10年前的2004年9月15日上午9時，“首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會”在北京人民大會堂舉行，我在大禮堂一層參加大會。當胡錦濤講到“人民代表大會制度是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式”時，我異常興奮，因為這是我第一次聽到人民代表大會制度是人民當家作主的“最高實現(xiàn)形式”這一提法，感覺到黨中央對人民代表大會制度和人民代表大會工作的高度重視。

　　我在全國人大常委會辦公廳研究室工作多年，參加過不少文稿起草工作，撰寫過一些有關人大制度的研究文章，涉及到評價人大制度這個問題時，都表述為“重要實現(xiàn)形式”。“重要的”可以是“一個”，也可以是“多個”，這樣寫比較靈活，也比較“保險”。那么“最高的”只能有一個，是唯一的。這是個新提法。認真思考一下，感覺到對我國人大制度的這個定位是準確的，是符合憲法原義和我國政治制度最初設計的，也是黨的中央領導集體一貫的、共同的認識。

　　早在1954年制定憲法討論“國家機構”這一章時，毛澤東就說過:“我們的主席、總理，都是由全國人民代表大會產(chǎn)生出來的，一定要服從全國人民代表大會，不能跳出如來佛的手掌。”(《毛澤東年譜1949—1976》第二卷第228頁)小說《西游記》描寫孫悟空神通廣大，一個筋斗能翻十萬八千里，但卻無論如何也翻不出如來佛的手掌。這比喻不管有多大本事，也擺脫不了某種力量的控制。毛澤東還說:“我們中國是一個大國，疊床架屋地設個主席，目的是為著使國家更加安全。有議長，有總理，又有主席，就更安全些，不至于三個地方同時都出毛病。如果全國人民代表大會出了毛病，那毫無辦法，只好等四年再說。”(1954年憲法規(guī)定全國人大每屆任期四年———筆者注)(《毛澤東年譜1949—1976》第二卷第229頁)劉少奇說得更直接，他說，“全國人民代表大會要做什么就做什么。”1954年憲法草案規(guī)定的全國人大的第十四項職權是:“全國人民代表大會認為應當由它行使的其他職權”，董必武根據(jù)憲法草案的這一規(guī)定說“全國人民代表大會要做什么就可以做什么”。1982年通過的憲法，將全國人大的這一職權修改表述為“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”。參與1982年憲法修改工作的一位學者說，這是從嚴格的法制觀點出發(fā)的，這樣寫更加規(guī)范。但應該認識到，1954年憲法與1982年憲法關于全國人大這一職權的表述雖然不同，但精神實質是一致的。60年前制定憲法時，由于毛澤東提出并一再堅持，憲法寫上了全國人大有權罷免國家主席這一條。這是關于全國人大職權、全國人大與國家主席關系的規(guī)定，也是突出全國人大的地位。

　　劉少奇1954年在關于憲法草案的報告中還說:“人民代表大會制既規(guī)定為國家的根本政治制度，一切重大問題就都應當經(jīng)過人民代表大會討論，并作出決定”，“我國的人民代表大會就是這樣能夠對重大問題作出決定并能夠監(jiān)督其實施的國家權力機關”，“中國人民就是要用這樣的政治制度來保證國家沿著社會主義的道路前進”。這實質是以憲法為依據(jù)說明人大制度是人民當家作主的“最高實現(xiàn)形式”。

　　在歷史的考察中我們知道，1954年討論憲法草案時，西方一些媒體因為我們的人民代表大會擁有廣泛的權力而感到奇怪，他們說“全國人民代表大會職權的強大，不得不令人吃驚”。他們不理解也很正常。劉少奇說，這是他們沒有看到中國歷史上已經(jīng)發(fā)生的巨大變化，以工人階級為首的中國人民已經(jīng)當了國家的主人?，F(xiàn)在，我們在對外交往中更加感覺到，中國的人大根本不等同于西方的議會，中國全國人大常委會委員長與西方國家議會議長在各自國家中的地位有著極大的差別，一些西方國家議會議長的地位只相當于政府的部長。

　　江澤民在1990年兩會黨員負責同志會議上的講話中指出，建設社會主義民主政治，最重要的就是堅持和完善人民代表大會制度。在我們國家生活的各種監(jiān)督中，人大作為國家權力機關的監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督。江澤民的這個關于人大制度和人大工作的講話，兩次使用了“最”字，可見對國家根本政治制度的認識和重視。

　　以上清楚地說明了1954年制定憲法時對人民代表大會制度的考慮和我們黨的領導人對這個問題的認識。

　　為什么把人民代表大會制度、人民代表大會置于這樣高、這樣重要的地位?重要的原因就是把當年毛澤東與黃炎培的“窯洞對”所揭示的真理付諸實施:只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息，才能跳出“其興也勃焉”、“其亡也忽焉”的歷史周期律。習近平總書記2012年底走訪民主黨派中央重提“避免人亡政息的歷史周期律”，意味深長。

　　(闞珂 作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)