陳云與新中國稅制演變

姜長青

陳云作為新中國財經(jīng)工作的主要奠基者和領導者，對建國以來的稅制發(fā)展發(fā)揮了重要影響。

一、陳云與建國初期的稅收調整

稅收是現(xiàn)代國家財政收入的主要來源，良好的稅制一方面能夠增加國家的財政收入，另一方面也能成為促進經(jīng)濟增長的推動力量。中華人民共和國的新稅制在總結老解放區(qū)稅制和清理舊中國稅制的基礎上得以建立。作為新中國財經(jīng)工作的主要領導人，陳云推動了新中國稅收的統(tǒng)一與調整。建國前后，隨著國內社會經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，稅收在國家財政收入中的比重日益擴大。作為當時中財委主任的陳云看到了這種趨勢并在工作中進行了安排布置。

1949年5月，陳云奉命主持中央財政經(jīng)濟委員會工作。圖為新中國成立初期的陳云

1949年7月27日至8月15日，由陳云主持，在上海召開了有華東、華北、華中、東北、西北五個地區(qū)的財經(jīng)部門領導參加的會議，這是建國前夕召開的一次重要財經(jīng)工作會議。陳云在會議上講話時指出：“目前最要緊的有兩件事：一是公糧要征得好，二是稅收要整頓好。……我們應該逐漸增加稅收的比重。”這充分體現(xiàn)了陳云對稅收工作的重視。

新中國成立后，陳云更是大力推進新稅制的建立。1949年11月24日至12月10日，中央人民政府政務院財政經(jīng)濟委員會和財政部在北京召開第一屆全國稅務工作會議，會議提出簡化稅制、增加稅收的方針，擬訂了統(tǒng)一稅政的《全國稅政實施要則》，根據(jù)國家財政形勢的需要，決定對全國各地稅種、稅則、稅率迅速加以整理，以達到全國稅政的統(tǒng)一。12月8日陳云在會議上的講話指出：“我說只有一條路可走，即增加稅收。這是最好的辦法，不但解決了財政需要，而且在與農民的合理負擔上需要這樣做，同時稅收可以經(jīng)常回籠貨幣。因此，關于增加稅收的提案，得到中央人民政府委員會的一致通過。1950年度財政概算中，公糧收入占40.4%，稅收占38.9%，兩項幾乎接近平衡，其他企業(yè)利潤收入，貿易收入，那是很少的。從這里可以看出一個問題，就是過去不被重視的稅收收入，今天已提高到第二位，僅次于公糧收入，而且二者相差的距離很小，這是應當?shù)?。不但這樣，我們還要求在1951年內二者取得平衡，并要稅收超過公糧收入。”他進一步指出：1950年度的財政概算中稅收任務的完成，“不僅是一個財政任務與經(jīng)濟任務，而且是一個嚴重的政治任務。……各地黨政機關必須切實加強對稅收的領導來完成這一任務。今后應該把財政工作放在主要議事日程內，特別是稅收。”

建國初期，百廢待興。就稅收來說，全國統(tǒng)一的稅制沒有建立起來，各地稅制差別比較大。對于稅制不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，1950年1月6日陳云同薄一波聯(lián)名給毛澤東并中共中央的報告中就全國財稅情況做了說明，并指出：全國財政上有以下幾個問題需要繼續(xù)決定：（一）稅收法令不統(tǒng)一，農業(yè)負擔辦法全國有三十余種，征免范圍、稅率高低也各不相同，工商業(yè)稅法是一個大城市一個樣子。（二）負擔不平衡，農業(yè)稅西北較重，工商稅東南較輕。（三）財務行政不統(tǒng)一，制度很不健全，收支無確數(shù)。（四）開源節(jié)流已引起各級領導注意，但輕稅思想和開支浪費現(xiàn)象仍很嚴重等。這種稅制方面存在的問題，嚴重影響了國家經(jīng)濟恢復發(fā)展，統(tǒng)一財經(jīng)，建立全國統(tǒng)一的稅制勢在必行。

1950年1月30日，中央人民政府政務院發(fā)布《全國稅政實施要則》。規(guī)定全國共設14個稅種，即貨物稅、工商業(yè)稅（包括營業(yè)稅和所得稅2個部分）、鹽稅、關稅、薪給報酬所得稅、存款利息所得稅、印花稅、遺產(chǎn)稅、交易稅、屠宰稅、房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅、特種消費行為稅和使用牌照稅。此外，還有各地自行征收的一些稅種，如農業(yè)稅、牧業(yè)稅等。后來在具體執(zhí)行中，對一些稅種又作了一些調整。

此后國家加快了統(tǒng)一財經(jīng)的節(jié)奏，1950年3月3日，政務院頒布了由陳云起草的《關于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定》，指出：除批準征收的地方稅外，所有關稅、鹽稅、貨物稅、工商稅的一切收入，均歸中央人民政府財政部統(tǒng)一調度使用。全國各大城市及各縣如在2月底尚未建立國庫者，統(tǒng)限于3月中建立好，并代理地方庫業(yè)務。3月份起所有稅款逐日入庫。離庫較遠之鎮(zhèn)市，則由各地財政經(jīng)濟委員會規(guī)定時間按期入庫，禁止延期繳庫及挪借行為。稅收是國家財政的主要收入之一，是全國財政開支、經(jīng)濟恢復所需現(xiàn)金的最大來源。為了完成征稅工作，全國各大城市及各縣的人民政府必須委任最好的干部擔任稅務局長。陳云當時為《人民日報》就統(tǒng)一財經(jīng)問題寫的社論指出：“這些統(tǒng)一在今天已經(jīng)必不可少。如果國家收入不作統(tǒng)一使用，如果國家支出不按統(tǒng)一制度并遵守節(jié)省原則，如果現(xiàn)有資金不加集中使用，則后果必然是浪費財力，加劇通貨膨脹。”

1950年10月1日國慶1周年之際，陳云在《人民日報》上發(fā)表題為《過去一年財政和經(jīng)濟工作的狀況》的文章指出：“稅收工作，更加缺少經(jīng)驗。1950年初所規(guī)定的稅務章則，在統(tǒng)一稅務方面是前進了一步，但有不少方面既不便于工商，也不利于國家收入，經(jīng)過政府與工商界合力修改，才納入正軌。”這對于建國一年來的稅收工作做了初步總結，指出了稅收工作存在的問題與不足。

二、陳云與1953年的修正稅制

經(jīng)過3年左右恢復重建，中國國民經(jīng)濟開始進入了一個新階段。但從工商稅收分析，也出現(xiàn)了新的情況，即工商稅收的絕對數(shù)，雖然在3年中是大幅度增長的，但在國家財政總收入中所占的比重卻逐年下降。國家經(jīng)濟在發(fā)展，而工商稅收所占財政收入的比重在下降，這引起了財經(jīng)領導的注意。

由于公私關系和經(jīng)營方式改變引起的稅源變化，直接影響到國家稅收計劃的完成。稅務總局在《1952年全國稅務工作報告》中指出，1952年的工商稅收，從數(shù)字上看，勉強完成了任務，收入為計劃的100.75%，但占全國稅收約70%的華東、中南、西南三個區(qū)，都沒有完成計劃。從稅種上看，貨物稅、棉紗統(tǒng)銷稅、私營營業(yè)稅、臨時商業(yè)稅和利息所得稅都未完成計劃。其中貨物稅完成92.2%，私營營業(yè)稅只完成82.4%。影響稅收計劃完成的因素，除物價下降和貨物稅中有些商品未能完成生產(chǎn)計劃外，主要是私營企業(yè)的營業(yè)稅與營業(yè)額沒有得到同步增長。這就影響了稅收計劃的完成，出現(xiàn)了商品流通擴大，稅收相對減少，稅制同經(jīng)濟發(fā)展不相適應的新情況。

經(jīng)濟發(fā)展引起稅源變化的狀況，不僅財政、稅務部門感到需要調整稅制結構，有關部門也要求修改稅法。當時，商業(yè)部和合作總社就一再反映，商品流轉環(huán)節(jié)多、稅負重，還影響到訂貨、包銷業(yè)務的開展和對私營企業(yè)的領導問題。1952年6月召開的全國工商聯(lián)籌備委員會代表會議的提案中，也提出了減少納稅手續(xù)、簡化稅制的建議。

1952年12月26日政務院第164次政務會議批準《政務院財經(jīng)委員會關于稅制若干修正及實行日期的通告》和《商品流通稅試行辦法》。財政部副部長吳波在所作說明中說，稅制修正方案，是根據(jù)“保證稅收，簡化手續(xù)”的原則擬訂的，方案的主要內容是對工商業(yè)稅現(xiàn)行條例作若干修正，并重點試辦商品流通稅；其次是把其他各稅裁并稅種、調整稅率，并開征輕微的個人所得稅。會議決定，兩個文件自1953年1月1日起施行。從批準到施行，只有不到十天的時間，對一次涉及面如此之廣的稅制改革，這個時間是不夠的。

由于準備不足，溝通不夠，貫徹執(zhí)行的時間又放在歲末市場交易活躍的時候。新稅制在實踐中引發(fā)了一定的混亂，各地市場出現(xiàn)了一些波動，這引起了毛澤東的重視。1953年1月毛澤東就新稅制問題給周恩來、鄧小平、陳云、薄一波的信，指出：“新稅制事，中央既未討論，對各中央局、分局、省市委亦未下達通知，匆猝發(fā)表，毫無準備。此事似已在全國引起波動，不但上海、北京兩處而已，究應如何處理，請你們研究告我。此事我看報始知，我看了亦不大懂，無怪向明等人不大懂。究竟新稅制與舊稅制比較利害各如何?何以因稅制而引起物價如此波動?請令主管機關條舉告我。”修正稅制引起的強烈反響和毛澤東的信使得這次稅制改革成為全國黨政工作矛盾焦點。1953年6月11日，毛澤東在中南海西樓主持召開中共中央政治局會議時進一步指出：新稅制違背了二中全會的路線和《共同綱領》的路線，寫了社論一篇，說它完全平等，資產(chǎn)階級馬上熱烈擁護，共產(chǎn)黨至少也得熱烈擁護。稅制報告沒有批準，應作大的修改。這里，毛澤東把稅制修正問題提到了違反黨的路線的高度，大大提高了稅制修正問題的嚴重性。

1953年6月14日由中共中央召開的全國財經(jīng)工作會議著重檢查了財稅工作中背離總路線的錯誤，指出修訂后的新稅制變更納稅環(huán)節(jié)，把批發(fā)營業(yè)稅移到工廠繳納，給私人批發(fā)商免了稅，人民日報社為宣傳新稅制而寫的社論中，又提出“公私一律平等納稅”，這些都違背了黨的七屆二中全會關于在稅收政策方面要限制私人資本主義經(jīng)濟的原則規(guī)定，實際上有利于私人資本主義的發(fā)展。1953年8月6日陳云在全國財經(jīng)會議領導小組會上發(fā)言指出：在幾種經(jīng)濟成分同時并存的國家，稅制改革影響到各個階級、各個地區(qū)，各個部門相互間的關系，也關系到國家與人民的關系，必須十分慎重。他對由于工作思路不同而上升為路線問題的做法給予了回應：“工作中個別不同意見是有的，但不能說中財委內部有兩條路線的問題。”

陳云講話之后，周恩來和毛澤東先后講話，8月11日周恩來在會上作結論講話，指出：近四年來的財經(jīng)工作成績是顯著的。近半年多，在財政、商業(yè)、金融部門領導上的錯誤很突出，但未構成一個系統(tǒng)，所以還不應該說是路線錯誤。8月12日，毛澤東在全國財經(jīng)會議大會上講話，指出：這次會議開得很好，周總理的結論也作得好。過渡時期是要過渡到社會主義，而不是過渡到資本主義。新稅制的錯誤在于它有利于資本主義，而不利于社會主義。這個錯誤與張子善的問題不同，它是思想問題，是資產(chǎn)階級思想的反映。同時指出：“在批判薄一波的錯誤中間，周恩來、陳云都說要負責任，我說我也要負責任，各有各的賬。”這就大大減輕了稅制修正參與者的壓力。

此后，1953年9月8日陳云在全國政協(xié)一屆常委會第49次擴大會議上做報告，就修正稅制問題做了總結說明。同年9月14日陳云出席中央人民政府委員會第25次會議，作關于財政經(jīng)濟工作的報告，對修正稅制工作進一步做了補充說明。由稅制修正引發(fā)的政治風波趨于平息。

三、簡化稅制與改革開放初期的稅收體制改革

社會主義改造完成后，國家的經(jīng)濟結構發(fā)生了很大的變化。在國民經(jīng)濟總收入中，國營經(jīng)濟所占比重由1952年的19.1%上升到1956年的32.2%；合作社經(jīng)濟由1.5%上升到53.4%；公私合營經(jīng)濟由0.7%上升到7.3%。根據(jù)當時的統(tǒng)計口徑，公有制經(jīng)濟已占92.2%。

工作中的陳云

（一）“大躍進”與“文革”時期的簡化稅制

隨著國家經(jīng)濟結構的變化，國家相應進行了稅制改革，稅制改革的一個重要指導思想是簡化稅制。1958年在“大躍進”推進的背景下，要求改革稅制的要求增多。順應這種要求，中國進行了以簡化稅制為中心的大規(guī)模的稅制改革，試行工商統(tǒng)一稅，甚至一度在城市國營企業(yè)試行“稅利合一”，在農村人民公社試行“財政包干”。

1958年4月11日，在國務院第75次全體會議討論《國務院關于改進稅收管理體制的規(guī)定》時，陳云也講到，“改進稅收管理體制，給了下面這么多權利，是不是會亂，需要給大家講清楚：（一）目前這種改進，有利于發(fā)展生產(chǎn)。（二）第二個五年計劃期間，農業(yè)稅基本不變。（三）改進稅收，有利于社會主義建設。目前我們的工業(yè)都是國家的，這部分沒有問題，而針對個人部分的改進，則有利于反對資本主義，限制不利于社會主義因素的發(fā)展。（四）不影響物價的穩(wěn)定，對消費者沒有害處。在這些原則下面，給地方一些機動權，對工作有好處。”

《國務院關于改進稅收管理體制的規(guī)定》也指出，國家稅收管理體制改進的原則是：“凡是可以由省、自治區(qū)、直轄市負責管理的稅收，應當交給省、自治區(qū)、直轄市管理；若干仍然由中央管理的稅收，在一定的范圍內，給省、自治區(qū)、直轄市以機動調整的權限；并且允許省、自治區(qū)、直轄市制定稅收辦法，開征地區(qū)性的稅收。這樣，就有利于省、自治區(qū)、直轄市在中央的統(tǒng)一領導下，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，更好地運用稅收這一工具，采取必要的鼓勵和限制的措施，促進生產(chǎn)的發(fā)展，鞏固社會主義經(jīng)濟，并且在生產(chǎn)發(fā)展的基礎上，開辟財源，增加積累。”

隨著“大躍進”運動的興起，簡化稅制已經(jīng)成為必然。1958年9月，經(jīng)全國人大常委會審議通過，由國務院公布試行《中華人民共和國工商統(tǒng)一稅條例（草案）》。這次改革后，中國的工商稅制共設9個稅種，即工商統(tǒng)一稅、工商所得稅、鹽稅、屠宰稅、利息所得稅（1959年停征）、城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅、文化娛樂稅（1966年停征）和牲畜交易稅（無全國性統(tǒng)一法規(guī)）。其他稅種還有：農業(yè)稅、牧業(yè)稅、契稅、關稅、船舶噸稅。1962年，為了配合加強集貿市場管理，開征了集市交易稅，1966年以后各地基本停征。“文革”中的1973年，又進行了一次簡化稅制的改革。

（二）推動十一屆三中全會后的稅制改革

計劃經(jīng)濟時期，陳云就創(chuàng)造性地提出了財政、信貸、物資和外匯四大平衡，其中又以財政平衡為主的思想觀點，并在指導中國的社會主義經(jīng)濟建設中取得了很大成績。十一屆三中全會以后，國家實行了改革開放的方針。實行各方面的改革成為國內社會經(jīng)濟發(fā)展的主基調。改革開放的一個重要方面是實行國家對地方和企業(yè)的放權讓利，在財政體制方面對地方政府實行不同類型的包干制，中央財政收入不斷下降，弱化了中央的宏觀調控職能，也一定程度上削弱了中央的經(jīng)濟權威。

陳云看來，中國財政赤字的要害問題仍然是中央財政與地方財政的關系問題，其中矛盾的主要方面又在于中央財政是否平衡。從建國以來的歷史發(fā)展看，中央本級財政收入占整個財政收入的比重在“一五”時期曾高達77.7％，以后中央本級財政收入雖然大幅下降，但由于當時中國的財政體制保證了地方財力向中央的上繳，中央財政收入占全部財政收入的水平仍占一個比較高的比例。正如陳云在1980年12月的中央工作會議上講話時所指出的“解放初期1953年，中央財力占百分之七八十，地方財力所占比例很小?，F(xiàn)在中央財力的比例大大縮小，地方財力的比例大大增加。今年提出的凍結和集中，反映了這個客觀現(xiàn)實。”

陳云對改革開放特別是財經(jīng)領域的改革給予了關注和支持。1981年9月陳云在中共中央政治局會議上講話時指出：“體制改革，農業(yè)先走了一步，我看工業(yè)、財貿系統(tǒng)也勢在必行。但是要看到，工業(yè)、財貿的體制改革比農業(yè)復雜。內部的相互關系，外部的關系，都比農業(yè)復雜。”“財經(jīng)問題上面不同的意見是經(jīng)常有的，肯定不會沒有。各省站在各省方面來看，各部從各部的角度來看，中央要‘刮’錢就是了。所以，全局與局部的矛盾是經(jīng)常有的。”陳云講話的意思是很明確的，就是要通過改革解決全局和局部的矛盾。

1982年1月陳云同國家計劃委員會負責同志座談時指出：至于說分散，現(xiàn)在大部分還是分散在地方、企業(yè)里，還在公家手里頭，可以年年搞一點國庫券。中央財政要想辦法向地方收點稅。

1982年中共十二大提出，今后20年要在不斷提高經(jīng)濟效益的前提下，力爭使全國工農業(yè)的年總產(chǎn)值翻兩番。同時又指出，為了實現(xiàn)這個奮斗目標，要分兩步走，前十年主要是打好基礎，為后十年經(jīng)濟振興創(chuàng)造條件。陳云認為：“為了給后十年比較快的發(fā)展創(chuàng)造條件，由中央適當集中一筆資金，加強能源、交通運輸和科學、教育等薄弱環(huán)節(jié)，保證重點項目的建設，是完全必要的。這是大革命、大建設，是從全局利益出發(fā)的。當然，地方上的小革命、小建設也要搞，但必須以大革命、大建設為主，這也就是局部服從全局。否則，不分大小，齊頭并進，國家吃不消。”這實際上提出要正確處理中央與地方財政關系，適當集中中央財力的思想。

國家在稅收工作充分考慮了陳云等領導同志的意見和建議。國務院于1984年9月18日在批轉了財政部《國營企業(yè)第二步利改稅試行辦法》，同時發(fā)布了有關稅收條例（草案）和法規(guī)。1984年工商稅制全面改革，由原來適應產(chǎn)品經(jīng)濟的單一稅制，轉向適應社會主義有計劃商品經(jīng)濟發(fā)展需要的多稅種、多層次、多環(huán)節(jié)發(fā)揮調節(jié)作用的復稅制；由原來的流轉稅為主體的稅制體系向以流轉稅和所得稅為主體，其他稅種相配合的新的稅制體系，從而使中國的工商稅制步入新的軌道。稅制的規(guī)范，一定程度上有利于加強中央對稅收制度的控制，增強中央政府的財政控制能力。

四、陳云與分稅制改革

隨著財政包干制的深入推進，兩個比重的問題越來越突出，出現(xiàn)了中央被迫向地方財政借款的現(xiàn)象，“從1981年到1989年的9年間，中央財政通過1981年和1982年向地方借款和1983年的借款進基數(shù)的方式，共從地方取得財力422.16億元。”

中國是一個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的大國，加強中央的綜合平衡能力，對于促使各地區(qū)比較均衡的發(fā)展是十分必要的。陳云主張財政收入占國民生產(chǎn)總值的比例以保持25％為宜，中央財政收入占國家財政收入比重以保持70％為宜，但這并不意味中央要花滿70％，比如花50％左右，余下20％左右還是幫助地方來做事的，中央掌握大頭，可以多辦些大事，而且可以有計劃地來幫助地方。這是陳云當時提出的一個關于財政“兩個比重”的度。

中央財政占比的不斷下降，導致中央對宏觀經(jīng)濟調控的能力下降，經(jīng)濟運行出現(xiàn)了劇烈的波動，其中一個重要方面是惡性通貨膨脹及搶購現(xiàn)象的出現(xiàn)，另外，中國改革開放過程中也出現(xiàn)了一些問題，這些問題和國際的大氣候和國內的小氣候相互作用，加劇了中國社會經(jīng)濟的風險。陳云1988年10月在同當時中央負責同志談話中特別指出：“中央的政治權威，要有中央的經(jīng)濟權威作基礎。沒有中央的經(jīng)濟權威，中央的政治權威是不鞏固的。在經(jīng)濟活動中，中央應該集中必須集中的權力。搞活經(jīng)濟是對的，但權力太分散就亂了，搞活也難。……要扭轉當前混亂的經(jīng)濟局面，首先要靠財政平衡、特別是中央財政平衡。”再次表達了他對財經(jīng)工作的關注。

1992年中共十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，這不僅給中國的經(jīng)濟改革與發(fā)展指明了方向，也給中國的稅制改革帶來了許多新情況、新問題。從市場機制的角度來看，要求統(tǒng)一稅法，簡化稅制，公平稅負，促進競爭。從國家經(jīng)濟管理的角度來看，國家要運用稅收等手段加強宏觀調控，體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策，調整經(jīng)濟結構，優(yōu)化資源配置，調節(jié)收入分配，保證財政收入，并配合其他改革的推行。從國際的角度看，中國稅制應當借鑒外國稅制的先進經(jīng)驗，遵從國際慣例，以適應擴大對外開放的需要。

1992年6月，財政部開始在9個省、自治區(qū)、計劃單列市進行分稅制試點。分稅制與“分灶吃飯”和“大包干”等辦法相比，其著眼點就在于提高中央財政收入比重，集中中央的財力，它也是國際上使用比較廣泛的財稅體制。分稅制在試點成功的基礎上，1993年12月15日，國務院發(fā)出《關于實行分稅制財政管理體制的決定》指出，實行分稅制將大大增強中央財政在財政收入中的比重，有利于增強中央宏觀調控的能力。這一作法與陳云關于中央要適當集中資金的思想是相符合的。

1994年2月9日陳云談到分稅制的實施時這樣說道，“中央決定從今年起實行分稅制，使中央逐步集中必要的財力。上海和全國其他各地都表示贊成，說明大家是顧全大局的，我很高興。”

分稅制的實施，增強了中央財政在財政收入中的比重，同時也使財政收入在國內生產(chǎn)總值中的比重得到了一個大的提升。這使得中央政府集中了很大的一部分經(jīng)濟資源，中央財政掌握了更大的主動權和調控余地，中央的經(jīng)濟權威得到了切實的加強，保障了國家經(jīng)濟運行的快速平穩(wěn)。

總體上看，陳云對新中國稅制的改革發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，在一定程度上他引導了國家稅制現(xiàn)代化的進程，對促進國家經(jīng)濟建設，保障國家各種職能的正常履行等都產(chǎn)生了積極而深刻的影響。

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