中國(guó)的腐敗已經(jīng)發(fā)展到亡黨亡國(guó)的程度。怎么辦？人們指向制度建設(shè)。腐敗是制度的產(chǎn)物。首先，腐敗是現(xiàn)存制度運(yùn)作的結(jié)果，包括經(jīng)濟(jì)、行政和政治體制在內(nèi)的很多制度。其次，反腐敗的制度不作為，不能有效遏止腐敗，更不用說(shuō)是根除腐敗了。正是在這個(gè)意義上，所有國(guó)家都會(huì)從制度入手來(lái)懲治腐敗和預(yù)防腐敗，確立清廉政府。

    但是，對(duì)反腐敗的制度建設(shè)的考量不能過(guò)于簡(jiǎn)單。中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，并非沒(méi)有制度建設(shè)。論反腐敗制度的規(guī)模和數(shù)量，中國(guó)可能比任何國(guó)家都要大、要多。每一代領(lǐng)導(dǎo)人、每一屆政府都會(huì)增加一些制度和機(jī)制。這里就需要比較現(xiàn)實(shí)地理解反腐敗運(yùn)動(dòng)和制度建設(shè)之間的關(guān)系，而不是簡(jiǎn)單地企求制度來(lái)解決所有腐敗的問(wèn)題。

    這次反腐敗的總體策略是先治標(biāo)，后治本，這有很大的政治理性。從實(shí)際情況看，腐敗已經(jīng)發(fā)展到不治標(biāo)就難以治本的地步。首先需要治標(biāo)，就是要為反腐敗制度的確立，營(yíng)造一個(gè)良好的政治生態(tài)環(huán)境。任何制度都是由人來(lái)建立的，也是由人來(lái)運(yùn)作的。任何一項(xiàng)制度如果讓腐敗者來(lái)建立，讓腐敗者來(lái)操作，理論上最健全的制度也會(huì)演變成腐敗的制度。從80年代到今天，中國(guó)建立了那么多反腐敗制度機(jī)制，但占據(jù)這些制度的人或者反腐敗者本身，往往也很腐敗。結(jié)果，腐敗仍然大行其道。

    從這個(gè)角度看，不能低估運(yùn)動(dòng)式反腐敗的作用，通過(guò)蕩滌大面積的深度腐敗局面，造就一種較好的政治生態(tài)。只有在一種比較好的政治生態(tài)之下，才能確立有效的反腐敗和預(yù)防腐敗的制度。這里的過(guò)程是：用運(yùn)動(dòng)來(lái)清除大面積的腐敗，確立良好的制度建設(shè)環(huán)境；確立一套符合時(shí)代需要的反腐敗和預(yù)防腐敗制度機(jī)制；用制度機(jī)制來(lái)保障清廉政府。

黨內(nèi)自上而下反腐敗

    當(dāng)然，反腐敗運(yùn)動(dòng)本身并不能表現(xiàn)為僅僅是政治運(yùn)動(dòng)。這次反腐敗盡管表現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)形式，但已經(jīng)超越以往傳統(tǒng)的政治運(yùn)動(dòng)形式。至少表現(xiàn)為三個(gè)方面。第一，反腐敗并沒(méi)有表現(xiàn)為民粹主義式的群眾運(yùn)動(dòng)。實(shí)際上，從一定程度看，自下而上的群眾反腐敗空間已經(jīng)有很大的收縮，這尤其表現(xiàn)在通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)反腐敗。在過(guò)去很多年里，老百姓通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)工具的自發(fā)反腐敗運(yùn)動(dòng)，曾經(jīng)扮演了很重要的角色，幾乎有成為主體的趨勢(shì)。

    但這次反腐敗的主體，乃是自上而下的黨內(nèi)反腐敗運(yùn)動(dòng)。其次，在各類腐敗案例中，盡管企業(yè)界也卷入其中，但除了少數(shù)案例，這次反腐敗的對(duì)象主體是黨政官員，尤其是高級(jí)官員。再次，這次反腐敗運(yùn)動(dòng)已經(jīng)傾向于在法治基礎(chǔ)之上。反腐敗的運(yùn)動(dòng)性質(zhì)本身并沒(méi)有可以質(zhì)疑的，問(wèn)題在于這樣的運(yùn)動(dòng)是否有法律的基礎(chǔ)。即使在民主國(guó)家，反腐敗也往往體現(xiàn)為運(yùn)動(dòng)式的。不管在怎樣的制度環(huán)境下，腐敗積累久了，就需要用運(yùn)動(dòng)來(lái)加以整治。運(yùn)動(dòng)式的反腐敗和法治也并沒(méi)有必然的矛盾，只要反腐敗運(yùn)動(dòng)是基于法治精神基礎(chǔ)之上。

    反腐敗和預(yù)防腐敗的制度建設(shè)很重要，從形式和數(shù)量上看，中國(guó)都已經(jīng)具備了，但仍存在著巨大的改進(jìn)空間，主要是制度的有效性和權(quán)威性。首先，中國(guó)之前反腐敗和預(yù)防腐敗的制度數(shù)量過(guò)多，也就是內(nèi)部制度過(guò)分多元化和分散化，制度機(jī)制之間缺少整合和協(xié)調(diào)，沒(méi)有確立起政治責(zé)任制。各機(jī)構(gòu)之間互相制約、推卸責(zé)任，在造成了巨大的制度浪費(fèi)的同時(shí)，為腐敗分子創(chuàng)造了很多機(jī)會(huì)。

    就反腐敗和預(yù)防腐敗制度的權(quán)威性來(lái)說(shuō)，直到這次反腐敗運(yùn)動(dòng)，基本上不存在制度的權(quán)威性。例如，制度機(jī)制都表現(xiàn)為“左手反右手”、“左手預(yù)防右手”的形式，同一級(jí)黨委和政府，自己負(fù)責(zé)自己的反腐敗和預(yù)防腐敗。這種設(shè)計(jì)必然導(dǎo)致制度失效。讓各級(jí)黨委來(lái)主導(dǎo)自己的反腐敗，就會(huì)造成這個(gè)黨委本身是腐敗的制度根源，讓各級(jí)黨委來(lái)主導(dǎo)自己的預(yù)防腐敗，就會(huì)造成“此地?zé)o銀三百兩”的情形。

    中共十八大以來(lái)的反腐敗之所以比歷次運(yùn)動(dòng)有效、有力，主要是因?yàn)檫@兩方面的改進(jìn)。首先是這次反腐敗主要是由中紀(jì)委來(lái)主導(dǎo)，中紀(jì)委成為唯一的反腐敗運(yùn)動(dòng)權(quán)力中心，改變了原來(lái)無(wú)人負(fù)責(zé)的情形?，F(xiàn)在全國(guó)的老百姓都知道誰(shuí)在負(fù)責(zé)反腐敗，發(fā)現(xiàn)了腐敗應(yīng)當(dāng)找誰(shuí)去。其次，這個(gè)設(shè)置也確立了中紀(jì)委的權(quán)威。從橫向看，中紀(jì)委派駐反腐敗機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)駐中央各領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)和部委，而不是像從前那樣，各領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)和部委自己的腐敗自己反。

    從縱向看，現(xiàn)在實(shí)行的是“下管一級(jí)”制度，就是省一級(jí)的反腐敗運(yùn)動(dòng)直接由中紀(jì)委來(lái)進(jìn)行，也改變了以往省委自己的腐敗自己反的局面。如果沒(méi)有這兩方面的制度變化，很難想象能夠查處從“蒼蠅”到國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人級(jí)別的“大老虎”的各級(jí)官員?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在這次大規(guī)模的反腐敗運(yùn)動(dòng)過(guò)后，這些有效的制度會(huì)更加制度化，得到鞏固。

    即使是這樣，也不應(yīng)當(dāng)把反腐敗和預(yù)防腐敗的制度過(guò)于理想化，把所有的希望寄托在制度上，使其不堪重負(fù)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)清廉的政府不僅需要有效的反腐敗和預(yù)防腐敗制度機(jī)制，更需要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政體制等多方面的配合和協(xié)調(diào)。就目前的中國(guó)來(lái)說(shuō)，其他的體制如何能夠配合反腐敗呢？這是一個(gè)復(fù)雜和系統(tǒng)的工程，這里只能涉及到幾個(gè)基本面。

    經(jīng)濟(jì)體制改革就是要消除經(jīng)濟(jì)寡頭的制度基礎(chǔ)。中共十八屆三中全會(huì)把“市場(chǎng)化”確定為企業(yè)改革的目標(biāo)，就是這個(gè)方向。市場(chǎng)化就是企業(yè)運(yùn)作的公開(kāi)透明和開(kāi)放性。就國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，90年代的“抓大放小”組建了諸多大型的國(guó)有企業(yè)集團(tuán)，這個(gè)方向是對(duì)的，但市場(chǎng)化并沒(méi)有到位。發(fā)展到今天，國(guó)有企業(yè)已經(jīng)儼然成為高官家族的企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)方式具有高度的壟斷性，其錄用人才的方式具有高度的封閉性。

難以進(jìn)入的國(guó)企關(guān)系網(wǎng)

    任意拿出一個(gè)國(guó)有企業(yè)集團(tuán)，不難發(fā)現(xiàn)自上到下的管理層，都是官員的親戚朋友，一般社會(huì)成員，即使是最好的人才，也難以進(jìn)入國(guó)企的關(guān)系網(wǎng)。中國(guó)社會(huì)階層現(xiàn)在變得越來(lái)越具有排他性，國(guó)有企業(yè)的封閉性是一個(gè)重要因素。國(guó)有企業(yè)集團(tuán)的家族性不改變，很難促成它們的開(kāi)放性。

    在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，預(yù)算制度的確立也同樣重要，對(duì)反腐敗和建立清廉政府，具有其他制度不可替代的作用。近代以來(lái)，預(yù)算制度的確立是所有國(guó)家建立清廉政府的制度前提。預(yù)算是政府體制運(yùn)作的血液，控制了血液，就能預(yù)防和控制腐敗。所以，政府需要論證每一分錢(qián)、每一毛錢(qián)、每一元錢(qián)的用途。很容易理解為什么會(huì)計(jì)和審計(jì)等計(jì)算事業(yè)，是發(fā)達(dá)國(guó)家最重要的幾個(gè)職業(yè)。從這個(gè)角度來(lái)看，今天的中國(guó)還沒(méi)有近代意義上的預(yù)算制度。

     在中國(guó)，所謂的預(yù)算更多的是表現(xiàn)為對(duì)財(cái)政資源的政治和行政分配，或者用政治和行政權(quán)力來(lái)獲取預(yù)算資源，并且分配和獲取的方式也不公開(kāi)透明。中國(guó)的一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人可以接觸到天文數(shù)字的預(yù)算資源，這種情況在其他現(xiàn)代國(guó)家難以想象。中國(guó)始終沒(méi)有發(fā)展出近代會(huì)

    計(jì)和審計(jì)制度，控制仍然傾向于使用政治手段。在沒(méi)有現(xiàn)代預(yù)算制度的情況下，最大的反腐敗運(yùn)動(dòng)也會(huì)是無(wú)效的。

     就行政體制改革來(lái)說(shuō)，就是要減少和控制官員的權(quán)力。“要把權(quán)力關(guān)在籠子里”，但如果官員手中掌握著太多的權(quán)力，這個(gè)籠子很難做。更為重要的是要減少權(quán)力，限定政府官員的權(quán)力范圍。這就要求政府要大力下放行政審批權(quán)，把權(quán)力下放到企業(yè)和社會(huì)中去。把權(quán)力放到企業(yè)和社會(huì)中去的時(shí)候，政府本身的權(quán)力籠子就比較好做了。

     社會(huì)改革也同樣重要。腐敗往往是濫用公權(quán)力、權(quán)力尋租和追求特權(quán)所致。因此要減少和控制官員在各個(gè)領(lǐng)域的各種特權(quán)，包括社會(huì)保障、醫(yī)療、住房、教育等等?，F(xiàn)在公車改革已經(jīng)開(kāi)始，但必須逐漸延伸到其他各個(gè)領(lǐng)域，但不可以過(guò)于理想化。各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，“特權(quán)”的社會(huì)化非常重要，也就是要建立所有公民，包括官員在內(nèi)都能享受的良好社會(huì)保障體系。如果沒(méi)有，官員照樣會(huì)千方百計(jì)地去搞權(quán)力尋租。公務(wù)員也必須擁有能夠過(guò)體面生活的工資水平。公務(wù)員沒(méi)有體面的工資水平，既會(huì)影響到他們的工作動(dòng)力，更為促成他們通過(guò)“潛規(guī)則”來(lái)做權(quán)力尋租。

    從中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治生態(tài)看，現(xiàn)在是反腐敗的一個(gè)歷史機(jī)遇，也是確立反腐敗和預(yù)防腐敗制度的一個(gè)歷史機(jī)遇。這不僅是因?yàn)楦瘮∫呀?jīng)演變到那么嚴(yán)峻的狀態(tài)，更是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)層代際變化的原因。這一代領(lǐng)導(dǎo)層能夠反腐敗，不見(jiàn)得下一代領(lǐng)導(dǎo)人也能夠這樣做?，F(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)層沒(méi)有任何推卸責(zé)任的道理。

    更為重要的是，中國(guó)的政治正處于一個(gè)轉(zhuǎn)型之際，如果現(xiàn)在的腐敗政治生態(tài)得不到改變，就可能出現(xiàn)三種惡劣的情形。第一，政權(quán)逐漸演變成右派專制統(tǒng)治，即經(jīng)濟(jì)寡頭順利地轉(zhuǎn)型成為政治寡頭。第二，政權(quán)逐漸演變成民粹主義，即政權(quán)失去基本的合法性，老百姓起來(lái)造反，再次出現(xiàn)革命性的政權(quán)。第三，政權(quán)演變成右派民粹主義，即寡頭政治和社會(huì)力量結(jié)合起來(lái)，類似于今天的烏克蘭的情形，一個(gè)寡頭，一個(gè)政黨，各政黨鼓動(dòng)自己的支持力量，互相惡斗。當(dāng)然，在不同歷史時(shí)期，也會(huì)出現(xiàn)這三者惡性循環(huán)的狀態(tài)。

    反腐敗依然任重而道遠(yuǎn)。中國(guó)需要以大規(guī)模、持續(xù)的反腐敗運(yùn)動(dòng)為契機(jī)，確立新的反腐敗和預(yù)防腐敗的制度體系。如果成功了，人們可以稱之為中國(guó)的“第二次政治革命”。

（作者是新加坡國(guó)大東亞所所長(zhǎng)）