舉國(guó)體制與重大突破

——以特殊機(jī)構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務(wù)的歷史經(jīng)驗(yàn)及啟示

路  風(fēng)  何鵬宇

導(dǎo)讀

無(wú)論一個(gè)國(guó)家在某一時(shí)點(diǎn)具備了什么樣的科技和工業(yè)資源，如果這些資源不被動(dòng)員起來(lái)去實(shí)現(xiàn)某種超過(guò)現(xiàn)有資源利用水平的目標(biāo)，那就只能是積累起來(lái)的資源而已，只能隨著市場(chǎng)的邊際價(jià)格變動(dòng)而緩慢變化，絕不會(huì)自動(dòng)帶來(lái)重大突破。

近年來(lái)，中國(guó)崛起的趨勢(shì)與外部遏制壓力之間的矛盾加劇，標(biāo)志著中國(guó)的發(fā)展進(jìn)入一個(gè)挑戰(zhàn)最大、任務(wù)最艱巨的階段，但同時(shí)也是一個(gè)實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興最有希望的階段。

在這種情況下，領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)“取得重大突破，實(shí)現(xiàn)重大發(fā)展”，也就成為中國(guó)共產(chǎn)黨在這個(gè)歷史階段的關(guān)鍵使命。

正因?yàn)槿绱耍袊?guó)的政治領(lǐng)導(dǎo)層提出了實(shí)施“新型舉國(guó)體制”的設(shè)想。這個(gè)“語(yǔ)境”展示了一個(gè)清晰的邏輯：“完成重大任務(wù)”是目標(biāo)，而采取“新型舉國(guó)體制”是手段。

但是，這個(gè)概念迄今尚未被討論清楚，也引起一些誤解和爭(zhēng)議。許多人把它簡(jiǎn)單地說(shuō)成是“集中力量辦大事”；對(duì)其持負(fù)面態(tài)度者懷疑這是重回計(jì)劃體制；還有許多解讀文章把計(jì)劃體制等同于“舊的舉國(guó)體制”，然后集中揣測(cè)“新型”的含義，但回避解釋“舉國(guó)體制”到底是什么。

實(shí)際上，不管是舊的（如歷史上曾經(jīng)有過(guò)的）還是新的（未來(lái)打算實(shí)行的），澄清“舉國(guó)體制”的內(nèi)涵是理解“新型舉國(guó)體制”的關(guān)鍵。

本文回顧中國(guó)的“兩彈一艇一星”項(xiàng)目，并考察美國(guó)在二戰(zhàn)期間成立的戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局、曼哈頓計(jì)劃，以及至今仍活躍的DARPA，來(lái)說(shuō)明“舉國(guó)體制”的本質(zhì)與意義。

對(duì)于當(dāng)今的中國(guó)，新型舉國(guó)體制又意味著什么？

1、外部危機(jī)四伏

“兩彈一艇一星”在中華人民共和國(guó)的歷史上具有重大意義，但領(lǐng)導(dǎo)這些項(xiàng)目獲得成功的決定性力量卻鮮為人知，它就是中共中央專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中央專(zhuān)委）?！咀ⅲ涸訌棥?dǎo)彈、核潛艇、人造衛(wèi)星是新中國(guó)在極端困難條件下開(kāi)發(fā)出來(lái)的戰(zhàn)略武器和尖端技術(shù)，對(duì)中國(guó)的大國(guó)地位以及捍衛(wèi)國(guó)家安全具有重大意義。現(xiàn)在流行的“兩彈一星”提法是在改革開(kāi)放后才出現(xiàn)的，在此之前的官方內(nèi)部提法是“兩彈一艇”（均受中央專(zhuān)委的管轄）。本文采用“兩彈一艇一星”的概念。】

值得注意的是，這個(gè)機(jī)構(gòu)不僅獲得黨中央的授權(quán)，而且直接執(zhí)行項(xiàng)目并對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。權(quán)力級(jí)別如此之高的機(jī)構(gòu)直接抓項(xiàng)目，這在中華人民共和國(guó)的歷史上是唯一的一次。

中國(guó)決策層于1955年初決定發(fā)展核工業(yè)，其方針是首先用于軍事目的。根據(jù)中國(guó)與蘇聯(lián)在1956年8月、1957年10月、1958年9月簽訂的幾個(gè)協(xié)定，蘇聯(lián)援助中國(guó)建設(shè)一批核工業(yè)項(xiàng)目和技術(shù)實(shí)驗(yàn)室，并將向中國(guó)提供原子彈的教學(xué)模型和圖紙資料（《當(dāng)代中國(guó)》叢書(shū)編輯部，1987）。

但隨著兩國(guó)之間產(chǎn)生“分裂”，蘇聯(lián)于1960年6月宣布暫停向中國(guó)運(yùn)送原子彈模型和相關(guān)技術(shù)資料，同時(shí)撤退所有的專(zhuān)家。當(dāng)突然的“斷供”使中國(guó)的核工業(yè)建設(shè)陷入困境之后，國(guó)防工業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人開(kāi)始感到需要對(duì)開(kāi)發(fā)“國(guó)防尖端武器”（特指“兩彈一艇”，與常規(guī)武器相對(duì)）進(jìn)行集中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

1961年1月，聶榮臻在《關(guān)于一九六一、一九六二年科學(xué)技術(shù)工作安排的匯報(bào)提綱》中提出：“要發(fā)奮圖強(qiáng)，集中力量，把各方面的力量統(tǒng)統(tǒng)組織起來(lái)，通力合作來(lái)完成國(guó)家任務(wù)……國(guó)家科委、國(guó)防科委、科學(xué)院、教育部和其他有關(guān)部門(mén)，從中央到地方都要扭在一起，共同商量，統(tǒng)一安排”。

同在1961年1月，黨中央正式?jīng)Q定對(duì)面臨困難的國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整，于是引發(fā)了要不要繼續(xù)干原子彈的爭(zhēng)論。分歧在1961年夏天的國(guó)防工業(yè)委員會(huì)工作會(huì)議上達(dá)到高潮，“上馬”還是“下馬”的爭(zhēng)論形成尖銳的意見(jiàn)對(duì)立（聶力，2006）。

在暫無(wú)定論的情況下，1961年11月，中共中央下發(fā)《關(guān)于成立國(guó)防工業(yè)辦公室的決定》，建立直接對(duì)中央負(fù)責(zé)的國(guó)防工業(yè)辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)防工辦），由羅瑞卿任主任，以確保原子彈工程不會(huì)陷入停滯。它“作為國(guó)務(wù)院的一個(gè)口（國(guó)防工業(yè)口），在黨內(nèi)向中央書(shū)記處和軍委負(fù)責(zé)”，權(quán)限范圍為管理國(guó)防工業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的“二機(jī)部、三機(jī)部和國(guó)防科委所屬范圍的工作”。

為了判斷中國(guó)是否能夠繼續(xù)研制原子彈，黨中央、中央軍委派副總參謀長(zhǎng)張愛(ài)萍牽頭調(diào)查原子能工業(yè)在蘇聯(lián)“斷供”后的狀況。張愛(ài)萍是開(kāi)國(guó)上將，調(diào)研方式同樣“殺伐果決”，每到一個(gè)單位只問(wèn)4個(gè)問(wèn)題：一，你們?cè)ǖ挠?jì)劃是什么？二，你們現(xiàn)在所做的事情，按計(jì)劃還差多少？三，完成原定進(jìn)度的困難是什么？要講得具體。四，如果我給你解決了困難，你多長(zhǎng)時(shí)間能完成？

1961年11月14日，張愛(ài)萍向中央提交了《原子能工業(yè)建設(shè)的基本情況和急待解決的幾個(gè)問(wèn)題》的報(bào)告，認(rèn)為原子彈的科研工作有了很大進(jìn)展，當(dāng)前的困難更多屬于工程性的問(wèn)題，而工程性的問(wèn)題是可以通過(guò)組織協(xié)作解決的；雖然原子彈工程看起來(lái)盤(pán)子很大，但實(shí)際上很多東西都蘊(yùn)涵在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)部門(mén)之中。因此，報(bào)告的結(jié)論是：由中央和國(guó)務(wù)院出面，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，進(jìn)行一次全國(guó)性的大協(xié)作、大會(huì)戰(zhàn)，在1964年進(jìn)行核爆是完全可能的（張愛(ài)萍，1994）。

1962年，中印邊界和臺(tái)灣方向迅速加劇的安全威脅最終促使中央決策層下定決心研制原子彈。當(dāng)年6月，毛澤東在聽(tīng)取東南沿海形勢(shì)的匯報(bào)時(shí)明確表態(tài)，“對(duì)尖端武器的研究試制工作，仍應(yīng)抓緊進(jìn)行，不能放松或下馬”（毛澤東，1993）。

但是，對(duì)全國(guó)各個(gè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)進(jìn)行集中動(dòng)員的工作已經(jīng)明顯超過(guò)了國(guó)防工辦的權(quán)限范圍。同年10月19日，劉少奇主持中共中央政治局會(huì)議聽(tīng)取匯報(bào)，指出“導(dǎo)彈和原子彈都需要中央有個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)抓，做組織工作、協(xié)作工作，下命令的工作。這兩彈要搞個(gè)小的機(jī)構(gòu)，不這樣抓，這里一拖，那里一拖，時(shí)間過(guò)去了”（中共中央文獻(xiàn)研究室，1996）。

于是，建立中央領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)性機(jī)構(gòu)來(lái)主抓“兩彈”被提上中央決策層的政治議程。10月30日，羅瑞卿向中共中央和毛澤東上報(bào)《關(guān)于建議成立中央專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的報(bào)告》，建議“在中央直接領(lǐng)導(dǎo)下，成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)原子能工業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，隨時(shí)檢查、督促計(jì)劃執(zhí)行情況，并在必需的人力、物力上進(jìn)行具體調(diào)度，及時(shí)解決在研究、設(shè)計(jì)和生產(chǎn)建設(shè)中所遇到的問(wèn)題”（羅瑞卿，2006）。11月3日，毛澤東在報(bào)告上批示：“很好，照辦。要大力協(xié)同做好這件工作。”一錘定音。

2、中央專(zhuān)委成立

1962年11月17日，周恩來(lái)主持召開(kāi)中央專(zhuān)委第一次會(huì)議，宣布中共中央直接領(lǐng)導(dǎo)的中央專(zhuān)門(mén)委員會(huì)正式成立，主任為周恩來(lái)，成員有賀龍、李富春、李先念、薄一波、陸定一、聶榮臻、羅瑞卿七位副總理和趙爾陸、張愛(ài)萍、王鶴壽、劉杰、孫志遠(yuǎn)、段君毅、高揚(yáng)七位部長(zhǎng)級(jí)干部（中共中央文獻(xiàn)研究室，1997）。

12月14日，中共中央正式向中央軍委及全國(guó)范圍的黨的系統(tǒng)發(fā)出《關(guān)于成立十五人專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），明確了中央專(zhuān)委的地位和職責(zé)?！稕Q定》指出：“為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)原子能工業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，更有力地促進(jìn)原子能工業(yè)的發(fā)展，力爭(zhēng)在較短時(shí)期內(nèi)取得更大成果，遵照主席‘要大力協(xié)同做好這件工作’的指示，中央決定：在中央直接領(lǐng)導(dǎo)下，成立一個(gè)十五人專(zhuān)門(mén)委員會(huì)”；“委員會(huì)是一個(gè)行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是：組織有關(guān)方面大力協(xié)調(diào)，密切配合；督促檢查原子能工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和執(zhí)行情況；根據(jù)需要在人力、物力、財(cái)力等方面及時(shí)進(jìn)行調(diào)動(dòng)。委員會(huì)的決定，由有關(guān)方面堅(jiān)決保證，貫徹執(zhí)行”（宋炳寰，2018）。

在中央專(zhuān)委第二次會(huì)議上，周恩來(lái)對(duì)專(zhuān)委委員們說(shuō)了這樣一段話，“你們都是從高級(jí)崗位上調(diào)來(lái)的首長(zhǎng)，現(xiàn)在要?jiǎng)邮謩?dòng)腳，是首長(zhǎng)也是‘腳長(zhǎng)’，權(quán)力最小也最大。你們個(gè)人沒(méi)有任何權(quán)，但問(wèn)題一經(jīng)專(zhuān)委決定，你們檢查執(zhí)行，權(quán)力又最大”（奚啟新，2011）。

根據(jù)《決定》和周恩來(lái)的話，我們可以簡(jiǎn)要?dú)w納出中央專(zhuān)委的組織性質(zhì)：中央專(zhuān)委實(shí)際上是黨中央在“兩彈”上的“全權(quán)代表”。它獨(dú)立于現(xiàn)有部門(mén)體制之外，根據(jù)任務(wù)的需要而設(shè)立，一方面它得到黨中央的直接授權(quán)和直接領(lǐng)導(dǎo)，有做出戰(zhàn)略決策的權(quán)力，決定原子彈和其他管轄的任務(wù)“干不干”和“怎么干”的問(wèn)題；另一方面，也是更為重要的，專(zhuān)委承擔(dān)對(duì)項(xiàng)目成敗負(fù)責(zé)的重任。如果任務(wù)不成功，它必須向黨中央承擔(dān)全部責(zé)任。

因此，專(zhuān)委的組織性質(zhì)決定了它必須以任務(wù)成敗為一切工作的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，以組織和協(xié)調(diào)各方面力量為核心職責(zé)，在全國(guó)范圍動(dòng)員一切力量完成國(guó)家需要的重大任務(wù)。

中央專(zhuān)委成立后，圍繞原子彈研制的各項(xiàng)重大問(wèn)題召開(kāi)過(guò)多次專(zhuān)委會(huì)（見(jiàn)表1）。在專(zhuān)委的協(xié)調(diào)下，26個(gè)部委，20個(gè)省市、自治區(qū)，900多家工廠、科研機(jī)構(gòu)、大專(zhuān)院校參加了攻關(guān)會(huì)戰(zhàn)（聶力，2006）。原先在二機(jī)部和國(guó)防工業(yè)系統(tǒng)內(nèi)無(wú)法解決的事情，中央專(zhuān)委直接聯(lián)系相關(guān)部門(mén)和地方解決。

例如，分離高濃度鈾必須用到一種氣體分離膜（“甲種分離膜”），科研攻關(guān)遇到很多困難；聶榮臻知道情況后，調(diào)集中國(guó)科學(xué)院上海冶金研究所、沈陽(yáng)金屬研究所、原子能研究所和冶金部的有關(guān)單位進(jìn)行集中攻關(guān)，下“死命令”要求上海市領(lǐng)導(dǎo)必須完成任務(wù)，最終在1964年研制出符合技術(shù)要求的元件（聶力，2006）。

后來(lái)錢(qián)學(xué)森回憶說(shuō)：“那時(shí)中央專(zhuān)委的決定，要哪一個(gè)單位辦一件什么事，那是沒(méi)有二話的。那決定也很簡(jiǎn)單：中央專(zhuān)委哪次哪次會(huì)議，決定要你單位辦什么什么，限什么時(shí)間完成……也不說(shuō)為什么，這就是命令！中央專(zhuān)委的同志拿去，把領(lǐng)導(dǎo)找來(lái)，命令一宣讀，那就得照辦?。『枚鄥f(xié)作都是這樣辦的，有時(shí)候鐵路運(yùn)輸要車(chē)輛，一道命令，車(chē)就發(fā)出來(lái)了”（何立波，2012）。

中國(guó)第一顆原子彈于1964年試爆成功后，中央專(zhuān)委的體制延續(xù)下來(lái)。

1965年2月3日、4日，周恩來(lái)主持召開(kāi)了中央專(zhuān)委會(huì)第十次會(huì)議，提出增加七機(jī)部、四機(jī)部、五機(jī)部等部門(mén)的有關(guān)人員（中共中央文獻(xiàn)研究室，1997）。3月2日，中共中央發(fā)出關(guān)于擴(kuò)大十五人專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的決定，將導(dǎo)彈納入了中央專(zhuān)委的工作范圍，相應(yīng)增加余秋里、王諍、邱創(chuàng)成、方強(qiáng)、王秉璋、袁寶華、呂東（替換王鶴壽）參加中央專(zhuān)委，并正式改稱(chēng)“中共中央專(zhuān)門(mén)委員會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)不變）（宋炳寰，2018）。

自此，圍繞原子彈（氫彈）、核潛艇、導(dǎo)彈、人造衛(wèi)星和核電站的一系列尖端科技工程項(xiàng)目的研制、試驗(yàn)的許多重大決策，幾乎都是中央專(zhuān)委或是經(jīng)由請(qǐng)示黨中央做出的（見(jiàn)表2及表3）。

周恩來(lái)逝世后，中央專(zhuān)委逐漸停止了活動(dòng)。1979年的專(zhuān)委會(huì)是能在公開(kāi)報(bào)道中找到的最后一次中央專(zhuān)委活動(dòng)情況的記載。20世紀(jì)80年代末，中國(guó)曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)另一個(gè)意義上的“專(zhuān)委”，即中央為了加快武器裝備發(fā)展在1989年10月成立的“國(guó)務(wù)院、中央軍委專(zhuān)門(mén)委員會(huì)”，由總理李鵬擔(dān)任主任（懷國(guó)模，2014）。但是，這一機(jī)構(gòu)僅限于國(guó)防工業(yè)系統(tǒng)，甚至在1993年“降格”為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)，實(shí)際職能則由國(guó)防科工委承擔(dān)。

因此，在“兩彈一艇一星”的時(shí)代之后，新中國(guó)歷史上也再也沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)一個(gè)和中央專(zhuān)委一樣，由黨中央直接指揮、在全國(guó)范圍統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、以實(shí)現(xiàn)重大任務(wù)為目標(biāo)的權(quán)力機(jī)構(gòu)。

3、決策上的分散

理解為什么中央專(zhuān)委能夠?qū)χ卮笕蝿?wù)的結(jié)果起到?jīng)Q定性的作用，再具體看中央專(zhuān)委領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)核潛艇工程的案例。

核潛艇工程幾乎與原子彈工程同時(shí)期上馬。

中國(guó)第一座核反應(yīng)堆（即蘇聯(lián)援助的重水試驗(yàn)堆，代號(hào)101堆）剛一運(yùn)轉(zhuǎn)，聶榮瑧元帥就于1958年6月18日召集一個(gè)研制導(dǎo)彈原子潛艇的座談會(huì)；27日，他向中央提出中國(guó)自行設(shè)計(jì)和試制導(dǎo)彈原子潛艇的報(bào)告。兩天之內(nèi)，報(bào)告得到毛澤東的批準(zhǔn)（聶力，2006）。此后，赫魯曉夫拒絕向中國(guó)提供核潛艇的技術(shù)援助，反而使毛澤東下決心“核潛艇，一萬(wàn)年也要搞出來(lái)”。因此，中國(guó)的核潛艇工程從一開(kāi)始就走上了獨(dú)立自主、自力更生的發(fā)展道路。

上馬之初，核潛艇工程是一個(gè)典型計(jì)劃體制下的項(xiàng)目，采取了領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)、各部門(mén)分工負(fù)責(zé)的方式來(lái)推進(jìn)。領(lǐng)導(dǎo)小組由海軍副司令羅舜初任組長(zhǎng)，包括主要協(xié)作部門(mén)的負(fù)責(zé)人；分工則由海軍負(fù)責(zé)全艇布局的總體設(shè)計(jì)，第一機(jī)械工業(yè)部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“一機(jī)部”）分工負(fù)責(zé)船體、主輔機(jī)、電機(jī)、儀表以及工藝設(shè)計(jì)的設(shè)計(jì)和制造，第二機(jī)械工業(yè)部（后改稱(chēng)核工業(yè)部，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“二機(jī)部”）負(fù)責(zé)核動(dòng)力反應(yīng)堆的研制，國(guó)防部五院負(fù)責(zé)導(dǎo)彈的研發(fā)。

回顧歷史可以看到一個(gè)重要的事實(shí)，中國(guó)在決定上馬核潛艇工程時(shí)，雖然在潛艇艇身制造和核反應(yīng)堆方面都有了點(diǎn)基礎(chǔ)，但技術(shù)積累還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。核潛艇是一個(gè)技術(shù)上極端復(fù)雜的系統(tǒng)，主要由艇身系統(tǒng)、核動(dòng)力系統(tǒng)和作戰(zhàn)系統(tǒng)（魚(yú)雷或?qū)棧┑冉M成，而這些“子系統(tǒng)”本身就足夠復(fù)雜。使問(wèn)題更嚴(yán)重的是，分工負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)這些“子系統(tǒng)”的各個(gè)工業(yè)部門(mén)都基本上沒(méi)有掌握各自負(fù)責(zé)的“子系統(tǒng)”技術(shù)，所以各個(gè)工業(yè)部門(mén)都只能先推進(jìn)各自負(fù)責(zé)的技術(shù)系統(tǒng)，然后再考慮核潛艇的總裝（系統(tǒng)集成）工作。

但是，核潛艇工程從開(kāi)始進(jìn)入設(shè)計(jì)階段就陷入“搖擺”狀態(tài)，問(wèn)題出在組織體制上：領(lǐng)導(dǎo)小組不是一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)協(xié)商機(jī)構(gòu)，牽頭的海軍領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于各個(gè)工業(yè)部的負(fù)責(zé)人沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。因此，領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)際上缺乏對(duì)核潛艇工程進(jìn)行全盤(pán)計(jì)劃的權(quán)限，項(xiàng)目的進(jìn)展深受各個(gè)協(xié)作部門(mén)內(nèi)部決策的影響。

潛艇核動(dòng)力研制團(tuán)隊(duì)的遭遇充分反映出這個(gè)問(wèn)題。核動(dòng)力反應(yīng)堆是核潛艇的“心臟”，但是從1958年至1962年底，核動(dòng)力研究團(tuán)隊(duì)的組織關(guān)系一直處于頻繁調(diào)整的混亂狀態(tài)，原因在于二機(jī)部對(duì)核潛艇工程的“搖擺”態(tài)度，同時(shí)又沒(méi)有任何一個(gè)組織機(jī)構(gòu)能夠干預(yù)或扭轉(zhuǎn)二機(jī)部的內(nèi)部決策。

核潛艇工程上馬后，二機(jī)部在北京原子能研究所秘密組建了一支研究核動(dòng)力反應(yīng)堆的團(tuán)隊(duì)，其做法類(lèi)似于今天常說(shuō)的“孵化”。1959年2月，原子能所十二室正式成立核動(dòng)力研究設(shè)計(jì)組，并在當(dāng)年年底發(fā)展到200人的團(tuán)隊(duì)。經(jīng)請(qǐng)示部領(lǐng)導(dǎo)同意，研究設(shè)計(jì)組從1959年年底開(kāi)始，按照核潛艇的實(shí)際要求進(jìn)行了設(shè)計(jì)一座動(dòng)力堆的“設(shè)計(jì)練兵”，并于1960年6月底完成了《潛艇核動(dòng)力方案設(shè)計(jì)（草案）》。

27年后，官方的《當(dāng)代中國(guó)的核工業(yè)》（第302頁(yè)）對(duì)此評(píng)價(jià)說(shuō)：“該方案設(shè)計(jì)當(dāng)時(shí)是作為草案上報(bào)的，但在后來(lái)的實(shí)踐中沒(méi)有什么重大的反復(fù)，這證明它在總體上是可行的。這就為以后的研制工作打下了良好的基礎(chǔ)。”（《當(dāng)代中國(guó)》叢書(shū)編輯部，1987），之所以稱(chēng)為“練兵”，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)并不具備能夠滿足設(shè)計(jì)動(dòng)力堆所要求的試驗(yàn)條件。但是，隨著核動(dòng)力堆研發(fā)的進(jìn)展，體制問(wèn)題也暴露出來(lái)，于是該團(tuán)隊(duì)的負(fù)責(zé)人向二機(jī)部領(lǐng)導(dǎo)提出設(shè)立獨(dú)立核動(dòng)力研發(fā)機(jī)構(gòu)的想法（孟戈非，2002）。二機(jī)部領(lǐng)導(dǎo)并沒(méi)有接受建議，而是“借助”這個(gè)機(jī)會(huì)于1960年12月做出兩個(gè)決定：（1）將大多數(shù)技術(shù)骨干（60多人）調(diào)離原子能所，合并到二機(jī)部設(shè)計(jì)院；（2）在原子能所保留少數(shù)研制人員，后來(lái)成立一個(gè)新的獨(dú)立設(shè)計(jì)組（47-1室）。

在中央調(diào)整經(jīng)濟(jì)的方針下，核潛艇工程于1962年7月下馬。但同時(shí)，中央決策層要求保留動(dòng)力堆的研究設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，繼續(xù)工作并保留少數(shù)必要的研究項(xiàng)目（周均倫，1999）。但是，二機(jī)部其實(shí)在此之前就醞釀解散潛艇核動(dòng)力的研發(fā)團(tuán)隊(duì)，以便將其全部集中到生產(chǎn)堆工程。

1962年5月，為了保住這支隊(duì)伍，團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人繞開(kāi)行政上級(jí)直接向海軍政委蘇振華反映情況。幾天后，二機(jī)部接到國(guó)防科委正式通知，將潛艇核動(dòng)力設(shè)計(jì)人員和建制劃歸國(guó)防部第七研究院（孟戈非，2002），實(shí)際上是軍方把核動(dòng)力研發(fā)團(tuán)隊(duì)收編到國(guó)防科委保存起來(lái)。由此，核動(dòng)力研發(fā)隊(duì)伍分散到二機(jī)部（47-1室）和七院兩個(gè)不同的部門(mén)，并且在各自的部門(mén)都處于邊緣狀態(tài)。

這段歷史可以表明，核潛艇動(dòng)力堆的研究設(shè)計(jì)工作一直受到部門(mén)體制的不利影響，甚至連研發(fā)團(tuán)隊(duì)的隸屬關(guān)系都難以穩(wěn)定。在計(jì)劃體制下，無(wú)論聯(lián)合開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目多么復(fù)雜（如核潛艇工程），各個(gè)部門(mén)也很難自發(fā)地“付出”超過(guò)本部門(mén)利害關(guān)系范圍的努力，甚至對(duì)份內(nèi)的任務(wù)都有可能“三心二意”；部門(mén)分工不會(huì)自動(dòng)地產(chǎn)生協(xié)同合作（系統(tǒng)集成），也沒(méi)有哪個(gè)部門(mén)愿意承擔(dān)整個(gè)項(xiàng)目的責(zé)任。

例如核潛艇工程，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)小組還是作為用戶的海軍，都沒(méi)有權(quán)限和能力制止核動(dòng)力研發(fā)組織的混亂狀態(tài)；海軍不能要求二機(jī)部保留核動(dòng)力研發(fā)團(tuán)隊(duì)，只能走國(guó)防科委的途徑“收留”二機(jī)部想打散的隊(duì)伍。因此，核動(dòng)力堆研發(fā)出現(xiàn)的混亂源于部門(mén)體制在決策上的分散——這是計(jì)劃體制無(wú)法自動(dòng)解決的問(wèn)題。

4、全面接管工程

“扭轉(zhuǎn)”核潛艇工程命運(yùn)的關(guān)鍵是中央專(zhuān)委的成立，它全面接手這個(gè)工程后做的第一件事就是保全研究隊(duì)伍，將分散于各部門(mén)的核潛艇研制力量重新集中起來(lái)，并要求繼續(xù)開(kāi)展總體方案的設(shè)計(jì)工作。

1963年8月，中央專(zhuān)委決定將二機(jī)部的50多名潛艇核動(dòng)力技術(shù)骨干與七院已有的核動(dòng)力隊(duì)伍合并，正式成立艦船動(dòng)力研究所（楊新英，2016）。研究所由七院和二機(jī)部雙重領(lǐng)導(dǎo)，以七院為主，建制在七院，番號(hào)為國(guó)防部七院15所（簡(jiǎn)稱(chēng)715所）；任務(wù)是開(kāi)展?jié)撏Ш藙?dòng)力裝置總體方案的論證，進(jìn)行核動(dòng)力裝置的方案設(shè)計(jì)。至此，中央專(zhuān)委結(jié)束了核潛艇工程的混亂狀態(tài)，核動(dòng)力研發(fā)隊(duì)伍被重新“攢”在一起，成為一個(gè)有明確任務(wù)和編制的研發(fā)機(jī)構(gòu)。

715所正式成立后，潛艇核動(dòng)力的工程設(shè)計(jì)進(jìn)度開(kāi)始提速。1964年5月10日，七院召開(kāi)09-1反應(yīng)堆動(dòng)力裝置主方案和主參數(shù)的論證會(huì)。10月，主方案確定，開(kāi)始了對(duì)核動(dòng)力裝置的初步設(shè)計(jì)和技術(shù)設(shè)計(jì)（即系統(tǒng)設(shè)計(jì)和詳細(xì)設(shè)計(jì)）。1964年下半年，國(guó)防科技體制發(fā)生了“部院合并”的變化，潛艇核動(dòng)力研發(fā)團(tuán)隊(duì)擔(dān)心在七院并入六機(jī)部（船舶工業(yè)部）之后會(huì)被徹底邊緣化，因而做工作把隸屬關(guān)系又轉(zhuǎn)回到二機(jī)部，并更名為北京15所（孟戈非，2002）。

這是組織隸屬關(guān)系的第三次變化，但這次調(diào)整再也沒(méi)有帶來(lái)技術(shù)隊(duì)伍的“分裂”或被生產(chǎn)堆設(shè)計(jì)“吃掉”的結(jié)果，因?yàn)檫@次二機(jī)部上面有一個(gè)中央專(zhuān)委在盯著，它只能堅(jiān)決執(zhí)行專(zhuān)委的決議。

1964年10月，中國(guó)試爆成功第一顆原子彈。在經(jīng)濟(jì)全面好轉(zhuǎn)的情況下，核潛艇工程再次提上議事日程。毛澤東正式表態(tài)，重申國(guó)防尖端技術(shù)“要有、要快、要超”（劉華清，2004）。

1965年3月，中央專(zhuān)委召開(kāi)會(huì)議做出決定，批準(zhǔn)核潛艇工程（09工程）重新上馬，指派二機(jī)部負(fù)責(zé)在1965年下半年提出核動(dòng)力堆的具體規(guī)劃并報(bào)中央專(zhuān)委；工程的具體運(yùn)行事宜由聶榮臻直接領(lǐng)導(dǎo)，并成立一個(gè)新的核潛艇工程聯(lián)合辦公室，由時(shí)任六機(jī)部副部長(zhǎng)的劉華清負(fù)責(zé)，直接向聶榮臻報(bào)告（劉華清，2004）。

1965年8月25日，中央專(zhuān)委會(huì)議決定，同意二機(jī)部黨組關(guān)于核潛艇陸上模式堆建在四川省夾江縣境內(nèi)、1970年建成陸上模式堆的計(jì)劃。二機(jī)部隨即決定于1966年底在夾江縣境內(nèi)先建一個(gè)比較完善配套的反應(yīng)堆工程研究綜合基地，代號(hào)909。

在解決了“干不干”的問(wèn)題后，中央專(zhuān)委接著就要解決“怎么干”的問(wèn)題。核潛艇重新上馬后，首要事項(xiàng)是論證潛艇的總體方案。中央專(zhuān)委不是放任科學(xué)家和工程師們?nèi)?ldquo;自由探索”，而是明確要一艘什么樣的核潛艇，然后根據(jù)目標(biāo)來(lái)選擇技術(shù)。

中央專(zhuān)委在1965年8月的會(huì)議上明確了關(guān)于研制核潛艇的3項(xiàng)原則：（1）認(rèn)真執(zhí)行大力協(xié)同的方針；（2）立足于國(guó)內(nèi)，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，分兩步走，先研制反潛魚(yú)雷核潛艇，再搞導(dǎo)彈核潛艇；（3）第一艘核潛艇既是試驗(yàn)艇，又要在主要戰(zhàn)術(shù)技術(shù)性能上力求配套，可以作為戰(zhàn)斗艇交付使用。

這表明了中央專(zhuān)委對(duì)核潛艇工程提出的目標(biāo)是要造出一艘真正的、能用的核潛艇。盡管負(fù)責(zé)牽頭的聶榮臻元帥沒(méi)有技術(shù)背景，但他能夠從戰(zhàn)略的角度來(lái)判斷問(wèn)題。他在把握方向和目標(biāo)的前提下，讓科學(xué)家和工程師對(duì)特定的技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行充分討論，提出各自的意見(jiàn)，最后再由他拍板選定一個(gè)最有可能實(shí)現(xiàn)核潛艇總體目標(biāo)的技術(shù)方案。一旦確定，各方面必須統(tǒng)一開(kāi)展行動(dòng)。

許多具體的決策細(xì)節(jié)充分展現(xiàn)了中央專(zhuān)委的決策原則——選擇技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)不是先進(jìn)或落后，而是以達(dá)到目標(biāo)為根本依據(jù)。

例如，（1）關(guān)于艇身構(gòu)型方案的討論，在技術(shù)人員中形成了“常規(guī)艇型加核動(dòng)力”與“水滴線型加核動(dòng)力”兩種完全不同的方案。

“常規(guī)”論認(rèn)為國(guó)家的技術(shù)和工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，應(yīng)當(dāng)先仿照較為成熟的蘇聯(lián)潛艇的構(gòu)型，按照“普通線型核動(dòng)力→常規(guī)水滴型→核動(dòng)力水滴型”的路線漸進(jìn)發(fā)展；

而“水滴”論認(rèn)為，核潛艇和常規(guī)潛艇是性質(zhì)不同的兩種潛艇，不應(yīng)該在常規(guī)潛艇的結(jié)構(gòu)上加裝核動(dòng)力，“水滴”型并不是技術(shù)上的冒進(jìn)，而是已經(jīng)有調(diào)查研究和一定的實(shí)驗(yàn)基礎(chǔ)，在技術(shù)上能避免不必要的彎路，做出一個(gè)成熟的核潛艇型號(hào)。

聶榮臻專(zhuān)門(mén)召集有關(guān)負(fù)責(zé)人開(kāi)會(huì)，并在充分詢(xún)問(wèn)情況和商量探討后做出結(jié)論：“總體不要用常規(guī)潛艇的艇型，要重新設(shè)計(jì)，不然搞得兩不像……應(yīng)該是‘好馬配好鞍’，搞‘核動(dòng)力水滴線型’！”（聶力，2006）

（2）關(guān)于建立陸上模式堆的討論，反對(duì)者認(rèn)為反應(yīng)堆可以先上艇后再試驗(yàn)，這樣能節(jié)省大筆支出和縮短試驗(yàn)周期。支持陸上堆的觀點(diǎn)則認(rèn)為，在沒(méi)有搞過(guò)艇上模式堆的情況下，直接上艇風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，在艇上調(diào)整反應(yīng)堆也極為不便，建造陸上堆的目的就是保證核潛艇能夠直接建造成功。

最終，聶榮臻認(rèn)為核動(dòng)力潛艇應(yīng)該一次建造成功并且能安全運(yùn)行，因而必須建立陸上模式堆進(jìn)行充分實(shí)驗(yàn)（彭子強(qiáng)，2005）。

敲定技術(shù)方案后，中央專(zhuān)委開(kāi)始采取措施推動(dòng)核潛艇工程的具體執(zhí)行。

第一，設(shè)立明確的工作任務(wù)和完成期限，將各部分研制任務(wù)在全國(guó)范圍內(nèi)的科研機(jī)構(gòu)、院校及企業(yè)進(jìn)行了分配與協(xié)作。其中，二機(jī)部負(fù)責(zé)核動(dòng)力裝置的設(shè)計(jì)與建造，必須在1970年建成陸上模式堆；七院負(fù)責(zé)魚(yú)雷核潛艇的總體研究設(shè)計(jì)。

第二，進(jìn)行跨系統(tǒng)、跨部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，當(dāng)各有關(guān)部門(mén)的基建施工力量不足時(shí)，中央專(zhuān)委就指令有關(guān)軍區(qū)派部隊(duì)幫助施工，滿足核潛艇研制所需的經(jīng)費(fèi)和物資器材；同時(shí)啟動(dòng)對(duì)導(dǎo)彈核潛艇研制工作的部署，指令七機(jī)部四院開(kāi)始導(dǎo)彈總體設(shè)計(jì)的準(zhǔn)備工作（董學(xué)斌、賈俊明，2009）。

1966年開(kāi)始的文化大革命對(duì)核潛艇工程造成沖擊。陸上模式堆是一個(gè)集全國(guó)26個(gè)省市1200多個(gè)工廠、研究所和院校所生產(chǎn)和研制的29000多臺(tái)件設(shè)備、儀器、儀表、管道、閥門(mén)于一身的復(fù)雜裝置，但文革爆發(fā)后，許多工廠和研究所停產(chǎn)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和技術(shù)專(zhuān)家被批斗，協(xié)調(diào)09工程的系統(tǒng)面臨癱瘓威脅。

為了防止工程遭到破壞，由聶榮臻建議并經(jīng)毛澤東批準(zhǔn)，國(guó)防科委于1967年3月將涉及國(guó)防的各個(gè)科研院所進(jìn)行軍事接管。當(dāng)這些調(diào)整仍然無(wú)法阻止政治運(yùn)動(dòng)對(duì)核潛艇工程的沖擊時(shí)，身陷政治漩渦的聶榮臻決定在北京召開(kāi)核潛艇工程的協(xié)調(diào)會(huì)議，還特別要求注明，凡是接到通知的廠長(zhǎng)、書(shū)記，不論是否正在接受批評(píng)和審查，任何人都不準(zhǔn)以任何理由阻擋。但協(xié)調(diào)會(huì)依然無(wú)法從根本上扭轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)，參會(huì)的廠長(zhǎng)、書(shū)記一回到各自單位，就再次受到?jīng)_擊。面對(duì)全國(guó)各地的告急情況，聶榮臻決定冒著極大的政治風(fēng)險(xiǎn)，在1967年8月30日簽發(fā)了一份史無(wú)前例的、以中央軍委名義發(fā)出的“特別公函”，明確指示“核潛艇工程是毛主席親自批準(zhǔn)的尖端國(guó)防工程。任何單位、任何人，均不得以任何借口和理由沖擊車(chē)間，更不能以任何借口停產(chǎn)停工”（聶力，2006）。

這份文件具有極高的效力，使全國(guó)各有關(guān)單位紛紛恢復(fù)了生產(chǎn)科研秩序。事情過(guò)去了40多年后還有老人記得，當(dāng)時(shí)就是因?yàn)檫@份《特別公函》，所以909基地的一個(gè)電報(bào)，就能把正在運(yùn)往其他地方用戶的設(shè)備中途調(diào)到夾江。

中央專(zhuān)委的領(lǐng)導(dǎo)使核潛艇工程能夠在艱難局勢(shì)下繼續(xù)前進(jìn)。1968年，因牽扯“二月逆流”的聶榮臻被徹底邊緣化，此后的工作由周恩來(lái)直接出面組織。

1970年7月15日，周恩來(lái)主持召開(kāi)中央專(zhuān)委會(huì)議，聽(tīng)取現(xiàn)場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于陸上模式堆的匯報(bào)，批準(zhǔn)啟堆試驗(yàn)，并決定派清華大學(xué)、二機(jī)部二院專(zhuān)家和有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，跟班工作。陸上模式堆于7月16日開(kāi)始試車(chē)，于8月30日達(dá)到滿功率，驗(yàn)證了中國(guó)第一座核潛艇動(dòng)力堆的成功。

1970年12月26日，艇上安裝核動(dòng)力裝置工作完成，中國(guó)第一艘核潛艇下水。經(jīng)過(guò)試航和調(diào)整，1974年8月1日中國(guó)第一艘核潛艇入列，被命名為“長(zhǎng)征一號(hào)”。此后，以“長(zhǎng)征一號(hào)”為基礎(chǔ)，1978年中國(guó)第一艘彈道導(dǎo)彈核潛艇動(dòng)工，1981年4月下水，1988年9月成功發(fā)射潛射彈道導(dǎo)彈。這標(biāo)志著中華人民共和國(guó)成為世界上第五個(gè)擁有?；送亓α康膰?guó)家。核潛艇工程的成功證明了中央專(zhuān)委在完成關(guān)系國(guó)家命運(yùn)的重大任務(wù)上的關(guān)鍵作用。

5、美國(guó)也存在這種機(jī)構(gòu)

雖然中共中央設(shè)立中央專(zhuān)委是為了克服部門(mén)體制不利于推進(jìn)重大項(xiàng)目的弊端，但仍然不足以證明這種機(jī)構(gòu)不是計(jì)劃體制國(guó)家的特有產(chǎn)物，除非實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家也有這種由國(guó)家最高決策層授權(quán)來(lái)完成重大任務(wù)的特殊機(jī)構(gòu)。

歷史的事實(shí)是，美國(guó)雖然是一個(gè)資本主義市場(chǎng)體制國(guó)家，但在每一次遇到危機(jī)時(shí)，都同樣會(huì)設(shè)立這樣的機(jī)構(gòu)來(lái)完成具有戰(zhàn)略意義的重大任務(wù)。以下回顧美國(guó)從加入第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)設(shè)立的3個(gè)特殊機(jī)構(gòu)：戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局、曼哈頓工程區(qū)和至今仍在活躍的國(guó)防先進(jìn)研究計(jì)劃署（DARPA）。

1.戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局領(lǐng)導(dǎo)合成橡膠的生產(chǎn)

美國(guó)的強(qiáng)大工業(yè)生產(chǎn)能力是同盟國(guó)在第二次世界大戰(zhàn)中戰(zhàn)勝法西斯軸心國(guó)的主要原因之一。僅僅在參戰(zhàn)后的第二年（1942年），美國(guó)的飛機(jī)產(chǎn)量就高達(dá)4.7萬(wàn)架，是日本的6倍。但在直到宣布參戰(zhàn)的那一刻，美國(guó)的工業(yè)動(dòng)員能力還是一塊巨大的“短板”。

在軸心國(guó)的威脅急速擴(kuò)大的1940年，美國(guó)成立了咨詢(xún)性質(zhì)的“緊急狀態(tài)辦公室”、“國(guó)防咨詢(xún)委員會(huì)”和職權(quán)分散的“生產(chǎn)管理辦公室”等機(jī)構(gòu)，想盡辦法加強(qiáng)軍備生產(chǎn)（Morgan，1994）；但當(dāng)年的飛機(jī)產(chǎn)量也不過(guò)2000多架，還不到日本飛機(jī)年產(chǎn)量（超過(guò)5000架）的一半。

在決定戰(zhàn)爭(zhēng)勝負(fù)的時(shí)刻，美國(guó)通過(guò)緊急立法設(shè)立了一個(gè)“史無(wú)前例”的經(jīng)濟(jì)動(dòng)員機(jī)構(gòu)——戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局（War Production Board），由它全權(quán)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全國(guó)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)，包括制定全國(guó)的工業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃、調(diào)配戰(zhàn)略物資和協(xié)調(diào)各個(gè)大型私人企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)（Levine，1944）。

盡管戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局的領(lǐng)導(dǎo)人也曾是企業(yè)家，但是他們對(duì)企業(yè)直接采取了“蘿卜加大棒”的行政手段，一方面給予私人企業(yè)大量的國(guó)防訂單，以經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)激勵(lì)企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)戰(zhàn)爭(zhēng)物資；另一方面制定戰(zhàn)略物資分配和金融貸款的優(yōu)先順序，給予積極配合政府生產(chǎn)計(jì)劃的企業(yè)以高優(yōu)先級(jí)，對(duì)不配合戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)計(jì)劃的企業(yè)不給予相應(yīng)支持。

通過(guò)這種方式，戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局把市場(chǎng)中分散決策的私人企業(yè)迅速動(dòng)員到統(tǒng)一規(guī)劃的戰(zhàn)爭(zhēng)生產(chǎn)計(jì)劃上，使大型工業(yè)企業(yè)的技術(shù)和生產(chǎn)能力充分投入到軍事裝備和物資的生產(chǎn)研發(fā)上，在極短的時(shí)間內(nèi)扭轉(zhuǎn)了美國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)生產(chǎn)能力低效的局面。戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局于1945年10月被撤銷(xiāo)，但這個(gè)機(jī)構(gòu)是美國(guó)打贏戰(zhàn)爭(zhēng)的一個(gè)關(guān)鍵。

戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局的最大功績(jī)之一是解決了橡膠的“斷供”危機(jī)。

日本在偷襲珍珠港后迅速奪取天然橡膠的主要產(chǎn)地——南太平洋地區(qū)，切斷了美國(guó)97%的橡膠進(jìn)口來(lái)源（Tuttle，1981）。天然橡膠是重要戰(zhàn)略物資，美國(guó)當(dāng)時(shí)極度依賴(lài)進(jìn)口，橡膠斷供意味著美國(guó)的工業(yè)生產(chǎn)將在一年之內(nèi)全面癱瘓。毫不夸張的說(shuō)，當(dāng)時(shí)美國(guó)被“斷供”橡膠比中國(guó)今天被“斷供”芯片更加嚴(yán)重且致命。

在難以找到天然橡膠替代來(lái)源的情況下，生產(chǎn)合成橡膠是唯一的出路。美國(guó)企業(yè)在技術(shù)上有開(kāi)發(fā)合成橡膠的基礎(chǔ)，掌握著兩種制造合成橡膠關(guān)鍵原料的工藝：一種是從石油中提取，標(biāo)準(zhǔn)石油公司通過(guò)戰(zhàn)前與德國(guó)法本公司的協(xié)議而持有這一工藝的專(zhuān)利；另一種潛在路徑是從谷物或土豆轉(zhuǎn)化來(lái)的酒精中提?。?span lang="EN-US">Wendt，1947）。

然而，美國(guó)的政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)卻在合成橡膠的生產(chǎn)上陷入了長(zhǎng)時(shí)間的扯皮和推諉狀態(tài)，在橡膠斷供后的大半年時(shí)間內(nèi)毫無(wú)進(jìn)展。

戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局的介入最終扭轉(zhuǎn)了困局。它在接管橡膠資源調(diào)配權(quán)限后，把生產(chǎn)合成橡膠列為“第一計(jì)劃”，并于1942年9月設(shè)立“橡膠主任”的職位，統(tǒng)一負(fù)責(zé)動(dòng)員和協(xié)調(diào)有關(guān)企業(yè)開(kāi)展合成橡膠的研究。戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局給生產(chǎn)商下達(dá)的任務(wù)就兩條：第一，生產(chǎn)出可用的合成橡膠；第二，按最快的速度生產(chǎn)出來(lái)，產(chǎn)量要足夠滿足工業(yè)生產(chǎn)的需求，誰(shuí)能生產(chǎn)出來(lái)就給訂單，不然一分錢(qián)都沒(méi)有（Wendt，1947）。

有趣的是，戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局原以為生產(chǎn)合成橡膠原料的“主力”是標(biāo)準(zhǔn)石油公司。但出乎意料的是，標(biāo)準(zhǔn)石油沒(méi)有生產(chǎn)合成橡膠原料的積極性，因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)期間對(duì)石油的需求太廣泛，特別是航空汽油的需求過(guò)于龐大，所以它只是不緊不慢地生產(chǎn)合成橡膠原料；反倒是因?yàn)槭苤朴趹?zhàn)時(shí)管制條例，賣(mài)不出酒精的酒精加工企業(yè)更有動(dòng)力去生產(chǎn)合成橡膠原料（Tuttle，1981）。

到1944年底，酒精加工企業(yè)提供的原料產(chǎn)能已經(jīng)增長(zhǎng)180%，但是石油企業(yè)只有90%（Tuttle，1981）。到戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束時(shí)，美國(guó)的合成橡膠產(chǎn)能已經(jīng)從1940年的4500噸提升到超過(guò)100萬(wàn)噸，保證了美國(guó)的工業(yè)體系能夠全力生產(chǎn)所需的戰(zhàn)爭(zhēng)物資，并且在戰(zhàn)后產(chǎn)生了一個(gè)全新的合成橡膠工業(yè)。

2.曼哈頓計(jì)劃是工程，不是科學(xué)

美國(guó)在第二次世界大戰(zhàn)期間開(kāi)發(fā)原子彈的“曼哈頓計(jì)劃”經(jīng)常被視為“大科學(xué)”的典范。但是，美國(guó)最初把對(duì)核武器的研究交給科學(xué)家自由探索的時(shí)候，甚至都沒(méi)有明確的原子彈研制任務(wù)。直到美國(guó)參戰(zhàn)之后，決策者才意識(shí)到不能再沿用毫無(wú)應(yīng)用目標(biāo)的實(shí)驗(yàn)室研究方式，而是必須交由軍方來(lái)專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)原子彈的研制和生產(chǎn)（格羅夫斯，1991）。

1942年，由美國(guó)總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的“最高政策小組”（美國(guó)戰(zhàn)時(shí)的最高決策機(jī)構(gòu)）決定指派陸軍工程兵團(tuán)負(fù)責(zé)原子彈的生產(chǎn)工作，并直接對(duì)最高政策小組報(bào)告和負(fù)責(zé)，而且明確了研制原子彈的任務(wù)目標(biāo)：第一是要造出能用于實(shí)戰(zhàn)的原子彈，第二是趕在任何敵國(guó)之前造出來(lái)（格羅夫斯，1991）。

然而，主要由科學(xué)家組成的國(guó)防咨詢(xún)委員會(huì)評(píng)估認(rèn)為，生產(chǎn)原子彈是一個(gè)簡(jiǎn)單的工程問(wèn)題，只需要不到1億美元的經(jīng)費(fèi)。甚至有實(shí)驗(yàn)室的科學(xué)家提出，只要派給他們50~100個(gè)初級(jí)工程師和繪圖員，就能很快建起可以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的钚工廠（格羅夫斯，1991）。因此，決策層最初只派了一個(gè)校級(jí)軍官格羅夫斯來(lái)牽頭執(zhí)行。

等到格羅夫斯接手后才發(fā)現(xiàn)，所謂的成熟技術(shù)都還處于實(shí)驗(yàn)室階段，根本沒(méi)有辦法用于滿足研制原子彈需要的批量生產(chǎn)。例如，能夠用于實(shí)戰(zhàn)的一顆原子彈所需的核材料是以公斤計(jì)的，但當(dāng)時(shí)在實(shí)驗(yàn)室使用回旋加速器生產(chǎn)原子彈所用的钚元素，一個(gè)月只能生產(chǎn)2毫克，且耗費(fèi)巨大（格羅夫斯，1991）；其他方法包括實(shí)驗(yàn)室采用的同位素分離技術(shù)，無(wú)論是氣體擴(kuò)散分離、還是物理離心分離，都無(wú)法直接拿來(lái)進(jìn)行大規(guī)模生產(chǎn)，甚至沒(méi)有任何企業(yè)或機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)或建造過(guò)可以大規(guī)模生產(chǎn)核材料的反應(yīng)堆和分離裝置（格羅夫斯，1991）。

最關(guān)鍵的是，核裂變的原理（鏈?zhǔn)椒磻?yīng)）只是在理論上成立，但是從來(lái)沒(méi)有被實(shí)際驗(yàn)證過(guò)，甚至原子彈的爆炸原理在理論上都是空白。

因此，盡管有科學(xué)家的充分參與和支持，但原子彈工程實(shí)際上并不能建立在想象中科學(xué)自由探索的基礎(chǔ)上，而是必須從頭干起，必須動(dòng)員各個(gè)政府部門(mén)、大型工業(yè)企業(yè)和科學(xué)家的力量一起來(lái)干。

但是，這些工作的權(quán)限已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)陸軍工程兵團(tuán)的職責(zé)范圍。例如，沒(méi)有任何人事先知道應(yīng)該怎么建反應(yīng)堆的生產(chǎn)流程和工廠，格里夫斯只能找在電氣和化學(xué)工程領(lǐng)域最有經(jīng)驗(yàn)和能力的斯通—韋伯斯特工程公司和杜邦公司來(lái)承包建造（格羅夫斯，1991）；鈾礦石原料要從剛果進(jìn)口，所以格里夫斯又找到了國(guó)務(wù)院請(qǐng)求協(xié)調(diào)鈾礦石的進(jìn)出口（格羅夫斯，1991）；稀缺戰(zhàn)略物資在戰(zhàn)時(shí)受到管制，因此要與戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局協(xié)商優(yōu)先供應(yīng)關(guān)鍵材料（格羅夫斯，1991）。

在這種情況下，1942年6月，美國(guó)總統(tǒng)批準(zhǔn)了核武器計(jì)劃報(bào)告，同意設(shè)立“曼哈頓”工程區(qū)（Engineering Division）來(lái)執(zhí)行原子彈計(jì)劃，明確給予壓倒其他任何計(jì)劃的最高權(quán)限（格羅夫斯，1991）。直到這時(shí)，著名的“曼哈頓計(jì)劃”才正式成形。

格里夫斯在發(fā)現(xiàn)科學(xué)家們并不靠譜后，決定采取明確的工程原則來(lái)推進(jìn)項(xiàng)目——不管技術(shù)上是先進(jìn)還是落后，只選擇能夠滿足產(chǎn)量和時(shí)間要求的工藝和裝備。

原子彈爆炸要用的鈾-235需要從同位素鈾-238中分離出來(lái)，氣體分離法是最可能支持大批量生產(chǎn)的工藝。但是，有人提出氣體分離法只有采用純鎳部件才能抵抗加工過(guò)程中氣體的腐蝕作用。如果按照這個(gè)要求執(zhí)行，全世界一整年的鎳金屬產(chǎn)量都不夠用。這時(shí)克萊斯勒汽車(chē)公司的工程師提出，汽車(chē)工廠在生產(chǎn)過(guò)程中也需要用鎳來(lái)抗腐蝕，但在裝備上鍍一層鎳就可以，其效果與純鎳部件沒(méi)有區(qū)別——這就是以結(jié)果為導(dǎo)向的工程思維解決問(wèn)題的辦法（格羅夫斯，1991）。

最終，舉全美國(guó)之力實(shí)施的曼哈頓計(jì)劃用時(shí)超過(guò)3年，耗資數(shù)十億美元（約等于現(xiàn)在的300億美元）。事前科學(xué)家們認(rèn)為可以“輕而易舉”建造的钚工廠，到實(shí)際完工時(shí)已經(jīng)耗時(shí)超過(guò)1年，動(dòng)用超過(guò)4萬(wàn)人進(jìn)行工程建設(shè)（格羅夫斯，1991）。雖然科學(xué)原理預(yù)計(jì)到了制造原子彈的可能性，但如果聽(tīng)任科學(xué)家的自由探索，美國(guó)能不能搞出原子彈都尚未可知。

與之相反，隨著曼哈頓工程的展開(kāi)，許多在自由探索中懸而未決的科學(xué)研究才取得了突破。例如，為了驗(yàn)證核裂變是不是真實(shí)可行以及計(jì)算需要多少核材料用量，只是在軍方的要求下，美國(guó)芝加哥大學(xué)冶金實(shí)驗(yàn)室才組裝了人類(lèi)歷史上第一個(gè)核反應(yīng)堆進(jìn)行試驗(yàn)，科學(xué)家們也才第一次證實(shí)了大規(guī)模可控鏈?zhǔn)椒磻?yīng)的存在。甚至計(jì)算機(jī)時(shí)代的出現(xiàn)都與曼哈頓工程有著密切聯(lián)系，為了進(jìn)行大量工程計(jì)算，軍方動(dòng)員科學(xué)家設(shè)計(jì)新的計(jì)算機(jī)，奠定了計(jì)算機(jī)的基礎(chǔ)架構(gòu)和基礎(chǔ)運(yùn)算方式的“二進(jìn)制”。

6、以國(guó)家力量促進(jìn)創(chuàng)新——創(chuàng)造技術(shù)領(lǐng)先的DARPA

第二次世界大戰(zhàn)促使美國(guó)聯(lián)邦政府采取了許多前所未有的做法，除了上述兩個(gè)例子，另一個(gè)就是對(duì)科學(xué)技術(shù)的直接支持。

在戰(zhàn)爭(zhēng)迫近的1940年，MIT的工程師和科學(xué)家范內(nèi)瓦·布什（Vannevar Bush）成為羅斯?？偨y(tǒng)的科學(xué)顧問(wèn)，他幫助建立了最高領(lǐng)導(dǎo)層與科學(xué)界可以直接聯(lián)系的國(guó)防研究委員會(huì)（NDRC），并與同事們?cè)?span lang="EN-US">MIT設(shè)立了研究雷達(dá)的輻射實(shí)驗(yàn)室（the Radiation Laboratory）。為完成緊迫的任務(wù)，該實(shí)驗(yàn)室創(chuàng)造出“有聯(lián)系的科學(xué)和技術(shù)挑戰(zhàn)模式”——即技術(shù)突破從基礎(chǔ)科學(xué)階段就與技術(shù)開(kāi)發(fā)、樣機(jī)和生產(chǎn)等后續(xù)階段密切相聯(lián)，并成為其他實(shí)驗(yàn)室（如開(kāi)發(fā)核武器的洛斯阿拉莫斯實(shí)驗(yàn)室）的模型（Bonvillian，2006）。

布什在戰(zhàn)爭(zhēng)期間又創(chuàng)立了美國(guó)科學(xué)研究局（Office of Scientific Research and Development），動(dòng)員科學(xué)家為戰(zhàn)爭(zhēng)服務(wù)。該局在戰(zhàn)爭(zhēng)期間直接與大學(xué)和企業(yè)簽訂合同，其中最大的資助和合同接受者是MIT，共得到超過(guò)1.16億美元的75份合同（Mowery and Rosenberg，1998）。

在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束前，范內(nèi)瓦·布什應(yīng)羅斯福總統(tǒng)的要求，組織一批科學(xué)家起草戰(zhàn)后美國(guó)的科學(xué)政策。1945年7月，他向杜魯門(mén)總統(tǒng)提交了著名的報(bào)告：《科學(xué)：無(wú)盡的前沿》（Barfield，1997）。

這份報(bào)告在總結(jié)科學(xué)研究對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的作用后，提出的核心建議是國(guó)家應(yīng)該大力支持科學(xué)家的研究，但不應(yīng)該掌握約束科學(xué)家自由探索的權(quán)力。也許是預(yù)見(jiàn)到政府在戰(zhàn)后對(duì)科學(xué)的投資會(huì)被大幅削減，也許是不希望科學(xué)與軍方永久結(jié)盟，布什報(bào)告從“有聯(lián)系的科學(xué)”立場(chǎng)后退，提倡了一個(gè)線性理論：只要大力支持科學(xué)研究，就可以自動(dòng)產(chǎn)生技術(shù)和工業(yè)的優(yōu)勢(shì)（Bonvillian，2006）。

但是，布什報(bào)告關(guān)于科學(xué)家自治并主導(dǎo)戰(zhàn)后科學(xué)研究的主張沒(méi)有被杜魯門(mén)總統(tǒng)接受，報(bào)告建議的美國(guó)自然科學(xué)基金會(huì)（NSF）被拖到1950年才成立，而且由它來(lái)協(xié)調(diào)美國(guó)科學(xué)研究的建議則被完全忽略。但在布什報(bào)告產(chǎn)生的巨大影響下，聯(lián)邦政府在科學(xué)事業(yè)方面采取了高度分散和集中資助基礎(chǔ)研究的體制（Bonvillian，2006）。

1957年10月，蘇聯(lián)發(fā)射了世界第一顆人造地球衛(wèi)星“斯普尼克1號(hào)”。這個(gè)事件對(duì)美國(guó)社會(huì)產(chǎn)生巨大沖擊，引起落后于冷戰(zhàn)對(duì)手的恐慌。“斯普尼克危機(jī)”使美國(guó)最高決策層意識(shí)到，要加速技術(shù)突破并重新領(lǐng)先，就不能依靠分散的、自由探索的體制。

因此，艾森豪威爾總統(tǒng)發(fā)起成立先進(jìn)研究計(jì)劃署（后來(lái)又在前面加上“國(guó)防”，即Defense Advanced Research Projects Agency，本文以下統(tǒng)稱(chēng)DARPA），隨后又成立了專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)太空任務(wù)的國(guó)家航空航天局（NASA）。

美國(guó)政府對(duì)這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的撥款沒(méi)有走常規(guī)渠道，而是通過(guò)“例外撥款”（Other Transaction）的方式，使得它們的活動(dòng)和預(yù)算不需要按法律要求對(duì)外公開(kāi)并設(shè)立機(jī)構(gòu)的章程，從而賦予它們?cè)谶x擇和執(zhí)行項(xiàng)目方面具有自主權(quán)。美國(guó)決策層對(duì)DARPA授予的任務(wù)非常明確——建立在尖端技術(shù)領(lǐng)域?qū)μK聯(lián)的領(lǐng)先。DARPA完成任務(wù)的方針同樣簡(jiǎn)潔明了：防止再出現(xiàn)意外的最好辦法是自己創(chuàng)造意外，即研發(fā)在人們視野之外的“藍(lán)天”技術(shù)。

DARPA不僅全面繼承了“有聯(lián)系的科學(xué)和技術(shù)挑戰(zhàn)模式”，而且在制度上有更多的創(chuàng)造。它的最初任務(wù)是監(jiān)督太空研發(fā)活動(dòng)，以避免各軍種的競(jìng)爭(zhēng)（這種競(jìng)爭(zhēng)被認(rèn)為是美國(guó)太空技術(shù)落后的原因）。

到1960年，DARPA有關(guān)太空的項(xiàng)目全部移交給NASA，然后集中于彈道導(dǎo)彈防御、核試驗(yàn)探測(cè)、推進(jìn)劑和材料的研發(fā)（Fuchs，2009）。由于肯尼迪政府在古巴導(dǎo)彈危機(jī)中出現(xiàn)嚴(yán)重的指揮和控制問(wèn)題（特別是在獲取及時(shí)數(shù)據(jù)和與現(xiàn)場(chǎng)指揮官互動(dòng)方面），所以DARPA的研發(fā)重點(diǎn)從20世紀(jì)60年代初轉(zhuǎn)向信息技術(shù)，它也是從這時(shí)形成了其關(guān)鍵的組織模式和管理風(fēng)格。DARPA迎接挑戰(zhàn)的方式是利用大學(xué)和企業(yè)的信息技術(shù)研究力量，在全國(guó)范圍內(nèi)網(wǎng)羅最好的科技人員，以合同為手段建立起一個(gè)研發(fā)支持網(wǎng)絡(luò)。正是這種做法為計(jì)算（個(gè)人電腦）和互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)突破奠定了基礎(chǔ)。

DARPA也與國(guó)防部的研究機(jī)構(gòu)建立起合作而非競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，它把自己的機(jī)構(gòu)保持在最小的限度，利用軍方現(xiàn)有的研發(fā)機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行自己的任務(wù)；軍方利用DARPA的投資參與解決共同的問(wèn)題，而DARPA則為軍方提供了靈活的、跨機(jī)構(gòu)、跨學(xué)科的研發(fā)榜樣。美國(guó)軍方在20世紀(jì)80年代后期創(chuàng)造的“新軍事革命”就建立在DARPA支持的許多信息技術(shù)突破之上，而最初用于軍事的信息技術(shù)創(chuàng)新又促進(jìn)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)在90年代的創(chuàng)新浪潮（Bonvillian，2006）。

在幾十年的時(shí)間里，DARPA一直保持著較小的機(jī)構(gòu)，通常只有大約100名從學(xué)術(shù)界和工業(yè)界“借”來(lái)的科學(xué)家和工程師擔(dān)任項(xiàng)目經(jīng)理，以及大約120名財(cái)務(wù)、人力資源、法務(wù)和保安方面的支持性人員（Dugan and Gabriel，2013）。

DARPA自己不做研究，也沒(méi)有實(shí)驗(yàn)室，而是授權(quán)項(xiàng)目經(jīng)理提出特定的研究項(xiàng)目，建立以任務(wù)結(jié)果為導(dǎo)向的“臨時(shí)項(xiàng)目小組”，而項(xiàng)目執(zhí)行則由大學(xué)、各種企業(yè)、實(shí)驗(yàn)室的科技人員承擔(dān)。每個(gè)項(xiàng)目和項(xiàng)目經(jīng)理的任期只持續(xù)3~5年。DARPA立項(xiàng)沒(méi)有評(píng)審委員會(huì)，因?yàn)閷?duì)突破性的技術(shù)項(xiàng)目不會(huì)存在共識(shí)（Dugan and Gabriel，2013）；項(xiàng)目經(jīng)理只需要說(shuō)服兩個(gè)人就可以為項(xiàng)目獲得資助——他們所屬辦公室的主任和DARPA的主任（Fuchs，2009）。但這些項(xiàng)目不是開(kāi)放研究或自由探索，而是明確闡述需要的產(chǎn)品和任務(wù)目標(biāo)。項(xiàng)目經(jīng)理對(duì)項(xiàng)目直接負(fù)責(zé)，管理具體的技術(shù)細(xì)節(jié)，制定項(xiàng)目的具體方向和所有相關(guān)的重大決策?？己朔绞胶?jiǎn)單明確，以在項(xiàng)目期限內(nèi)是否達(dá)到設(shè)定的任務(wù)目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)。

DARPA每年召開(kāi)兩次項(xiàng)目經(jīng)理匯報(bào)會(huì)，審查項(xiàng)目進(jìn)展和預(yù)定目標(biāo)的完成進(jìn)度。在項(xiàng)目年限內(nèi)，不管采用什么技術(shù)和方法，只要拿出來(lái)的產(chǎn)品或技術(shù)能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，則項(xiàng)目繼續(xù)；如果沒(méi)做出來(lái)成果，或者證實(shí)目前做出來(lái)的可能性很小，則項(xiàng)目終止，但也不會(huì)追究研究者的責(zé)任。

用通俗的話來(lái)說(shuō)，這就是一種“揭榜掛帥”的機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、企業(yè)和科學(xué)家都有強(qiáng)烈的刺激作用。項(xiàng)目經(jīng)理必須充分組織調(diào)動(dòng)力量才能延續(xù)項(xiàng)目，科技人員在項(xiàng)目經(jīng)理的驅(qū)動(dòng)下開(kāi)展有目標(biāo)的研究，通過(guò)與不同領(lǐng)域和行業(yè)研發(fā)人員的合作來(lái)找到完成項(xiàng)目目標(biāo)的特定方法，而不是各自在自己的領(lǐng)域中閉門(mén)造車(chē)。

DARPA的領(lǐng)導(dǎo)人們認(rèn)為，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)都要擁抱創(chuàng)新來(lái)使國(guó)防部門(mén)強(qiáng)大（Bonvillian，2006）。因此，DARPA把研究活動(dòng)建立在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中，吸引企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)參與投資能夠軍民兩用的技術(shù)研究項(xiàng)目（Weiss，2014）。DARPA為前期研究提供經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)支持，使企業(yè)界以盡量小的前期投入來(lái)探索有市場(chǎng)應(yīng)用前景的新產(chǎn)品和新技術(shù)，但最終要由企業(yè)生產(chǎn)能夠符合DARPA的技術(shù)要求、同時(shí)又能投入市場(chǎng)為企業(yè)帶來(lái)利潤(rùn)的產(chǎn)品（Weiss，2014）。

通過(guò)這種方式，DARPA充分利用企業(yè)的財(cái)務(wù)能力和技術(shù)能力，避免直接耗費(fèi)巨額財(cái)力投入高風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)研發(fā)。如果產(chǎn)品失敗了，DARPA損失的是少量的前期投入，但依然能夠積累前期獲得的技術(shù)；如果產(chǎn)品成功了，DARPA就完成了預(yù)定的任務(wù)，既為企業(yè)提供了經(jīng)濟(jì)利益，更為軍方提供了能夠直接在市場(chǎng)上大批量購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品，產(chǎn)品還能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中進(jìn)行技術(shù)迭代與升級(jí)（Weiss，2014）。用DARPA自己的話來(lái)說(shuō)，“讓一項(xiàng)技術(shù)能夠被國(guó)防部使用的最佳方法，是先讓它成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)業(yè)，這樣就能夠以現(xiàn)成的商業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)形式直接提供給國(guó)防部”（Weiss，2014）。

同時(shí)，盡管企業(yè)承擔(dān)了從技術(shù)到產(chǎn)品的大部分研發(fā)費(fèi)用，但研發(fā)出來(lái)的產(chǎn)品能夠從市場(chǎng)獲得經(jīng)濟(jì)收益，所以企業(yè)自身也沒(méi)有出現(xiàn)損失，而且會(huì)有更強(qiáng)的動(dòng)力繼續(xù)參與DARPA的研究項(xiàng)目。最終，DARPA的研究能夠?qū)φ麄€(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的循環(huán)產(chǎn)生正向的經(jīng)濟(jì)效益，即使項(xiàng)目不成功，相關(guān)技術(shù)成果也“外溢”到更廣泛的商業(yè)用途，使得美國(guó)的前沿技術(shù)研究處于高投入但可持續(xù)的狀態(tài)。

通過(guò)這種運(yùn)作方式，DARPA作為一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)美國(guó)的前沿技術(shù)開(kāi)發(fā)，能夠把作為公共產(chǎn)品的科學(xué)知識(shí)充分應(yīng)用起來(lái)，成為美國(guó)二戰(zhàn)后許多突破性技術(shù)創(chuàng)新的策源地。

雖然DARPA每年的預(yù)算列支只有30億美元左右，但每年都在運(yùn)營(yíng)200個(gè)左右的前沿技術(shù)項(xiàng)目，做到了“花小錢(qián)辦大事”。DARPA為美國(guó)創(chuàng)造了巨大的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，從軍事上的隱形戰(zhàn)機(jī)、彈道導(dǎo)彈防御系統(tǒng)、數(shù)字化指揮系統(tǒng)、高能激光、全球定位系統(tǒng)（GPS）等，到從軍事技術(shù)成果外溢民用的互聯(lián)網(wǎng)、機(jī)器人和計(jì)算機(jī)軟硬件及芯片制造等等，都是DARPA的直接成果或源于它所開(kāi)創(chuàng)的研發(fā)項(xiàng)目。

DARPA是美國(guó)以國(guó)家力量促進(jìn)創(chuàng)新的主要標(biāo)志。美國(guó)為什么不依靠“萬(wàn)能的”市場(chǎng)機(jī)制而需要由國(guó)家設(shè)立的DARPA來(lái)領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新？曾任DARPA領(lǐng)導(dǎo)人的Dugan和Gabriel回答了這個(gè)問(wèn)題。他們將DARPA的工作性質(zhì)解釋為“巴斯德象限”的研究任務(wù)——具有應(yīng)用導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究（見(jiàn)圖2）。

Dugan和Gabriel說(shuō)，私營(yíng)企業(yè)在巴斯德象限進(jìn)行研發(fā)的情況是罕見(jiàn)的。大多數(shù)企業(yè)的研發(fā)還是遵循線性的邏輯：探索性的基礎(chǔ)研究→將發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)化為某種實(shí)際用途的應(yīng)用研究→開(kāi)發(fā)應(yīng)用新技術(shù)和能夠大規(guī)模制造產(chǎn)品的商業(yè)化。一般來(lái)說(shuō)，企業(yè)認(rèn)為基礎(chǔ)研究的風(fēng)險(xiǎn)較大，所以會(huì)要求研發(fā)部門(mén)遵循公司業(yè)務(wù)單位的要求，但“公司的業(yè)務(wù)單位幾乎不可能選擇那些會(huì)挑戰(zhàn)甚至威脅現(xiàn)有產(chǎn)品和服務(wù)的研究項(xiàng)目”，所以“大多數(shù)公司的研究預(yù)算都投入到對(duì)保持公司在現(xiàn)有行業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)力至關(guān)重要的創(chuàng)新”（Dugan and Gabriel，2013）。于是，研發(fā)部門(mén)和業(yè)務(wù)單位往往相互妥協(xié)，結(jié)果是雙方都做出最糟糕的工作，即落在“沒(méi)有意義的研究”象限。

一句話，市場(chǎng)機(jī)制不會(huì)自發(fā)地產(chǎn)生突破性創(chuàng)新。因此，設(shè)立DARPA的意義就是克服市場(chǎng)機(jī)制的“弊端”，以國(guó)家的力量動(dòng)員“市場(chǎng)”的資源和科技力量，使其有意識(shí)、有組織地在巴斯德象限進(jìn)行創(chuàng)新，從而產(chǎn)生帶來(lái)技術(shù)優(yōu)勢(shì)的重大突破。

7、“重大任務(wù)”的核心要義

從中美兩國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)看，以設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)來(lái)完成對(duì)于國(guó)家具有重大戰(zhàn)略意義的任務(wù)（本文稱(chēng)之為重大任務(wù)），是一個(gè)雖不多見(jiàn)但反復(fù)出現(xiàn)的現(xiàn)象。因此，這種行動(dòng)屬于國(guó)家治理活動(dòng)的一個(gè)特殊類(lèi)別，一般出現(xiàn)于國(guó)家遇到重大挑戰(zhàn)之時(shí)。以這種方式執(zhí)行重大任務(wù)，必然具有在全國(guó)范圍內(nèi)動(dòng)員、利用和協(xié)調(diào)各種資源和能力來(lái)完成任務(wù)的屬性。因此，重大任務(wù)、特殊機(jī)構(gòu)、舉國(guó)體制和重大發(fā)展并非是幾句口號(hào)用語(yǔ)，它們之間存在著必然的因果關(guān)系。

第一，重大任務(wù)是在政治層次上定義和提出的任務(wù)。

訴諸舉國(guó)體制的目的是執(zhí)行和完成重大任務(wù)，那么，重大任務(wù)從何而來(lái)？從歷史經(jīng)驗(yàn)看，重大任務(wù)起源于一個(gè)國(guó)家遇到的“危機(jī)”或挑戰(zhàn)。這些“危機(jī)”可以來(lái)自技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或生態(tài)等方面，但只有當(dāng)它們形成對(duì)國(guó)家安全的挑戰(zhàn)時(shí)，才會(huì)出現(xiàn)提出重大任務(wù)的需要。

中國(guó)在極端困難條件下開(kāi)發(fā)“兩彈一艇一星”，美國(guó)二戰(zhàn)之初的戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)動(dòng)員、曼哈頓計(jì)劃以及在冷戰(zhàn)時(shí)期保持技術(shù)優(yōu)勢(shì)，都是在技術(shù)或經(jīng)濟(jì)問(wèn)題成為影響國(guó)家安全的關(guān)鍵時(shí)成為重大任務(wù)的。這些經(jīng)驗(yàn)事實(shí)揭示了重大任務(wù)的政治性質(zhì)：解決問(wèn)題的“客觀需要”并不自動(dòng)產(chǎn)生重大任務(wù)（最多是必要條件），因?yàn)橹卮笕蝿?wù)是在政治層次上被定義的。因此，無(wú)論是計(jì)劃體制還是市場(chǎng)體制，都不會(huì)自發(fā)地識(shí)別和提出重大任務(wù)。

例如，就中國(guó)今天面臨的形勢(shì)而言，在被美國(guó)“卡脖子”的關(guān)鍵領(lǐng)域（如集成電路）實(shí)現(xiàn)突破性發(fā)展以及根據(jù)中國(guó)的需要開(kāi)發(fā)新的大型復(fù)雜系統(tǒng)等都是客觀需要，但它們算不算是重大任務(wù)以及以什么樣的方式來(lái)實(shí)施，其實(shí)是需要由政治領(lǐng)導(dǎo)層決定的。

重大任務(wù)代表了政治領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)于“危機(jī)”或挑戰(zhàn)的回應(yīng)，所以識(shí)別和提出重大任務(wù)是一項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職能。也正因?yàn)槿绱耍瑢?duì)重大任務(wù)的定義無(wú)法排除意識(shí)形態(tài)、政治傳統(tǒng)等因素的影響，也就無(wú)法排除“誤判”的可能性。此外，由于定義和提出重大任務(wù)是國(guó)家行動(dòng)，所以需要得到政治領(lǐng)導(dǎo)層的共識(shí)，但也就因此而受到領(lǐng)導(dǎo)體制和政治過(guò)程的影響。

我們從新中國(guó)的歷史中看到，一些重大項(xiàng)目起源于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的特別關(guān)注——如聶榮臻對(duì)于核潛艇的強(qiáng)烈關(guān)注和建議，但他的建議仍然需要經(jīng)過(guò)一個(gè)政治過(guò)程，才能使個(gè)人的認(rèn)知轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)層的共識(shí)。但無(wú)論如何，聶榮臻關(guān)于開(kāi)發(fā)核潛艇的建議能夠在2天之內(nèi)得到批準(zhǔn)的事實(shí)，與其說(shuō)是反映了核潛艇的重要性，毋寧說(shuō)是反映了當(dāng)時(shí)中國(guó)政治領(lǐng)導(dǎo)層的特征。

需要指出，并非任何一個(gè)國(guó)家都能夠采取完成重大任務(wù)的方式來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)或挑戰(zhàn)，只有那些有作為的國(guó)家或有作為的政治領(lǐng)導(dǎo)層才愿意并能夠這樣做。歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)于今天的教訓(xùn)是，如果一個(gè)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)層只滿足于抽象的一般性號(hào)召，不去定義和提出國(guó)家面臨的重大任務(wù)，那么這個(gè)國(guó)家也就不會(huì)因?yàn)橥瓿芍卮笕蝿?wù)而實(shí)現(xiàn)重大發(fā)展。

重大任務(wù)的概念必然突破流行的政府-市場(chǎng)二分法框架。這個(gè)受主流經(jīng)濟(jì)學(xué)影響的框架以存在一個(gè)完美的市場(chǎng)機(jī)制為前提，然后以“市場(chǎng)失敗”或“市場(chǎng)失靈”作為政府介入資源配置過(guò)程的合理依據(jù)。重大任務(wù)的概念完全超出了二分法框架的有效范圍，甚至“粉碎”了它在分析政府作用上的合理性。無(wú)論是計(jì)劃還是市場(chǎng)，它們作為配置資源的機(jī)制都存在一個(gè)共同的局限：只能配置已有或已知的資源。

但是，為應(yīng)對(duì)重大危機(jī)或挑戰(zhàn)而執(zhí)行的重大任務(wù)在任何情況下都不可能通過(guò)配置已有的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)，否則提出這種任務(wù)就沒(méi)有意義。因此，重大任務(wù)的目的必然是從現(xiàn)有的資源條件出發(fā)，創(chuàng)造出原來(lái)不存在的資源和能力以解決遇到的問(wèn)題，即重大任務(wù)的功能就是實(shí)現(xiàn)突破和重大創(chuàng)新。完成重大任務(wù)的舉國(guó)體制之所以是不同于計(jì)劃體制或市場(chǎng)體制的任務(wù)體制，就是因?yàn)橹卮笕蝿?wù)的目的不是配置已有的資源，而是創(chuàng)造原來(lái)沒(méi)有的資源和能力。

第二，設(shè)立執(zhí)行重大任務(wù)的特殊機(jī)構(gòu)，就是以舉國(guó)體制動(dòng)員全社會(huì)的力量。

當(dāng)國(guó)家的政治領(lǐng)導(dǎo)層提出重大任務(wù)時(shí)，往往需要設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)的本質(zhì)特征是得到國(guó)家最高決策層的授權(quán)，同時(shí)直接負(fù)責(zé)實(shí)施和完成以項(xiàng)目為形式的任務(wù)，并對(duì)任務(wù)的結(jié)果負(fù)責(zé)。

為什么要設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)？簡(jiǎn)單的回答是，完成重大任務(wù)超出了現(xiàn)行運(yùn)行體制的能力范圍。

首先，重大任務(wù)往往是超越了現(xiàn)有各個(gè)組織的邊界的大型復(fù)雜系統(tǒng)，由于開(kāi)發(fā)大型復(fù)雜系統(tǒng)的必要條件是具有一個(gè)系統(tǒng)集成者，所以專(zhuān)門(mén)成立一個(gè)執(zhí)行系統(tǒng)集成職能的機(jī)構(gòu)就成為必要。

其次，重大任務(wù)旨在創(chuàng)造出來(lái)一個(gè)國(guó)家原來(lái)沒(méi)有的“手段”（無(wú)論是技術(shù)的、工程的還是組織的），于是需要一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)能夠在超越現(xiàn)行組織分工的更大范圍內(nèi)動(dòng)員和協(xié)調(diào)各方面的資源。

最后，重大任務(wù)影響國(guó)家命運(yùn)，其成敗最終要由政治領(lǐng)導(dǎo)層承擔(dān)責(zé)任。因此，執(zhí)行重大任務(wù)的責(zé)任鏈條必須直接和單一，不能被現(xiàn)行運(yùn)行體制的組織分工所模糊?？傊?，特殊機(jī)構(gòu)的職能是以完成重大任務(wù)為目標(biāo)，執(zhí)行系統(tǒng)集成、在全國(guó)范圍內(nèi)動(dòng)員和協(xié)調(diào)資源并對(duì)任務(wù)的執(zhí)行成敗負(fù)責(zé)。

對(duì)特殊機(jī)構(gòu)的理解可以幫助澄清“舉國(guó)體制”概念的限制條件：僅僅需要“集中力量辦大事”或各方面的動(dòng)員、配合等說(shuō)法并不足以定義舉國(guó)體制，因?yàn)檫@些說(shuō)法沒(méi)有解釋“舉國(guó)的”力量是為什么以及怎么被集中、動(dòng)員和配合起來(lái)的。

實(shí)際上，市場(chǎng)機(jī)制也可以執(zhí)行大范圍協(xié)調(diào)的功能。例如，中國(guó)在發(fā)生新冠肺炎疫情后能夠迅速大量生產(chǎn)口罩，反映了中國(guó)工業(yè)體系的力量，因?yàn)檫B生產(chǎn)口罩也涉及石油化工提供的熔噴布、無(wú)紡布以及機(jī)械和電子工業(yè)提供的各種設(shè)備。但是，中國(guó)工業(yè)體系能夠迅速轉(zhuǎn)產(chǎn)口罩的事實(shí)不能說(shuō)是舉國(guó)體制的結(jié)果。

本文揭示的邏輯是，無(wú)論是否存在公開(kāi)的動(dòng)員或任何有意識(shí)的其他安排，以特殊機(jī)構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務(wù)的方式就是舉國(guó)體制。也是在這個(gè)意義上，“舉國(guó)體制”同樣反映了美國(guó)同類(lèi)行動(dòng)的屬性，盡管它是一個(gè)中國(guó)的概念。

回答一個(gè)有意思的問(wèn)題可以證明這個(gè)命題：為什么今天在中國(guó)一提“舉國(guó)體制”，人們就會(huì)想到“兩彈一艇一星”（但想不起其他例子），盡管這些重大任務(wù)曾經(jīng)高度保密，不為“舉國(guó)”所知？答案很深刻——因?yàn)橹醒雽?zhuān)委是領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行“兩彈一艇一星”的特殊機(jī)構(gòu)，而且是中華人民共和國(guó)歷史上唯一的特殊機(jī)構(gòu)。

實(shí)際上，即使開(kāi)發(fā)“兩彈一艇一星”需要依靠舉國(guó)的工業(yè)和科技支持，這個(gè)事實(shí)本身也無(wú)關(guān)舉國(guó)體制，因?yàn)檫@些項(xiàng)目也可以通過(guò)計(jì)劃體制來(lái)執(zhí)行（如中央專(zhuān)委成立之前的狀況）。但是，一旦把它們當(dāng)作必須由中央專(zhuān)委負(fù)責(zé)完成的重大任務(wù)，開(kāi)發(fā)“兩彈一艇一星”就成為舉國(guó)體制的壯舉。雖然存在的時(shí)間不過(guò)十幾年，但中央專(zhuān)委卻成為黨中央領(lǐng)導(dǎo)完成重大任務(wù)的一個(gè)范例。

第三，以舉國(guó)體制完成重大任務(wù)是“取得重大突破，實(shí)現(xiàn)重大發(fā)展”的發(fā)動(dòng)機(jī)。

重大任務(wù)的特點(diǎn)是以做出有用的產(chǎn)品或系統(tǒng)為目標(biāo)，項(xiàng)目的成敗是可以評(píng)判的，而且評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)很簡(jiǎn)單：按照項(xiàng)目目標(biāo)做出來(lái)了就是成功，做不出來(lái)就是失?。ūM管科學(xué)和技術(shù)上的失敗往往也可以留下有價(jià)值的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)）。

中國(guó)和美國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)都證明，以舉國(guó)體制完成的重大任務(wù)會(huì)帶來(lái)重大技術(shù)突破，而且也會(huì)從整體上帶動(dòng)科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的重大發(fā)展。在今天中國(guó)迫切需要在重要技術(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破之時(shí)，理解這個(gè)機(jī)制尤其重要。

例如，目前一個(gè)流行的政策提議是把加強(qiáng)基礎(chǔ)研究作為中國(guó)科技發(fā)展的方針，其理由有二：中國(guó)之所以在某些領(lǐng)域被“卡脖子”是因?yàn)榛A(chǔ)工作做得不夠；“基礎(chǔ)研究是整個(gè)科學(xué)體系的源頭，是所有技術(shù)問(wèn)題的總機(jī)關(guān)”。

但是，中國(guó)目前被“卡脖子”的真正原因是，曾經(jīng)實(shí)行以技術(shù)引進(jìn)代替自主研發(fā)的政策。中國(guó)今天的“短板”大多不是沒(méi)有做過(guò)的技術(shù)，而是在依賴(lài)引進(jìn)的過(guò)程中半途而廢。把基礎(chǔ)研究當(dāng)作科技體系的總源頭和總機(jī)關(guān)的說(shuō)法掩蓋了科技發(fā)展的一個(gè)基本規(guī)律：科學(xué)研究與技術(shù)發(fā)展之間以及科技發(fā)展與社會(huì)需要之間是互動(dòng)關(guān)系。技術(shù)知識(shí)包括大量來(lái)自解決問(wèn)題和試驗(yàn)、改進(jìn)過(guò)程的技能和能力，不能還原為科學(xué)知識(shí)。

因此，技術(shù)進(jìn)步與基礎(chǔ)研究的關(guān)系是互動(dòng)的——前者為后者提供問(wèn)題方向、需求、手段和驗(yàn)證，而后者為前者提供原理性知識(shí)和擴(kuò)展的可能性。一旦在技術(shù)上放棄自主研發(fā)，基礎(chǔ)研究也就變成跟隨式的。中國(guó)今天許多所謂的基礎(chǔ)研究實(shí)際上是在做驗(yàn)證外國(guó)人思路的工作，可以發(fā)論文，但自己很少產(chǎn)生新概念、新理論，也很少支持工業(yè)的技術(shù)進(jìn)步。

雖然，重大任務(wù)需要的基礎(chǔ)研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)是任務(wù)導(dǎo)向的，但其目標(biāo)是做出世界上以前沒(méi)有的東西。因此，重大任務(wù)就是以舉國(guó)之力推動(dòng)的重大創(chuàng)造，它需要已有的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，但同時(shí)也需要超越現(xiàn)有的知識(shí)邊界，所以也是全面帶動(dòng)基礎(chǔ)研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)的動(dòng)力。

如果當(dāng)年中國(guó)不是把科技發(fā)展的重點(diǎn)放在“兩彈一艇一星”的突破上，而是放在核物理學(xué)或空間科學(xué)等基礎(chǔ)研究上，那么既不可能獲得這些戰(zhàn)略武器，也不利于那些基礎(chǔ)學(xué)科的發(fā)展。

基礎(chǔ)研究之所以永遠(yuǎn)不能被定義為重大任務(wù)，就是因?yàn)橹R(shí)基礎(chǔ)并不能自動(dòng)地變成有用的產(chǎn)品或系統(tǒng)——在兩者之間需要大量的技術(shù)和工程活動(dòng)，以及把這些活動(dòng)動(dòng)員起來(lái)的戰(zhàn)略和組織。實(shí)際上，技術(shù)和科學(xué)可以解決的問(wèn)題是無(wú)窮多的，但現(xiàn)實(shí)中的技術(shù)研發(fā)和科學(xué)研究總是集中于某些方向而忽略其他方向，而對(duì)研發(fā)方向的選擇是技術(shù)瓶頸、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)性因素決定的。如果基礎(chǔ)研究脫離了中國(guó)技術(shù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“語(yǔ)境”，那么再投多少錢(qián)也會(huì)感到研究不足，只是因?yàn)檫@些研究大多無(wú)用。

因此，在中國(guó)的發(fā)展遇到重大挑戰(zhàn)之際去侈談“自由探索”或“開(kāi)放創(chuàng)新”，無(wú)非是回避矛盾的搪塞。

總結(jié)下來(lái)，“以做出有用產(chǎn)品或系統(tǒng)為目標(biāo)”的重大任務(wù)，代表的是克服危機(jī)和戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略意圖，而不是關(guān)于產(chǎn)品或系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)本身。

例如，新中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在建國(guó)不到10年時(shí)就決心開(kāi)發(fā)“兩彈一艇”，不是因?yàn)橹袊?guó)已經(jīng)掌握了多少能夠開(kāi)發(fā)它們的資源/能力（甚至連到底需要什么技術(shù)的知識(shí)都不足），而是因?yàn)樗麄儧Q心讓新中國(guó)獨(dú)立自主地發(fā)展下去；美國(guó)成立旨在“創(chuàng)造技術(shù)意外”的DARPA，不是因?yàn)橐呀?jīng)知道哪些是“意外”的技術(shù)，而是要?jiǎng)?chuàng)造對(duì)于冷戰(zhàn)對(duì)手的技術(shù)優(yōu)勢(shì)（然后DARPA才會(huì)去思考：能不能讓飛機(jī)不被對(duì)方的雷達(dá)發(fā)現(xiàn)？不同制式的計(jì)算機(jī)能不能被連接起來(lái)互相通信？）。

因此，重大任務(wù)是從獲得勝利的要求——“取得重大突破，實(shí)現(xiàn)重大發(fā)展”來(lái)定義和提出的，而不是從現(xiàn)有資源/能力的狀況來(lái)決定的。這樣的應(yīng)用導(dǎo)向是戰(zhàn)略性的、進(jìn)取性的和創(chuàng)造性的，所以重大任務(wù)、特殊機(jī)構(gòu)和舉國(guó)體制代表了一種以創(chuàng)造新的手段為目標(biāo)來(lái)動(dòng)員現(xiàn)有資源/能力的方式。

無(wú)論一個(gè)國(guó)家在某一時(shí)點(diǎn)具備了什么樣的科技和工業(yè)資源，如果這些資源不被動(dòng)員起來(lái)去實(shí)現(xiàn)某種超過(guò)現(xiàn)有資源利用水平的目標(biāo)，那就只能是積累起來(lái)的資源而已，只能隨著市場(chǎng)的邊際價(jià)格變動(dòng)而緩慢變化，絕不會(huì)自動(dòng)帶來(lái)重大突破。重大任務(wù)之所以能夠帶來(lái)重大發(fā)展，就是因?yàn)樗耘e國(guó)體制所支撐的更高抱負(fù)和更高目標(biāo)來(lái)動(dòng)員國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)積累的資源/能力，從而創(chuàng)造出來(lái)不這樣做就不會(huì)取得的重大突破。

8、新型舉國(guó)體制的必要性

中國(guó)和美國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)都證明，舉國(guó)體制是一種任務(wù)體制，所以它既可以與計(jì)劃體制兼容，也可以與市場(chǎng)體制兼容，但具有自己的獨(dú)特性質(zhì)和作用。

今天，中國(guó)政治領(lǐng)導(dǎo)層在新的社會(huì)條件下提出采取“新型舉國(guó)體制”的設(shè)想，目的在于完成“取得重大突破，實(shí)現(xiàn)重大發(fā)展”的歷史任務(wù)。雖然這個(gè)概念的確切涵義尚未定義，但實(shí)際上也無(wú)需急于定義，因?yàn)樗膬?nèi)涵和外延都將由新的實(shí)踐來(lái)定義——既然“舉國(guó)體制”是任務(wù)體制，那么“新型”的涵義將由中國(guó)在新的歷史時(shí)期所完成的重大任務(wù)及其采用的方式來(lái)定義。

本文基于歷史經(jīng)驗(yàn)，至少可以指出中國(guó)在目前階段有必要采取新型舉國(guó)體制的兩個(gè)原因。

第一，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向必須在政治層次上決定，而不能由市場(chǎng)決定。

原因很簡(jiǎn)單，市場(chǎng)本身從來(lái)就沒(méi)有方向，因?yàn)樽鳛槭袌?chǎng)信號(hào)的價(jià)格邊際性變動(dòng)遠(yuǎn)不足以反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期變化的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，何況任何信號(hào)也只有通過(guò)經(jīng)濟(jì)主體的決策才有用。

實(shí)際上，中國(guó)在政治上定義的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)明確，就是實(shí)現(xiàn)“民族偉大復(fù)興”和“全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”。在外部力量企圖阻礙中國(guó)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的壓力越來(lái)越大的條件下，政治領(lǐng)導(dǎo)層的遠(yuǎn)見(jiàn)、抱負(fù)和領(lǐng)導(dǎo)力對(duì)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是關(guān)鍵性的。

第二，實(shí)現(xiàn)重大發(fā)展必須在利用市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)還采用其他的機(jī)制。

市場(chǎng)機(jī)制是重要的，它可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰、引導(dǎo)短期資源配置以及鼓勵(lì)自發(fā)的創(chuàng)造性等。但是，市場(chǎng)機(jī)制不能自動(dòng)帶來(lái)重大突破，不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的結(jié)構(gòu)性重大變化。因此，中國(guó)仍然需要采用以舉國(guó)體制完成重大任務(wù)的機(jī)制。就一般性的原則來(lái)講，新型舉國(guó)體制應(yīng)該是由國(guó)家牽頭采取某種合作行動(dòng)的“體制”，它使政府、企業(yè)以及其他社會(huì)主體能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)某種具有總體價(jià)值的目標(biāo)而采取有協(xié)調(diào)的合作行動(dòng)，其根本特點(diǎn)是把一國(guó)之內(nèi)社會(huì)分工不同、性質(zhì)不同的行動(dòng)主體動(dòng)員起來(lái)，以完成任何某一類(lèi)行動(dòng)主體都不可能單獨(dú)完成的任務(wù)。

在參與這個(gè)過(guò)程時(shí)，每一個(gè)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者（無(wú)論是政府還是企業(yè)，也無(wú)論是國(guó)有還是民營(yíng)的企業(yè)）都保持著獨(dú)立于其他行動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)利益，而且這種利益得到正式制度的保護(hù)。因此，市場(chǎng)機(jī)制也是新型舉國(guó)體制的一個(gè)組成部分。

如果今天的中國(guó)再次需要完成重大任務(wù)，也就再次需要設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)。但是，今天重大任務(wù)的特性會(huì)發(fā)生變化，對(duì)特殊機(jī)構(gòu)的要求也會(huì)相應(yīng)發(fā)生變化。

一個(gè)重大變化是特殊機(jī)構(gòu)必須更多地直接面對(duì)“市場(chǎng)”，并以更開(kāi)放的方式（如“揭榜掛帥”）動(dòng)員全社會(huì)的力量。美國(guó)設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)的歷史經(jīng)驗(yàn)更豐富，所以也存在值得中國(guó)學(xué)習(xí)的地方。如DARPA雖然是國(guó)家設(shè)立的特殊機(jī)構(gòu)，但同時(shí)它的主要工作人員卻來(lái)自“市場(chǎng)”，而不是職業(yè)官員。這種組織方式不但看不出在政府與市場(chǎng)之間存在“鴻溝”，甚至可以看出政府與市場(chǎng)之間的“融合”。

如果未來(lái)中國(guó)再次設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)，也應(yīng)該在組織形式上做出創(chuàng)新，但永恒不變的是政治領(lǐng)導(dǎo)層定義和提出重大任務(wù)的遠(yuǎn)見(jiàn)以及執(zhí)行任務(wù)的意志和對(duì)結(jié)果的高度責(zé)任感。

正如中美兩國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)所證明的，對(duì)國(guó)家發(fā)展挑戰(zhàn)最大、最艱巨的階段，也是最有可能產(chǎn)生重大創(chuàng)新的階段——技術(shù)如此，組織如此，制度也如此。因此，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下采取新型舉國(guó)體制的歷史任務(wù)就是在中國(guó)崛起的關(guān)鍵階段，創(chuàng)造性地“取得重大突破，實(shí)現(xiàn)重大發(fā)展”。

（本文原載《管理世界》2021年第7期，授權(quán)紅色文化網(wǎng)發(fā)布）