公安部最新推出的改革措施，包括實(shí)施居住證，取消暫住證。用居住證取代暫住證，并不能解決流動(dòng)人口管理遇到的各種問題。

 載《中國(guó)人口科學(xué)》2004年第6期

暫住證制度的存廢之爭(zhēng)及實(shí)施暫住證制度的必要性

萬　川、王德柱、李　波

【摘　要】近年來，圍繞著暫住證制度的存廢問題，先后出現(xiàn)了三次論爭(zhēng)。主張廢除暫住證的人，認(rèn)為實(shí)施暫住證制度的法律依據(jù)不足，并且與行政許可法相沖突。這種觀點(diǎn)沒有準(zhǔn)確認(rèn)定辦理暫住證行為的法律性質(zhì)，因而是不正確的。主張廢除暫住證的人，還認(rèn)為暫住證制度限制了公民的遷移自由，造成了城鄉(xiāng)差距，形成了階層歧視，使暫住人口享受不到市民待遇，不利于權(quán)利平等。這些觀點(diǎn)混淆了暫住證制度與戶口遷移制度的區(qū)別，混淆了勞動(dòng)力自由流動(dòng)與勞動(dòng)力自由落戶的區(qū)別，錯(cuò)誤地解釋了城鄉(xiāng)差距的形成原因，沒有正確估價(jià)城鄉(xiāng)居民待遇的實(shí)際現(xiàn)狀，因而也是不正確的。暫住證制度存廢之爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)是到底應(yīng)不應(yīng)該取消戶籍制度。無論對(duì)流動(dòng)人口還是對(duì)政府管理來說，暫住證制度都有著重要作用，目前仍應(yīng)保留，不能取消。

【關(guān)鍵詞】暫住證　遷移自由　城鄉(xiāng)差距　階層歧視　權(quán)利平等　行政許可法　行政確認(rèn)　政府管理

一、近年來出現(xiàn)的暫住證制度存廢之爭(zhēng)

    自1985年7月13日起，全國(guó)開始實(shí)施暫住證制度。在實(shí)施暫住證制度的過程中，全國(guó)部分地區(qū)發(fā)生了亂收費(fèi)和粗暴野蠻查證的問題，由此引發(fā)了有關(guān)暫住證制度存廢問題的第一次論爭(zhēng)。這次論爭(zhēng)發(fā)生在廣東。2002年2月，廣東省人大代表王澤華在廣東省九屆人大五次會(huì)議上，提出廢止現(xiàn)行的暫住證制度，引起廣泛關(guān)注。當(dāng)年12月，有關(guān)方面特邀廣東省的部分經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、行政管理學(xué)專家，以及一直關(guān)注外來人口的人大代表，圍繞著究竟該不該要暫住證、暫住證費(fèi)用該收多少、暫住證費(fèi)用該不該降、如何用藍(lán)印戶口替代暫住證等問題進(jìn)行了一次論爭(zhēng)（周敏，2002）。

有關(guān)暫住證存廢問題的第二次論爭(zhēng)，緣于沈陽(yáng)市的戶籍制度改革。當(dāng)時(shí)的背景是：孫志剛事件的發(fā)生，在全國(guó)引起極大震動(dòng)。隨后，收容遣送制度被廢止，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》出臺(tái)。2003年7月22日，沈陽(yáng)市公安局宣布，在全市范圍內(nèi)，對(duì)外地來沈務(wù)工經(jīng)商人員，停止辦理《暫住證》，改為免費(fèi)申報(bào)暫住登記制度（朱峰，2003）。沈陽(yáng)的舉措在全國(guó)引來回應(yīng)。7月29日，浙江德清縣公安局開始取消對(duì)外來人口辦理《暫住證》，推出對(duì)外來人口“市民化管理、親情化服務(wù)和人性化執(zhí)法”的零收費(fèi)管理模式。8月5日，安徽蕪湖市公安局也推出廢除暫住證制度的利民便民措施。但是，廣東省公安廳明確表示不取消暫住證制度，由此引發(fā)新一輪的暫住證制度存廢之爭(zhēng)。媒體反映出的民意傾向于取消暫住證制度，部分專家、學(xué)者也支持這種意見。承擔(dān)流動(dòng)人口管理任務(wù)的基層公安機(jī)關(guān)則幾乎眾口一詞：實(shí)行暫住證制度是適合我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)階段人口管理實(shí)際的重要手段。在沒有新的、更有效的科學(xué)管理手段替代之前，暫住證制度不能取消（馬洪濤等，2003）。

2004年9月，《新京報(bào)》報(bào)道，武漢市有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前實(shí)施《暫住證》的依據(jù)與《中華人民共和國(guó)行政許可法》相抵觸，因此，武漢市宣布取消《暫住證》行政審批?！稌鹤∽C》取消之后，對(duì)外來人口的管理，將轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)。武漢市已經(jīng)成立了市級(jí)、區(qū)級(jí)以及街道的外來人口服務(wù)機(jī)構(gòu)。對(duì)此，北京市人民政府法制辦和北京市公安局等部門明確表示，北京暫時(shí)不會(huì)取消暫住證。由此，引發(fā)了第三輪暫住證制度的存廢之爭(zhēng)（廖衛(wèi)華等，2004）。

二、從法律角度看，辦理暫住證不是行政許可，與行政許可法沒有沖突

今年9月初，北京大學(xué)的湛中樂、中國(guó)政法大學(xué)的馬懷德接受《新京報(bào)》記者的采訪，分別從法律的角度討論了暫住證的存廢問題。湛中樂認(rèn)為，暫住證的實(shí)施與《中華人民共和國(guó)行政許可法》相沖突；馬懷德認(rèn)為，實(shí)施暫住證制度雖然合法，但不合理。他們均主張取消暫住證制度（廖衛(wèi)華等，2004）。那么，辦理暫住證的行為到底是什么性質(zhì)？暫住證制度是否與行政許可法相沖突？

（一）從性質(zhì)上看，公安機(jī)關(guān)辦理暫住證的行為不是行政許可，而是行政確認(rèn)

關(guān)于行政許可、行政確認(rèn)的概念，湛中樂等人有過這樣的解釋：行政許可是行政主體應(yīng)行政相對(duì)方的申請(qǐng)，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，依法賦予行政相對(duì)方從事某種活動(dòng)的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的行政行為。例如，公共娛樂場(chǎng)所營(yíng)業(yè)許可、藥品生產(chǎn)許可、書刊發(fā)行許可等等。行政確認(rèn)是指行政主體依法對(duì)相對(duì)方的法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)可、證明并予以宣告的具體行政行為。例如，頒發(fā)專利證書、學(xué)歷學(xué)位證明、戶口登記等等。行政確認(rèn)與行政許可的區(qū)別在于：行政許可是使相對(duì)方獲得進(jìn)行某種行為的權(quán)利，主要是作為性的行為；行政確認(rèn)是確認(rèn)相對(duì)方的法律地位、權(quán)利義務(wù)關(guān)系和法律事實(shí)等。行政許可是允許被許可人今后可以進(jìn)行某種對(duì)一般禁止的行為，其法律效果具有后及性；行政確認(rèn)是對(duì)既有的身份、能力、權(quán)利、事實(shí)的確定和認(rèn)可，其法律效果具有前溯性（羅豪才，1996：175—192）。

根據(jù)湛中樂等人的解釋，我們認(rèn)為，頒發(fā)暫住證行為恰好是行政確認(rèn)而不是行政許可。《暫住證申領(lǐng)辦法》第二條規(guī)定：“暫住證是公民離開常住戶口所在地的市區(qū)或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，在其他地區(qū)暫住的證明。”這就是說，對(duì)暫住人口進(jìn)行暫住登記、辦理暫住證，是公安機(jī)關(guān)依法對(duì)暫住人口在暫住地的基本情況進(jìn)行登記，并對(duì)其權(quán)利義務(wù)關(guān)系、法律地位、法律事實(shí)給予確認(rèn)、宣告的具體行政行為。這種行為具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，它是對(duì)暫住人口的基本情況進(jìn)行客觀登記，是常住人口登記制度的延續(xù)和必要補(bǔ)充。暫住人口登記的項(xiàng)目包括暫住人口的姓名、性別、出生日期、身份證件號(hào)碼、常住戶口所在地、婚姻狀況、暫住處所、現(xiàn)服務(wù)處所、家庭成員情況、房主情況等，這些基本信息，有的是常住人口登記已經(jīng)確認(rèn)的，有的是新收集的。通過登記辦證，就能較完整地反映和確認(rèn)暫住人口的基本情況。常住人口登記主要記錄處于相對(duì)靜態(tài)條件下的人口信息，而暫住登記是對(duì)人口動(dòng)態(tài)信息的收集，兩者結(jié)合起來就能完整地記載人口的客觀情況。

第二，它是確認(rèn)暫住人口在暫住地權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一種戶口登記制度。人們把人口分為暫住人口、常住人口等類型，由此形成不同類型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但是，在同一個(gè)國(guó)家內(nèi)，作為法律上的權(quán)利義務(wù)主體，其權(quán)利義務(wù)在質(zhì)與量上應(yīng)該是相同的。暫住人口在暫住地的權(quán)利義務(wù)是作為一個(gè)國(guó)家的公民應(yīng)該天然享有的，不需要特別的賦予，暫住人口登記和辦理暫住證只是對(duì)這些權(quán)利義務(wù)加以確認(rèn)和顯現(xiàn)。

第三，暫住證只是一個(gè)補(bǔ)充性的身份證明。根據(jù)《中華人民共和國(guó)居民身份證法》，居民身份證具有證明公民身份的法律效力，申領(lǐng)暫住證需要以居民身份證作為辦證條件。從效力等級(jí)上看，居民身份證的效力高于暫住證。但是，由于在辦理暫住登記和辦理暫住證時(shí)，兩者均記載了暫住人口的許多身份信息，相對(duì)于居民身份證而言，它能補(bǔ)充證明暫住人口在暫住地的個(gè)人身份。

頒發(fā)暫住證是對(duì)暫住人口身份、權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一種確認(rèn)，從性質(zhì)上說，它是行政確認(rèn)行為。對(duì)此，國(guó)務(wù)院辦公廳于2004年8月2日發(fā)布的《關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》中已有明確說明，即暫住證的核發(fā)屬于應(yīng)予保留的非行政許可審批項(xiàng)目。湛中樂等學(xué)者曲解頒發(fā)暫住證行為的性質(zhì)，把頒發(fā)暫住證視作行政許可行為，這種觀點(diǎn)是并不正確的。

（二）實(shí)施暫住證制度有著充足的法律依據(jù)，并且與行政許可法并不沖突

據(jù)武漢市有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋，武漢市之所以要取消暫住證制度，是因?yàn)閷?shí)施暫住證的法律依據(jù)與《中華人民共和國(guó)行政許可法》相沖突。在學(xué)術(shù)界，湛中樂等學(xué)者認(rèn)同此說，認(rèn)為實(shí)施暫住證制度缺乏法律依據(jù)。他們所持理由的前提是把頒發(fā)暫住證視作行政許可行為。前已指出，由于這種法律屬性定位是不準(zhǔn)確的，其結(jié)論因而是錯(cuò)誤的。在此，我們還要進(jìn)一步明確指出，實(shí)施暫住證制度不僅有著充足的法律依據(jù)，而且與行政許可法并不沖突。

第一，實(shí)施暫住證制度有著充足的法律依據(jù)。就全國(guó)來說，1958年1月9日，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》第十五條第一款，是我國(guó)實(shí)施暫住人口登記制度的最初規(guī)定。1985年7月13日，公安部頒發(fā)的《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，對(duì)城市、集鎮(zhèn)暫住人口登記以及租賃房屋管理作出了原則性規(guī)定。1995年6月2日，公安部頒發(fā)《暫住證申領(lǐng)辦法》，對(duì)暫住證的含義、暫住證的登記項(xiàng)目、暫住證的申領(lǐng)人員及申領(lǐng)程序等作出了明確規(guī)定，這是暫住證制度走向成熟的標(biāo)志性規(guī)范文件。根據(jù)這些規(guī)定，北京、天津、上海、黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、山東、山西、河北、河南、陜西、甘肅、寧夏、湖北、廣東、云南、貴州、四川、江蘇、江西、安徽、浙江、福建、海南等地相繼出臺(tái)了一些暫住人口管理的具體規(guī)定。因此，實(shí)施暫住證制度的法律依據(jù)是充足的。

第二，即使允許人們對(duì)頒發(fā)暫住證的法律性質(zhì)可以作出多種理解，即使可以把頒發(fā)暫住證視為行政許可行為，實(shí)施暫住證制度與行政許可法也不存在沖突。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》，可以設(shè)定行政許可的六類事項(xiàng)中，第一類就是“直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)”。也就是說，從國(guó)家和公共安全的角度看，頒發(fā)暫住證的行為也符合行政許可法的規(guī)定。

三、主張廢除暫住證制度的其他諸理由，貌似合理，但均不能成立

（一）主張廢除暫住證的人，認(rèn)為暫住證制度限制了公民的遷移自由，這種觀點(diǎn)既混淆了暫住證制度與戶口遷移制度的區(qū)別，又混淆了勞動(dòng)力自由流動(dòng)與勞動(dòng)力自由落戶的區(qū)別，其結(jié)論因而是并不正確的

首先，與戶口遷移制度不同，暫住證制度只是一項(xiàng)對(duì)離開常住戶口所在地、在其他地區(qū)暫住的公民，通過頒發(fā)暫住證，對(duì)其暫住身份加以證明的行政管理制度，并不具備戶口遷移調(diào)控的功能。按照我國(guó)現(xiàn)行戶口登記制度的規(guī)定，公民從遷出地注銷戶口，跨越戶口管轄區(qū)，到遷入地注冊(cè)登記落戶，就是戶口遷移。有關(guān)公民辦理戶口遷移的一系列規(guī)定，構(gòu)成我國(guó)現(xiàn)行戶口遷移的制度體系，發(fā)揮著調(diào)控人口地區(qū)分布和勞動(dòng)力布局的重要作用。對(duì)現(xiàn)行戶口遷移制度是否限制了公民的遷徙自由加以充分討論，這是無可厚非的。但是，認(rèn)為暫住證制度限制了公民的遷徙自由，這就是把戶口遷移制度與暫住證制度混為一團(tuán)。

其次，勞動(dòng)力的自由流動(dòng)權(quán)與勞動(dòng)力的自由落戶權(quán)是兩個(gè)不同的概念。改革開放以來，我國(guó)通過建立暫住證登記管理制度，事實(shí)上是允許跨地務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的流動(dòng)人口在流入地長(zhǎng)期暫住居留，這恰好是適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，充分保障了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)權(quán)。勞動(dòng)力必然會(huì)隨著地區(qū)、行業(yè)間的利益差異和供求關(guān)系變動(dòng)而流動(dòng)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的勞動(dòng)力自由流動(dòng)權(quán)，非人力所能完全制約。與此不同，勞動(dòng)力自由落戶權(quán)能否得到充分保障，要受到遷入地各種因素的制約，并不是靠簡(jiǎn)單地廢除暫住證制度就可以解決的事。

再者，任何自由都要受到法律的限制，遷徙自由也不例外。有史以來，人們常說的遷徙自由，包括三個(gè)層面的含義：一是與生俱來的遷徙自由，它僅存在于人們的主觀意志中；二是法律認(rèn)可的遷徙自由，它在賦予人們遷徙自由權(quán)利的同時(shí)，又要規(guī)定人們所要承擔(dān)的遷徙自由義務(wù)；三是實(shí)際享有的遷徙自由。實(shí)現(xiàn)這種遷徙自由是有條件的。綜觀世界各國(guó)的遷徙自由立法條款，可以發(fā)現(xiàn)許多立法在賦予公民遷徙自由權(quán)的同時(shí)，又基于國(guó)家安全、公共安全、公共道德、公共衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)利益、防止犯罪、保護(hù)他人利益等方面的原因，對(duì)遷徙自由權(quán)做出許多限制性規(guī)定。這就是說，即便可以把戶口遷移制度等同于暫住證制度，廢除了暫住證制度，也并不能實(shí)現(xiàn)不加任何限制的遷徙自由。

（二）主張廢除暫住證的人，認(rèn)為暫住證制度造成了城鄉(xiāng)差距，也使暫住人口享受不到市民待遇，這種觀點(diǎn)錯(cuò)誤地解釋了城鄉(xiāng)差距的形成原因，沒有正確估價(jià)城鄉(xiāng)居民待遇的實(shí)際狀況，其結(jié)論因而也是不正確的

首先，在城市、集鎮(zhèn)流動(dòng)的暫住人口，既包括農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，又包括跨地區(qū)流動(dòng)的城鎮(zhèn)居民，實(shí)施暫住證制度并不僅僅只是針對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。按規(guī)定，城市、集鎮(zhèn)的暫住人口，暫住時(shí)間擬超過三個(gè)月、年齡在16周歲以上的，均須申領(lǐng)《暫住證》。這就是說，在暫住證制度面前，城鄉(xiāng)人口之間的權(quán)利義務(wù)是平等的。

其次，既然暫住人口包括跨地區(qū)流動(dòng)的城鎮(zhèn)居民，因此，籠統(tǒng)地說暫住人口沒有享受到市民待遇是不客觀的。因?yàn)榭绲貐^(qū)流動(dòng)的城鎮(zhèn)居民，他們事實(shí)上已在流出地的城鎮(zhèn)享受了市民待遇。農(nóng)村人口只能享受農(nóng)民待遇，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力享受不到市民待遇，具有明顯的不合理性，但其成因復(fù)雜，只能逐步創(chuàng)造條件加以解決。目前，城鎮(zhèn)居民享受市民待遇，仍然是保持城市社會(huì)穩(wěn)定的必要措施。

再者，城鄉(xiāng)差距早在暫住證制度建立之前就已客觀存在。建國(guó)以后，我國(guó)確立了工業(yè)化的發(fā)展戰(zhàn)略，并把工業(yè)化建設(shè)的重點(diǎn)放在城市。在工農(nóng)業(yè)積累關(guān)系上，又實(shí)行工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差政策。在金融、稅收、土地、就業(yè)等制度和政策層面上，更多的是向城市居民傾斜，導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。因此，城鄉(xiāng)差距是歷史形成的。暫住證制度是改革開放后才有的一項(xiàng)行政管理制度，它和城鄉(xiāng)差距的形成沒有關(guān)系。

（三）主張廢除暫住證的人，認(rèn)為暫住證制度造成階層歧視，不利于權(quán)利平等，這種觀點(diǎn)也是不正確的

我們認(rèn)為，正如血緣一樣，地緣是先天的，由此形成的差別是客觀存在的。有人認(rèn)為暫住證制度人為地制造了身份等級(jí)，因?yàn)槭殖只ㄥX買來的《暫住證》，感覺是受歧視，因而對(duì)《暫住證》產(chǎn)生本能上的抵觸心理，這是一種需要矯正的心理狀態(tài)。因?yàn)椤稌鹤∽C》只是公民離開常住戶口所在地的市區(qū)或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，在其他地區(qū)暫住的證明，實(shí)施暫住證制度的目的在于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理，保障公民的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)治安秩序，它與階層歧視和權(quán)利不平等并沒有關(guān)系。

四、暫住證制度存廢之爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)

以上分析，似已簡(jiǎn)要地論證了主張廢除暫住證的諸多理由之不能成立。換言之，一紙暫住證的存廢，并不能解決遷徙自由、城鄉(xiāng)差距、市民待遇、階層歧視、權(quán)利平等等諸多問題。既然如此，為什么又有人極力主張廢除暫住證呢？這個(gè)問題提醒我們，主張廢除暫住證制度的人，他們的真實(shí)意圖必然是另有所指。那么，其所指為何呢？

透過歷次暫住證制度的存廢之爭(zhēng)，我們發(fā)現(xiàn)，主張廢除暫住證制度的人，他們的真正目的在于取消戶籍制度，完全實(shí)現(xiàn)公民的定居落戶自由。無論是從理論上還是從實(shí)踐上看，這種想法在我國(guó)現(xiàn)階段都難以實(shí)現(xiàn)。從理論上對(duì)此分析說明，需專文論列，本文僅舉鄭州市的“戶籍新政”實(shí)踐加以簡(jiǎn)要說明。

2001年11月，鄭州市在河南省范圍內(nèi)率先推行以“降低入戶門檻、吸引高層次人才”為主要內(nèi)容的戶籍制度改革。政策實(shí)施不到一年，鄭州市新增入戶人口10萬。2003年8月，鄭州市入戶政策完全放開，允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口。一年內(nèi)，鄭州市又新增入戶人口15萬。人口的迅速增加，首先帶來的是城市交通的擁擠，其次是教育資源的急劇緊張，此外還使社會(huì)保障部門壓力大增，城市治安壓力加大，醫(yī)療行業(yè)壓力增加。為了暫緩人口激增帶來的城市壓力，今年8月20日，鄭州市發(fā)出通知，暫停自2003年8月以來實(shí)施的以“投親靠友”為代表的“戶籍新政”，執(zhí)行2003年8月前的標(biāo)準(zhǔn)：只有與戶主有直系親屬關(guān)系的外來人員才能遷轉(zhuǎn)戶口（韓俊杰，2004）。

在我國(guó)，鄭州還只是一個(gè)省份城市。鄭州尚且不能放開入戶政策，比鄭州人口壓力大的其他城市就更不能完全實(shí)現(xiàn)公民的定居落戶自由。

五、暫住證制度在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮著重要作用，目前仍應(yīng)保留，不能取消

（一）暫住證是公民外出在暫住地臨時(shí)合法居住的身份證明

1995年6月2日，公安部頒發(fā)的《暫住證申領(lǐng)辦法》明確規(guī)定：“暫住證是公民離開常住戶口所在地的市區(qū)或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，在其他地區(qū)暫住的證明。……暫住人在暫住地辦理勞務(wù)許可證、工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照等證照時(shí)應(yīng)當(dāng)出示居民身份證和暫住證。”從以上這些規(guī)定中可以看出：

第一，暫住證是證明暫住人口在暫住地合法住所的憑證。持有暫住證的暫住人口是指離開原常住戶口所在地，到其他城市、集鎮(zhèn)暫住，在現(xiàn)住地公安機(jī)關(guān)依法注冊(cè)登記，取得暫住證的人口。與常住人口不同，暫住人口具有住所的不穩(wěn)定性。根據(jù)我國(guó)民法通則第十五條，住所有著重要的法律意義：一是可以確定公民失蹤的時(shí)間，二是可以確定債務(wù)履行的地點(diǎn)，三是可以確定訴訟管轄的依據(jù)，四是在涉外案件中可以決定適用法律的依據(jù)，五是可以推定公民居住于何住所地。常住人口的住所具有固定性，住所易于確認(rèn)，相應(yīng)的權(quán)利容易實(shí)現(xiàn)。暫住人口的住所不穩(wěn)定，流動(dòng)性較強(qiáng)，如果不通過暫住證進(jìn)行登記確認(rèn)，住所就難以確定，相應(yīng)的權(quán)利也不易實(shí)現(xiàn)。

第二，暫住證是暫住人口在暫住地租賃房屋的憑證。租賃房屋是指旅館業(yè)之外以營(yíng)利為目的，公民私有和單位所有，出租用于他人居住的房屋。《暫住證申領(lǐng)辦法》第五條規(guī)定：“申領(lǐng)暫住證須持暫住人的居民身份證，并按以下規(guī)定辦理：……暫住在出租房屋的，由房主攜帶租賃合同，帶領(lǐng)其到暫住地公安派出所申領(lǐng)暫住證。”作出以上規(guī)定的目的在于，一是通過居民身份證，對(duì)暫住人口的合法身份加以確認(rèn)；二是通過租賃合同，對(duì)出租房屋的安全性、合法性進(jìn)行審查，對(duì)出租人和承租人的治安責(zé)任加以明確；三是通過暫住證，對(duì)出租人和承租人在房屋租賃合同中的權(quán)利義務(wù)加以公證，使暫住人的法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)得以明確，從而充分發(fā)揮暫住證的憑證作用。

第三，暫住證是暫住人口在暫住地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的證明性文件。根據(jù)《暫住證申領(lǐng)辦法》第二條，暫住人在暫住地辦理勞務(wù)許可證、工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照等證照時(shí)應(yīng)當(dāng)出示居民身份證和暫住證。暫住人口在暫住地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，暫住地的有關(guān)行政部門要對(duì)其相關(guān)法律事實(shí)或法律關(guān)系是否存在進(jìn)行甄別。暫住證能以書面的形式證明暫住人口的身份，從而使其取得法律地位，方便其從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

（二）暫住證制度在我國(guó)各項(xiàng)行政管理活動(dòng)中發(fā)揮著重要作用

第一，暫住證制度促進(jìn)了社會(huì)治安管理。改革開放以來，流動(dòng)人口違法犯罪比例升高，已成為違法犯罪的基本特點(diǎn)。其形成原因是多方面的，但與人口管理工作滯后、治安基礎(chǔ)工作薄弱、人口信息管理制度不健全直接相關(guān)。公安機(jī)關(guān)充分發(fā)揮暫住證制度的功能，對(duì)于有效遏制流動(dòng)人口的違法犯罪具有重要作用。首先，暫住證制度是在對(duì)流動(dòng)人口的基本情況進(jìn)行登記、驗(yàn)證、查訪等管理活動(dòng)中逐步建立發(fā)展的。以流動(dòng)人口的籍貫、職業(yè)等特征為依據(jù)，對(duì)流動(dòng)人口逐一分類建檔，就為流動(dòng)人口管理工作打下了良好的基礎(chǔ)。其次，通過對(duì)流動(dòng)人口動(dòng)、靜態(tài)材料及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析研究，可以發(fā)現(xiàn)不同時(shí)期、不同地區(qū)治安管理的薄弱環(huán)節(jié)，從而為有效加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作提供參考。再者，以查獲流動(dòng)人口的違法犯罪為重點(diǎn)，及時(shí)收集流動(dòng)人口違法犯罪案件的分布、變動(dòng)情況和各種治安動(dòng)向信息，可以增加發(fā)現(xiàn)流動(dòng)人口違法犯罪的線索和渠道，提高社會(huì)面控制能力。此外，以辦理暫住證為契機(jī)，利用多種傳播手段，在流動(dòng)人口聚集地進(jìn)行普法教育，可以提高流動(dòng)人口的道德法制意識(shí)，有效地控制和減少流動(dòng)人口的違法犯罪。

第二，暫住證制度是勞動(dòng)就業(yè)管理的信息平臺(tái)。當(dāng)前，流動(dòng)人口以從農(nóng)村流入城市為主要特征，主要?jiǎng)訖C(jī)是尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。在流動(dòng)人口的勞動(dòng)就業(yè)管理中，暫住證的作用表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是通過暫住證，政府對(duì)在暫住地從事務(wù)工經(jīng)商活動(dòng)的暫住人口進(jìn)行暫住登記確認(rèn)，勞動(dòng)就業(yè)部門只要查閱這些登記信息，就能知道取得暫住證的暫住人口是否具備勞動(dòng)就業(yè)的能力、條件，從而降低查閱暫住人口信息的成本。二是對(duì)勞動(dòng)就業(yè)人口總量的控制功能。為了使流動(dòng)人口的勞動(dòng)就業(yè)與城鎮(zhèn)下崗職工的再就業(yè)不發(fā)生沖突，對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行總量控制和差別就業(yè)就顯得非常必要。勞動(dòng)就業(yè)人口總量控制要解決兩個(gè)問題，即什么樣的總量規(guī)模是合理的，這個(gè)總量規(guī)模是通過身份控制還是根據(jù)能力控制。如果按照能力控制，勢(shì)必要求對(duì)全國(guó)人口資源進(jìn)行再分配，這樣既會(huì)形成全國(guó)人口流動(dòng)的盲目無序發(fā)展，也不利于社會(huì)穩(wěn)定?？紤]到中國(guó)國(guó)情，通過暫住證管理，對(duì)勞動(dòng)就業(yè)人口總量實(shí)行身份控制，既能夠保證城鎮(zhèn)下崗職工的利益，又能夠減少流動(dòng)人口尋找勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)的盲目性。

第三，暫住證制度是加強(qiáng)計(jì)劃生育管理的重要工具。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法，流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理實(shí)行的是以現(xiàn)居地為主的管理原則，現(xiàn)居地承擔(dān)著流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理的主要任務(wù)和職責(zé)。我國(guó)現(xiàn)居地流動(dòng)人口計(jì)劃生育狀況表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是計(jì)劃生育率低，二是早婚生育及計(jì)劃外懷孕、生育的比重大，三是人工流產(chǎn)率高。形成這種狀況的原因主要是社會(huì)控制弱化。由于遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，處于一個(gè)陌生的異地環(huán)境中，流動(dòng)人口與實(shí)際戶口登記地分離，使他們脫離正常的社會(huì)道德法制控制體系。要想解決這個(gè)問題，現(xiàn)居地計(jì)劃生育部門就可以充分發(fā)揮暫住證的功效：一是通過暫住證，可以加強(qiáng)同流動(dòng)人口原戶口所在地聯(lián)系，使流動(dòng)人口原戶口所在地的黨政組織能準(zhǔn)確掌握流動(dòng)人口的行蹤，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理；二是可以通過暫住證，使流動(dòng)人口與現(xiàn)居地的計(jì)劃生育部門取得聯(lián)系，使他們能通過正規(guī)渠道獲得醫(yī)療救護(hù)等社會(huì)援助。

第四，暫住證制度是加強(qiáng)流動(dòng)人口教育的重要手段。人口大規(guī)模流動(dòng)，對(duì)包括教育在內(nèi)的社會(huì)各領(lǐng)域均產(chǎn)生了重大影響。對(duì)流動(dòng)人口加強(qiáng)教育，不僅有利于城市發(fā)展，而且有利于提高整個(gè)國(guó)民素質(zhì)。但是，由于流動(dòng)人口具有流動(dòng)性特點(diǎn)，居住地點(diǎn)的變動(dòng)使他們難以接受傳統(tǒng)正規(guī)體制下的教育。為了解決這個(gè)問題，教育部門可以通過暫住證，把流動(dòng)人口納入到教育體系之內(nèi)。流動(dòng)人口只要在現(xiàn)居地辦理了暫住證，現(xiàn)居地就可以將他們納入到現(xiàn)居地的社區(qū)體系，從而將流動(dòng)人口教育與社區(qū)教育融為一體，充分利用社區(qū)教育資源，對(duì)流動(dòng)人口施以潛移默化的教育，增加他們對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感，提高社區(qū)的凝聚力，提高流動(dòng)人口的自身素質(zhì)，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面進(jìn)步。

 《中國(guó)人口科學(xué)》2004年第6期

 參考文獻(xiàn)

     1．周敏（2002）：《暫住證究竟該向何處去?專業(yè)人士“解剖”暫住證》，《羊城晚報(bào)》，12月17日。

2．馬洪濤等（2003）：《取消暫住證，沈陽(yáng)遭遇難題》，中央電視臺(tái)《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》，8月10日。

3．廖衛(wèi)華等（2004）：《法律專家叫停暫住證，北京暫時(shí)不會(huì)取消》，《新京報(bào)》，9月4日。

4．羅豪才等（1996）：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，第175—192頁(yè)。

5．韓俊杰（2004）：《不能承受人口激增帶來的壓力，鄭州“戶籍新政”部分叫停》，《中國(guó)青年報(bào)》，9月15日。

微信掃一掃，進(jìn)入讀者交流群

獻(xiàn)一朵花： 鮮花數(shù)量：