客觀辯證認(rèn)識(shí)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的探索意義

宋方敏

原編者按：目前，由“國(guó)企混合所有制改革”及其相應(yīng)的“國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革”雙層目標(biāo)構(gòu)成的國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度改革正在積極推進(jìn)中。作者在所著書(shū)稿《社會(huì)主義國(guó)有經(jīng)濟(jì)理論的堅(jiān)守與創(chuàng)新》關(guān)于“我國(guó)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的探索與風(fēng)險(xiǎn)”一章中提出：第一，要實(shí)事求是地分析和認(rèn)識(shí)我國(guó)國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史軌跡和教益；第二，要客觀辯證把握國(guó)企混合所有制改革的探索意義及其規(guī)律性要求，防止因私有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入而改變?nèi)癞a(chǎn)權(quán)性質(zhì)；第三，要客觀辯證認(rèn)識(shí)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的探索意義和局限性，跳出政府行政權(quán)力收放的思維舊窠。

國(guó)有資產(chǎn)管理體制是全民產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的重要環(huán)節(jié)，也是國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度的上層設(shè)計(jì)。有什么樣的企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，就需要有什么樣的資產(chǎn)管理體制與之相適應(yīng)。

國(guó)資管理體制改革的由來(lái)

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)政府一直是代表全體人民，行使國(guó)有資產(chǎn)所有者職能。改革前，國(guó)企隸屬于行業(yè)主管部門(mén)管理，并執(zhí)行其下達(dá)的各種指令性計(jì)劃。擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)后，國(guó)企運(yùn)行受計(jì)劃與市場(chǎng)雙重調(diào)節(jié)，指令性計(jì)劃逐步收縮，行業(yè)主管部門(mén)權(quán)力相應(yīng)削弱。上世紀(jì)90年代末，政府為有效管理作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的國(guó)有企業(yè)，曾一度采取多部門(mén)各司其職、共同管理的“九龍治水”體制，即財(cái)政部門(mén)管企業(yè)財(cái)務(wù)，計(jì)劃部門(mén)管投資，勞動(dòng)部門(mén)管勞動(dòng)工資，經(jīng)貿(mào)委管企業(yè)生產(chǎn)及改革，監(jiān)事會(huì)管企業(yè)財(cái)務(wù)及政策監(jiān)督，等等。這種體制雖然可以發(fā)揮企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)性，增強(qiáng)企業(yè)活力，但弊端是各管理主體職責(zé)不清，“婆婆”多了，企業(yè)解決問(wèn)題難，出了問(wèn)題又相互推諉，找不到真正的責(zé)任人。2002年10月，黨的十六大提出建立中央與地方分別履行出資人職責(zé)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制。次年3月，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)資委 )成立，作為特設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)中央企業(yè)履行出資人職責(zé)，行使出資人權(quán)力，將原來(lái)的“九龍治水”變?yōu)閲?guó)資委統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。這種體制穩(wěn)定運(yùn)行了14年，取得了積極成效。這個(gè)期間，國(guó)有企業(yè)獲得了快速發(fā)展就是歷史證明。不過(guò)，國(guó)企這種快速發(fā)展，卻被一些自由派人士詬病為“政企不分”“壟斷”“與民爭(zhēng)利”之結(jié)果，讓國(guó)資委首當(dāng)其沖，造成國(guó)企搞好搞不好都是罪過(guò)的輿論陷阱；而這期間國(guó)企改革暴露出的種種嚴(yán)重腐敗問(wèn)題，則說(shuō)明國(guó)資委原有的監(jiān)管功能，已難以駕馭國(guó)企改制后的自主獨(dú)立趨向。

那么，國(guó)企混合所有制改革后，不僅實(shí)行了公司制改造，而且其產(chǎn)權(quán)制度打破了原先國(guó)資“一統(tǒng)天下”的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)狀況，大量非國(guó)有資本進(jìn)入企業(yè)，出現(xiàn)了多種產(chǎn)權(quán)制度的企業(yè)并存局面。其中，國(guó)有獨(dú)資公司和全資公司是極少數(shù)，絕大多數(shù)是國(guó)資控股公司和國(guó)資參股公司。在這種情況下，如何有效管理和監(jiān)督各種不同類(lèi)型企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行？顯然，很難再延續(xù)原先國(guó)資委直接管理企業(yè)的方式。多元產(chǎn)權(quán)主體的混合企業(yè)中，各不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的股權(quán)資本，都必須有明確的持股人。十八屆三中全會(huì)提出，“組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司”，就是授權(quán)作為國(guó)有股權(quán)持有人的新機(jī)構(gòu)。這樣一來(lái)，原先國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制中的國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)兩個(gè)層次的主體，就變?yōu)閲?guó)資委、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)（投資）公司、國(guó)家出資企業(yè)這樣三個(gè)層次的主體。

新體制的特點(diǎn)和探索性質(zhì)

新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的一個(gè)鮮明特點(diǎn)，是由過(guò)去“管企業(yè)為主”變成“管資本為主”。按照十八屆三中全會(huì)決定提出的“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制”[1]的要求，中央國(guó)企改革《指導(dǎo)意見(jiàn)》具體明確了四項(xiàng)任務(wù)：以管資本為主推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變；以管資本為主改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制；以管資本為主推動(dòng)國(guó)有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置；以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。

從本質(zhì)上說(shuō)，目前以管資本為主、三層授權(quán)為特點(diǎn)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，是與國(guó)企“混改”相聯(lián)系、相配套的全民產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的新探索。其目的同樣是為了“更好體現(xiàn)和堅(jiān)持公有制主體地位”，以利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力，“做強(qiáng)做優(yōu)做大”國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本。其主要作用：

一是國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司介于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)家出資企業(yè)之間，把作為政府機(jī)構(gòu)的國(guó)資委和作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的企業(yè)隔開(kāi)了，有利于推動(dòng)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司是經(jīng)由政府或國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法授權(quán)、承擔(dān)國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)功能的專(zhuān)業(yè)平臺(tái)，其本身有獨(dú)立規(guī)范的市場(chǎng)主體地位，既可憑借其集團(tuán)管控能力，對(duì)出資企業(yè)行使股東職責(zé)，也可對(duì)保障國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)績(jī)效水平承擔(dān)責(zé)任。

二是依靠國(guó)資委的宏觀部署和國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的市場(chǎng)運(yùn)作，可以更加有效地優(yōu)化國(guó)有資本布局和推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整。一方面服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，引領(lǐng)前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將國(guó)有資本更多地投向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。另一方面，充分利用多層次資本市場(chǎng)積極開(kāi)展資本運(yùn)作，加大企業(yè)并購(gòu)重組力度和提高國(guó)有資產(chǎn)證券化水平，在化解過(guò)剩產(chǎn)能、處置落后企業(yè)等方面發(fā)揮積極作用。

三是國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司和出資企業(yè)都是獨(dú)立的企業(yè)法人主體，兩者之間是以資本為紐帶的投資與被投資關(guān)系，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司可著眼提高國(guó)有資本配置效率和投資回報(bào)水平，靈活高效調(diào)整其在出資企業(yè)的國(guó)有股權(quán)比例。

不可忽視的局限性和風(fēng)險(xiǎn)性

但也要看到，這樣一種國(guó)有資產(chǎn)管理體制設(shè)計(jì)是存在著明顯的缺陷和局限性的。它仍然只是在政府給企業(yè)“放權(quán)”“授權(quán)”上做文章，并沒(méi)有真正解決全民所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式與全民所有者對(duì)接的問(wèn)題。

社會(huì)主義國(guó)家所有制是全民所有制，這個(gè)“國(guó)有”是“全民所有”，和“政府所有”并不是一個(gè)概念。中華人民共和國(guó)的全體公民是國(guó)企的“集體股東”，他們的權(quán)利和意志應(yīng)該由最高國(guó)家機(jī)器——全國(guó)人民代表大會(huì)來(lái)代表，而不是政府部門(mén)。改革以來(lái)，我們總是在政府所有代替全民所有的框架下，把所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”當(dāng)作以“一變應(yīng)百變”的藥方，這就愈來(lái)愈擴(kuò)大了馬克思所說(shuō)的財(cái)產(chǎn)所有者在法律名義上享有“占有權(quán)”而實(shí)際上“這種權(quán)利對(duì)他毫無(wú)用處”[2]的分離狀態(tài)，非但在理論上站不住，在實(shí)踐中也始終走不出“一統(tǒng)就死、一放就亂”的怪圈。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離只能是相對(duì)的。企業(yè)的主要股東，往往是企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的主要控制者，要求他對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不管不問(wèn)，不僅在事實(shí)上難以做到，而且法律上也不允許。而我國(guó)現(xiàn)在的狀況是，政府一方面仍然取代全民所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)；另一方面又不負(fù)責(zé)任，把“管資本為主”簡(jiǎn)單理解為“只管資本，不管企業(yè)”，且層層授權(quán)，把全民產(chǎn)權(quán)交給新組建的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，而后者并不具備全民所有權(quán)代表資格，勢(shì)必加重真正所有者的缺位，這就很難避免在政府放權(quán)失控的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中，發(fā)生行政權(quán)綁架或侵吞全民財(cái)產(chǎn)權(quán)的危險(xiǎn)后果。從國(guó)企承包經(jīng)營(yíng)到股份制、公司制改革以來(lái)，像這樣利用“兩權(quán)分離”空擋帶來(lái)的制度便利，讓某些人一手遮天把國(guó)企搞成私企的實(shí)例不勝枚舉！2018年發(fā)生的全國(guó)性互聯(lián)網(wǎng)民間融資平臺(tái)“暴雷”災(zāi)難中，也暴露出不少?lài)?guó)有資產(chǎn)管理公司當(dāng)“傻冒”，對(duì)投資企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)不管不問(wèn)，而造成人民群眾受騙、國(guó)有資產(chǎn)受損的惡果。

更令人擔(dān)憂(yōu)的是，現(xiàn)在對(duì)新組建的國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司也在嘗試搞“混改”，引進(jìn)私資外資參股，也就是說(shuō)，政府授權(quán)作為國(guó)有資產(chǎn)股權(quán)持有人的“國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司”變成了產(chǎn)權(quán)多元化的“混合資本投資運(yùn)營(yíng)公司”，原來(lái)意義上的“國(guó)有資產(chǎn)股權(quán)持有人”實(shí)際上也不存在了。今后，國(guó)有資本能不能投、怎么投、怎么運(yùn)作，要受外資私資制約，需經(jīng)他們的股權(quán)代表同意，這豈不荒唐！

真正的出路：變“授權(quán)”為“還權(quán)”

要真正解決政企不分、政資不分問(wèn)題，就必須徹底跳出政府行政權(quán)力思維舊窠，變“授權(quán)”為“還權(quán)”。也就是說(shuō)，要從全民產(chǎn)權(quán)制度上取消政府代理制度，把全民財(cái)產(chǎn)權(quán)還給全民所有者。

我曾撰文發(fā)表過(guò)建言[3]，可將全民所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，交由名正言順的法定代表機(jī)構(gòu)即全國(guó)和地方人民代表大會(huì)代理；國(guó)有資產(chǎn)作為全民共有資產(chǎn)，股權(quán)不可瓜分，但所有者要享有看得見(jiàn)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益分紅權(quán)；國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理權(quán)要同政府脫鉤，向所有者負(fù)責(zé)，由人大設(shè)立專(zhuān)門(mén)的國(guó)資監(jiān)管委員會(huì)及其下屬的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)履行相應(yīng)職責(zé)；在社會(huì)公開(kāi)選聘，建立全民股權(quán)代表任期履職制度，在此基礎(chǔ)上組成國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)，報(bào)人大國(guó)資監(jiān)管委員會(huì)批準(zhǔn)，向全民所有者負(fù)責(zé)；由黨組織系統(tǒng)決定國(guó)企黨委和工會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)人，落實(shí)黨對(duì)國(guó)企的核心領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；政府機(jī)構(gòu)不再轄屬任何企業(yè)，也不得委派企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，與國(guó)資經(jīng)營(yíng)、國(guó)企管理完全脫鉤；國(guó)企“混改”優(yōu)先鼓勵(lì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)者個(gè)人之間的資本融合，發(fā)展公有制股份混合經(jīng)濟(jì)體，等等。

總之，改革完善國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，只有把文章做在全民產(chǎn)權(quán)如何真正歸位上，讓全民所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式與全民所有者真正對(duì)接了，才會(huì)有老百姓真正認(rèn)可的國(guó)資股權(quán)持有人和國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度，國(guó)有企業(yè)的勞動(dòng)者（包括管理者）行為也才會(huì)真正擁有內(nèi)在的激勵(lì)動(dòng)力和外部的監(jiān)督壓力。

注 釋?zhuān)?/font>

[1]《江澤民在中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)：

http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65445/4526288.html

[2]《習(xí)近平：關(guān)于<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定>的說(shuō)明》，中國(guó)新聞網(wǎng)-新華網(wǎng)：

http://www.chinanews.com/gn/2013/11-15/5509735.shtml

[3]《習(xí)近平：決不允許把國(guó)有企業(yè)搞小了、搞垮了、搞沒(méi)了》，昆侖策網(wǎng)：

http://www.kunlunce.com/xjpxjp/2018-02-02/122796.html

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責(zé)任編輯：寒江雪 更新時(shí)間：2019-03-30 關(guān)鍵字：經(jīng)濟(jì)  理論園地