百年大變局下，世界正在加速向多極格局演變。除了主權(quán)國(guó)家之間的戰(zhàn)略博弈加劇，以國(guó)際組織為代表的非國(guó)家行為體呈現(xiàn)出新的組織方式、新的行為特征并正在對(duì)主權(quán)國(guó)家產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。世界衛(wèi)生組織的“全球衛(wèi)生部化”，即充分體現(xiàn)了這一重要?jiǎng)酉?，政策部門(mén)有必要予以高度關(guān)注。

一

長(zhǎng)期以來(lái)，世衛(wèi)組織主要展現(xiàn)出全球公共衛(wèi)生和健康領(lǐng)域全球規(guī)則制定者與全球智庫(kù)的特點(diǎn)。這反映在其章程規(guī)定的七項(xiàng)核心職能上。即提供領(lǐng)導(dǎo)、參與伙伴關(guān)系；塑造研究議程，產(chǎn)生、傳播知識(shí)；制定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)并監(jiān)督實(shí)施；提出政策方案；提供技術(shù)指導(dǎo)與支持；監(jiān)測(cè)衛(wèi)生形勢(shì)，評(píng)估衛(wèi)生趨勢(shì)；接受捐款、籌集資金。作為聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)的全球立法者、協(xié)調(diào)者，一般情況下，世衛(wèi)組織缺乏行政強(qiáng)制權(quán)力，主要通過(guò)與成員國(guó)政府的“合作戰(zhàn)略”、“重點(diǎn)戰(zhàn)略”履行其職能。

與其他國(guó)際組織相類(lèi)似，世衛(wèi)組織缺乏實(shí)體性醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施、缺乏可直接調(diào)度的醫(yī)護(hù)人員隊(duì)伍，甚至不時(shí)地被財(cái)務(wù)來(lái)源問(wèn)題所困擾，但其全球影響力，如確定對(duì)人類(lèi)健康的定義、兒童生長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)、飲用水標(biāo)準(zhǔn)、基本藥物標(biāo)準(zhǔn)等，廣泛而深入地介入到全球社會(huì)的方方面面。對(duì)成員國(guó)而言，世衛(wèi)組織的影響集中體現(xiàn)為對(duì)各國(guó)政府及其公共衛(wèi)生部門(mén)的宏觀(guān)指導(dǎo)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)指引。在我國(guó)，社會(huì)公眾一般是通過(guò)臺(tái)灣當(dāng)局試圖加入世衛(wèi)組織、參加世界衛(wèi)生大會(huì)等新聞事件，才知悉這一國(guó)際組織的存在。

2003年的SARS事件深刻地改變了這一狀況。2003年3月，世衛(wèi)組織正式發(fā)布SARS全球警報(bào)。世衛(wèi)組織從此大規(guī)模、密集地進(jìn)入了全球公眾視野。從宣布對(duì)北京的旅行警告，到第56屆世界衛(wèi)生大會(huì)通過(guò)強(qiáng)化全球合作控制非典決議，到組織協(xié)調(diào)10多個(gè)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室迅速找到新型冠狀病毒、繪制基因圖譜，再到明確“世衛(wèi)組織將尋求更大的權(quán)力以便對(duì)抗任何的國(guó)際健康威脅”，“即便某個(gè)國(guó)家不承認(rèn)面臨健康危機(jī)，世衛(wèi)組織也將根據(jù)自己的信息強(qiáng)行干預(yù)，其中包括派出調(diào)查團(tuán)調(diào)查應(yīng)對(duì)措施是否完善”，以及要求成員國(guó)匯報(bào)“非典型性肺炎”應(yīng)對(duì)措施，進(jìn)而報(bào)告“任何引起國(guó)際關(guān)注的公共健康危機(jī)”，等等。自此，世衛(wèi)組織頻繁地出現(xiàn)在世人面前，活躍在全球抗擊“非典”的中心。

到2005年，以全球“非典”危機(jī)為契機(jī)，《國(guó)際衛(wèi)生條例》作出重大修改，其適用范圍、行政程序、認(rèn)證審批以及機(jī)構(gòu)人員的擴(kuò)張，極大擴(kuò)大了世衛(wèi)組織的全球行政權(quán)力。正如世衛(wèi)組織傳染病項(xiàng)目執(zhí)行主任大衛(wèi)•L•海曼所指出：這是“非典”疫情爆發(fā)后世界衛(wèi)生組織工作的最大變化。海曼承認(rèn)，一些國(guó)家可能將此（行政權(quán)力擴(kuò)大）看作是對(duì)國(guó)家主權(quán)的干涉。但是，“為了應(yīng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的毀滅性傳染病帶來(lái)的威脅，進(jìn)行改革是至關(guān)重要的。”

到這一階段，世衛(wèi)組織作為一個(gè)“全球衛(wèi)生部”或者說(shuō)“全球衛(wèi)生健康管理署”的角色已經(jīng)隱然呈現(xiàn)。在此后應(yīng)對(duì)2009年甲型H1N1流感、2014年脊髓灰質(zhì)炎疫、2014年西非埃博拉疫情、2015年寨卡疫情、2018年剛果埃博拉疫情等全球公共衛(wèi)生事件中，世衛(wèi)組織進(jìn)一步當(dāng)仁不讓地發(fā)揮了全球指揮與組織協(xié)調(diào)作用。

二

2019年底，新冠肺炎爆發(fā)。全球疫情大流行中，世界各國(guó)付出極為慘痛、巨大的代價(jià)。這場(chǎng)危機(jī)再次以一種毋庸置疑的方式，將世衛(wèi)組織推到全球抗擊疫情的中心。

通過(guò)提出全球疫情防治方案，決定啟動(dòng)國(guó)際合作應(yīng)對(duì)，世衛(wèi)組織在全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)地位進(jìn)一步鞏固；通過(guò)持續(xù)發(fā)布全球疫情通報(bào)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)世界各國(guó)聯(lián)合協(xié)作，其在全球衛(wèi)生治理中的主導(dǎo)作用進(jìn)一步發(fā)揮；通過(guò)定義新冠病毒與疾病、認(rèn)證評(píng)估診斷醫(yī)療方案、疫苗實(shí)驗(yàn)與準(zhǔn)入等專(zhuān)業(yè)舉措，其在全球衛(wèi)生與健康事業(yè)中的專(zhuān)業(yè)權(quán)威和專(zhuān)業(yè)地位進(jìn)一步強(qiáng)化，世衛(wèi)組織組織法賦予的職能職責(zé)進(jìn)一步落實(shí)。過(guò)去世衛(wèi)組織對(duì)成員國(guó)的“柔性”權(quán)力措施，如發(fā)布全球旅行與貿(mào)易限制措施建議、進(jìn)行試驗(yàn)性治療建議等，已發(fā)展成為對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“剛性”影響；病毒溯源調(diào)查及其報(bào)告，更直指當(dāng)事國(guó)的重大國(guó)際責(zé)任后果?？梢哉f(shuō)，世衛(wèi)組織在強(qiáng)化其全球權(quán)威地位的同時(shí)，已經(jīng)深度“嵌入”到世界各國(guó)的衛(wèi)生與健康治理之中。

如果把世衛(wèi)組織組織法、《國(guó)際衛(wèi)生條例》賦予的職責(zé)與我國(guó)衛(wèi)生健康委員會(huì)“三定”方案作比對(duì)，可以看到，除了極少數(shù)特有的職能如“負(fù)責(zé)中央保健對(duì)象的醫(yī)療保健工作”，“負(fù)責(zé)黨和國(guó)家重要會(huì)議與重大活動(dòng)的醫(yī)療衛(wèi)生保障工作”等，世衛(wèi)組織的職責(zé)定位、職能框架、政策手段及其廣泛性與一個(gè)主權(quán)國(guó)家衛(wèi)生部門(mén)的職能職責(zé)已經(jīng)極其相似。如果考慮到中國(guó)是世衛(wèi)組織成員國(guó)，以及《國(guó)際衛(wèi)生條例》在我國(guó)的適用，除了人事任命，具體的行政許可、行政執(zhí)法等權(quán)力外，世衛(wèi)組織已經(jīng)越來(lái)越像各成員國(guó)衛(wèi)生行政部門(mén)的全球最高主管機(jī)構(gòu)——一個(gè)“世界政府”尚未就位就已經(jīng)出現(xiàn)的“全球衛(wèi)生部”。而各國(guó)政府及其衛(wèi)生部門(mén)則越來(lái)越呈現(xiàn)“地方化”的趨向。

值得關(guān)注的是，世衛(wèi)組織日漸成型的“全球衛(wèi)生部”這一角色，既是其成立以來(lái)若干全球公共衛(wèi)生危機(jī)推動(dòng)所致，是全球衛(wèi)生治理專(zhuān)業(yè)化的必然要求，還是世衛(wèi)組織有意識(shí)推動(dòng)的結(jié)果。新冠全球疫情至今，許多跡象表明，世衛(wèi)組織敏銳地抓住這次全球公共衛(wèi)生危機(jī)的機(jī)會(huì)，再次鞏固和強(qiáng)化自身地位，積極推進(jìn)了衛(wèi)生防疫的全球集中化治理。

2021年初，世衛(wèi)組織的一份評(píng)估報(bào)告強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)全球衛(wèi)生治理的4條途徑：采取集中化的辦法，加強(qiáng)各國(guó)對(duì)衛(wèi)生緊急狀況的準(zhǔn)備；建立全球通報(bào)制度，以確保對(duì)遵守情況進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)測(cè)；建立基因組測(cè)序基礎(chǔ)設(shè)施等全球能力；加強(qiáng)國(guó)際機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，包括世衛(wèi)組織、世界動(dòng)物衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署。2021年5月20日，世界衛(wèi)生大會(huì)召開(kāi)，其主旨在于為應(yīng)對(duì)未來(lái)的傳染病疫情制定更強(qiáng)有力、可執(zhí)行的全球規(guī)則。世衛(wèi)組織指出：“新的全球大流行病條約、更加健全和獨(dú)立的國(guó)際機(jī)構(gòu)以及國(guó)際大流行病融資機(jī)制都將參與其中。”

世衛(wèi)組織的這一做法由來(lái)已久，其基本規(guī)律與策略則是：“全球危機(jī)→全球威脅→全球應(yīng)對(duì)→全球聯(lián)合（集中）”。如2014年埃博拉疫情爆發(fā)，時(shí)任世衛(wèi)組織總干事的陳馮富珍提出應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)全球疫情的統(tǒng)一組織，強(qiáng)調(diào)：“如果人們能采取理性措施應(yīng)對(duì)疫情，那么疾病對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響將會(huì)有限。”她援引世界銀行的數(shù)據(jù)稱(chēng)，一般疫情爆發(fā)后90%的經(jīng)濟(jì)支出都是源自公眾防控疾病的非理性和無(wú)組織措施。2021年年7月 15日，世衛(wèi)組織突發(fā)事件委員會(huì)發(fā)出警告說(shuō)，新的更為危險(xiǎn)的新冠病毒變種可能將在世界各地傳播，從而使疫情更難控制。突發(fā)事件委員會(huì)指出：“新冠大流行仍在全球構(gòu)成挑戰(zhàn)”，而世界各國(guó)政府，正在作出“越來(lái)越不同的政策決定，以滿(mǎn)足狹隘的國(guó)家需求。這阻礙了全球應(yīng)對(duì)措施的協(xié)調(diào)一致。”

那么，怎樣消除這類(lèi)障礙呢？誰(shuí)能主導(dǎo)作出全球集中化或全球“協(xié)調(diào)一致”的應(yīng)對(duì)措施呢？2021年10月29日，世衛(wèi)組織總干事譚德塞在G20財(cái)長(zhǎng)和衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議上發(fā)出警告稱(chēng)：“在某個(gè)時(shí)間可能會(huì)出現(xiàn)一種人類(lèi)無(wú)法控制的新病毒”，他強(qiáng)調(diào)：“國(guó)際社會(huì)需要一個(gè)加強(qiáng)版的世界衛(wèi)生組織，以確保防控大流行和更有效的管理”。顯然，按照全球公共衛(wèi)生危機(jī)的發(fā)展態(tài)勢(shì)和世衛(wèi)組織的主張，只有加強(qiáng)版的世衛(wèi)組織——也就是全球大危機(jī)中的“全球衛(wèi)生部”，能夠擔(dān)當(dāng)這一重要角色。

三

事實(shí)上，隨著這次全球疫情危機(jī)的延續(xù)甚至通過(guò)病毒變種不斷加劇，世衛(wèi)組織的全球權(quán)威地位、全球標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則制定權(quán)、全球統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用、全球?qū)I(yè)影響以及全球?qū)徟鷻?quán)力、全球監(jiān)測(cè)監(jiān)督權(quán)力等正在持續(xù)強(qiáng)化、深化，并延伸內(nèi)化到世界各國(guó)的衛(wèi)生健康制度中去。世界各國(guó)（尤其中小國(guó)家）政府及其衛(wèi)生部門(mén)，其公共衛(wèi)生健康的“主權(quán)”仍存，但“治權(quán)”不可避免地日益被“香港化”（按：指我國(guó)香港1997年回歸后主權(quán)收回，但“治權(quán)”曾一度被忽略的局面）。

最重要是，從世衛(wèi)組織、世界動(dòng)物衛(wèi)生組織等全球性衛(wèi)生組織權(quán)力強(qiáng)化與各主權(quán)國(guó)家政府“地方化”過(guò)程中，可以覷見(jiàn)，2008年全球金融危機(jī)以來(lái)，諸如單邊主義、保護(hù)主義崛起，“再?lài)?guó)家化”等所謂全球化“逆轉(zhuǎn)”“倒退”的研判存在很大誤區(qū)，把全球化局限于“經(jīng)濟(jì)全球化”的認(rèn)識(shí)也是不全面的。世衛(wèi)組織作為國(guó)際組織中的重要成員，其“全球衛(wèi)生部化”，體現(xiàn)的是全球化大趨勢(shì)中的“法律全球化”和“政治全球化”現(xiàn)象。

說(shuō)得透一點(diǎn)，由于全球疫情流行的巨大刺激與推動(dòng)，全球政治一體化、全球政治統(tǒng)一目前在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域凸顯?？陀^(guān)上，某些領(lǐng)域的政治全球化現(xiàn)象尤其是全球衛(wèi)生治理的集中化、一體化，在全球合作的深度、廣度上已經(jīng)超越了世界各國(guó)一般意義上的“全球合作”、“國(guó)際協(xié)作”，其制度化、機(jī)制化地籍由全球危機(jī)不斷侵蝕并逐步凌駕于各國(guó)公共衛(wèi)生主權(quán)之上。

這一歷史現(xiàn)象，反映了全球一體化的深入發(fā)展，而非“停滯”“倒退”或“逆轉(zhuǎn)”。按照馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，這是經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展至今，全球社會(huì)的上層建筑領(lǐng)域必然要求出現(xiàn)的全球政治現(xiàn)象、全球政治事件。它折射了疫情大危機(jī)下全球治理的重要?jiǎng)酉?。我們參與和推動(dòng)全球治理機(jī)制重塑，構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體，制定實(shí)施總體國(guó)家安全戰(zhàn)略必須給予高度重視。

“混亂自有其方向，危機(jī)創(chuàng)造新秩序”，人類(lèi)世界的演化并非“充滿(mǎn)了不確定性”和“不可預(yù)測(cè)”。如今天全球疫情來(lái)源不明，演變波詭云譎，世衛(wèi)組織近日卻突然“建議各國(guó)取消或者放寬旅行限制”，聲稱(chēng)“禁令和限制沒(méi)有提供附加值，而是繼續(xù)加劇公民所經(jīng)歷的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)壓力”，這不能不令人疑竇叢生。從一個(gè)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略考量出發(fā)，建議：

一是組織力量對(duì)世衛(wèi)組織的“全球衛(wèi)生部化”進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估。綜合研判其對(duì)我主權(quán)安全、政治安全、衛(wèi)生治理產(chǎn)生了何種影響，發(fā)展基本趨向是什么，對(duì)其他國(guó)家的影響已經(jīng)達(dá)到什么程度？下步演變往哪里走。

二是組織對(duì)我國(guó)立法、行政、司法部門(mén)及其行業(yè)治理狀況進(jìn)行全面評(píng)估。對(duì)國(guó)家各部門(mén)、單位與國(guó)際組織、全球治理相關(guān)領(lǐng)域的互動(dòng)、交織現(xiàn)狀作系統(tǒng)梳理，對(duì)國(guó)際規(guī)則、國(guó)際慣例在我國(guó)的適用狀況，國(guó)際組織對(duì)我主權(quán)、治權(quán)的影響程度等作出精準(zhǔn)評(píng)估，提出系統(tǒng)性的應(yīng)對(duì)意見(jiàn)。

三是對(duì)重要國(guó)際組織等非國(guó)家行為體的全球總體發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行跟蹤研判。深入研究類(lèi)似的全球政治現(xiàn)象是不是正在其他領(lǐng)域出現(xiàn)？對(duì)世界各主權(quán)國(guó)家的影響到了何種程度？其未來(lái)的發(fā)展方向是什么？

四是研究制定重塑全球治理體系的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略。對(duì)人類(lèi)命運(yùn)共同體的全球組織形式，全球治理干部?jī)?chǔ)備，國(guó)際組織人才輸送，未來(lái)全球公共危機(jī)、重大突發(fā)事件的政策儲(chǔ)備、政策預(yù)案等做好前瞻性、戰(zhàn)略性準(zhǔn)備。

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