黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“健全新型舉國(guó)體制，提升國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能”，并將“健全新型舉國(guó)體制”視作在“構(gòu)建支持全面創(chuàng)新體制機(jī)制”中與“統(tǒng)籌推進(jìn)教育科技人才體制機(jī)制一體改革”相對(duì)應(yīng)的環(huán)節(jié)進(jìn)行部署。這表明，相較于長(zhǎng)周期的創(chuàng)新要素積累和創(chuàng)新主體培植工作，短期內(nèi)對(duì)既有創(chuàng)新主體進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新資源的跨主體優(yōu)化配置，具有同等重要地位。新型舉國(guó)體制是對(duì)我國(guó)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)關(guān)系的制度性概括，是社會(huì)主義“集中力量辦大事”在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的制度縮寫(xiě)，體現(xiàn)創(chuàng)新活動(dòng)的系統(tǒng)性、集成性與國(guó)家參與特征，而“新型”則強(qiáng)調(diào)一種舉國(guó)體制的新模式、新主體與全新適用范圍。近年來(lái)，國(guó)有企業(yè)以原創(chuàng)技術(shù)策源地建設(shè)和關(guān)鍵核心“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)為依托，在技術(shù)攻關(guān)、創(chuàng)新協(xié)調(diào)、成果轉(zhuǎn)化三個(gè)維度取得明顯成效，以科技創(chuàng)新為支撐的核心競(jìng)爭(zhēng)力穩(wěn)步提高，由國(guó)有企業(yè)牽頭的新型舉國(guó)體制正在不斷完善。

國(guó)有企業(yè)是理解新型舉國(guó)體制的核心樞紐

市場(chǎng)主導(dǎo)下國(guó)家深度參與的西方式國(guó)家創(chuàng)新體系

近一百年來(lái)，在科技創(chuàng)新“戰(zhàn)場(chǎng)”上，國(guó)家逐步從幕后走到臺(tái)前，由保護(hù)性制度供給、公益性資金資助延伸至直接性創(chuàng)新參與。眾多長(zhǎng)期奉行自由主義的資本主義國(guó)家紛紛加大對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的稅收減免與政策支持力度，同時(shí)成立各類有關(guān)機(jī)構(gòu)和公共實(shí)驗(yàn)室，形成政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、高校協(xié)同、國(guó)家科研機(jī)構(gòu)深度參與的國(guó)家創(chuàng)新體系。二戰(zhàn)后美國(guó)建立的科學(xué)研究與發(fā)展辦公室(OSRD)、國(guó)防研究委員會(huì)(NDRC)和國(guó)防高級(jí)研究計(jì)劃局(DARPA)便是典型案例。

相較而言，由國(guó)家直接成立的公共創(chuàng)新組織普遍以科層調(diào)節(jié)或計(jì)劃調(diào)節(jié)為手段，因此更強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益，能夠克服合作交易成本與外溢效應(yīng)所造成的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。這些類似于熊彼特所謂“巨型工業(yè)單位”中的“機(jī)關(guān)和委員會(huì)”對(duì)商業(yè)化利潤(rùn)并不敏感，因此更多強(qiáng)調(diào)技術(shù)攻關(guān)和創(chuàng)新協(xié)調(diào)，即便公共部門(mén)在某些時(shí)候承擔(dān)了創(chuàng)新的“造浪者”角色，其更多也是非商業(yè)化目標(biāo)的間接結(jié)果。相反，作為創(chuàng)新主體的企業(yè)只將商業(yè)化利潤(rùn)置于首位，若要使協(xié)調(diào)成功，就必須要求科層調(diào)節(jié)遵循市場(chǎng)的邏輯，通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)調(diào)動(dòng)各創(chuàng)新主體積極性，因此市場(chǎng)調(diào)節(jié)始終發(fā)揮著決定性作用。

以國(guó)有企業(yè)為樞紐的新型舉國(guó)體制

不同于西方的國(guó)家創(chuàng)新體系，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的蘇聯(lián)和中國(guó)均采取一種傳統(tǒng)舉國(guó)體制，該體制將原本作為市場(chǎng)主體與創(chuàng)新主體的企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榧児步M織——國(guó)營(yíng)企業(yè)，同時(shí)只為其留有少量決策權(quán)。此時(shí)“巨型工業(yè)單位”中的“機(jī)關(guān)和委員會(huì)”成為創(chuàng)新主體，國(guó)營(yíng)企業(yè)只是在“機(jī)關(guān)和委員會(huì)”領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)行創(chuàng)新活動(dòng)的子單位，因此科層調(diào)節(jié)或計(jì)劃調(diào)節(jié)發(fā)揮著決定性作用，價(jià)值規(guī)律僅發(fā)揮在生產(chǎn)計(jì)劃、創(chuàng)新計(jì)劃與計(jì)劃價(jià)格主導(dǎo)下的潤(rùn)滑劑功能。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，新型舉國(guó)體制完成了對(duì)傳統(tǒng)舉國(guó)體制與國(guó)家創(chuàng)新體系的繼承與超越。所謂“新型”，就在于強(qiáng)調(diào)科層調(diào)節(jié)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)共同發(fā)力，在有為政府和有效市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合中凝聚多元主體創(chuàng)新合力。政府以市場(chǎng)補(bǔ)充者身份嵌入創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，并通過(guò)引導(dǎo)性投資、人才引進(jìn)、揭榜掛帥等經(jīng)濟(jì)杠桿釋放出創(chuàng)新引導(dǎo)效能，國(guó)有企業(yè)則以創(chuàng)新主體的身份嵌入創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，憑借生產(chǎn)要素集中、公共利益導(dǎo)向、戰(zhàn)略眼光長(zhǎng)遠(yuǎn)、身份權(quán)威可信等優(yōu)勢(shì)成為網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵核心節(jié)點(diǎn)，并通過(guò)統(tǒng)籌創(chuàng)新資源、明晰創(chuàng)新方向、協(xié)調(diào)各方利益等途徑促成創(chuàng)新協(xié)同，強(qiáng)化創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)治理能力。因此新型舉國(guó)體制總體由兩極一樞紐所構(gòu)成，一極是具有創(chuàng)新計(jì)劃性的政府，另一極是具有創(chuàng)新發(fā)散性的多元?jiǎng)?chuàng)新主體，國(guó)有企業(yè)成為連接兩極的核心樞紐，具體表現(xiàn)為國(guó)有企業(yè)既承擔(dān)核心功能，通過(guò)創(chuàng)新引領(lǐng)、創(chuàng)新協(xié)調(diào)職能來(lái)服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略需求，也提高核心競(jìng)爭(zhēng)力，在創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)商業(yè)化利潤(rùn)，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

可以說(shuō)，國(guó)有企業(yè)的參與使科層調(diào)節(jié)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的結(jié)合真正成為力量配比漸變的、適配于各類創(chuàng)新的連續(xù)性組合譜系，結(jié)合的有機(jī)性得到顯著增強(qiáng)。

功能性創(chuàng)新與國(guó)有企業(yè)的創(chuàng)新引領(lǐng)功能

功能性創(chuàng)新與國(guó)有企業(yè)高度適配

國(guó)有企業(yè)具有雙重身份。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)基于對(duì)商業(yè)化利潤(rùn)的追求而從事競(jìng)爭(zhēng)性創(chuàng)新活動(dòng);而作為核心功能的承擔(dān)者，國(guó)有企業(yè)又需要面向國(guó)家戰(zhàn)略需求，從事一般企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中乃至有政府引導(dǎo)條件下拒絕進(jìn)入或供給不足的功能性創(chuàng)新活動(dòng)。此時(shí)，非國(guó)有企業(yè)動(dòng)力不足的原因是綜合性的。

其一，創(chuàng)新難度較高。某些技術(shù)或產(chǎn)品雖然擁有較為清晰的技術(shù)路線，但涉及工藝復(fù)雜、工序繁多、領(lǐng)域廣泛，難以由單一廠商或少量廠商自發(fā)聯(lián)合完成，而是需要眾多政、企、學(xué)、研組織協(xié)同開(kāi)展。由于政府對(duì)市場(chǎng)不夠敏感，其內(nèi)部的政治邏輯與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)邏輯存在巨大鴻溝，因此往往導(dǎo)致創(chuàng)新的市場(chǎng)失靈與政府失靈并存。

其二，創(chuàng)新周期較長(zhǎng)。某些創(chuàng)新需要長(zhǎng)期的技術(shù)積累與持續(xù)的沉淀成本投入，但企業(yè)的純粹資本邏輯往往將企業(yè)引向以股價(jià)作為主要決策依據(jù)的“股東至上原則”，從而以能夠擴(kuò)大企業(yè)短期利潤(rùn)的邊際創(chuàng)新策略替代維持企業(yè)長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力的重大創(chuàng)新策略。私人投資者的風(fēng)險(xiǎn)厭惡與短視行為使市場(chǎng)往往難以形成支撐原始技術(shù)、核心技術(shù)創(chuàng)新的“耐心資本”。

其三，創(chuàng)新收益不足。由于創(chuàng)新具有極高的溢出效應(yīng)，初創(chuàng)企業(yè)往往面臨創(chuàng)始人與人力資本攜帶創(chuàng)新成果的外流問(wèn)題，由于專利制度與競(jìng)業(yè)禁止條款難以完全阻斷外溢效應(yīng)與學(xué)習(xí)效應(yīng)，資金注入往往難以實(shí)現(xiàn)其壟斷收益預(yù)期。并且，過(guò)強(qiáng)的創(chuàng)新成果保護(hù)有時(shí)并不利于創(chuàng)新擴(kuò)散與國(guó)家科技進(jìn)步。

其四，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)較高。創(chuàng)新的高風(fēng)險(xiǎn)與融資約束問(wèn)題是制約創(chuàng)新的一大痼疾，從創(chuàng)新一般性來(lái)看，原始創(chuàng)新與突破式創(chuàng)新因其需要跨過(guò)產(chǎn)業(yè)化的“死亡之谷”與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“達(dá)爾文之海”，而普遍具有高風(fēng)險(xiǎn)、高收益特征，因此更依賴于科技金融發(fā)展。資本的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避性使很多潛在創(chuàng)新難以與資金成功結(jié)合。

由于上述原因，創(chuàng)新活動(dòng)呈現(xiàn)一種規(guī)模悖論，一方面擁有豐裕要素與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的大企業(yè)往往身處產(chǎn)業(yè)鏈分工的“舒適”環(huán)節(jié)，所面臨競(jìng)爭(zhēng)壓力不足，因此不愿克服業(yè)務(wù)與戰(zhàn)略“慣性”并承擔(dān)創(chuàng)新的高機(jī)會(huì)成本。另一方面由于面臨激烈競(jìng)爭(zhēng)與生存壓力，中小型企業(yè)往往具有強(qiáng)勁創(chuàng)新動(dòng)力，且初創(chuàng)者更具備企業(yè)家精神，但其又普遍缺乏生產(chǎn)要素與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。

此時(shí)，對(duì)于前者，政府的強(qiáng)支持與強(qiáng)刺激可能造成成本公共支出與收益私人占有的矛盾問(wèn)題，并且大企業(yè)可能憑借其壟斷地位與信息優(yōu)勢(shì)套取政策支持。而對(duì)于后者，政府又不善于甄別哪些項(xiàng)目存在商業(yè)化前景，從而使投資效率下降。這種創(chuàng)新活動(dòng)的政府與市場(chǎng)雙失靈問(wèn)題客觀要求國(guó)有企業(yè)承擔(dān)起功能性創(chuàng)新職能。因此，功能性創(chuàng)新并不完全是缺乏經(jīng)濟(jì)價(jià)值的創(chuàng)新，其既包括潛在盈利空間充足但因種種原因而未能發(fā)生的創(chuàng)新，也包括對(duì)私人資本吸引力不足卻對(duì)國(guó)家有利的創(chuàng)新。

國(guó)有企業(yè)的兩類創(chuàng)新引領(lǐng)方式

大體上，可以將人類科技前沿面視作基準(zhǔn)，向科技前沿面趨近的創(chuàng)新便是追趕式創(chuàng)新，而引領(lǐng)科技前沿面外拓的創(chuàng)新則是原始創(chuàng)新或突破式創(chuàng)新。其中，前者決定了一國(guó)的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性和安全水平，后者則決定一國(guó)能否成為新經(jīng)濟(jì)、新模式、新業(yè)態(tài)中的引領(lǐng)者，占據(jù)價(jià)值鏈位勢(shì)制高點(diǎn)。

其一，追趕式創(chuàng)新所面對(duì)的技術(shù)路線與商業(yè)前景較為清晰，難點(diǎn)只在技術(shù)端，能夠集中創(chuàng)新力量并節(jié)約時(shí)間成本。對(duì)此“舉國(guó)體制”擁有先天優(yōu)勢(shì)，我國(guó)的“兩彈一星”與高鐵、C919飛機(jī)等均為舉國(guó)體制下追趕式創(chuàng)新的產(chǎn)物。此時(shí)強(qiáng)調(diào)“新型舉國(guó)體制”，便是強(qiáng)調(diào)科層調(diào)節(jié)與集中調(diào)度，強(qiáng)調(diào)一種創(chuàng)新分工的有組織、有計(jì)劃性，從而極大地凝聚創(chuàng)新合力、加快研發(fā)進(jìn)度，而市場(chǎng)機(jī)制和利潤(rùn)前景則是需要考慮的重要因素。通過(guò)國(guó)有企業(yè)的樞紐性作用，有技術(shù)但缺乏市場(chǎng)敏感性的科研院所與有市場(chǎng)敏感性但缺乏關(guān)鍵核心技術(shù)的民營(yíng)企業(yè)能夠有機(jī)銜接，更好完成從基礎(chǔ)共性技術(shù)到泛應(yīng)用技術(shù)的衍生與轉(zhuǎn)化。國(guó)有企業(yè)的核心任務(wù)仍然是技術(shù)攻關(guān)，提供促成創(chuàng)新合作的公共服務(wù)，并在創(chuàng)造功能價(jià)值基礎(chǔ)上同步考慮經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

其二，突破式創(chuàng)新所面對(duì)的技術(shù)路線與商業(yè)前景都相對(duì)模糊，此時(shí)難點(diǎn)由技術(shù)端轉(zhuǎn)向市場(chǎng)端。因?yàn)槌娛驴萍纪?，任何?chuàng)新都要在市場(chǎng)中得到檢驗(yàn)與認(rèn)可。因此突破式創(chuàng)新更需要發(fā)散性、創(chuàng)造性思維，更依賴個(gè)人靈感、頭腦風(fēng)暴等概率性事件，也更排斥嚴(yán)密運(yùn)轉(zhuǎn)且固化的程序和層級(jí)制。這與“舉國(guó)體制”所強(qiáng)調(diào)的等級(jí)、秩序、指令與服從天然存在矛盾。此時(shí)強(qiáng)調(diào)“新型舉國(guó)體制”，便要強(qiáng)調(diào)其市場(chǎng)調(diào)節(jié)與分散決策，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新分工的自發(fā)性、自然性，從而盡可能激發(fā)企業(yè)家精神，使靈感、好奇心與創(chuàng)造欲充分涌流。同時(shí)，各創(chuàng)新主體的資金、人才約束同樣需要克服，因此國(guó)有企業(yè)的居中聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)、調(diào)度作用被一種新的創(chuàng)新引領(lǐng)功能所替代，即通過(guò)國(guó)有資本的進(jìn)入與退出，為做原始創(chuàng)新、突破式創(chuàng)新的團(tuán)隊(duì)和企業(yè)提供耐心資本，通過(guò)資金支持與隱性背書(shū)來(lái)緩解其要素約束。此時(shí)，遠(yuǎn)期經(jīng)濟(jì)價(jià)值和國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略成為國(guó)有企業(yè)的首要考慮因素。

以國(guó)有企業(yè)為抓手著力健全新型舉國(guó)體制

增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)在追趕式創(chuàng)新中的治理者角色

其一，向國(guó)有企業(yè)充分放權(quán)，使其成為創(chuàng)新主體和創(chuàng)新治理主體。減少政府對(duì)國(guó)有企業(yè)重大科技攻關(guān)和自主創(chuàng)新活動(dòng)的直接行政干預(yù)，以授權(quán)方式增加其創(chuàng)新自由度，簡(jiǎn)化立項(xiàng)審批流程，建立多中心治理體系，將治理重點(diǎn)由立項(xiàng)審核、過(guò)程控制轉(zhuǎn)向創(chuàng)新監(jiān)督與成果評(píng)價(jià)，保證既“放得活”又“管得住”。在政府退出后，由國(guó)有企業(yè)牽頭與各類創(chuàng)新主體協(xié)同建立科技創(chuàng)新前期論證制度，將市場(chǎng)需求因素和經(jīng)濟(jì)價(jià)值目標(biāo)引入全鏈條創(chuàng)新決策，建立去行政化、高度自治的創(chuàng)新人才庫(kù)、技術(shù)池和聯(lián)合中心，在人員互換、團(tuán)隊(duì)共建、平臺(tái)共用、技術(shù)共享、專利共有等維度加強(qiáng)跨主體技術(shù)交流與創(chuàng)新合作，建立彈性化、扁平化創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)與任務(wù)式團(tuán)隊(duì)，打破原有所有制壁壘與單位行政壁壘。

其二，加強(qiáng)軟硬技術(shù)設(shè)施建設(shè)，更好發(fā)揮國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)治理者角色。硬基礎(chǔ)設(shè)施是支撐創(chuàng)新合作的物理空間、場(chǎng)所。由國(guó)有企業(yè)牽頭組建聯(lián)合研發(fā)實(shí)驗(yàn)室與科技企業(yè)孵化器等協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)、開(kāi)展數(shù)據(jù)交換和共享平臺(tái)建設(shè)成為提供創(chuàng)新硬基礎(chǔ)設(shè)施的重要一環(huán)。軟基礎(chǔ)設(shè)施是保證創(chuàng)新合作順利開(kāi)展的各項(xiàng)制度安排。國(guó)有企業(yè)應(yīng)牽頭完善各組織履約規(guī)章規(guī)范，優(yōu)化創(chuàng)新協(xié)作體科技成果轉(zhuǎn)化評(píng)價(jià)與考核體系，通過(guò)探索信息互通機(jī)制與專用性資產(chǎn)協(xié)同供給及補(bǔ)償機(jī)制等途徑優(yōu)化創(chuàng)新合作的“軟環(huán)境”，以高水平制度建設(shè)強(qiáng)化創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的吸引力、容載力、驅(qū)動(dòng)力。

強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)在突破式創(chuàng)新中的支持者角色

其一，壯大以國(guó)有資本為主體的耐心資本，使國(guó)有企業(yè)成為投資主體與創(chuàng)新服務(wù)主體。在直接融資方面，應(yīng)探索政府投資基金與國(guó)有資本協(xié)同運(yùn)營(yíng)制度，以政府資金為杠桿、以國(guó)有資本為主體，通過(guò)子母基金設(shè)計(jì)形成各類產(chǎn)業(yè)投資基金，以市場(chǎng)化手段引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)資金向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)加速集聚。同時(shí)培育長(zhǎng)期意識(shí)、提高資本耐心和理性，克服在短期波動(dòng)與市場(chǎng)低迷時(shí)的非資本性增值服務(wù)傾向，以免造成企業(yè)創(chuàng)新短視與原始創(chuàng)新抑制，但也要規(guī)范投資基金流動(dòng)退出機(jī)制，避免在完成創(chuàng)新培育任務(wù)后或主動(dòng)或被動(dòng)地鎖定在某一企業(yè)，降低國(guó)有資本的創(chuàng)新周轉(zhuǎn)效率和創(chuàng)新支持效能。在間接融資方面，國(guó)有銀行應(yīng)打破信貸配置中的“所有制歧視”與“規(guī)模歧視”，開(kāi)發(fā)針對(duì)性的估值方法、授信體系和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，以專項(xiàng)信貸工具為科創(chuàng)型企業(yè)提供穩(wěn)定資金流，降低創(chuàng)新融資成本。

其二，優(yōu)化國(guó)有資本管理考核制度，提高國(guó)有企業(yè)服務(wù)能動(dòng)性。著力健全以“管資本”為主的國(guó)資管理體制，在考評(píng)體系中增加國(guó)有資本考核比重，綜合考量國(guó)有資本保值增值情況、國(guó)有資本“三個(gè)集中”情況與國(guó)有資本戰(zhàn)略使命履行情況，對(duì)于后者，重點(diǎn)采用一系列能夠反映長(zhǎng)期價(jià)值創(chuàng)造的指標(biāo)和方法，譬如將所投資企業(yè)在國(guó)有資本退出三到五年內(nèi)的盈利情況或資本增值情況作為判別依據(jù)。同時(shí)，推進(jìn)權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的人格化經(jīng)營(yíng)，找到追責(zé)與免責(zé)的平衡點(diǎn)，在健全“盡職免責(zé)”實(shí)施辦法和精準(zhǔn)容錯(cuò)機(jī)制基礎(chǔ)上同步建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和糾錯(cuò)補(bǔ)錯(cuò)機(jī)制，避免科技領(lǐng)域盲目樂(lè)觀、盲目跟風(fēng)，造成投資泡沫，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。此外應(yīng)重點(diǎn)從晉升激勵(lì)與物質(zhì)激勵(lì)兩個(gè)方向強(qiáng)化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)強(qiáng)度，提高職務(wù)晉升對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)敏感度，克服單一物質(zhì)激勵(lì)下的國(guó)有資本非耐心傾向。

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