為什么供應(yīng)鏈僵局一時難解？

作者：香農(nóng)·奧尼爾（Shannon K.O'Neil）

譯者：顧崢

圖為網(wǎng)站文章截圖

圖片來源：https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2021-12-21/why-supply-chain-slowdown-will-persist

法意導(dǎo)言

疫情重創(chuàng)之下，全球供應(yīng)鏈深陷混亂。各國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和疫情防控進(jìn)展不一造成全球供需結(jié)構(gòu)性錯配。疊加積極的財政貨幣政策，2021年底美國的通脹水平達(dá)到30年來的最高點。美國是全球供應(yīng)鏈危機(jī)的始作俑者，卻仍不斷出臺產(chǎn)業(yè)政策攪局全球分工協(xié)作，將其用作國家間地緣政治博弈的經(jīng)濟(jì)工具。圣誕節(jié)到來之際，美國大批貨物滯留港口，供應(yīng)鏈風(fēng)險愈發(fā)凸顯。美國對外關(guān)系委員會副主席、研究部副主任香農(nóng)·奧尼爾（Shannon K.O'Neil）在《外交事務(wù)》（Foreign Affairs）上發(fā)表《為什么供應(yīng)鏈僵局一時難解？這要歸咎于產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易壁壘——而不僅僅是疫情》（Why the Supply Chain Slowdown Will Persist？Blame Industrial Policy and Trade Barriers—and Not Just the Pandemic）一文，對重構(gòu)全球供應(yīng)鏈提出思考。作者認(rèn)為，新一輪產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該在全球開放合作與競爭中順勢而為，避免落入貿(mào)易保護(hù)主義的陷阱。政策實施的手段應(yīng)該是加快腳步投資研發(fā)，而不是試圖轉(zhuǎn)移供應(yīng)鏈。

產(chǎn)業(yè)政策的回歸，可能會導(dǎo)致全球商品制造和交付方式發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化。政府的行動，而不是疫情的階段性影響，可能永久地改變商品制造和投放市場的方式。政府對重塑本土和國際經(jīng)濟(jì)及商業(yè)環(huán)境的欲望絲毫沒有減弱的跡象，這意味著全球供應(yīng)鏈僵局一時難解。國家決策與市場選擇之間的界限正在發(fā)生變化，產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易壁壘正在以全球疫情所不及的力量重構(gòu)供應(yīng)鏈。

2021年9月28日，洛杉磯港的集裝箱堆積如山。在這場供應(yīng)鏈危機(jī)中，滯留在南加州海岸附近的貨船數(shù)量創(chuàng)歷史紀(jì)錄。拜登政府希望緩解這場危機(jī)。

圖片來源：Frederic J. Brown/AFP via Getty Images

全球供應(yīng)鏈陷入混亂。幾十艘集裝箱船滯留在遠(yuǎn)至洛杉磯、上海和鹿特丹等地的港口。秋季財報電話會議充斥著關(guān)于供應(yīng)瓶頸和經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險的討論。供應(yīng)鏈混亂和運力短缺導(dǎo)致物價大幅上漲，將美國的通脹率一路推升至30年來的最高水平。

盡管如此，新冠疫情已經(jīng)持續(xù)了近兩年，國際供應(yīng)鏈抵御市場沖擊的能力好于大多數(shù)人的預(yù)期。供應(yīng)鏈作出相應(yīng)調(diào)整后，大體上依舊照常運轉(zhuǎn)。

然而，越來越多的政府政策有可能更廣泛地顛覆全球供應(yīng)鏈和商業(yè)環(huán)境。世界各國政府，往往打著追求更有力的產(chǎn)業(yè)政策（industrial policy）的旗號，正在通過各種新型監(jiān)管和貿(mào)易壁壘重塑商業(yè)格局。這些政策舉措背后的動機(jī)往往值得肯定：例如，遏制碳排放，或為工人創(chuàng)造新機(jī)會。然而最終，部分政策效果適得其反，施政者將搬起石頭砸自己的腳。例如，太陽能電池板關(guān)稅和國內(nèi)電動汽車稅收抵免的規(guī)定將延緩綠色轉(zhuǎn)型。進(jìn)口關(guān)稅和出口管制將摧毀高薪的出口導(dǎo)向型工作。正是這些選擇和改變——而不是疫情——延長了供應(yīng)鏈的不確定性。

不要只怪疫情

平心而論，目前全球經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易失衡是由于疫情沖擊下多國經(jīng)濟(jì)陷入停擺所導(dǎo)致的。全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的進(jìn)程緩慢又磕絆：新型變異病毒頻頻出現(xiàn)，醫(yī)療衛(wèi)生政策因耗時的審議程序?qū)е虏淮_定性加劇，疫苗推廣未能及時更新?lián)Q代，這些都使商品更難進(jìn)入市場。勞動力短缺也是導(dǎo)致企業(yè)難以恢復(fù)正常生產(chǎn)的另一大因素。勞動力短缺除了與新冠疫情直接相關(guān)，也是數(shù)百萬工人做出不同的生活選擇的結(jié)果。例如，離開不穩(wěn)定的卡車運輸行業(yè)，去找一份更穩(wěn)定、收入更高的日常工作。據(jù)美國卡車運輸協(xié)會（American Trucking Association, ATA）估計，雖然卡車運輸行業(yè)多年來一直面臨用工短缺，但這些職業(yè)司機(jī)改行是美國目前面臨創(chuàng)紀(jì)錄的8萬名司機(jī)短缺的重要原因。（譯注：美國勞動力缺失，與疫情和抗疫政策均有關(guān)系。一方面，疫情之下居家育兒需求上升，勞動力返崗難度加大。另一方面，美國政府多次出臺大規(guī)?？挂呔葷?jì)和經(jīng)濟(jì)刺激計劃，大幅發(fā)放的失業(yè)救濟(jì)金可能高于工資，進(jìn)一步降低了諸多勞動者的工作意愿。）

在供給緊張的情況下，消費需求卻在激增，特別是在美國。與以往的經(jīng)濟(jì)衰退不同，美國人并沒有在疫情沖擊經(jīng)濟(jì)時停止消費。聯(lián)邦薪酬保障計劃（Paycheck Protection Program，PPP）的紓困貸款拯救了數(shù)十萬家企業(yè)和數(shù)百萬個工作崗位，同時，近4000億美元的政府刺激支票（stimulus checks）匯入了個人銀行賬戶。再加上餐廳用餐、看電影和度假的減少帶來的儲蓄積累，美國支票賬戶余額的中位數(shù)增加了數(shù)百美元。

由于不得不在家辦公，許多人會花錢購買新電腦、舒適的衣服、健身器材、廚房用具和建筑材料來美化周圍的環(huán)境。美國消費者購買的也大多是諸如此類的商品而不是服務(wù)。總體而言，2021年美國消費者購買的商品比疫情前增加了近1萬億美元。即使在正常的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，實物產(chǎn)品的激增也會對供應(yīng)鏈造成考驗。

在這些壓力和沖擊的共同作用下，物流成本上升，許多企業(yè)不得不等待更長的時間才能從國外拿到投入和產(chǎn)成品（inputs and finished goods）。不過至少在美國，大多數(shù)貨架并沒有空置太久。

當(dāng)運輸成本飆升時，富有創(chuàng)新精神的企業(yè)直接向工廠下訂單以減少中間商，或動用自己的集裝箱船和飛機(jī)以確保及時交貨。物流運營商投資于使用算法和人工智能的技術(shù)，來尋找更高效的配送路徑。北美最大的集裝箱港口面臨不斷的積壓，該港處理的集裝箱數(shù)量創(chuàng)下歷史記錄。許多公司通過擴(kuò)大訂單、囤積庫存和分散供應(yīng)商來適應(yīng)“準(zhǔn)時制”（just-in-time）的生產(chǎn)運作模式，以保障持續(xù)的獲取原料和供應(yīng)產(chǎn)品。最終，事實證明，國際供應(yīng)鏈對不可預(yù)測的供應(yīng)限制和需求激增的彈性比大多數(shù)分析師認(rèn)為的要強(qiáng)。（譯注：需要區(qū)分供應(yīng)鏈的穩(wěn)健性和彈性，在危機(jī)中保持運轉(zhuǎn)與從危機(jī)中反彈是不同的。歷史上看，供應(yīng)鏈并不總是穩(wěn)健但具有彈性，企業(yè)能夠快速復(fù)原。）

國內(nèi)外

產(chǎn)業(yè)政策的回歸，可能會導(dǎo)致全球商品制造和交付方式發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化。正是政府的行動，而不是疫情的階段性影響，才可能永久地改變商品制造和投放市場的方式。

政府試圖越來越多地直接干預(yù)市場、行業(yè)甚至個體公司的活動。這么做有多種原因。世界各國政府都在使用政策杠桿（policy levers）應(yīng)對氣候變暖，實施各種補(bǔ)貼、激勵和稅收以加快綠色轉(zhuǎn)型。還有些政府致力于鞏固衛(wèi)生系統(tǒng)、擴(kuò)大公共醫(yī)療儲備、確保疫苗、關(guān)鍵藥品和醫(yī)療設(shè)備的普及以保護(hù)人民面對當(dāng)前和未來的健康威脅。一些國家采取“胡蘿卜加大棒”(policy carrots and sticks)的政策來保護(hù)所謂人權(quán)，禁止產(chǎn)品或工人得不到充分保護(hù)或薪酬的工廠生產(chǎn)的產(chǎn)品。許多國家還在用來加強(qiáng)國家安全的政策組合中添置公共經(jīng)濟(jì)工具（public economic tools）。

當(dāng)然，慣用的保護(hù)主義也未消失。（譯注：美國產(chǎn)業(yè)政策的實施手段之一，其余兩種手段為對特定行業(yè)的補(bǔ)貼，以及政府的公共研發(fā)支持。）政策制定者正在重構(gòu)市場秩序，以進(jìn)一步維持或獲得其企業(yè)和行業(yè)的經(jīng)濟(jì)競爭優(yōu)勢。盡管這些行動往往帶有減緩氣候變化、保護(hù)弱勢群體或創(chuàng)造公平的全球競爭環(huán)境的真誠動機(jī)，但這些經(jīng)濟(jì)工具也成為地緣政治競爭對手的有力武器。

各國政府一直特別熱衷于構(gòu)建半導(dǎo)體供應(yīng)鏈。世界各地的芯片短缺問題已經(jīng)引起極大關(guān)注，特別是缺芯已經(jīng)從汽車、游戲機(jī)蔓延到洗衣機(jī)和微波爐等家用電器。芯片短缺在一定程度上反映了疫情導(dǎo)致的對筆記本電腦、手機(jī)和家用電器需求的爆發(fā)式增長。汽車制造商所面臨的困境與他們起初對業(yè)務(wù)的悲觀預(yù)判有很大關(guān)系：大多數(shù)公司在2020年春季取消了訂單。因為他們認(rèn)為在新冠疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退中，汽車需求會下降。但我們后知后覺事實并非如此（譯注：2020年下半年車市迅速反彈，汽車缺芯首先拉響警報，芯片荒迅速席卷整個制造業(yè)）。

但早在新冠疫情爆發(fā)之前，政府政策就已經(jīng)在構(gòu)建和重組（shaping and reshaping）全球半導(dǎo)體供應(yīng)鏈。據(jù)美國半導(dǎo)體行業(yè)協(xié)會（emiconductor Industry Association，SIA）稱，多年來，日本、韓國和中國臺灣一直在補(bǔ)貼當(dāng)?shù)氐陌雽?dǎo)體研發(fā)和制造，這些補(bǔ)貼往往抵消了相當(dāng)大一部分成本。政府的公共支出助力這些國家鞏固自身在國際半導(dǎo)體和電子供應(yīng)鏈中的核心地位。2018年，美國政府開始重組半導(dǎo)體行業(yè)的全球格局，先是對中國芯片征收25%的關(guān)稅（譯注：美國貿(mào)易代表辦公室公布“301調(diào)查”結(jié)果，認(rèn)定中國政府在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新相關(guān)的行動、政策和實踐是“不合理或歧視性的，對美國商務(wù)形成負(fù)擔(dān)或限制”，美國因而對中國征收關(guān)稅），一年后又禁止向中國出口大部分芯片和半導(dǎo)體設(shè)備。這一系列政策措施擾亂了半導(dǎo)體全球貿(mào)易體系，未來生產(chǎn)受限導(dǎo)致產(chǎn)品稀缺，各種電子產(chǎn)品的制造業(yè)供應(yīng)鏈也被顛覆。

拜登總統(tǒng)在與國會議員討論美國供應(yīng)鏈短缺問題的會議上舉起了一個半導(dǎo)體芯片。

圖片來源：Evan Vucci/AP

不出所料，美國的半導(dǎo)體政策也引發(fā)了反制手段（retaliation）。中國增加了國內(nèi)生產(chǎn)，投資了數(shù)百億美元以減少對外國芯片制造和設(shè)備的依賴。與此同時，歐洲國家、以色列、日本、韓國和美國政府都在增加對半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的資助，希望吸引半導(dǎo)體制造商到自己的國家來建廠。事實證明，在重塑全球半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)方面，出臺這些不斷擴(kuò)張和升級的“胡蘿卜加大棒”政策（出于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和國家安全方面的考慮），遠(yuǎn)比應(yīng)對疫情當(dāng)下的芯片短缺更為重要。由于公共投資忽視了市場信號，最終，政府的干預(yù)很可能會給全球半導(dǎo)體供應(yīng)和價格帶來更多波動。納稅人，而不是所有權(quán)人，將最終承擔(dān)大部分成本。（譯注：以美國對華部分商品征收關(guān)稅為例，在美國供應(yīng)鏈瓶頸的背景下，關(guān)稅在很大程度上被轉(zhuǎn)嫁給下游消費者。）

不僅僅是半導(dǎo)體

本輪美國積極的產(chǎn)業(yè)政策遠(yuǎn)不止于作為電子科技基石的半導(dǎo)體領(lǐng)域。除了半導(dǎo)體，拜登政府還認(rèn)為另外三大產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈具有“戰(zhàn)略性”地位，因此需要更強(qiáng)有力的政府干預(yù)：大容量電池(如電動汽車使用的電池)、關(guān)鍵礦產(chǎn)與材料、基本藥物供應(yīng)。（譯注：參見美國白宮正式發(fā)布的“Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth”《建立彈性供應(yīng)鏈、振興美國制造業(yè)及促進(jìn)廣泛增長》報告，針對產(chǎn)業(yè)界自我診斷的所謂國外補(bǔ)貼問題，本輪美國產(chǎn)業(yè)政策的積極回歸具有應(yīng)激性。）美國政府已經(jīng)在利用立法、法規(guī)和行政命令，讓這些行業(yè)的全球生產(chǎn)轉(zhuǎn)向本土收縮（closer to home）。

最近美國國會通過的兩黨《基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法案》（infrastructure law）和正在審議的重建更好法案（Build Back Better bill, BBB）中，約有數(shù)十億美元的聯(lián)邦資金，用于資助本土電池供應(yīng)鏈的發(fā)展，涵蓋從研發(fā)到回收利用的方方面面。（譯注：兩黨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法案為重建美國基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)制造業(yè)、創(chuàng)造高薪就業(yè)機(jī)會、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和解決氣候變化危機(jī)等問題提出了六個優(yōu)先事項，以提供初步的指導(dǎo)方針。）為了保護(hù)美國的煉油商，美國商務(wù)部提高了對關(guān)鍵礦物的反傾銷和反補(bǔ)貼稅（antidumping and countervailing duties），對被認(rèn)為以低于公平市場價格銷售產(chǎn)品的中國鋁、鎂合金和碳纖維生產(chǎn)商處以罰款。此外，白宮還啟用了冷戰(zhàn)時期頒布的《國防生產(chǎn)法》(Defense Production Act，DPA)，該法案在1950年朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)時頒布，賦予了總統(tǒng)調(diào)動資源和指導(dǎo)私營部門生產(chǎn)的能力，以滿足國家安全和國防需求。法案的重啟刺激了醫(yī)用口罩、手套和藥品的儲備；增加了活性藥物成分的國內(nèi)生產(chǎn)和COVID-19的快速檢測；以及德州稀土礦的開采和提煉。

拜登(Joe Biden)在總統(tǒng)競選期間表示，他希望減少疫情之初經(jīng)歷的供應(yīng)鏈沖擊

圖片來源：英國《金融時報》

在歐盟，布魯塞爾當(dāng)局已經(jīng)加強(qiáng)了電動汽車電池、清潔氫燃料和云計算等行業(yè)的公共參與和資金支持，以尋求“戰(zhàn)略自主”（strategic autonomy）。他們放寬了國家對研發(fā)支持的規(guī)定，以支持和培育歐洲的工業(yè)冠軍企業(yè)，提高了反傾銷稅，以保護(hù)歐洲的礦物和光纖生產(chǎn)商，并擴(kuò)大了對外國投資的審查——例如，拒絕了中國對一家意大利半導(dǎo)體設(shè)備制造商和一家德國微電子工程公司的投資。

政府對重塑本土和國際經(jīng)濟(jì)及商業(yè)環(huán)境的欲望絲毫沒有減弱的跡象。這意味著全球供應(yīng)鏈的壓力也將繼續(xù)。隨著時間的推移，這將導(dǎo)致一些企業(yè)重新定位其在生產(chǎn)鏈中的步驟，并適當(dāng)縮短全球制造流程，以努力降低風(fēng)險和提高利潤。制造業(yè)將愈發(fā)向本土回流（reshoring），并向周邊國家和區(qū)域貿(mào)易集團(tuán)內(nèi)部集聚（near-shoring），盡管尚未達(dá)到政策制定者所設(shè)想或承諾的程度，納稅人和消費者也同樣因此而付出了巨大代價。國家決策與市場選擇之間的界限正在發(fā)生變化，產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易壁壘正在以全球疫情所不及的力量重構(gòu)供應(yīng)鏈。

在最好的情況下，這些政策措施將減緩全球變暖，傳播社會正義，加強(qiáng)國家安全并增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性。然而，在更多的情況下，這些政策將增加成本，延緩創(chuàng)新，并將財政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給消費者和納稅人。

為了避免弊大于利，各國政府應(yīng)該謹(jǐn)慎使用產(chǎn)業(yè)政策，將經(jīng)濟(jì)干預(yù)建立在更廣泛的基礎(chǔ)之上。政府應(yīng)該將主要精力集中在改善經(jīng)濟(jì)上，如基礎(chǔ)設(shè)施升級、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會支持。這包括為基礎(chǔ)研發(fā)提供資金，以及制定關(guān)于產(chǎn)業(yè)流程、協(xié)議和產(chǎn)品基本要素的全球標(biāo)準(zhǔn)。還包括制定和協(xié)調(diào)一套更具全球包容性的基本商業(yè)規(guī)則，以達(dá)成環(huán)境、社會和公共治理的目標(biāo)。這些努力可以讓供應(yīng)鏈更加高效和富有彈性，國家也將更加安全繁榮。

文章來源

Shannon K.O'Neil，Why the Supply Chain Slowdown Will Persist？Blame Industrial Policy and Trade Barriers—and Not Just the Pandemic, Foreign Affairs, 12/21, 2021

網(wǎng)絡(luò)鏈接

https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2021-12-21/why-supply-chain-slowdown-will-persist

譯者介紹

顧崢，北京大學(xué)2021屆碩士畢業(yè)生，法意讀書編譯組成員。

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