國有農(nóng)場對農(nóng)村經(jīng)營體制改革的啟示

賀雪峰

內(nèi)容提要：國有農(nóng)場的土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制是兩種不同的土地公有制形式，都是完全不同于土地私有的制度安排。改革開放之初，農(nóng)村實行分田到戶的責(zé)任制，極大地釋放出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，國有農(nóng)場普遍學(xué)習(xí)農(nóng)村分田到戶的經(jīng)驗。進(jìn)入21世紀(jì)后，國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制與農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制發(fā)生了重要分化，其中農(nóng)村經(jīng)營體制越來越強調(diào)農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)，而國有農(nóng)場堅持農(nóng)地生產(chǎn)資料公有制的性質(zhì)。在21世紀(jì)快速城市化和農(nóng)業(yè)機械化的背景下面，國有農(nóng)場通過調(diào)整土地關(guān)系和生產(chǎn)關(guān)系，很好地適應(yīng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力變化的需要。相對來講，農(nóng)村經(jīng)營體制因為過于強調(diào)農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力嚴(yán)重受制于現(xiàn)行農(nóng)村土地關(guān)系的束縛。國有農(nóng)場的經(jīng)營體制和土地制度安排為農(nóng)村經(jīng)營體制改革提供了重要啟示。

關(guān)鍵詞：國有農(nóng)場 農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制 土地公有制 產(chǎn)權(quán)制度

一、引論

最近一段時間調(diào)研國有農(nóng)場，有一些發(fā)現(xiàn)，值得討論。其中最為重要的是，國有農(nóng)場的經(jīng)營體制對農(nóng)村經(jīng)營體制有著相當(dāng)重要的啟示作用。因為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)營體制存在諸種弊病，國有農(nóng)場大都很好地克服了。國有農(nóng)場的土地屬于國有，農(nóng)村土地屬于集體所有，國有與集體所有是兩種有所差異的公有制，都不同于土地私有制。在1983年，全國農(nóng)墾系統(tǒng)普遍學(xué)習(xí)實行農(nóng)村分田到戶的經(jīng)營體制。進(jìn)入新世紀(jì)，農(nóng)村取消農(nóng)業(yè)稅及附著于農(nóng)業(yè)稅上面的各種收費，農(nóng)場沒有取消之前向職工承包土地的收費，而改為收取租賃費，從而走上了與農(nóng)村經(jīng)營體制不同的道路。

當(dāng)前全國農(nóng)墾系統(tǒng)共有9000多萬畝耕地，數(shù)百萬職工。據(jù)有關(guān)資料，全國農(nóng)墾系統(tǒng)共用約占全國4.37%的種植面積生產(chǎn)出全國5.88%的糧食，2015年農(nóng)墾系統(tǒng)的糧食畝產(chǎn)達(dá)到476公斤，高出全國平均水平120多公斤。[1]以江蘇墾區(qū)為例，江蘇農(nóng)墾2013年用占全省1.45%的耕地生產(chǎn)了全省3%的糧食。[2]農(nóng)墾的耕種收綜合機械化水平達(dá)到86%，高于全國平均水平29個百分點。[3]幾乎在全國所有省區(qū)，國有農(nóng)場的農(nóng)業(yè)機械化程度、科技水平、農(nóng)業(yè)組織化程度、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)能力都好于地方。

當(dāng)然，全國農(nóng)墾系統(tǒng)內(nèi)部差異也很大。其中新疆建設(shè)兵團(tuán)直屬中央，農(nóng)墾與戍邊兩項職責(zé)使新疆建設(shè)兵團(tuán)與一般農(nóng)墾具有很大差異。黑龍江農(nóng)墾耕地面積極大，職均耕地遠(yuǎn)遠(yuǎn)通過全國農(nóng)民人均耕地，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國農(nóng)墾系統(tǒng)職均耕地面積。種植結(jié)構(gòu)上也差異極大。而全國大部分省區(qū)國有農(nóng)場人均占有耕地面積與一般農(nóng)村無異。不過，農(nóng)墾系統(tǒng)的國有農(nóng)場有一項卻是相同的，即國有農(nóng)場土地屬于國有，正是土地國有形成了當(dāng)前國有農(nóng)場的獨特經(jīng)營體制。以下我們重點以安徽農(nóng)墾調(diào)查為例，討論農(nóng)墾體制及可能對農(nóng)村經(jīng)營體制的借鑒意義。

二、國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的形成

農(nóng)墾系統(tǒng)的國有農(nóng)場是1950年代國家組織墾荒形成的，一般墾荒是湖、崗、山、岔等不易農(nóng)耕的土地，其中少數(shù)國有農(nóng)場墾荒之前已經(jīng)有農(nóng)戶甚至村莊，就出現(xiàn)了以場帶隊的情況。大多數(shù)國有農(nóng)場是在人跡罕至的土地上墾荒，由此形成了農(nóng)墾體制。除新疆建設(shè)兵團(tuán)等極少數(shù)仍然保留比較嚴(yán)格的團(tuán)場體制以外，改革開放以后，全國絕大多數(shù)國有農(nóng)場內(nèi)部實行了各種形式的責(zé)任制。

改革開放之初，全國農(nóng)村經(jīng)營體制改革，實行以家庭承包為基礎(chǔ)的責(zé)任制，村社集體土地承包給農(nóng)戶，“交夠國家、留足集體的、剩下都是自己的”，農(nóng)村實行以“大包干”為主要特點的分田到戶體制調(diào)動了農(nóng)戶生產(chǎn)積極性，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。1983年前后，全國絕大多數(shù)國有農(nóng)場學(xué)習(xí)農(nóng)村經(jīng)營體制改革經(jīng)驗，實行了類似農(nóng)村家庭承包制的土地承包責(zé)任制，甚至有些國有農(nóng)場將土地承包期定為與農(nóng)村同樣的十五年不變。不過，總體來講，國有農(nóng)場學(xué)習(xí)農(nóng)村經(jīng)營體制時保留了國有農(nóng)場部分特點，一是土地承包期限大多較短，且缺少對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化界定。二是農(nóng)場保留了比較強的干預(yù)職工家庭農(nóng)場的能力，尤其是在諸如共同生產(chǎn)事務(wù)諸方面，農(nóng)場有較強干預(yù)能力。

分田到戶之初，家庭承包責(zé)任制極大地調(diào)動了農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。不過，到了1990年代，因為糧價低迷，農(nóng)業(yè)稅費負(fù)擔(dān)日漸加重，農(nóng)民收入增長速度下降，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民逐漸成為“三農(nóng)”問題。解決“三農(nóng)”問題成為中央工作的“重中之重”。在1990年代，有些地區(qū)農(nóng)民視土地承包經(jīng)營權(quán)為負(fù)擔(dān)，棄田拋荒的情況不斷發(fā)生，農(nóng)業(yè)稅費收取成為“天下第一難事”。與稅費收取困難相一致的是村社集體為農(nóng)戶提供共同生產(chǎn)服務(wù)的能力快速下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件越來越差。進(jìn)入新世紀(jì)，中央下決心進(jìn)行農(nóng)村稅費改革，從規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，到2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅和附著在農(nóng)業(yè)稅上專門面向農(nóng)民的各種收費。之前成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)的土地承包經(jīng)營權(quán)立即變成了真金白銀，之前堅決不要承包土地的農(nóng)戶向村社集體要求要回自己土地的承包經(jīng)營權(quán)。而因為村社集體不再向農(nóng)戶收取稅費，村社集體也失去了為農(nóng)戶提供共同生產(chǎn)服務(wù)的能力。且因為不再收取稅費，農(nóng)戶也不再可能借村社集體收取稅費來提出生產(chǎn)生活訴求要求村社集體及其之上的縣鄉(xiāng)政府必須解決。農(nóng)戶不再承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅費，土地承包經(jīng)營權(quán)只有權(quán)利而無義務(wù)，在一些政策法律規(guī)定中，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)變成了用益物權(quán)，鄉(xiāng)村組織與農(nóng)戶之間的關(guān)系變得松散，結(jié)果就是，村社集體喪失了統(tǒng)籌農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力，農(nóng)戶只能單家獨戶各自應(yīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)事務(wù)。在很小規(guī)模農(nóng)地上形成密集而分散的土地權(quán)利，造成普遍的“反公地悲劇”。

學(xué)習(xí)農(nóng)村經(jīng)營體制的國有農(nóng)場在1990年代同樣遇到了因為農(nóng)產(chǎn)品低價及土地負(fù)擔(dān)較重所造成的困境。不過，在農(nóng)村進(jìn)行稅費改革并最終取消了農(nóng)業(yè)稅的情況下面，國有農(nóng)場開始走上與農(nóng)村經(jīng)營體制不同的道路，即國有農(nóng)場仍然保留了對承包給職工家庭土地收取稅費的權(quán)利。只是農(nóng)村稅費改革取消了農(nóng)業(yè)稅費，農(nóng)墾系統(tǒng)的國有農(nóng)場將之前向職工收取的附著在土地上的稅費改稱租賃費，并進(jìn)一步明確了國有農(nóng)場與職工家庭之間的土地承包關(guān)系與農(nóng)村是不同的，準(zhǔn)確的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是土地租賃關(guān)系。國有農(nóng)場將國有土地租賃給農(nóng)場職工家庭進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，職工家庭就必須承擔(dān)土地租賃費。國有土地與農(nóng)村集體土地是不同性質(zhì)的土地，所以國有農(nóng)場不可能將土地?zé)o償?shù)亻L期承包給職工。正是因此，國有農(nóng)場開始了完全不同于農(nóng)村的經(jīng)營體制建設(shè)并取得了重要成果。

三、國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的特點

從全國農(nóng)墾系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制來看，農(nóng)墾的主要模式是大農(nóng)場套小農(nóng)場，大農(nóng)場就是國有農(nóng)場，小農(nóng)場就是租賃國有土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職工家庭農(nóng)場。

一般來講，農(nóng)場所有職工都有從農(nóng)場租賃土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以獲得就業(yè)與收入的權(quán)利。因為農(nóng)場職工是納入到城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險的，職工是農(nóng)場的職工，與農(nóng)場簽有勞動合同，職工要繳8%的養(yǎng)老保險金，農(nóng)場作為勞動合同聘用單位要繳納20%的養(yǎng)老保險，農(nóng)墾系統(tǒng)普遍通過給職工分身份田來代替農(nóng)場繳20%的養(yǎng)老保險金。身份田不用繳納租賃費，一般每個職工4~6畝。身份田以外的農(nóng)場耕地也要讓職工來耕種，這些身份田以外的國有農(nóng)場耕地就以招標(biāo)形式租賃給職工家庭，一般都是按職工人數(shù)平均分配租賃田，而不完全是市場招標(biāo)。租賃費也一般比市場土地租金要低。每個職工家庭以身份田+招標(biāo)田形成了國有農(nóng)場下面的職工家庭農(nóng)場，職工家庭農(nóng)場自主經(jīng)營。

與實行土地承包制的農(nóng)村不同，國有農(nóng)場實行的土地租賃制基礎(chǔ)上的大農(nóng)場套小農(nóng)場有以下幾個重要特點：

1、土地所有權(quán)是國家的，職工家庭只有土地使用權(quán)，土地是由農(nóng)場租賃給職工家庭的，職工家庭租用國有土地必須繳納租賃費。

2、一般情況下面，職工家庭租賃土地只能自己耕種，不能轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包，職工家庭自己不種地，就要將租賃土地退還農(nóng)場，農(nóng)場再進(jìn)行招標(biāo)，一般是在農(nóng)場內(nèi)部進(jìn)行招標(biāo)。先內(nèi)后外。只有當(dāng)農(nóng)場職工都不愿租賃土地時才對外招標(biāo)。

3、除身份田以外的招標(biāo)田，一般也是按農(nóng)場耕地數(shù)除以愿要土地耕種職工數(shù)所得均數(shù)進(jìn)行招標(biāo)租賃，每個職工都有相等的獲得農(nóng)場招標(biāo)土地的權(quán)利。

4、農(nóng)場土地租賃合同一般三到五年。三到五年的合同到期并非一定就要調(diào)整耕地，在土地分配基本合理的情況下面，租賃土地合同可以順延。換句話說，職工家庭對租賃土地只有有限期限的土地使用權(quán)，這與農(nóng)村集體土地農(nóng)民家庭具有長期而穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)是完全不同的。農(nóng)村村社集體不可能收回農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，而當(dāng)農(nóng)場職工家庭不愿承擔(dān)租賃費時，國有農(nóng)場可以收回租賃給職工家庭的土地使用權(quán)。

5、正因為農(nóng)場租賃給農(nóng)場職工家庭的土地是有條件的，農(nóng)場就可以要求租賃農(nóng)場土地職工家庭承擔(dān)共同生產(chǎn)費，以及進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各項義務(wù)，比如統(tǒng)一植保、統(tǒng)一品種，甚至統(tǒng)一耕種，統(tǒng)一收割。黑龍江建三江農(nóng)場搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“六統(tǒng)一”，對生產(chǎn)環(huán)節(jié)事務(wù)要求甚多。安徽農(nóng)墾對職工家庭農(nóng)場生產(chǎn)環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌則相對較少。

6、正是可以收取租賃費，可以收取共同生產(chǎn)費，以及可以在生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌，農(nóng)場就與職工家庭農(nóng)場之間有關(guān)密切聯(lián)系，就要承擔(dān)一家一戶職工農(nóng)場所辦不好和不好辦事情上的工作，就要為職工農(nóng)場提供生產(chǎn)環(huán)節(jié)的各種服務(wù)，以及有能力為職工農(nóng)場提供各種服務(wù)。

這樣一來，國有農(nóng)場就通過租賃土地制度有效解決了職工家庭農(nóng)場在農(nóng)業(yè)上存在的各種問題：

1、公共服務(wù)，2、技術(shù)推廣，3、統(tǒng)一服務(wù)，4、土地分散細(xì)碎，5、生產(chǎn)自救，6、水利灌溉，7、機耕道，8、社會化服務(wù)，9、反公地悲劇之種種。

同時，由于土地使用權(quán)不是用益物權(quán)更非財產(chǎn)權(quán)，而是使用權(quán)，使用還需要承擔(dān)租賃費，且只能自己耕種土地，就使得那些不愿種地愿進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的職工家庭就不再租賃土地，退出了土地，進(jìn)城去了。他們進(jìn)城失敗回來種地，就可以再向農(nóng)場租賃土地耕種。這樣一來，在農(nóng)場職工進(jìn)城與從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間就可以形成一個均衡。因為不存在進(jìn)城失敗就不能返回租賃土地的問題，所有對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不太滿意、覺得農(nóng)業(yè)收入不高、希望到城市務(wù)工經(jīng)商碰碰運氣的農(nóng)場職工和他們的家庭就敢于也愿意進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。大量農(nóng)場職工和他們的家庭進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商不再種地，他們之前租賃的土地就退回給農(nóng)場，農(nóng)場再通過招標(biāo)的形式，先內(nèi)后外，將土地租賃給留場務(wù)農(nóng)的職工及家庭。進(jìn)城不再種地的職工家庭越多，留場種地職工及家庭就可以有更大的種植規(guī)模，就可以有更佳的適度經(jīng)營條件，就可能從農(nóng)業(yè)中獲得更加穩(wěn)定且更高的收入。一旦從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有利可圖，進(jìn)城務(wù)工變得艱難的職工及家庭就可能返回農(nóng)場種地。這樣，在城市和農(nóng)場之間，在務(wù)工和務(wù)農(nóng)之間，在國家經(jīng)濟形勢比較好和比較差之間，以及在不同的家庭生命周期和家庭策略之間，就會形成一種動態(tài)的均衡。

隨著中國城市化進(jìn)程的加速，越來越多進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)場職工及家庭在城市體面安居下來，他們逐漸脫離了土地，成為了在城市穩(wěn)定就業(yè)的人群，他們就逐步擺脫了與農(nóng)場和農(nóng)業(yè)的關(guān)系。而農(nóng)場就有部分職工及家庭在逐步擴大經(jīng)營規(guī)模的基礎(chǔ)上成為高水平的農(nóng)業(yè)種植戶。

四、國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制與農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的比較

農(nóng)場租賃制度有三條特別重要，一是招標(biāo)田必須繳納租賃費，二是租賃的土地只能自己種，不能轉(zhuǎn)包;三是租賃合同一年一簽，租賃期限三~五年。正是這三條清晰明確地界定了國有農(nóng)場國有土地的公有性質(zhì)及其作為生產(chǎn)資料的性質(zhì)。也正是這三條使國有農(nóng)場國有土地使用權(quán)與農(nóng)村集體土地所有制中的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)區(qū)別開來，雖然農(nóng)場的國有土地與農(nóng)村集體土地都是公有制的土地，按《憲法》都只應(yīng)當(dāng)是生產(chǎn)資料。分田到戶以后，因為不斷出臺的農(nóng)村土地政策和修改相關(guān)法律尤其是《物權(quán)法》和《土地承包法》，而使同為公有制的國有農(nóng)場的國有土地與村社集體的集體土地有了極大差異。對應(yīng)國有農(nóng)場土地租賃制，農(nóng)村村社集體土地承包制的三條分別是：

第一、承包經(jīng)營集體土地的農(nóng)戶不繳納任何承包費，也不承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅;第二，農(nóng)民承包土地可以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓;第三，農(nóng)民具有長期而穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，這樣一種長期而穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，強調(diào)“確權(quán)確地確四至”，土地所有者的村社集體不能調(diào)整土地。甚至，農(nóng)戶可以用土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資，《物權(quán)法》直接將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)界定為“用益物權(quán)”，農(nóng)村集體土地的生產(chǎn)資料性質(zhì)就逐步具有了財產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)角度來看，國有土地與集體土地就具有相當(dāng)不同的權(quán)利設(shè)置，及因此就會產(chǎn)生完全不同的資源配置效果，以及就會產(chǎn)生其他相當(dāng)不同的系列效應(yīng)。

國有農(nóng)場職工租賃土地必須繳納租賃費，就可能產(chǎn)生兩個效應(yīng)，一是土地使用權(quán)只是一種有限的土地權(quán)利，是一種在土地上勞動從而獲得勞動收入的權(quán)利。土地使用權(quán)不是財產(chǎn)權(quán)，租賃使用國有農(nóng)場的土地必須付租賃費，則進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商不再種地的農(nóng)場職工就不會強烈要求獲得土地使用權(quán)。進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商有務(wù)工經(jīng)商的收入，宜進(jìn)城就進(jìn)城。相對來講，因為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不用付費，且越來越財產(chǎn)化了，進(jìn)城農(nóng)民不僅不會放棄他們的土地承包經(jīng)營權(quán)，而且在任何時候都會激烈爭奪他們認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)。為了防止農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)的激烈爭奪，國家政策強調(diào)確權(quán)確地確四至，強調(diào)“增人不增地、減人不減地”，以及強調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變，從而進(jìn)一步強化了農(nóng)地的財產(chǎn)性質(zhì)。土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變，而越來越多農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，在城市獲得了穩(wěn)定就業(yè)與收入，在城市體面安居下來，他們卻不愿意放棄自己不用付費的土地承包經(jīng)營權(quán)。進(jìn)城體面安居的之前的農(nóng)戶，他們將土地承包經(jīng)營權(quán)保留在自己手上，以儲值，以保留自己的村莊人身份，以留下鄉(xiāng)愁。他們可以將土地承包經(jīng)營權(quán)中的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，但他們一定要求收取高額的租金，以及不允許流入土地經(jīng)營權(quán)的種植戶在自己土地上搞便利生產(chǎn)的建設(shè)。

一句話，因為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不用付出任何費用，就使得村社集體成員激烈爭奪土地承包經(jīng)營權(quán)，且已在城市安居的那些占有土地承包經(jīng)營權(quán)的城居地主不會放棄土地權(quán)利。越來越多具有土地承包權(quán)的農(nóng)戶進(jìn)城成為了城居地主，這些城居地主都具有小塊土地的承包經(jīng)營權(quán)，這些不再種地的城居地主將小塊土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給種植戶時，種植戶不僅要付出高額租金，而且完全無法對分散細(xì)碎的分屬眾多城居地主的土地進(jìn)行便利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的改造，先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力無法容納，基本農(nóng)業(yè)設(shè)施無法建設(shè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大受影響。

第二條，國有農(nóng)場規(guī)定租賃土地只能自己種，不能轉(zhuǎn)包，充分表明了國有農(nóng)場土地生產(chǎn)資料的屬性。正是因為不能轉(zhuǎn)包，那些已經(jīng)進(jìn)城可以在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)與收入的職工及家庭就不會競爭農(nóng)場土地的使用權(quán)，就不會成為城居地主。反過來，如果進(jìn)城失敗，他們愿意回來種地，他們就可以再向農(nóng)場申請土地使用權(quán)，從而可以獲得土地上的農(nóng)業(yè)就業(yè)。相對來講，當(dāng)前農(nóng)村集體土地制度中，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)包，農(nóng)民進(jìn)城不種地了，他們?nèi)匀徽加屑w土地的承包經(jīng)營權(quán)，并通過轉(zhuǎn)包來獲取利益。隨著越來越多農(nóng)戶進(jìn)城安居，之前村社集體土地的承包經(jīng)營權(quán)平均分配給村社成員，結(jié)果，村社大部分具有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶進(jìn)城去了不再種地，他們卻仍然占有土地，成為城居地主。進(jìn)城村社成員無法割斷與農(nóng)村土地的聯(lián)系，同時，留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶卻面對過于細(xì)碎分散的土地難以進(jìn)行有效率的生產(chǎn)。

第三條，租賃合同一年一簽，最多三、五年一簽，國有農(nóng)場就有能力依據(jù)生產(chǎn)力變化需要和農(nóng)場職工家庭情況重新安排土地生產(chǎn)關(guān)系以及進(jìn)行便利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地調(diào)整。土地很重要的一個特點是不可移動，在當(dāng)前中國快速城市化的背景下面，越來越多農(nóng)場職工和農(nóng)民進(jìn)城去了，之前相對分散及小規(guī)模的農(nóng)地就可能形成適度規(guī)模經(jīng)營。隨著越來越多職工放棄土地使用權(quán)以及機械化的普及，國有農(nóng)場普遍有能力依據(jù)生產(chǎn)力變化的需要進(jìn)行土地關(guān)系和地塊的調(diào)整，從而可以在擴大種植戶規(guī)模的同時解決土地細(xì)碎化問題。解決土地細(xì)碎化有利于機械化和農(nóng)業(yè)灌溉、農(nóng)業(yè)管理，可以大幅度降低農(nóng)業(yè)投入尤其是勞動投入，提高農(nóng)業(yè)效率。在國有農(nóng)場，最典型的是，因為土地租賃合同一年一簽，農(nóng)場可以根據(jù)種植戶的需要，在種植戶擴大經(jīng)營規(guī)模(因為越來越多職工進(jìn)城而不要土地使用權(quán)了)的同時，可以保證一戶一塊地。相對來講，實行土地承包責(zé)任制的農(nóng)村村社集體，土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變，農(nóng)戶具有具體地塊的長期而穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)。在城市化背景下，越來越多農(nóng)戶進(jìn)城不再種地，他們將土地流轉(zhuǎn)給仍然留村務(wù)農(nóng)的種植戶耕種，種植戶可以擴大經(jīng)營規(guī)模，卻無法將流轉(zhuǎn)進(jìn)來的土地集中連片。因為流轉(zhuǎn)進(jìn)來的土地分散細(xì)碎，無法進(jìn)行有效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，難以管理，從而難以獲得最低限度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。與國有農(nóng)場形成鮮明對比的是，國有農(nóng)場種植戶在擴大經(jīng)營規(guī)模時一般都可以做到一戶只種一塊地，耕地連片，而農(nóng)村種植戶種植與國有農(nóng)場同樣面積耕地，這些耕地至少要分布在十幾個甚至幾十個不同的地方，因此不僅產(chǎn)生了生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困難，而是極大地增加了生產(chǎn)成本，尤其是農(nóng)業(yè)管理的成本。如果粗略計算，地塊分散細(xì)碎較土地連片，農(nóng)業(yè)投入尤其是勞動投入一般要增加三分之一以上。而且農(nóng)村種植戶流入的是其他農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)，這些土地一般是不會被允許種植戶進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造的。

顯然，在當(dāng)前快速城市化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力迅速變化的背景下面，國有農(nóng)場土地租賃制度較集體土地承包制度更有利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。某種意義上，當(dāng)前中國大陸以賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地使用權(quán)將農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的政策，很可能正在陷入日韓臺等東亞國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)困境的覆轍。而國有農(nóng)場的租賃制度則可以化解日韓臺等國家和地區(qū)小農(nóng)經(jīng)濟的困境。

實行土地承包制的農(nóng)村，農(nóng)戶具有比較完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，且不承擔(dān)稅費負(fù)擔(dān)。農(nóng)戶不僅具有生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)，而且可以用土地進(jìn)行抵押，可以轉(zhuǎn)包，可以從土地流轉(zhuǎn)中獲得土地租金。也因為農(nóng)戶具有相當(dāng)完整的土地權(quán)利，無論是縣鄉(xiāng)等基層政權(quán)還是村社集體組織，都很難對農(nóng)戶經(jīng)營狀況進(jìn)行干預(yù)。

一方面農(nóng)戶不承擔(dān)稅費負(fù)擔(dān)，國家和村社集體不向農(nóng)戶收取任何農(nóng)地上的稅費，另一方面則是，基層政權(quán)和村社集體既無力也無心來為農(nóng)戶解決他們在生產(chǎn)中遇到的各種難題。結(jié)果就是，中國農(nóng)村“人均一畝三分、戶均不過十畝”小農(nóng)經(jīng)營在生產(chǎn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的一家一戶“不好辦、辦不好以及辦起來不經(jīng)濟”的共同生產(chǎn)事務(wù)，基層政權(quán)和村社集體不愿辦，單家獨戶農(nóng)戶辦不了，從而造成了嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困境。

國有農(nóng)場土地租賃制，種植戶有義務(wù)繳納租賃費。農(nóng)場不僅要向種植戶收取租賃費，而且有能力向種植戶收取共同生產(chǎn)費比如排灌費、修機耕道的費用、統(tǒng)一植保的費用。農(nóng)場要向種植戶收費就必須關(guān)心種植戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、解決種植戶生產(chǎn)環(huán)節(jié)遇到的困難，為他們提供單家獨戶無力解決的社會化服務(wù)，甚至在遇到嚴(yán)重天災(zāi)時組織種植戶進(jìn)行生產(chǎn)自救。正是收取租賃費及有能力收取共同生產(chǎn)費，農(nóng)場不得不回應(yīng)及有能力回應(yīng)農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)遇到的各種難題，解決他們一家一戶解決不了的問題，從而就可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。

國有農(nóng)場搞建設(shè)，無論是國家投入還是農(nóng)場投資還是種植戶投資，因為種植戶只有有限的土地使用權(quán)，農(nóng)場就有能力讓投資建設(shè)項目落地，從而在短期內(nèi)以最低成本建設(shè)最好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。相對來講，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶，進(jìn)行任何建設(shè)，項目落地就要與具有較大權(quán)利的農(nóng)戶打交道。任何地方都有希望利用土地不可移動坐地要價的釘子戶。國家為改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資，建設(shè)落地時，一個釘子戶坐地要價，進(jìn)行項目建設(shè)的工程隊是不可能通過強制來壓服釘子戶的。而國家每一次滿足釘子戶無理坐地要價都會鼓勵更多農(nóng)戶成為釘子戶，最后的結(jié)果就是，當(dāng)國家為了改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件而進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，卻會遇到越來越多釘子戶索要好處，國家發(fā)現(xiàn)好事不好辦。

以土地整理為例，國家為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，每年安排上千億元的財政資金進(jìn)行土地整理。遺憾的是，大量國家財政資金在農(nóng)村進(jìn)行土地整理時都遇到了種種麻煩，土地整理的效果相當(dāng)不行，而在國有農(nóng)場進(jìn)行土地整理的效果卻相當(dāng)好。[4]

農(nóng)墾系統(tǒng)的國有農(nóng)場差異很大，既有黑龍江職工家庭農(nóng)場平均租賃面積500畝的大規(guī)模農(nóng)場，又有職工家庭只有幾十畝甚至十幾畝的小規(guī)模農(nóng)場。而且，有一些國有農(nóng)場還要承擔(dān)對農(nóng)場居民的責(zé)任，比如安徽皖河農(nóng)場共有5.8萬畝耕地，有3000多名職工，有2.6萬居民，且因為皖河農(nóng)場以場帶隊的歷史，農(nóng)場所有居民都有平等租賃農(nóng)場國有土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利。從人均耕地來看，皖河農(nóng)場的人地關(guān)系十分緊張，甚至不好于當(dāng)?shù)仄胀ǖ霓r(nóng)村。不過，皖河農(nóng)場是國有農(nóng)場，實行土地租賃制，就與農(nóng)村以家庭承包為基礎(chǔ)的經(jīng)營體制有了極大差異。相對于皖河農(nóng)場附近農(nóng)村，皖河農(nóng)場的土地租賃體制具有極大優(yōu)越性，擇要有，解決了土地細(xì)碎化問題，解決了共同生產(chǎn)不足的問題，解決了進(jìn)城戶與種植戶爭地的問題，從而保證了職工進(jìn)城與留場之間的平衡。幾乎所有當(dāng)前農(nóng)村家庭承包存在的問題國有農(nóng)場都有效地解決了。[5]

五、農(nóng)村經(jīng)營體制可以從國有農(nóng)場經(jīng)營體制中學(xué)習(xí)什么

國有農(nóng)場的土地國有制和村社集體的土地集體所有制是兩種有所差異的土地公有制形式。改革開放之初，分田到戶是為了調(diào)動農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，而通過承包讓農(nóng)戶占有一部分集體所有土地權(quán)利，尤其是農(nóng)民占有土地剩余的權(quán)利。分田到戶之初，家庭承包制調(diào)動了農(nóng)戶生產(chǎn)積極性，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，不過，承包制的局限性很快就出現(xiàn)了，尤其是后來農(nóng)村土地制度設(shè)計的方向給農(nóng)戶更大土地權(quán)利甚至向農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化方向發(fā)展，最終造成城市化背景下和機械化發(fā)展條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力極大地受到被嚴(yán)重分割農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的制約，中國農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)陷入東亞國家和地區(qū)所共有的小農(nóng)困境中。

到世紀(jì)之初進(jìn)行農(nóng)村稅費改革時，1983年學(xué)習(xí)農(nóng)村家庭承包制的國有農(nóng)場開始擺脫之前學(xué)習(xí)的農(nóng)村承包制，充分利用土地國有制的制度安排進(jìn)行探索。正是這個探索解決了城市化背景下面和農(nóng)業(yè)機械化條件下面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系包括土地關(guān)系對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力變化的適應(yīng)，從而走出了一條新路。

以家庭承包為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營體制要向國有農(nóng)場學(xué)習(xí)。

如何學(xué)習(xí)？很簡單，就是強調(diào)農(nóng)村農(nóng)地集體所有的生產(chǎn)資料性質(zhì)，改變當(dāng)前將農(nóng)地變成農(nóng)民土地財產(chǎn)的方向。具體大致可以學(xué)習(xí)國有農(nóng)場作兩點規(guī)定：第一，土地是集體所有的，農(nóng)戶具有承包經(jīng)營權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)不能轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)包，不種地農(nóng)戶要將土地承包經(jīng)營權(quán)退還村社集體，由村社集體先內(nèi)后外招標(biāo)承包。承包期有限。退出土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶可以獲得一定數(shù)量的土地租金收益。且當(dāng)農(nóng)戶愿意種地時，可以隨時要回土地自種;第二，以仍然種植土地留村種植戶為中心進(jìn)行村社集體土地使用權(quán)的分配和調(diào)整。在一個時點上，所有村社集體成員中愿意種地農(nóng)戶可以分配本戶應(yīng)得面積土地，這部分土地不需要任何繳費，村社集體已經(jīng)進(jìn)城或其他原因不愿種地農(nóng)戶的土地可以通過招標(biāo)方式先內(nèi)后外進(jìn)行招標(biāo)，優(yōu)先給到本村社集體種地農(nóng)戶，招標(biāo)所得土地租金一部分用于支付退出承包土地的農(nóng)戶，一部分用于農(nóng)田基本建設(shè)。而最重要的是，村社集體土地可以依據(jù)生產(chǎn)便利進(jìn)行調(diào)整，以盡可能做到村社集體種植戶一戶一塊地，土地連片。同時，村社集體利用國家資源以及自籌款項對農(nóng)地進(jìn)行整治改造。

簡單地說，當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有制應(yīng)作的兩點改造一是土地是生產(chǎn)資料，而不是財產(chǎn)權(quán)，只有自己耕種才能獲得土地使用權(quán);二是村社集體土地應(yīng)優(yōu)先由仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的本村社農(nóng)戶依據(jù)生產(chǎn)便利原則分配調(diào)整。

若作這樣的安排，再由國家籌資對農(nóng)村土地進(jìn)行整理，則，在當(dāng)前中國所處農(nóng)村人口快速城市化背景下面，就可能發(fā)生諸多重要效應(yīng)：

第一，隨著越來越多農(nóng)戶進(jìn)城，在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)和收入，并在城市安居，這些城居農(nóng)民就變成了真正徹底離開土地的城市人，他們逐步切斷了與土地的聯(lián)系。相應(yīng)地，仍然留村種地的農(nóng)戶可以不斷擴大經(jīng)營規(guī)模，并在擴大生產(chǎn)規(guī)模的過程中通過地塊調(diào)整解決土地細(xì)碎化的問題，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

第二，進(jìn)城就業(yè)不再種地并因此退出了土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，他們在城市打拚，并可以獲得相對有限的退出承包地的土地租金。他們中的多數(shù)人最終可以通過在城市打拼而在城市安居下來。但也會有一部分進(jìn)城農(nóng)戶左沖右突仍然難以在城市安居，他們就可以選擇返鄉(xiāng)，就可以要求獲得自種的土地使用權(quán)。正是進(jìn)城失敗返鄉(xiāng)可以要回土地使用權(quán)，農(nóng)民進(jìn)城時就可以放心地將承包土地退還給村莊集體，安心進(jìn)城。

第三，仍然留村的農(nóng)戶中，既有年齡化較大的農(nóng)戶，他們可能只愿種較少的土地，以獲得土地收入同時以種地打發(fā)時間，還有農(nóng)戶期待通過擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模形成適度規(guī)模經(jīng)營，并同時通過為其他農(nóng)戶提供農(nóng)機服務(wù)來獲得收入，這些農(nóng)戶就可能愿以相對較高租金招標(biāo)獲取進(jìn)城農(nóng)民退出來的承包地，從而形成農(nóng)村中最有生產(chǎn)能力的“中農(nóng)”。

第四，村社集體因為有了對集體土地的一定支配權(quán)，村社集體就有能力及有意愿介入到農(nóng)戶生產(chǎn)環(huán)節(jié)的事務(wù)，就有能力和有意愿為農(nóng)戶提供包括調(diào)整土地以按戶連片耕種在內(nèi)的各種統(tǒng)籌，就有能力及意愿為農(nóng)戶提供對接大生產(chǎn)的各種服務(wù)。正如國有農(nóng)場為職工家庭農(nóng)場提供的服務(wù)一樣。

第五，正是借助有能力及有意愿的村社集體，國家就有能力將自上而下的各種資源輸入農(nóng)村，以建設(shè)基本農(nóng)業(yè)設(shè)施，提供基本公共服務(wù)，保持較好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活秩序。

第六，因為克服了在細(xì)碎分散農(nóng)地上集中大量權(quán)利所造成的反公地悲劇，農(nóng)地就可以得到最有效率的使用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就可以達(dá)到最大效率。

在城市化這樣一個大背景下面，因為城市有更多就業(yè)和獲利機會，農(nóng)業(yè)相對弱勢，就會不斷有種田農(nóng)民進(jìn)城，留村務(wù)農(nóng)農(nóng)戶越來越少。留村務(wù)農(nóng)農(nóng)戶越少，他們就有了越大的進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的機會，集體土地所有使留村擴大了種植規(guī)模的農(nóng)戶可以克服土地私有制國家農(nóng)地產(chǎn)權(quán)細(xì)碎分散難以整合的困局，從而發(fā)展成為現(xiàn)代化的高效率且具有收入能力的家庭農(nóng)場主。這些祖祖輩輩就生活在村莊中的種植戶因為有了擴大種植規(guī)模及同時具有通過土地調(diào)整而獲得生產(chǎn)便利的條件，從而可以從農(nóng)業(yè)上獲利，他們就完全沒有必要非得進(jìn)城去了。

村莊中進(jìn)城農(nóng)戶在城市體面安居下來，但他們?nèi)匀豢梢曰貋矸N地：當(dāng)城市失去機會以及他們覺得務(wù)農(nóng)的獲利機會大于城市時。這些進(jìn)城的農(nóng)民有了退路的想象，以及有了家鄉(xiāng)的想鄉(xiāng)，就有了價值的寄托。

六、小結(jié)

無論如何，認(rèn)真研究當(dāng)前國有農(nóng)場經(jīng)營體制上尤其是在土地制度安排上的優(yōu)勢，理解當(dāng)前中國農(nóng)村經(jīng)營體制存在的主要問題，防止當(dāng)前盲目將農(nóng)村土地集體所有制變成農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的改革，真正發(fā)揮中國農(nóng)村集體土地所有制的制度優(yōu)勢，不僅可能有效應(yīng)對中國城市化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)農(nóng)民問題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而且完全可以克服日韓臺等東亞國家和地區(qū)在農(nóng)業(yè)上所陷入的困境。

（本文發(fā)表于《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2017年第3期）

[1] 根據(jù)2016年國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算得出。參見中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒2016》，中國統(tǒng)計出版社2016年版。

[2] 江蘇農(nóng)墾集團(tuán)有限公司：《全國農(nóng)墾重大問題調(diào)研匯報提綱》(內(nèi)部資料)

[3] 參見周琳：《農(nóng)墾有望率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化》，《經(jīng)濟日報》2013年10月31日。

[4] 參見桂華：《項目制與農(nóng)村公共品供給體制分析——以農(nóng)地整治為例》，《政治學(xué)研究》2014年第4期。

[5] 參見賀雪峰：國有農(nóng)場可以為農(nóng)村經(jīng)營體制提供什么借鑒：安徽皖河農(nóng)場調(diào)查(待刊稿)。

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