴。村民沒有簽訂二輪土地承包合同的，那就永遠(yuǎn)喪失了承包村里土地的權(quán)利。一時(shí)土地糾紛案件大增，法院忙不過來了。后來法院不再受理農(nóng)民承包地案件，改由縣農(nóng)業(yè)局進(jìn)行行政仲裁處理。

　　包產(chǎn)到戶頭幾年，農(nóng)技推廣工作處于半停頓狀態(tài)，市縣鄉(xiāng)農(nóng)技人員幾乎無正事可干，以至于在領(lǐng)導(dǎo)層出現(xiàn)了一種把縣鄉(xiāng)農(nóng)技人員分流下崗的論調(diào)。雖然，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都還說農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，但是，僅僅是說說而已，采取的實(shí)際行動(dòng)并不多，有人形容這一時(shí)期的農(nóng)業(yè)是口號(hào)農(nóng)業(yè)。到了1990年，這種情況有所改變，政府對(duì)農(nóng)技推廣工作開始真抓實(shí)干了。以烏蘭察布市為例來說，市委和政府每年上馬各種農(nóng)業(yè)高產(chǎn)攻關(guān)工程，向旗縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)指令性的農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣面積和增產(chǎn)指標(biāo)任務(wù)，要求連片種植高產(chǎn)攻關(guān)田，抽調(diào)科技人員和機(jī)關(guān)干部下農(nóng)村開展工作?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與包產(chǎn)到戶家庭小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體制具有天然的矛盾。地方政府和鄉(xiāng)村組織解決這種矛盾的措施就是應(yīng)用行政手段強(qiáng)制推行，加上宣傳動(dòng)員工作和科技培訓(xùn)引導(dǎo)，以一定程度上剝奪農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)為代價(jià)來落實(shí)連片高產(chǎn)攻關(guān)項(xiàng)目。市委和政府提出的口號(hào)是，不落實(shí)農(nóng)業(yè)高產(chǎn)攻關(guān)任務(wù)：農(nóng)民讓地(調(diào)整承包地)，科技人員讓職稱(不聘任上崗)，領(lǐng)導(dǎo)干部讓位。一個(gè)原則是逼農(nóng)民增產(chǎn)增收，幫助他們走上致富路。這里面最難的就是農(nóng)民讓地這一條，農(nóng)民對(duì)承包地有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，你憑啥剝奪呀?憑的就是市里統(tǒng)一制定的土地承包書里預(yù)先寫明的一條，農(nóng)戶有義務(wù)執(zhí)行高產(chǎn)攻關(guān)任務(wù)。在實(shí)施連片種植高產(chǎn)攻關(guān)田的過程中雖然遭到不少農(nóng)民的反對(duì)，但鄉(xiāng)村干部軟硬兼施，逼農(nóng)民就范，雖然有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)過鏟掉農(nóng)民在高產(chǎn)攻關(guān)田規(guī)劃范圍內(nèi)自由種植其他作物的極端現(xiàn)象，但全市沒有發(fā)生過農(nóng)民聚眾越級(jí)上訪和去法院打官司的極端事例。在七八年里，烏蘭察布市在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上搞了百萬畝豐產(chǎn)溝栽培推廣、小麥馬鈴薯高產(chǎn)攻關(guān)、馬鈴薯良種繁殖體系建設(shè)、覆膜馬鈴薯栽培、覆膜玉米栽培等大型農(nóng)技高產(chǎn)攻關(guān)項(xiàng)目，其中，豐產(chǎn)溝栽培推廣完全失敗了，地膜覆蓋、玉米高產(chǎn)栽培大獲成功，實(shí)現(xiàn)了全市種植結(jié)構(gòu)大調(diào)整，玉米馬鈴薯取代小麥莜麥成為全市新的主栽作物。如果任憑農(nóng)戶家庭自由種植，就不可能有這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)上大的進(jìn)步，糧食產(chǎn)量也難以較大幅度地提高。張藝謀導(dǎo)演的《秋菊打官司》就是以這個(gè)時(shí)期的農(nóng)村背景創(chuàng)作的。村長(zhǎng)按政府的要求，推行農(nóng)業(yè)新技術(shù)種植方式，村民以自己對(duì)承包地?fù)碛薪?jīng)營(yíng)自主權(quán)不予配合，由此發(fā)生了沖突。影片中秋菊和村長(zhǎng)都不是壞人，村長(zhǎng)并不是因?yàn)閭€(gè)人私利與秋菊一家發(fā)生沖突，秋菊雖然贏了官司，但心情也是復(fù)雜的。村長(zhǎng)更是滿肚子委屈無處訴說，按道理講，村長(zhǎng)何必督促秋菊一家采用新科技成果種地呢?還不是執(zhí)行上級(jí)布置的工作。政府也有說不出口的苦衷，任由農(nóng)民小農(nóng)自主經(jīng)營(yíng)，不進(jìn)行干預(yù)引導(dǎo)，科技成果怎么會(huì)自動(dòng)很快地進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)民能夠只憑自己能實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)豐收致富嗎?影片揭示了包產(chǎn)到戶小農(nóng)生產(chǎn)模式與政府推廣農(nóng)業(yè)科技成果所產(chǎn)生的矛盾，反映了包產(chǎn)到戶這種生產(chǎn)體制的不足和局限性。秋菊目送村長(zhǎng)被逮捕，復(fù)雜的面部表情耐人尋味。

　　政府強(qiáng)制農(nóng)民搞高產(chǎn)攻關(guān)田規(guī)模化種植，手中還有一個(gè)經(jīng)濟(jì)手段，當(dāng)初村委會(huì)與農(nóng)戶簽訂土地承包合同時(shí)，每份承包地負(fù)擔(dān)著20個(gè)義務(wù)工和20個(gè)積累工任務(wù)。頭幾年，鄉(xiāng)政府和村委會(huì)基本沒有組織農(nóng)民履行義務(wù)工和積累工，為了完成高產(chǎn)攻關(guān)田任務(wù)，鄉(xiāng)政府和村委會(huì)就以農(nóng)戶完成攻關(guān)田任務(wù)，就算農(nóng)民履行了義務(wù)工和積累工，否則，對(duì)農(nóng)民強(qiáng)制收取完不成義務(wù)工和積累工的罰款，缺一個(gè)工，罰款5到10元，逼得農(nóng)民不得不參與到政府組織規(guī)劃的農(nóng)業(yè)高產(chǎn)豐收攻關(guān)項(xiàng)目中來。

　　到了2001年，種地效益越來越低，土地越來越不吃香了，農(nóng)民不怕鄉(xiāng)政府和村委會(huì)抽承包地了，大批農(nóng)民進(jìn)城，打工走了，農(nóng)村大約有30%的土地撂荒了，政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)豐產(chǎn)項(xiàng)目也再難以實(shí)施下去了。

　　這個(gè)時(shí)候，以溫室大棚、噴灌圈為代表的設(shè)施農(nóng)業(yè)，新蔬菜品種規(guī)模種植的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)異軍突起。這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式特點(diǎn)是規(guī)模種植，高投入、高科技、高產(chǎn)出。投身設(shè)施農(nóng)業(yè)的多是城里創(chuàng)業(yè)有成、財(cái)力雄厚的公司和個(gè)人，或者掌握了農(nóng)業(yè)高新技術(shù)的農(nóng)技人員。也有城郊種菜富起來的菜農(nóng)。他們采取市場(chǎng)化的方式，一般以每畝地200元的價(jià)格向農(nóng)民轉(zhuǎn)包耕地。各級(jí)政府大力支持這些新型農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)者，以卓資縣為例，建1座溫室，縣財(cái)政補(bǔ)貼2萬元，建1座大棚補(bǔ)助5000元。對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)園區(qū)，政府從修路、打井、送電等各方面給與全力扶持。近年上級(jí)支農(nóng)資金逐年加大，政府支農(nóng)資金多數(shù)補(bǔ)貼到這批人手中了。但是，由于農(nóng)業(yè)比較效益低，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，這些設(shè)施農(nóng)業(yè)投資者賺了大錢的并不多，還有不少失敗者。2011年，采用噴灌圈和滴灌設(shè)施，包地種馬鈴薯的人不少，1畝地可以賺到1000多元，第二年包地種馬鈴薯的人更多了，結(jié)果出現(xiàn)了馬鈴薯賣難的問題，馬鈴薯銷售價(jià)格由去年每斤0.8元，降為0.35元，包地種馬鈴薯的人虧了血本，中央電視臺(tái)等新聞媒體都對(duì)烏蘭察布市馬鈴薯賣難做過大量報(bào)道。下鄉(xiāng)包地搞設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)新技術(shù)開發(fā)，都要求土地連片才能實(shí)施。從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)包土地，只要有幾戶農(nóng)民不愿轉(zhuǎn)包，就連不成片，包地者對(duì)此很頭疼。往往要由鄉(xiāng)政府和村干部做村民工作，促成土地連片轉(zhuǎn)讓。從農(nóng)民手中包地者，開始都說要承包好幾年，而且一般都與農(nóng)民簽了書面包地合同，承包費(fèi)一年一付，結(jié)果有的賠了錢，一走了之，既坑了農(nóng)民，也連累了鄉(xiāng)政府和村委會(huì)。一些大的農(nóng)業(yè)開發(fā)公司，比如開發(fā)草莓種植的公司，政府百萬、千萬元地投資扶持，并為企業(yè)擔(dān)保從財(cái)政借款、從銀行貸款，結(jié)果項(xiàng)目失敗了，留下難以收拾的爛攤子，農(nóng)民追要每年土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)一項(xiàng)，就讓地方政府頭疼不已。

　　2006年11月，全國(guó)人大通過了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，鼓勵(lì)農(nóng)民組織專業(yè)社進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，想法是好的，這是一種以經(jīng)濟(jì)利益為紐帶組成的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織，往往是由資本雄厚的投資者發(fā)起，吸引來合伙人。普通農(nóng)民并不積極參與，因?yàn)?，農(nóng)民以土地入股，所占合作社資本構(gòu)成比例微乎其微，在合作社里沒有多少話語權(quán)，農(nóng)民不愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社是大力支持的，有了支農(nóng)資金也愿意投給合作社，目前，卓資縣在工商局注冊(cè)的農(nóng)民專業(yè)合作社460多家，其中，在地稅局取得稅務(wù)登記的為194戶，在國(guó)稅局登記的123戶。有的農(nóng)民專業(yè)合作社搞得不錯(cuò)，受到了自治區(qū)政府的表彰。有的合作社只是一個(gè)虛名，魚龍混雜，一時(shí)難以看得清。

　　(二)實(shí)行包產(chǎn)到戶經(jīng)營(yíng)的得與失

　　包產(chǎn)到戶責(zé)任制最大的功績(jī)就是打破了人民公社一大二公官辦集體經(jīng)濟(jì)的僵化模式，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)歸還給農(nóng)民。其最大的失誤就是政府強(qiáng)制農(nóng)民一刀切采取包產(chǎn)到戶這種模式。如果把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)歸還到生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)，有的地方也可以是生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)。由生產(chǎn)隊(duì)里的農(nóng)民自主地決定是繼續(xù)集體經(jīng)營(yíng)，還是包產(chǎn)到戶，或者采用其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式。這樣做的話，各種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展，今天像華西村、南街村、周家莊那樣的富裕村，全國(guó)就不是幾十個(gè)，而是一大批了，今天的農(nóng)村扶貧工作也不會(huì)這樣沉重難搞了。把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)下放到生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)，同樣給了農(nóng)民身份的自由，農(nóng)民一樣可以自由外出打工，或者轉(zhuǎn)產(chǎn)其他行業(yè)。但土地還保持著集體經(jīng)營(yíng)的模式，即使采取了包產(chǎn)到戶的做法，村集體依然擁有土地的管理權(quán)，農(nóng)戶要外出不種地了，把土地留給集體就是了。農(nóng)民在城里待不下去了，回到村里，村集體還有給返鄉(xiāng)農(nóng)民調(diào)劑耕地的空間余地。村民把戶口遷走了，那就不是村里的人了，憑什么還要占有村里的資源，享受糧食直補(bǔ)等待遇呢。村里的發(fā)展規(guī)劃，就不會(huì)因?yàn)閭€(gè)別釘子戶把住承包地不配合進(jìn)行不下去。

　　這種一刀切實(shí)行包產(chǎn)到戶模式的做法，沒有尊重廣大農(nóng)民群眾的意愿，違反了黨的從群眾中來再到群眾中去的傳統(tǒng)工作方法，違反了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)?；?、專業(yè)化方向發(fā)展的科學(xué)內(nèi)在要求，是對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方向的逆向行為，是社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)進(jìn)程中的一種倒退。

　　(三)現(xiàn)行農(nóng)村土地管理是失敗的模式

　　包產(chǎn)到戶生產(chǎn)責(zé)任制，其實(shí)包含著兩個(gè)基本內(nèi)容，一是農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制的變革;二是土地使用的改革。大多數(shù)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制的改革是擁護(hù)的，因?yàn)?，廢除了人民公社管理體制，就破除了農(nóng)民身份的枷鎖，打破了過去城鄉(xiāng)之間存在的壁壘，農(nóng)民可以自由流動(dòng)擇業(yè)了。

　　但是政府在土地上的改革卻是失敗的，主要表現(xiàn)為：

　　1 、 由農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，倒退到家庭小農(nóng)生產(chǎn)，把整塊土地分割成小塊田耕種，降低了土地使用效益，增加了耕種成本，糧食產(chǎn)量難以提高。小農(nóng)生產(chǎn)難以吸納科學(xué)技術(shù)成果，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不利于向現(xiàn)代化方向發(fā)展，違背了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科學(xué)發(fā)展規(guī)律。

　　2、實(shí)行包產(chǎn)到戶在約有20年的時(shí)段里，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，甚至出現(xiàn)了種地賠錢的現(xiàn)象。農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面沒有得到應(yīng)有的收益。

　　3、 政府對(duì)土地管理失控。比如，西部區(qū)約有20%的土地撂荒，這在中國(guó)歷史上是從來沒有過的現(xiàn)象，這是包產(chǎn)到戶責(zé)任制的一種失敗。有的農(nóng)民占著承包地就是不種莊稼，對(duì)此，各級(jí)政府和村委會(huì)束手無策，沒有任何行政措施可以對(duì)撂荒農(nóng)民進(jìn)行處罰，糾正這種現(xiàn)象的發(fā)生。農(nóng)村大量存在違規(guī)占地，違約用地，違法賣地，暴力征地的現(xiàn)象。

　　4、 政府支農(nóng)措施往往找不到落腳點(diǎn)，比如，種糧直補(bǔ)款，有的發(fā)到不種地的農(nóng)民手里，有的撂荒地、有的耕地里已經(jīng)蓋了房照樣領(lǐng)取種糧直補(bǔ)。

　　5、 政府搞大型農(nóng)業(yè)科技推廣項(xiàng)目涉嫌侵犯農(nóng)民在承包地上的自主權(quán)，引發(fā)了不少矛盾，費(fèi)力不討好，費(fèi)力難見實(shí)效。

　　6、農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)沒保障，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不過關(guān)，農(nóng)產(chǎn)品在市場(chǎng)上沒有競(jìng)爭(zhēng)力。

　　7、農(nóng)田水利建設(shè)與家庭小生產(chǎn)體制存在巨大的矛盾，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后勁乏力，增產(chǎn)緩慢。國(guó)家進(jìn)口糧逐年增加，國(guó)家糧食生產(chǎn)基本自給的方針有落空的危險(xiǎn)。

　　二、破解農(nóng)村土地混亂局面的對(duì)策

　　我認(rèn)為解決目前農(nóng)村土地使用混亂困境辦法還是有的，對(duì)此，我提出以下幾點(diǎn)建議：

　　(一)、確立村民小組對(duì)本組集體土地的管理監(jiān)督權(quán)

　　就在目前有關(guān)三農(nóng)的法律、法規(guī)、政策的基礎(chǔ)上，中央針對(duì)村民小組出臺(tái)有關(guān)法規(guī)、政策，就可以化解目前農(nóng)村工作的主要存在問題。因?yàn)椋嗣窆鐚?shí)行的是三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)的體制，生產(chǎn)隊(duì)是基本核算單位，村民小組是直接從生產(chǎn)隊(duì)過度過來的。村民委員會(huì)是由生產(chǎn)大隊(duì)過度來的，雖然大隊(duì)與社員之間存在政治經(jīng)濟(jì)上的關(guān)系，但經(jīng)濟(jì)利益并不是很密切的。過去大隊(duì)只能通過協(xié)商確定生產(chǎn)隊(duì)上交大隊(duì)的收入比例，不能直接動(dòng)用生產(chǎn)隊(duì)的財(cái)物、土地和勞力。村民土地所有權(quán)屬于村民小組這個(gè)集體組織所有，而不是屬于村民委員會(huì)所有?！吨腥A人民共和國(guó)村民自治法》存在嚴(yán)重的缺陷，這個(gè)法是針對(duì)生產(chǎn)大隊(duì)制定的，虛化了生產(chǎn)隊(duì)這一級(jí)組織。從實(shí)施效果來看，村民委員會(huì)不能充分代表各村民小組的利益，體現(xiàn)不了村民的意愿。村民委員會(huì)管不了各村民小組土地方面的糾紛，也沒有去管理的動(dòng)力。村民委員會(huì)不能把第一村民小組的土地發(fā)包給第二村民小組的村民使用。如果對(duì)村民小組從法律上給與了明確定位，明確農(nóng)村土地屬于村民小組集體所有，確立了村民小組辦事的原則和程序，成立村民小組管理委員會(huì)，讓本組村民當(dāng)家作主，那么很多難辦的事就迎刃而解了。村民把耕地撂荒了，村民小組管委會(huì)有權(quán)收回。雖然政府承諾承包土地幾十年不變，但地方政府與農(nóng)民簽訂土地承包合同的時(shí)候，一般對(duì)村民如何使用土地有著明確的條款，村民把土地撂荒了，那就是村民首先違約，村集體當(dāng)然依法有權(quán)收回其承包地。按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，村民采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意;采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。村民凡是轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換等流轉(zhuǎn)土地的，沒有經(jīng)過村委會(huì)的同意，或者村委會(huì)備案的，就屬于違約轉(zhuǎn)讓?？梢哉f目前農(nóng)村90%以上土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租土地都沒有經(jīng)過村委會(huì)備案。都不能算數(shù)。改變土地使用性質(zhì)的也是違約行為，也不能算數(shù)。

　　(二)、取消遷走戶口的村民在村組里的權(quán)益

　　戶口遷移到小城鎮(zhèn)的村民，就不能算作是村民小組的人了。雖然，法律規(guī)定，他們所承包的土地，村委會(huì)、村民小組不得收回，他們可以將所承包的地繼續(xù)有償轉(zhuǎn)讓，但是不能享受政府下發(fā)的種糧補(bǔ)貼。政府種糧直補(bǔ)不再發(fā)給村民個(gè)人，而是按種地實(shí)有面積發(fā)給村民小組集體，再由村民小組管委會(huì)發(fā)到村民手中，而且每年種糧土地的變動(dòng)，都要經(jīng)過農(nóng)業(yè)局和鄉(xiāng)政府驗(yàn)收種植面積后才發(fā)放。這樣就不會(huì)再出現(xiàn)承包地上早已蓋了房了，村民還繼續(xù)享受種糧補(bǔ)助的荒唐現(xiàn)象。

　　(三)在村村民與外出定居村民在村民小組里權(quán)益要有所區(qū)別

　　村民戶口還在本村組，但全家已經(jīng)到外地定居的村民，應(yīng)該還屬于本村組的成員，可以繼續(xù)享受本村組的一些權(quán)益。但因?yàn)樗麄円呀?jīng)很少盡到對(duì)本村組的義務(wù)，因此，他們就不應(yīng)該享受在本村村民同等的權(quán)益，在決定本組大事情上，他們的表決權(quán)要受到一定的限制。

　　(四)村民當(dāng)家作主，集體決定本村組里的大事

　　村民可以在村民小組大會(huì)決定本組土地使用方式，可以繼續(xù)包產(chǎn)到戶經(jīng)營(yíng);也可以由村民小組管委會(huì)把土地收回來，建立農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng);也可以由村管委會(huì)出面雇用或包給農(nóng)機(jī)專業(yè)戶種植，農(nóng)戶按地畝出生產(chǎn)費(fèi)用，分收獲的糧食，如今用機(jī)械化耕作，一個(gè)村的耕地用不了幾個(gè)人耕作，不像過去每個(gè)勞力只能種二三十畝地了。不是過去那種牛耕田，人搖耬的種田模式了。村民小組也可以采用反租倒包的形式，把土地收回來，再有償轉(zhuǎn)讓給公司經(jīng)營(yíng)。對(duì)村里死絕戶、遷移到大城市的村民，通過上學(xué)、入伍等途徑，到了政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作的村民，其所承包的土地一律收歸集體。收回的土地由村民集體決定如何使用，或者將土地再分配。

　　(五)二輪土地承包到期，要有一個(gè)新的土地管理安排

　　農(nóng)村二輪土地承包合同期為30年，現(xiàn)已過半，十幾年后到期，政府應(yīng)該有一個(gè)新土地統(tǒng)籌安排，再不要出什么幾十年不變的政策。

　　我認(rèn)為農(nóng)村集體土地管理權(quán)，只要回到村民小組集體，由本組村民當(dāng)家作主決定本村組土地的管理使用，因地制宜靈活采用適合當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，農(nóng)村大多數(shù)土地就會(huì)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；I(yè)化種植經(jīng)營(yíng)，土地撂荒現(xiàn)象基本上可以杜絕，農(nóng)產(chǎn)品安全保障體系就能夠建立起來，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)必將出現(xiàn)一個(gè)新的蓬勃局面，確保我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，生產(chǎn)出質(zhì)量合格的放心農(nóng)產(chǎn)品，把社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)好。

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