清末新政能實現君主立憲嗎？

彭  劍

清末新政“頂層設計”抓不住要害、分不清主次，皇室又攜私心，組建“皇族內閣”，企圖用欽定的辦法來“鞏固君權”，結果是憲政不僅未能“安民”，反而盡失民心。

庚子事變后，清廷重啟改革，時稱“庚子新政”或“庚子后新政”，今日學界則稱之為清末新政。清末新政雖在某種意義上取得了一些成績，但更多的是欺騙人民，尤其是進入預備立憲階段后，這種情形更為明顯。然而從20 世紀90年代開始，社會上和學界出現一種“新見”，認為清廷的改革有誠意、有規(guī)劃，若無辛亥革命打斷其進程，清末新政一定能使中國實現從君主專制向立憲政治的轉軌。這一見解似是而非，不可不辯。

失敗的頂層設計

1906年清廷啟動預備立憲時，對如何“預備”并無規(guī)劃。磕磕絆絆兩年后，才公布了《憲政籌備九年清單》（以下簡稱“《清單》”），分年列示1908—1916年預備立憲應辦事宜，堪稱預備立憲的“頂層設計”。然而這一設計存在諸多問題，尤其是預備事項中有20%屬于一般行政事務，與憲政建設毫無關系！且在《清單》公布后不久，清廷又諭令各部院制定本機構的九年清單。于是，外務部、吏部、民政部、度支部、禮部、學部、陸軍部、法部、農工商部、郵傳部、理藩部、修訂法律館等紛紛出臺各自的九年籌備清單。其中一些部院的清單，如農工商部的共列128項，無一與憲政有關。

這種抓不住要害、分不清主次的設計，帶來了嚴重后果。其一，對財政造成破壞。庚子以后，由于巨額戰(zhàn)爭賠款，國家財政本已異常艱窘，這時既然確定預備立憲為當下急務，那么就應集中力量辦大事，其他政務稍微讓道，不可齊頭并進，至少不與急務爭奪資源。但按清廷的設計，一切政務都被貼上預備立憲的標簽，各部院均以自己所主持的政務與預備立憲有重要關系為由搶奪資源。這導致《清單》施行兩年后，便出現財政無以為繼的現象，不僅中央財政大壞，國庫空虛，地方財政也很糟糕，“無一省不在窘鄉(xiāng)”。

其二，造成社會動亂。庚子以后，因賠款累累，新政繁興，各級官員主要以加捐的辦法來解決經費困難問題，時人稱“理財惟以加捐為要術”。進入預備立憲階段，加捐仍為解決財政難題的主要手段。新政日久，捐稅名目日繁，出現“無物不捐”、“捐上加捐”的現象。而所加捐稅，主要落到了底層民眾頭上，憲政就此成了苛政。當苛政猛于虎時，底層民眾便揭竿而起。清末十年里，共有大小民變1300多次，大多發(fā)生在預備立憲后。

清廷本欲通過新政挽救危機，但“新政之效未見，而天下已騷然不靖”。初衷是借憲政來“安民”的，結果卻造成“厲民”的局面；原本想借憲政來“固民心”，結果卻是“散民心”，最終動搖了清朝的統(tǒng)治根基。

“鞏固君權”的迷思

在一個君主制的國家實行憲政改革，意味著要削弱君權，加強民權。但當時清朝皇室非但不愿意放棄君權，反而希望通過立憲鞏固君權。這在制定憲法上表現得最為明顯。受日本憲法學界影響，時人將制憲方式分為欽定、協(xié)定、民定三種，欽定是君主獨斷制定，協(xié)定是君主和人民協(xié)商制定，民定則由人民制定。通過1905年派五大臣出洋考察政治、1907年派三大臣出國考察憲政，以及受伊藤博文、穗積八束等的“啟發(fā)”，清廷認定欽定制憲最有利于“鞏固君權”。

在這一思路的指導下，非但1908年出臺的《憲法大綱》以“鞏固君權”為旨歸，而且特別說明將來起草憲法要以該文件為藍本。與《憲法大綱》同時發(fā)布的《清單》規(guī)定，頒布憲法在先，召集國會議員在后。這一安排的用意至為明顯，如果召開國會在先，作為立法機關，國會必然會參與制定憲法，那么憲法就無法“欽定”，“鞏固君權”就會落空。在野精英對皇室的這點心思看得清清楚楚，他們借助報刊呼吁一定要允許人民參與制定憲法，但清廷置若罔聞。1911年夏正式起草憲法時，清廷嚴密封鎖消息，幾名官員或躲進寺觀名山，或躲在紫禁城煥章殿，以極其秘密的方式開展工作。然而，就在清廷一意孤行、堅持欽定時，武昌起義爆發(fā)了。形勢急轉直下，清廷不得不放棄欽定，表示要將制憲權交給民意機關資政院，以挽回民心。但為時已晚，人民以行動表達了對執(zhí)意“鞏固君權”的清廷的厭棄。

清廷“鞏固君權”，不僅意在保住君主大權，還欲借此為皇室撈取更多權力。預備立憲后，皇室把持朝政達到登峰造極的地步：1906年官制改革后，中央政府由11部組成，共有尚書、大臣13人（外務部有會辦大臣2 人），其中滿人7人、漢人5人、蒙古人1人，滿人中有4人為皇族。1907年6月，任命醇親王載灃為軍機大臣上學習行走。同年9月，任命貝子溥倫為資政院總裁。1908年2月，實授載灃為軍機大臣。1909年7月，載灃以攝政王身份攝行海陸軍大元帥，以其弟載洵為籌辦海軍大臣，旋又以其另一弟載濤管理軍咨處，形成三兄弟把持軍政的局面。1910年8月，貝勒毓朗補授軍機大臣。1910年11月，任命鎮(zhèn)國公載澤、貝子溥倫為纂擬憲法大臣。1911年，“皇族內閣”出臺。

清廷推出“皇族內閣”是極其短視的做法。歷朝歷代，雖號稱“家天下”，但基本只限于君主世襲。如果皇室在君位之外還要壟斷政府其他職位，那就真的成了“孤家寡人”。加之清代滿漢關系一直非常微妙，所以，清廷企圖集權于皇族的影響尤為惡劣。也正因此，辛亥革命期間，愿意為清廷賣命者寥寥無幾，而臨陣觀望者比比皆是，倒戈相向者亦所在多有。這種情況的出現，并非“人心不古”，而是預備立憲期間，清朝皇室私心太重所致。自身無道，又焉能企望多助？

所謂“新見”的盲點

認為清廷能夠成功立憲的所謂“新見”，并未看到清廷的改革從根本上違背了立憲要限制君權的基本原則，實則早已走上了與憲政南轅北轍的不歸路。

清廷立憲師法日本，日本確實通過立憲鞏固了君權，但這只是立憲的特例，而非立憲的通則。各國之所以會有立憲運動，都是人民不滿于君主專制統(tǒng)治，起而反抗，結果都是民權得到伸張，君權遭到削弱。唯獨日本，立憲之前國家大權不在天皇，而在幕府。天皇名號雖尊，但徒擁虛位。倒幕立憲后，將原屬幕府的一部分權力劃歸天皇，因此在立憲之后出現君主權力增強的現象。也就是說，同樣是立憲，在一般國家，因立憲前君主擁有專制大權，然后通過削奪君權而成；而在日本，則因立憲前君主徒擁虛位，乃通過加強君權而成。

在立憲前，清朝皇帝不像日本天皇那樣沒有實權，因此，日本不應成為清廷師法的對象。而清廷之所以堅持師法日本，是因為看到日本通過立憲加強了君權，與其一心死守君權的私念相合，并未深究日本的情形是否符合立憲的通例，也未深究中國在立憲前的情形是否與日本相同。結果，它越是一意孤行要鞏固君權，越是讓人覺得它缺乏改革的誠意，最終失去了統(tǒng)治合法性，君權、君位并失。

預備立憲本是清廷為挽救自身統(tǒng)治而被迫采取的措施，時人稱為“憲政和平調胃湯”，但服用之后，不僅“未見轉機，而病乃益將加劇”。這一方面因為清朝統(tǒng)治者私心太重，沉溺于“鞏固君權”；另一方面在于政策“頂層設計”失敗，進一步破壞了本已窘迫不堪的財政，甚至引發(fā)社會動亂。到1910年前后，清廷財政囊空如洗，地方督撫爭權奪利，紳士躁動不安，民變蜂起，改革舉步維艱，難以為繼。由是，一個劇變的時代就要來了。

作者單位：華中師范大學中國近代史研究所

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