集體建設用地入市能否減少城鄉(xiāng)差距?

　　將土地非農(nóng)使用的收益給到特殊的處在城郊的少數(shù)農(nóng)民，不僅沒有減少城鄉(xiāng)差距，反而是在原有的城鄉(xiāng)之間形成了一個城郊的獨特的土地食利階層。

　　一、

　　近讀《中國土地政策藍皮書·2011》(中國大地出版社2012年版)，讀到中國土地學會副理事長黃小虎先生“我國土地制度與土地政策的走向”一文，受益匪淺。同時，有些觀點似不同意，僅就集體建設用地入市能否減少城鄉(xiāng)差距作一商榷。

　　黃小虎先生認為：“改革開放30多年來，‘蛋糕’做大了，但是分配不公，這是當前的突出矛盾。導致分配不公的原因很多，現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營土地是其中十分重要的原因”。而首先是導致城鄉(xiāng)差距的擴大。“一方面，國家不允許集體建設用地進入市場，極大地限制了農(nóng)民自主實現(xiàn)工業(yè)化和城市化的積極性”;“另一方面，國家征收農(nóng)民用地，不管是用于基礎性、公益性建設，還是用于經(jīng)營性項目，一律按被征地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)補償，由政府定價，農(nóng)民沒有談判地位。前幾年有學者研究指出，政府出讓土地價款中，征地補償費僅占不到10%”[1]。

　　黃小虎先生的觀點非常具有代表性，事實上，當前學界的主流聲音都認為，不允許農(nóng)村集體建設用地進入市場是導致當前中國城鄉(xiāng)差距擴大的重要原因。如果允許農(nóng)民集體土地進入市場，農(nóng)民就可以分享到土地非農(nóng)使用的增值收益。如果國家能按土地非農(nóng)使用的市場價值補償農(nóng)民，農(nóng)民就可以有在目前所獲征地補償費的基礎上增加十倍乃至幾十倍的收入。農(nóng)民收入增加了，城鄉(xiāng)差距自然就減少了。黃小虎先生還深情地寫道：“把‘漲價歸公’付諸實施，必然帶有一定的強制性和革命性，用來剝奪阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的少數(shù)食利階級，無疑是合理的，但用來剝奪與土地直接結(jié)合的、占人口絕大多數(shù)的廣大勞動農(nóng)民，就是荒謬的了。在新中國建立相對獨立、完整的民族工業(yè)體系過程中，廣大農(nóng)民作出了重大貢獻，付出了巨大代價。……，如果說有什么東西需要‘歸公’的話，廣大農(nóng)民理當處在‘公’之列”[2]。

　　二、

　　那么，允許集體建設用地入市，將農(nóng)地轉(zhuǎn)用為城市建設用地所形成增值收益給到農(nóng)民，就可以減少城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)民得到好處嗎?

　　土地是一種特殊的生產(chǎn)要素，其最大的特殊性在于不可移動。土地不可移動，而工業(yè)化和城市化卻要平面推進，這樣，處在工業(yè)化和城市化推進面上的城郊土地就會具有更高的價值，這種價值是因為城市工商業(yè)發(fā)展，農(nóng)地非農(nóng)使用所帶來，與農(nóng)民的勞動無關。國家為保護耕地采用了偏緊的建設用地供給，從而使城市建設用地相對稀缺，進一步增加了城郊農(nóng)地非農(nóng)使用的價值。

　　因為特殊位置和國家偏緊建設用地供給導致的國有建設用地稀缺，使城郊土地非農(nóng)使用可以產(chǎn)生巨大收益。從目前城市建設用地價格情況來看，特定位置的農(nóng)村集體土地非農(nóng)使用收益，每畝可以達到上百萬元甚至數(shù)百萬元。若這些收益都歸農(nóng)民，則幾乎每個農(nóng)戶都可以成為千萬富翁，可謂“一夜暴富”。而這些財富與農(nóng)民的勞動無關。即使征收50%的資源稅，農(nóng)戶土地收入減半，也是千萬元的收入，也是“一夜暴富”。

　　農(nóng)民暴富本來沒有什么不好，但有人暴富，一定會有人付出代價，因為沒有無緣無故的財富。從現(xiàn)行土地制度安排來看，這些可以讓農(nóng)民一夜暴富的財富的主體部分是由地方政府以“土地財政”的形式獲得。農(nóng)民暴富，就意味著地方政府土地財政的消失。眾所周知，中國現(xiàn)在正處在快速城市化的特殊歷史階段，中國之所以可以取得當前十分優(yōu)良的快速城市化的成績，正是拜土地財政所賜。一旦地方政府的土地財政被郊區(qū)農(nóng)民拿走，則耗錢極多、難度極大的城市基礎設施建設將無法進行，中國的城市化將遭受重大沖擊。

　　更進一步，因為可以分享甚至獨享土地非農(nóng)使用的增值收益，處在特殊位置的城郊農(nóng)民就可以獲取巨額土地收益，這樣可以一夜暴富的，只能是處在特殊位置的城郊極少數(shù)農(nóng)民，這部分農(nóng)民數(shù)量只占全國農(nóng)民的5%，且如此少數(shù)的農(nóng)民一旦分享到如此巨大的土地非農(nóng)使用增值收益，必然會形成一個新的土地食利階層，這個土地食利階層也就一定會很快地腐化墮落下去。

　　也就是說，即使土地非農(nóng)使用的增值收益都給到農(nóng)民，其結(jié)果也只是將土地收益給到了處在特殊區(qū)位的極少數(shù)的城郊農(nóng)民，這些農(nóng)民的富裕，不代表全體的最為廣大農(nóng)民的富裕，反過來，因為土地增值收益歸到特定的少數(shù)農(nóng)民，地方政府缺少土地財政的支持，地方政府更難進行城市基礎設施建設，就更要向中央伸手要財政支持，以前中央用于向全國農(nóng)民進行轉(zhuǎn)移支付的萬億計的財政資源也會因此受到擠壓，全國農(nóng)民反而因此利益受損。

　　因此，將土地非農(nóng)使用的收益給到特殊的處在城郊的少數(shù)農(nóng)民不僅沒有減少城鄉(xiāng)差距，反而是在原有的城鄉(xiāng)之間形成了一個城郊的獨特的土地食利階層。筆者稱之為“中國三元利益結(jié)構(gòu)”。中國現(xiàn)行土地制度最大的優(yōu)點就是防止了土地食利階層的形成，而將中國經(jīng)濟發(fā)展形成的剩余較為公平地用作了公共財政。

　　三、

　　當前中國沒有形成一個土地食利階層，其原因就在于，新中國的土地制度安排已經(jīng)將土地既得利益集團消滅了，土地既得利益集團作為一個階級或階層，不僅沒有法律基礎，而且也沒有這樣的人員基礎。資產(chǎn)階級革命和社會主義革命所形成的目前中國土地制度的憲法秩序使中國可以實行“漲價歸公”，從而可以讓國家有能力在快速工業(yè)化和城市化進程中進行基礎設施建設、發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和進行城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間轉(zhuǎn)移支付的基礎條件。中國現(xiàn)行土地制度中的憲法秩序是中國經(jīng)濟得以持續(xù)發(fā)展，中華民族得以偉大復興的基礎。

　　因此，與黃小虎先生等當前中國學界主流意見相反，筆者認為，中國現(xiàn)行土地制度是合理的。農(nóng)村集體建設用地入市，建立所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場等等政策主張是錯誤的，不合時宜的。

　　我們要保持并完善中國特色的現(xiàn)行土地制度。

　　2012年9月16日下午

　　[1] 《中國土地政策藍皮書·2011》，第149~150頁，中國大地出版社2012年版。

　　[2] 《中國土地政策藍皮書·2011》，第152頁，中國大地出版社2012年版。

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