特朗普執(zhí)政以來美國對拉美政策的調(diào)整及其影響

嚴  謹

自2017年1月特朗普執(zhí)政以來，美國的世界觀和權(quán)力觀出現(xiàn)重大變化，對國際格局和權(quán)力體系的判斷也隨之改變，開始相應調(diào)整政策。相比往屆政府對拉美地區(qū)缺乏足夠重視，特朗普在競選期間就對拉美著墨不少，執(zhí)政后更是接連調(diào)整對拉政策，在經(jīng)貿(mào)、移民、安全等領(lǐng)域著墨甚多。美國和拉美地區(qū)作為西半球兩大重要板塊，美國對拉美政策的調(diào)整不僅關(guān)乎雙方利益，也將對整個西半球乃至國際體系產(chǎn)生一定影響。

對中國而言，特朗普政府調(diào)整對拉美政策直接影響中拉關(guān)系的走向，牽動著政策界和學術(shù)界的敏感神經(jīng)。本文擬從特朗普政府對拉美的認知入手，梳理美國對拉政策調(diào)整的主要內(nèi)容與特點，厘清其影響，并評估政策調(diào)整的成效。

一、特朗普政府對拉美的認知和定位

從特朗普早年的言論看，他對拉美的認知相對模糊和片面。早在2014年，已表達參選意愿的特朗普接受巴西媒體采訪時表示，“沒聽說過迪爾瑪•羅塞夫（時任巴西女總統(tǒng)）”，并反問“他是誰？”（使用了英語中指代男性的“he”），更表示“從未聽說過盧拉（巴西前總統(tǒng)）”。在特朗普的認知中，拉美國家?guī)缀醭蔀?ldquo;失敗國家”的代名詞，他曾表示若他本人落選總統(tǒng)，“美國將淪為另一個阿根廷”。

2017年1月，特朗普作為“政治素人”，以“美國優(yōu)先”為口號贏得總統(tǒng)大選，在執(zhí)政后迅速形成了充斥濃厚的“逢奧巴馬必反”（Anything But Obama, ABO）和民粹主義色彩、以“有原則的現(xiàn)實主義”為核心的外交理念，強調(diào)應以內(nèi)政作為外交政策的依據(jù)和出發(fā)點,拒絕承擔所謂的國際義務和盟友責任,不受既有條約制度的約束和限制,崇尚背靠軍事威懾進行對外交往等。基于特朗普對拉美的有限認知，這一外交理念與主要選民群體的利益訴求、利益集團的政治要價以及“鷹派”政策界人士的建議一道，逐步形成了特朗普政府對拉美的基本認知和定位，并鮮明投射在對拉政策的調(diào)整上。

首先，認定拉美國家是美國非法移民激增的主要源頭。皮尤研究中心的研究報告顯示，2010年以來美國的非法移民數(shù)量居高不下，至2017年美國國內(nèi)的非法移民總量高達1050萬人，占當年美國總?cè)丝诘?.2%，其中490萬人來自墨西哥，150萬人來自薩爾瓦多、危地馬拉和洪都拉斯等中美洲國家。由此衍生出的跨國犯罪、社會治安和族群沖突等問題相互交織激蕩，使單純的非法移民問題上升為復雜的社會問題、政治問題和安全問題。造成這些問題的因素多元復雜，既有美國移民政策和法律漏洞的因素，也存在拉美國家的移民管控措施不嚴，但根本原因是美國和拉美國家之間嚴重不均衡的經(jīng)濟發(fā)展水平。為此，歷屆美國政府推出了林林總總的政策措施，但收效甚微。這一問題久拖不決，導致美國國內(nèi)深受非法移民困擾的一些地區(qū)和群體形成了強烈的反移民傾向，他們認為美國人的生存狀況“一代不如一代”，而外來移民卻“反客為主”，過著比他們更為優(yōu)越的生活，這令他們難以接受。更有甚者鼓吹所謂的“移民威脅論”，認為拉美移民的高生育率、高投票率、高犯罪率將逐漸使白人在美國成為少數(shù)族裔，進而從語言、文化和價值觀上動搖乃至取代以“盎格魯-撒克遜”新教徒為主體的“正統(tǒng)”民族特性和身份認同。這類選民群體的利益訴求轉(zhuǎn)化為特朗普政府在移民問題上的“自私自利”，把美國國內(nèi)的問題歸結(jié)到拉美人尤其是拉美移民頭上，把非法移民問題歸咎于拉美國家政府的“不作為”。例如，特朗普在總統(tǒng)競選期間多次公開對拉美移民惡言相向，咒罵墨西哥非法移民是“毒販”“強奸犯”，辱罵海地、薩爾瓦多等非法移民輸出國是“糞坑國家”，嚴重損害了拉美國家民眾的感情。

其次，拒絕對拉美國家承擔“國際責任”和“大國義務”。特朗普的支持者對政治精英的認可度相對不高，他們認為美國的當務之急是解決貿(mào)易逆差、制造業(yè)流失、經(jīng)濟低迷等國內(nèi)問題，無暇顧及所謂“國際道義”。對于美拉貿(mào)易關(guān)系，他們認為美國巨額貿(mào)易逆差的源頭是以《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）為代表的“不平等貿(mào)易協(xié)定”，認定美國不僅未從中獲得經(jīng)濟實惠，反而被拉美國家“占便宜”，讓制造業(yè)流向墨西哥等發(fā)展中國家，直接導致美國“產(chǎn)業(yè)空心化”。他們敦促特朗普“以雙邊協(xié)議取代多邊貿(mào)易機制”，力圖“簽署符合美國利益的貿(mào)易協(xié)議”。因此，特朗普在競選期間就表現(xiàn)出強烈的保護主義傾向，漠視美國與墨西哥、哥倫比亞等國之間的盟友機制，公開宣稱美國對拉美國家不存在“大國責任”和“盟友義務”，反對拉美國家“搭便車”，取而代之的是從狹隘的經(jīng)濟利益得失多寡角度看待美拉關(guān)系，要求與拉美達成“更好、更公平的貿(mào)易協(xié)議”，增加美國對外出口，創(chuàng)造就業(yè)機會，拉動美國的經(jīng)濟增長。換言之，就是要通過重整美拉貿(mào)易格局，構(gòu)建有利于美國的價值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，形成新的利益分配機制來改變美國對拉美的貿(mào)易逆差地位。

再次，對拉美左翼國家懷抱不滿、偏見和敵意。馬克•盧比奧、里克•斯科特、迪亞茲-巴拉特等共和黨內(nèi)極右翼勢力是影響特朗普對拉美認知的重要幕僚。這一政治利益集團出于意識形態(tài)和政治交易考量，以妖魔化的方式向特朗普勾勒古巴、委內(nèi)瑞拉、玻利維亞等左翼國家的形象，游說特朗普采取敵對政策遏制拉美左翼運動。其中古巴裔資深參議員馬克•盧比奧最為活躍，也最具影響力。作為“反古急先鋒”，盧比奧和多名古巴裔議員以拉美裔選民的支持為籌碼，與特朗普進行政治交易，竭力游說特朗普反對奧巴馬政府與古巴達成的關(guān)系正常化協(xié)議，以此換取特朗普政府為其拉美政策背書。據(jù)悉，特朗普曾明確指示白宮官員，“拉美政策要讓盧比奧滿意”。一些美國政策界和政治評論人士甚至提出，盧比奧作為特朗普的“政治跟班”，已成為其事實上“負責拉美事務的國務卿”。在這一政治集團的游說之下，特朗普對拉美左翼國家的態(tài)度日趨強硬。

最后，將部分拉美國家“脫美”傾向歸咎于域外力量，尤其是中國。特朗普政府執(zhí)政前后正值拉美與域外國家關(guān)系發(fā)展的繁榮期，拉美主要國家不同程度地顯示出一定的“脫美”“離美”傾向:域內(nèi)政治上，在處理區(qū)域內(nèi)熱點問題時，各國聯(lián)合自強、抱團取暖的意識顯著增強，不再等待美國的調(diào)停和干預，而是主張加強彼此對話，積極推進地區(qū)一體化；域外政治上，一些地區(qū)大國不再對美國“馬首是瞻”，對外政策更趨獨立性、自主性和多元性，并開始積極參與全球治理；經(jīng)貿(mào)上，一些國家的對外合作格局發(fā)生重大變化，與亞太國家的關(guān)系發(fā)展駛?cè)肓?ldquo;快車道”，尤其是與中國的經(jīng)貿(mào)金融合作實現(xiàn)了“跨越式”發(fā)展，中國已成為僅次于美國的拉美第二大貿(mào)易伙伴，拉美成為僅次于亞洲的中國海外投資第二大目的地，中國在拉美對外合作格局中的地位顯著上升。換言之，美國作為拉美最大貿(mào)易伙伴和最大投資來源國的地位面臨中國的挑戰(zhàn)。在此背景下，美國的拉美研究界掀起了有關(guān)如何看待中國進入拉美這一問題的討論，以美國陸軍戰(zhàn)爭學院教授埃文•埃利斯為代表的一派觀點認為，針對中國在拉美不斷擴大的存在和影響力，美國亟需從戰(zhàn)略高度認真對待，以遏制中國在拉美的擴張。而以美國智庫“美洲對話組織”研究員麥沛宜為代表的另一派觀點則與之相反，強調(diào)拉美無需美國說教如何處理中國事務，相反，美國在拉美的利益需要通過加強美拉關(guān)系來實現(xiàn)，而不是一味強調(diào)中國的缺陷。特朗普政府采納了前者的政策建議，判斷中國和俄羅斯作為全球性大國，其進入拉美的目的不可能僅限于獲取經(jīng)濟利益，背后應是拓展地緣政治和獲取資源控制權(quán)的戰(zhàn)略考量，這勢必動搖美國在拉美的霸權(quán)地位，而拉美近年來的“脫美”“離美”苗頭就是佐證，應著手從戰(zhàn)略的高度予以應對。

二、特朗普政府對拉美政策調(diào)整的主要特點

美國前總統(tǒng)國家安全事務助理布熱津斯基曾說過，“美國這樣大的國家，它不是湖上的一艘快艇，不能忽左忽右。它是一艘巨輪，其航程具有延續(xù)性。……然而每屆政府都少許偏離航線，使外交政策具有自己的特性。”特朗普政府對拉美的認知和定位致使其在政策調(diào)整過程中與拉美國家多次發(fā)生摩擦和交鋒，這在一定程度上背離了美國的外交傳統(tǒng)，偏離了美國長期以來對拉美戰(zhàn)略的“主航道”，與往屆政府的對拉政策有著明顯的差異性。

（一）干涉行徑更加公開、直接

更公開、直接的干涉行動是特朗普政府對拉美政策中最鮮明的特點之一，也是區(qū)別于奧巴馬政府拉美政策的主要特征之一。奧巴馬政府時期，美國對拉美政策以實用、理性、溫和為主基調(diào)，盡量避免以直接、公開的方式干涉拉美國家事務。時任國務卿克里曾明確表示，“門羅主義”時代已經(jīng)終結(jié)，美國不再致力于干預其他美洲國家的事務。然而，特朗普政府執(zhí)政后，美國一改對拉美政策的主基調(diào)，在威脅恐嚇拉美國家的同時，毫不避諱公開干涉拉美國家事務。對此，美利堅大學拉美問題學者威廉•萊奧格蘭德指出，“美國仿佛回歸20世紀的拉美政策，如果我們不喜歡某個拉美國家政府，就讓他嘗嘗艦炮或者被中情局推翻的滋味。”

例如在委內(nèi)瑞拉問題上，奧巴馬政府最初拒絕承認馬杜羅政權(quán)的合法性,而后逐步間接默認其存在，甚至一度有意“重啟”雙邊關(guān)系。即便是在2014年委內(nèi)瑞拉發(fā)生大規(guī)模動亂后,奧巴馬政府也僅僅有限度地制裁了馬杜羅政府。然而，特朗普政府面對委內(nèi)瑞拉時，幾乎動用了除軍事干預之外的一切手段來干涉其國內(nèi)局勢。

一是公開支持、資助反政府活動。在馬杜羅合法當選、正常履職的情況下，以美國為首的50多個國家公開承認委內(nèi)瑞拉國會主席瓜伊多自封“臨時總統(tǒng)”，人為制造了“一國兩主”的亂象。2019年4月30日，瓜伊多率部分軍人發(fā)動軍事政變，特朗普政府第一時間表示支持，使委內(nèi)瑞拉政治斗爭趨于白熱化。此后，包括特朗普本人在內(nèi)的美政府高官多次接見瓜伊多，承諾給予其“百分之百的支持”。特朗普政府還專門以國家元首禮遇接待瓜伊多訪美，并邀請其列席在國會舉行的2020年國情咨文演講，顯示其支持瓜伊多的堅定立場。與此同時，特朗普政府在經(jīng)濟上大手筆資助瓜伊多，為其從事反政府活動“撐腰”。據(jù)披露，特朗普執(zhí)政以來，美國對委內(nèi)瑞拉“援助”力度不斷加大，截至2019年12月已達6.54億美元，其中4.35億美元由美國國際開發(fā)署?？顚Ｓ糜?ldquo;委內(nèi)瑞拉恢復民主”，1.28億美元交由瓜伊多自主安排使用。此外，特朗普政府還曾計劃將美委石油貿(mào)易部分收入轉(zhuǎn)至“瓜伊多政府”名下，用于資助其反政府活動。

二是綜合運用經(jīng)濟戰(zhàn)和輿論戰(zhàn)破壞委內(nèi)瑞拉政局穩(wěn)定。為逼迫馬杜羅總統(tǒng)下臺，特朗普政府軟硬兼施，直接出手擾亂委內(nèi)瑞拉的政治局勢和社會秩序。一方面，特朗普將奧巴馬政府的有限度制裁措施層層加碼，使制裁范圍從馬杜羅個人向執(zhí)政團隊、從權(quán)力核心向政治體制、從經(jīng)濟金融向國民經(jīng)濟多領(lǐng)域不斷延展擴大，尤其是不斷收緊被委內(nèi)瑞拉視為國家命脈的石油貿(mào)易，欲切斷馬杜羅政府的執(zhí)政資源，制造經(jīng)濟金融亂象。另一方面，升級“輿論戰(zhàn)”，通過制造散播政治謠言營造恐慌不安氛圍，炒作通貨膨脹、匯率波動、物資暫時性短缺、大規(guī)模停電等與民生息息相關(guān)的社會敏感議題，將責任轉(zhuǎn)嫁馬杜羅政府“治理缺位”，煽動民眾的不滿情緒，以動搖馬杜羅政府的執(zhí)政根基。

三是公然以武裝干涉威脅恫嚇馬杜羅政府。特朗普崇尚依靠軍事威懾進行對外交往，認為美國要在對外交往中“不吃虧”，就必須要有強大的軍事力量作為依托，尤其是涉及美國關(guān)鍵國家利益的問題上，敢于使用“軍事威脅”。特朗普政府在委內(nèi)瑞拉問題上頻頻打出“軍事牌”，明確表示“一切選項都在桌面上”,強烈暗示對委內(nèi)瑞拉進行軍事干涉的可能性。時任國家安全顧問博爾頓故意在公開場合泄露筆記本上“向委內(nèi)瑞拉增兵5000人”的敏感信息，進一步營造美國軍事干預迫在眉睫的氛圍。美國前國家安全委員會負責拉美事務的高級主任費爾南多•庫茲透露，特朗普執(zhí)政后即指示國家安全委員會起草針對委內(nèi)瑞拉局勢升級的“行動路線圖”，將委內(nèi)瑞拉發(fā)生大規(guī)模人道主義危機、美國駐委內(nèi)瑞拉使館遭襲、馬杜羅政權(quán)崩潰等列為對委內(nèi)瑞拉進行軍事干預的先決條件。美國政策界普遍認為，盡管美國真正實施對委內(nèi)瑞拉軍事干涉面臨諸多不利因素，但特朗普政府已正式將其納入“政策工具箱”，并做好了武裝干預委內(nèi)瑞拉的軍事準備。

（二）利己色彩更加濃厚

特朗普以“美國優(yōu)先”為口號贏得大選，在他看來這一口號是“熱愛美國”的同義詞，在處理拉美事務時特朗普政府也奉行這一準則，將美國利益凌駕于拉美國家利益之上，以美國利益作為評判是非、決定取舍的唯一標準。然而，這一口號實際上是極端利己主義的代名詞，并主要體現(xiàn)在特朗普政府限制移民和貿(mào)易保護主義政策上。

特朗普政府在拉美非法移民問題上的鮮明立場，完全逆轉(zhuǎn)了奧巴馬政府將非法移民逐步合法化的政策方向。一方面，特朗普政府強勢遏制非法移民潛在增量,執(zhí)意修建邊境墻。一是力推美國和墨西哥“邊境墻”建設。為籌措修墻資金，特朗普先是要求墨西哥付錢未果，而后為迫使國會批準所需資金，不惜以“進入南部邊境的非法移民對國家安全構(gòu)成威脅”為由，宣布國家進入緊急狀態(tài)，試圖動用軍費修墻。此舉遭到國會兩院反對，特朗普動用否決權(quán)并以政府關(guān)門相威脅。最后官司打到最高法院，依靠保守派法官的支持，特朗普才勉強獲得部分資金，雖遠未達到其預期，但足見特朗普政府“拒非法移民于國門之外”的決心和力度。二是以強勢外交促使拉美國家讓步。特朗普政府在移民問題上頻頻對拉美國家施壓，將移民問題與貿(mào)易政策、關(guān)稅壁壘、經(jīng)濟援助等問題捆綁掛鉤，逼迫各國加強邊境管控，遏制非法移民流出。例如，2019年3月，特朗普政府以薩爾瓦多、危地馬拉和洪都拉斯三國政府管控移民不夠盡責為由，單方面終止執(zhí)行對三國的經(jīng)濟援助計劃。同時，威脅稱若拉美國家不妥善解決非法移民問題，美國政府將直接關(guān)閉美墨邊境。

另一方面，特朗普政府對非法移民嚴格執(zhí)行“零容忍”政策，大力遣返國內(nèi)既有非法移民。一是封堵移民政策漏洞，廢止奧巴馬政府力推的“童年抵美者暫緩遣返”（DACA）和“美國公民或永久居民父母暫緩遣返”（DAPA）政策，從源頭上切斷了非法移民入境后逐步“合法化”的政策漏洞。美國國土安全部總檢察長辦公室披露，特朗普政府原計劃自2018年5月起5個月內(nèi)遣返2.6萬個家庭，其中絕大多數(shù)是來自拉美的非法移民，后因各種原因被迫中止，但仍有4300多名兒童的父母被遣返。二是大規(guī)模拘捕和遣返拉美非法移民。特朗普政府授權(quán)執(zhí)法人員在美國全境逮捕、拘禁和驅(qū)逐任何入境未滿兩年的非法移民，尤其是有犯罪記錄的非法移民。據(jù)統(tǒng)計，2017—2019年，美國國土安全部移民海關(guān)執(zhí)法局共驅(qū)逐近80萬非法移民，其中來自拉美的非法移民被驅(qū)逐的比例相比奧巴馬政府同期顯著增加。

特朗普政府拉美政策的利己色彩也體現(xiàn)在貿(mào)易政策上。特朗普政府執(zhí)政后的對外貿(mào)易政策出現(xiàn)“一破一立”。先是退出歷時5年才達成的“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP），置墨西哥、智利和秘魯三國于十分尷尬的境地。這三國一直對“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”寄予厚望，期待通過該協(xié)定吸引外資、擴大出口以及進一步融入全球價值鏈。這本是一個促進美國與墨西哥、智利和秘魯三國產(chǎn)業(yè)融合，提升北美地區(qū)全球競爭力的多贏協(xié)議，不僅不會損害美國利益，反而有利于提升美國制造業(yè)的競爭力，有望助力美國更好地融入世界經(jīng)濟。彼得森國際經(jīng)濟研究所的報告指出，特朗普此舉不僅令美國經(jīng)濟每年損失1310億美元（約0.5個百分點的GDP增速），更會拖累其他成員國。除此之外，被“全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（CPTPP）排除在外的美國公司每年還將額外損失20億美元收入。而后，特朗普政府以美墨貿(mào)易赤字巨大和協(xié)議條款陳舊為由，要求與墨西哥和加拿大重談《北美自由貿(mào)易協(xié)定》。在談判過程中，特朗普政府十分強勢，率先設定議題，劃定底線，提出有利于美國的原產(chǎn)地規(guī)則、協(xié)議期限、勞工標準等規(guī)則。與此同時，特朗普政府步步緊逼，全面施壓，除不斷威脅退出《北美自由貿(mào)易協(xié)定》外，還在修筑邊境墻、遣返墨西哥非法移民、加征關(guān)稅等方面頻繁出手，全方位施壓墨西哥。談判期間，墨西哥和加拿大曾一度聯(lián)手對付美國，特朗普政府便撇開加拿大，單獨與弱勢的墨西哥進行雙邊談判。經(jīng)過歷時13個月的漫長談判，美墨加三國最終于2018年9月30日達成新協(xié)議《美墨加協(xié)定》（USMCA）。特朗普政府宣稱，新協(xié)議將令美國農(nóng)業(yè)、制造業(yè)和商業(yè)獲益，有望扭轉(zhuǎn)美國對墨西哥700億美元貿(mào)易逆差的不利局面。墨西哥則是最大的“輸家”，僅僅原產(chǎn)地規(guī)則和工人時薪標準就可能重挫墨西哥經(jīng)濟，造成外資撤離和就業(yè)機會減少，而且新的貿(mào)易爭端解決機制引發(fā)了投資者對不確定性的擔憂，資本流出的風險陡增。此外，美國制造業(yè)復蘇以及就業(yè)機會增加勢必吸引更多墨西哥移民前往美國，墨西哥的大量優(yōu)質(zhì)勞動力恐將流失。

（三）分化企圖更加明顯

從美拉關(guān)系發(fā)展史來看，盡管拉美是地緣意義上的一個板塊，但美國對該地區(qū)各國的政策并非一概而論，而是依據(jù)各國的大小、價值觀的異同、意識形態(tài)的“左”“右”、執(zhí)政黨與美國關(guān)系的親疏等國情，決定對其重視程度的高低和投入資源的多寡。簡而言之即“因國施策”，依據(jù)一定標準對地區(qū)內(nèi)不同國家采取不同的政策,這是長期以來美國政府與拉美國家打交道的重要手段之一。特朗普政府執(zhí)政以來，美國“因國施策”愈發(fā)異化和扭曲，不再以各國國情為政策出發(fā)點，而是有意識地采取差異性、競爭性和排他性政策，希望通過政策差異在拉美國家之間制造矛盾和對立，以解構(gòu)拉美地區(qū)內(nèi)部的凝聚力，使美國與拉美地區(qū)的關(guān)系從“一對一”變?yōu)?ldquo;一對多”，繼而形成不對稱的話語權(quán)優(yōu)勢。有德國學者直言，“特朗普將拉美分裂成了一盤散沙，美國可以從容應對每一對雙邊關(guān)系。”這一分化企圖主要表現(xiàn)在以下兩點。

一是推行價值觀外交，強化利益捆綁。美國前國務卿蒂勒森曾指出，美國最看重拉美的價值觀，發(fā)揚民主、消除“暴政”、遏制腐敗是美國歷屆政府對拉美一以貫之的政策目標，美國承諾成為拉美最堅定、最強大、最持久的合作伙伴。美國前國家安全顧問博爾頓也反復強調(diào)，美式價值觀是拉美實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮、社會發(fā)展和人權(quán)保障的最佳途徑。在外交實踐中，特朗普政府頻繁派高官出訪右翼國家，從政治上拉攏各國右翼政府高層，例如稱贊巴西右翼總統(tǒng)博索納羅是“志同道合”的領(lǐng)導人，評價哥倫比亞右翼總統(tǒng)伊萬•杜克勝選是“拉美的積極跡象”。與此同時，特朗普政府將價值觀與務實合作緊密捆綁，在附加更嚴苛政治條件的基礎上，力推與巴西、阿根廷等國的經(jīng)貿(mào)合作，擴大對秘魯、哥倫比亞的援助力度。

二是遏制反美聯(lián)盟，打壓左翼聲勢。特朗普政府公開對左翼國家進行污名化式的“貼標簽”，抨擊古巴、委內(nèi)瑞拉和尼加拉瓜是“暴政三駕馬車”“恐怖三角”，稱這三國領(lǐng)導人為“社會主義三傀儡”，指責左翼國家是拉美動蕩和民眾苦難的根源，聲稱美國不再奉行綏靖政策，還威脅稱三國左翼政權(quán)不會在西半球長期存在，直言“美國希望看到‘恐怖三角’中的任意一角陷落”。具體而言，一方面，特朗普政府不斷加碼對左翼國家的政治經(jīng)濟制裁力度，寄希望通過“以壓促變”實現(xiàn)政權(quán)更迭。針對委內(nèi)瑞拉，特朗普政府采取“極限施壓”策略，趁委內(nèi)瑞拉陷入嚴重經(jīng)濟社會問題之際，對馬杜羅政權(quán)層層加碼地施加制裁措施，步步緊逼擠壓其生存空間，甚至威脅訴諸軍事干預。針對古巴，特朗普先是利用所謂“聲波襲擊事件”實質(zhì)性收緊美古關(guān)系，令兩國外交關(guān)系名存實亡。繼而將委內(nèi)瑞拉問題與古巴掛鉤，將馬杜羅政權(quán)屹立不倒歸咎于古巴對其軍事安全上的支持，指責兩國形成“古委利益共同體”。美國采取“打補丁”的方式強化原有制裁措施以懲罰古巴，尤其是激活《赫爾姆斯—伯頓法》第三條，徹底逆轉(zhuǎn)了美古關(guān)系正?；M程，“令美國對古巴政策近乎倒退至冷戰(zhàn)時期”。針對尼加拉瓜，特朗普借助該國國內(nèi)反政府游行示威的浪潮，指使美國國家民主基金會和國際開發(fā)署對尼加拉瓜反對派給予資金支持，并對其總統(tǒng)奧爾特加的夫人和兒子實施制裁。同時，聯(lián)合“相同價值觀”的其他拉美國家對古巴、委內(nèi)瑞拉、尼加拉瓜三國進行集體施壓。特朗普政府高層對拉美國家頻繁進行“穿梭外交”，協(xié)調(diào)立場，爭取更多“相同價值觀”國家支持其對委內(nèi)瑞拉政策，形成廣泛的反馬杜羅政權(quán)“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，切斷各國與委內(nèi)瑞拉的貿(mào)易、資本、人員往來，使得委內(nèi)瑞拉進一步被孤立。此外，特朗普政府還策動哥倫比亞、巴西和巴拉圭等國軍方加緊策反委內(nèi)瑞拉軍隊高層，以形成夾擊馬杜羅政府的內(nèi)外合力。

（四）對域外第三方的排斥取向更加強烈

特朗普政府拉美政策的強烈排外傾向主要體現(xiàn)在，對域外國家進入拉美高度警惕，重新祭出奧巴馬政府已宣布終結(jié)的“門羅主義”，對獨霸“后院”抱有明顯意圖，傳遞出拒絕域外力量染指拉美的明確信號。時任國務卿蒂勒森、時任中央情報局局長、現(xiàn)任國務卿蓬佩奧、時任國家安全顧問博爾頓等特朗普執(zhí)政團隊主要成員均對此有過公開明確的表態(tài)。其中，特朗普在第七十三屆聯(lián)合國大會上的發(fā)言指出，“拒絕域外國家干涉美洲事務是美國自門羅總統(tǒng)以來實施的正式政策。”蒂勒森表示“門羅主義明顯是成功的”，博爾頓則更為直截了當，聲稱“門羅主義還活著，而且活得很好”，直言“本屆政府不介意使用門羅主義”。尤其是2018年以來，在中美貿(mào)易摩擦加劇的背景之下，美國對中國深耕拉美愈加警惕和敵視，開始動用全方位、全領(lǐng)域、“全政府”的政治外交資源排擠中國，折射出其拉美政策強烈的大國競爭底色。

一是圍繞委內(nèi)瑞拉問題挑撥中拉關(guān)系。特朗普政府的兩任國務卿蒂勒森和蓬佩奧在各自任內(nèi)共4次訪問拉美，每次都將委內(nèi)瑞拉問題列為首要關(guān)切，所到之國均要求在委內(nèi)瑞拉問題上選邊站隊，尤其對中國在委內(nèi)瑞拉問題上的立場橫加指責，誣稱中國對馬杜羅政府的政治支持和貸款援助加劇了局勢惡化，企圖通過轉(zhuǎn)嫁問題焦點引發(fā)拉美國家對中國不滿。例如，特朗普政府拋出所謂委內(nèi)瑞拉代表權(quán)問題，破壞原計劃由中國承辦的美洲開發(fā)銀行年會，嚴重損害了中拉友好合作。

二是極力宣揚所謂“中國威脅論”“新殖民主義論”“債務陷阱論”。以蓬佩奧為代表的特朗普政府高官從社會制度、對外政策、發(fā)展模式、環(huán)保標準、社會包容等方面攻擊中國，在拉美四處兜售所謂中國對拉美投資“破壞環(huán)境”“助長腐敗”“加重債務”等言論，指責中拉貿(mào)易“掠奪拉美資源”“加速拉美去工業(yè)化”。2018年2月，時任國務卿蒂勒森在出訪拉美前發(fā)表重要演講，首次全面系統(tǒng)闡釋了特朗普政府的拉美政策，強調(diào)美國視拉美為“外交優(yōu)先”，攻擊中國和俄羅斯是進入西半球的“新帝國主義強權(quán)”，警告拉美國家不要與中國走得太近。2019年4月26日，時任美國國務院助理國務卿金伯利•布雷埃爾陪同蓬佩奧訪問拉美后，在美洲國家協(xié)會/美洲國家理事會發(fā)表題為《中國在美洲的新路線：銀與絲之外》的演講，通篇攻擊中拉合作，污蔑“一帶一路”倡議。此外，中美貿(mào)易摩擦開始后，美國將封堵華為5G技術(shù)的戰(zhàn)場延伸至拉美，屢屢炒作中國與拉美開展5G合作“威脅拉美國家的網(wǎng)絡安全”，一定程度上阻斷了中拉產(chǎn)業(yè)合作轉(zhuǎn)型升級。

三是以多邊合作鉗制中拉整體合作。特朗普執(zhí)政后，高度重視此前遭奧巴馬政府弱化的地區(qū)一體化組織，強化美國與美洲國家組織、利馬集團以及新成立的南美洲進步論壇的紐帶，以對沖左翼國家倡議成立的拉美和加勒比國家共同體，進而遏制中拉整體合作的平臺。一些拉美學者指出，美國主導下的地區(qū)一體化組織重新進入拉美政治舞臺標志著“泛美主義”的回歸和興起，意味著美國從戰(zhàn)略上將中國視作當年歐洲的殖民主義國家。

四是以金援外交阻撓中拉發(fā)展戰(zhàn)略對接。特朗普政府視中拉“一帶一路”合作為中國與美國爭奪地區(qū)影響力的最重要政策工具，尤其是對中國在拉美的投資十分警惕。為此，特朗普政府加大資源投入，采取針鋒相對的方式“投資對投資”“倡議對倡議”，先后于2018年和2019年推出《更好利用投資引導發(fā)展法案》和“美洲增長倡議2.0版”。前者整合了包括美國海外私人投資公司在內(nèi)的多個政府部門，成立了名為“美國國際發(fā)展金融公司”的全新開發(fā)性金融機構(gòu)，并授予每年600億美元的融資額度，專門用于美國企業(yè)對包括拉美和非洲地區(qū)國家在內(nèi)的發(fā)展中國家的基礎設施投資項目，這標志著特朗普政府正對標中國，構(gòu)建類似政府主導的面向發(fā)展中國家的投融資模式。后者則明顯針對“一帶一路”倡議，擬通過高層互訪、簽署政府間合作備忘錄、開展多邊非正式對話以及技術(shù)交流援助的方式，幫助拉美國家提升競爭力、優(yōu)化營商環(huán)境，在此基礎上，鼓勵美國企業(yè)和資本“走出去”赴拉美投資興業(yè)。拉美國家學者普遍認為，《更好利用投資引導發(fā)展法案》是美國政府在后臺“搭臺筑巢”，“美洲增長倡議”則是美國私營部門在前臺“登堂入室”，本質(zhì)上是對中國將“一帶一路”倡議延伸到拉美的“戰(zhàn)略圍剿”。

三、特朗普政府對拉美政策調(diào)整的影響和成效評估

美國對拉美的政策如同其整個外交政策一樣，既有延續(xù)性，又在不斷變化。縱觀美拉關(guān)系史不難發(fā)現(xiàn)，盡管美國對拉美政策的表現(xiàn)形式可能因時和勢而有所變化，但其核心理念是一以貫之的。維護和鞏固美國在拉美的霸權(quán),是貫穿美國對拉美政策的主線，這也是評估特朗普政府此輪對拉美政策調(diào)整的關(guān)鍵所在。特朗普個人充滿不確定性，常出驚人之語，看似不守建制，但在對拉美政策上始終以“鞏固主導權(quán)、提升影響力、發(fā)揮控制力”為準繩。此番對拉美政策調(diào)整目標明確，力度大，范圍廣，向外界發(fā)出重新控制拉美的清晰信號。

應該看到，美國在短期內(nèi)強化了對拉美的掌控力度，取得了一定成效。這主要體現(xiàn)在以下三方面。

一是“重返拉美”獲得部分拉美國家積極回應。拉美在美國外交戰(zhàn)略中的重要性遠不及其他熱點地區(qū)，處于相對邊緣的位置。多數(shù)美國領(lǐng)導人在任期過半才提出相對完整的拉美政策。奧巴馬政府雖早早提出與拉美構(gòu)建“平等伙伴關(guān)系”，但其對拉美政策形式大于實質(zhì)，除了開啟美古關(guān)系正?；M程并歷史性訪古之外，奧巴馬政府的拉美政策未對美拉關(guān)系產(chǎn)生實質(zhì)性影響，這讓一些對其寄予厚望的拉美國家頗為失望。反觀特朗普政府，盡管尚未制訂系統(tǒng)全面的拉美政策，特朗普也未正式訪問拉美，僅僅借參加二十國集團領(lǐng)導人峰會順訪了阿根廷，但自競選以來，特朗普始終顯示出對拉美的重視和關(guān)注。他曾規(guī)劃參加美洲峰會順訪拉美多國，并發(fā)表演講全面闡述對拉新戰(zhàn)略，后因美國臨時決定軍事打擊敘利亞而未成行。這種重視和關(guān)注被拉美解讀為美國“重返拉美”的政策信號，給予包括巴西、阿根廷、哥倫比亞等傳統(tǒng)上親美右翼國家“被重視感”，這種政策信號所帶來的實際利益更是快速拉近了上述國家與美國的距離。如巴西總統(tǒng)博索納羅、阿根廷總統(tǒng)馬克里就極力向特朗普政府示好。巴西和阿根廷這樣有影響力的地區(qū)大國迅速向美國靠攏，甚至成為執(zhí)行美國對拉美政策的“代理人”，客觀上表明特朗普政府調(diào)整對拉美政策取得一定成效。不僅如此，一些傳統(tǒng)上的中左翼國家也在美國的利誘之下降低了反美調(diào)門。據(jù)厄瓜多爾前外長里卡多透露，厄瓜多爾莫雷諾政府以美國應允批準國際貨幣基金組織（IMF）發(fā)放貸款為條件，撤銷了對阿桑奇的政治庇護。類似阿桑奇事件的解決化解了長期齟齬美拉關(guān)系的“包袱”，佐證特朗普政府對拉美政策調(diào)整的成效。

二是推動拉美形成新的政治生態(tài)。特朗普政府強勢介入拉美事務并“扶右打左”，在打壓左翼聲勢的同時，為地區(qū)右翼政治勢力注入了“強心針”。這改變了拉美政壇左右政治力量的均勢，打破了左右翼勢力拉鋸的政治格局，使右翼獲得了不對稱的政治優(yōu)勢?？v觀近年來的拉美政壇，右翼在阿根廷、巴西、智利、秘魯、哥倫比亞、烏拉圭等主要國家接連掌權(quán)，反觀左翼只在墨西哥等少數(shù)國家有所斬獲，古巴、尼加拉瓜、委內(nèi)瑞拉等傳統(tǒng)左翼國家大多面臨治理困局，與過去十多年左翼集體主政的“粉紅浪潮”相比，“右強左弱”“右上左下”的政治環(huán)境基本形成，此間特朗普政府的拉美政策可謂“功不可沒”。當然，有學者提出，國際大環(huán)境不佳拖累拉美國家經(jīng)濟增長也是導致左翼政黨丟失執(zhí)政地位，進而“讓位”右翼的重要原因。應當看到，拉美政治的“鐘擺效應”日趨明顯，而特朗普對拉美政策的調(diào)整客觀上加速了此輪政治周期的發(fā)展，使得政治鐘擺“向右”提前到來。

三是在一定程度上主導了拉美地區(qū)一體化發(fā)展方向。特朗普政府對拉美事務的介入和對拉美國家的分化嚴重破壞了地區(qū)團結(jié)，在委內(nèi)瑞拉問題、政治腐敗和意識形態(tài)等特朗普政府設置的特定議題之下，拉美國家形成了立場鮮明、相互對壘的幾大陣營，嚴重弱化了地區(qū)國家聯(lián)合自強、報團取暖的意識,原本風起云涌的地區(qū)一體化運動幾近停滯。例如，左翼抱團成立的美洲玻利瓦爾聯(lián)盟自顧不暇，對地區(qū)事務的話語權(quán)有所下降；南美洲國家聯(lián)盟成員國圍繞委內(nèi)瑞拉問題發(fā)生內(nèi)訌以致分崩離析，多個成員國宣布“退群”，這一地區(qū)組織幾近退出政治舞臺；唯一囊括域內(nèi)所有國家的拉美和加勒比國家共同體運作困難，成員國間分歧不斷，僅能在與中國合作等議題上達成共識，對地區(qū)事務的話語權(quán)和主導權(quán)有所弱化。烏拉圭前總統(tǒng)穆?？ň捅硎緦Φ貐^(qū)一體化進程“非常悲觀”。哥倫比亞外交部部長奧爾金直言，拉美的一體化進程正因委內(nèi)瑞拉議題發(fā)生倒退。與此形成鮮明對比的是，美國主導下的美洲國家組織重新活躍起來，在委內(nèi)瑞拉問題、發(fā)展模式、經(jīng)濟政策、安全、移民等議題上十分活躍，常年沒有“存在感”的利馬集團被特朗普政府激活，在委內(nèi)瑞拉問題上發(fā)揮了突出的作用。從這一角度看，特朗普政府借此重新獲得拉美地區(qū)一體化進程的主導權(quán)，使其朝著符合美國利益的方向發(fā)展，并成為美國掌控拉美的重要政策工具。

然而，也應看到，特朗普政府對拉美政策的調(diào)整并未給出解決長期困擾美拉關(guān)系結(jié)構(gòu)性問題的答案，甚至給美拉關(guān)系的長遠發(fā)展埋下“隱憂”。

首先，拉美國家的訴求未得到實際滿足。特朗普一直聲稱其執(zhí)政后美國“經(jīng)濟復蘇強勁”，強調(diào)美國擁有“史上最強盛經(jīng)濟”，但并未慷慨地落實對拉美國家的“政策紅包”，對拉美國家的援助更是連年縮水。美國國會研究服務局公布的2019財年政府預算案顯示，特朗普政府僅申請11億美元用于對拉美國家的援助，同比下降34%，削減了對所有拉美國家的援助，其中對中美洲國家的援助幾乎減半。盡管特朗普政府以雙邊協(xié)議的方式彌補了對一些國家的援助缺口，但援助連續(xù)減少的趨勢一定程度上折射出美拉關(guān)系的尷尬處境，即在當下整個拉美地區(qū)經(jīng)濟內(nèi)生動力不足，外部環(huán)境持續(xù)惡化的大背景下，拉美國家單方面強化與美國合作的政治意愿無法轉(zhuǎn)化為實實在在的收益。拉美國家逐步意識到，面對美國的保護主義和單邊主義，特朗普政府既無實際意愿，也無能力兌現(xiàn)“政策紅包”，更難以滿足拉美國家的訴求，“口惠而實不至”已成為掣肘特朗普政府與拉美國家關(guān)系發(fā)展的“負資產(chǎn)”。

其次，美拉之間關(guān)于移民和跨國犯罪等矛盾有所激化。特朗普政府的拉美政策不僅沒有解決懸而未決的移民和跨國犯罪問題，反而因其強勢和霸道的政策取向引發(fā)了墨西哥等國的憤怒和埋怨，令美國在拉美實際上愈加孤立。蓋洛普民調(diào)顯示，特朗普執(zhí)政第一年，南北美洲20國民眾對美國領(lǐng)導力的滿意度下跌21個百分點，僅為24%。其中，墨西哥民眾對美國的滿意度更是大跌28個百分點，只有16%；在海地和秘魯?shù)葒堑翚v史最低水平。當然，這種外交孤立在當下并不明顯，除個別國家外，鮮有國家敢于公開與美國唱“對臺戲”，但這種“敬而遠之”的態(tài)度只是拉美國家忌憚美國霸權(quán)的一時表現(xiàn)，在移民和跨國犯罪兩大痼疾上，特朗普政府并未找到解決問題的行之有效的方法，一味的強硬封堵很可能讓矛盾的“堰塞湖”水位不斷上升，并在特定時空背景之下更猛烈地“潰決”。

最后，特朗普政府的拉美政策恐加劇大國在西半球展開地緣博弈的政治風險。盡管美國的孤立主義和保護主義有所抬頭，全球化和多極化仍是當今世界的主流，包括拉美國家在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家的獨立自主意識越來越強，多元務實外交成為各國的普遍選擇，這使特朗普執(zhí)政后的美拉關(guān)系呈現(xiàn)控制與反控制、干涉與反干涉的特點。特朗普政府從控制拉美的角度出發(fā)，既不愿給拉美以“胡蘿卜”，又要揮舞“大棒”對拉美國家與域外力量開展合作施加打壓，其實質(zhì)是將美國與中國、俄羅斯等大國博弈的戰(zhàn)場延伸至拉美，通過利益捆綁逼迫拉美國家選邊站隊，將拉美地區(qū)變成大國博弈的政治籌碼，這不僅損害了拉美國家的利益，也增加了大國在拉美“戰(zhàn)略對撞”的風險，勢必引發(fā)大國在拉美地區(qū)更大的較量。

綜上所述，美國此番調(diào)整對拉政策并未完全改變拉美地區(qū)在美國外交戰(zhàn)略中的邊緣地位，特朗普政府也未從根本上認識到該地區(qū)國家國際地位的上升和其蘊含的巨大發(fā)展?jié)摿Γ瑑H僅是強化了美國歷屆政府的“后院”思維，將拉美視為美國資本貿(mào)易的輸出地、地緣政治的“腹地”和非傳統(tǒng)安全的“策源地”，寄望于通過方法、手段和策略的調(diào)整，扭轉(zhuǎn)拉美政治上“脫美”、經(jīng)貿(mào)上“離美”、安全威脅外溢的趨勢，同時將域外力量排擠出去，以此維系美國對拉美日漸松散的霸權(quán)體系，其實質(zhì)是“美國優(yōu)先”版的“門羅主義”。在其具體實施過程中，特朗普政府展現(xiàn)出的強硬和霸道一面，已對美拉關(guān)系造成了極大的負面影響，拉美國家對美國的態(tài)度整體上呈現(xiàn)“近而不親，畏而不敬”。從政策調(diào)整的效果看，短期內(nèi)有效打壓了左翼國家的聲勢，策應了拉美“左下右上”的政治生態(tài)變化，一定程度上強化了對拉美的掌控，但此輪政策調(diào)整不僅沒有解決美拉間長期存在的結(jié)構(gòu)性桎梏，反而激化了在移民、反毒、關(guān)稅、貿(mào)易等問題上的矛盾，還恐將引發(fā)大國在拉美競爭的新問題。

四、結(jié) 語

特朗普的外交理念獨樹一幟，在“美國優(yōu)先”的大旗下，美國的對外政策以國內(nèi)政治需要為出發(fā)點，且不受既有國際條約、制度和體系的約束。這一外交理念在特朗普政府對拉美政策的調(diào)整上體現(xiàn)為更大力度的干涉、利己、分化和排外行動，其核心可以概括為兩個“不允許”：一是不允許拉美政治和社會脫序，進而損害美國的核心利益；二是不允許外部力量大舉進入拉美，蠶食美國在拉美的霸權(quán)地位。以此觀察美國此輪對拉政策調(diào)整，豁然開朗。

但仍有不少問題有待進一步思考：其一，美國對拉美越抓越緊，一些國家在親近美國的同時是否會對美國言聽計從，完全中止與域外國家的合作？其二，對于美國將中國視為在拉美地區(qū)的大國競爭對手，中國應如何應對？其三，美國政治已進入大選周期，決定搖擺州佛羅里達的拉美裔選民再度成為兩黨爭相拉攏的對象，特朗普政府是否會在前期政策調(diào)整的基礎上推出更加系統(tǒng)全面的拉美戰(zhàn)略？這些議題有待學界進行深入研究。