15日，習(xí)近平在中南海分別會(huì)見(jiàn)了來(lái)京述職的香港、澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官林鄭月娥和崔世安。習(xí)近平對(duì)香港和澳門積極學(xué)習(xí)十九大精神的做法表示肯定。值得注意的是，習(xí)近平再次用“特別行政區(qū)政府管治團(tuán)隊(duì)”來(lái)稱呼林鄭月娥和崔世安帶領(lǐng)的施政團(tuán)隊(duì)。

“管治”與“施政”，兩個(gè)表述的內(nèi)涵差異很是微妙。

“管治團(tuán)隊(duì)”的概念之前也有，不過(guò)，十九大報(bào)告特意強(qiáng)調(diào)了中央對(duì)兩個(gè)特別行政區(qū)擁有“全面管治權(quán)”，這個(gè)背景下再理解習(xí)近平的這個(gè)重要表述，就更有意義，突顯了管治權(quán)的賦予主體是中央，彰顯“一國(guó)”是“一國(guó)兩制”的前提和基礎(chǔ)。

所以，俠客島再次推送之前的一篇舊文，全面闡述“全面管治權(quán)”的來(lái)龍去脈，加深印象，尤其是對(duì)香港的一些人來(lái)說(shuō)，這個(gè)概念怎么強(qiáng)調(diào)都不為過(guò)。

 

“要全面準(zhǔn)確貫徹’一國(guó)兩制’方針，牢牢掌握憲法和基本法賦予的中央對(duì)香港、澳門全面管治權(quán)，深化內(nèi)地和港澳地區(qū)交流合作，保持香港、澳門繁榮穩(wěn)定。”

十九大報(bào)告中的這句話，引起了不小的反響。最近，尤其在香港和國(guó)際上，不少輿論都在討論這個(gè)“全面管治權(quán)”是什么意思。甚至有外媒信誓旦旦地解讀稱，這或許意味著未來(lái)中央將對(duì)香港進(jìn)行“鷹派”式的管治。

因此，我們可以好好聊聊這個(gè)“全面管治權(quán)”到底是什么意思，未來(lái)將如何影響香港施政。

概念

事實(shí)上，“全面管治權(quán)”并非十九大報(bào)告首創(chuàng)，甚至并不算是一個(gè)“新詞”。2014年6月，國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)表的香港“一國(guó)兩制”實(shí)施狀況白皮書(shū)，其中就明確指出，中央對(duì)香港擁有“全面管治權(quán)”。

那么，“全面管治權(quán)”是什么意思？

不難理解。在我國(guó)這樣的單一制國(guó)家里，國(guó)家主權(quán)優(yōu)于各行政區(qū)劃存在，地方行政區(qū)并不具備主權(quán)特征。各地方行使的權(quán)力（行政權(quán)、自治權(quán)等）并非地方固有，而是由中央根據(jù)憲法和法律授予。即使是“高度自治”的港澳地區(qū)，也并不例外，其“高度自治權(quán)”，恰恰是中央根據(jù)憲法和基本法授予的。

因此，對(duì)包括港澳地區(qū)在內(nèi)所有地方行政區(qū)域，中央（國(guó)家）擁有全面管治權(quán)，這是符合法理、且理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

這個(gè)“全面管治權(quán)”包括什么呢？還是回到2014年的《白皮書(shū)》。該文件指出：“中央擁有對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，既包括中央直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實(shí)行高度自治。對(duì)于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央具有監(jiān)督權(quán)力。”

這意味著什么呢？香港大學(xué)副教授閻小駿這樣總結(jié)：一，創(chuàng)制香港特別行政區(qū)、立法、釋法、修法的權(quán)力；二，組建特區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)、監(jiān)督行政長(zhǎng)官及特區(qū)政府的立法和施政、以及向特區(qū)政府作出新的授權(quán)的權(quán)力；三，直接管理與特區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)與香港防務(wù)的權(quán)力。

 

有的人覺(jué)得這種提法很突兀？那我們不妨回顧一下“初心”。

一國(guó)兩制的框架最初創(chuàng)立，是為了解決臺(tái)灣問(wèn)題的。1983年，鄧小平談到此事時(shí)說(shuō)，祖國(guó)統(tǒng)一后，臺(tái)灣特別行政區(qū)可以有自己的“獨(dú)立性”，包括司法獨(dú)立、擁有軍隊(duì)（不能構(gòu)成威脅）、大陸不派行政人員去臺(tái)等。首先應(yīng)用于香港問(wèn)題后，則根據(jù)憲法和基本法規(guī)定，相應(yīng)進(jìn)行授權(quán)規(guī)定。

因此可以看出，這一政策從提出起，“一國(guó)”就是目的和基礎(chǔ)，“兩制”則是過(guò)程和手段，兩者孰輕孰重，一目了然。顯然，這一框架提出之初，就兼具了靈活性與務(wù)實(shí)性。

而“主權(quán)”與“治權(quán)”，從中英談判香港問(wèn)題時(shí)就的確是交鋒的核心議題。

核心

在香港和國(guó)際上，有一些觀點(diǎn)認(rèn)為，“一國(guó)兩制”理所當(dāng)然就是“一國(guó)兩治”，北京只應(yīng)管理屬于主權(quán)范圍內(nèi)的外交與防務(wù)，其他所有特區(qū)的管理事宜都應(yīng)該屬于“治權(quán)”范圍，完全應(yīng)該由港人自行行使，中央政府不得干預(yù)。這種誤解發(fā)展到極致，甚至出現(xiàn)了所謂“次主權(quán)”、“中國(guó)干預(yù)香港內(nèi)政”等言論。

這種觀點(diǎn)是經(jīng)不起歷史和現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)的。

根據(jù)閻小駿的敘述，1982年撒切爾夫人訪問(wèn)北京，正式商談香港前途時(shí)，“主權(quán)換治權(quán)”曾是英方談判的底線。實(shí)質(zhì)上，這個(gè)方案希望中國(guó)僅保留對(duì)香港的“名義所有權(quán)”，在管治上，香港應(yīng)該繼續(xù)聽(tīng)命于英國(guó)政府和代理人，即中國(guó)內(nèi)地和香港由完全不同的政府來(lái)實(shí)施管治，從而分割中國(guó)對(duì)其固有領(lǐng)土的實(shí)質(zhì)管治權(quán)。

那么，當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人怎么說(shuō)的呢？來(lái)看兩則材料。

“英國(guó)想用主權(quán)來(lái)?yè)Q治權(quán)是行不通的。希望不要在治權(quán)問(wèn)題上糾纏，不要搞成中國(guó)單方面發(fā)表聲明收回香港……希望撒切爾夫人和她的政府采取明智的態(tài)度，不要把路走絕了。中國(guó)1997年收回香港的政策不會(huì)受任何干擾，更不會(huì)有任何改變，否則我們就交不了賬。”（1983年，鄧小平會(huì)見(jiàn)英國(guó)前首相希思）

“你們想拿主權(quán)換治權(quán)，延續(xù)1997年后對(duì)香港的殖民統(tǒng)治，這是根本行不通的。要中國(guó)政府接受這種荒謬的主張，等于是要中國(guó)政府同英國(guó)政府簽訂一項(xiàng)新的不平等條約。你們應(yīng)該清楚，中國(guó)不是阿根廷，香港也不是馬島。”（1983，時(shí)任外交部副部長(zhǎng)周南對(duì)英國(guó)駐華臨時(shí)代辦）

可見(jiàn)，主權(quán)與治權(quán)不可分割，始終是北京堅(jiān)持的核心觀點(diǎn)。

 

1987年，會(huì)見(jiàn)香港基本法起草委員會(huì)時(shí)，鄧小平還有這樣一段富有遠(yuǎn)見(jiàn)的話：

“切不要以為香港的事情全由香港人來(lái)管，中央一點(diǎn)都不管，就萬(wàn)事大吉了。這是不行的，這種想法不實(shí)際。中央確實(shí)是不干預(yù)特別行政區(qū)的具體事務(wù)的，也不需要干預(yù)。但是，特別行政區(qū)是不是也會(huì)發(fā)生危害國(guó)家根本利益的事情呢？難道就不會(huì)出現(xiàn)嗎？那個(gè)時(shí)候，北京過(guò)問(wèn)不過(guò)問(wèn)？難道香港就不會(huì)出現(xiàn)損害香港根本利益的事情？能夠設(shè)想香港就沒(méi)有干擾，沒(méi)有破壞力量嗎？……

如果中央把什么權(quán)力都放棄了，就可能會(huì)出現(xiàn)一些混亂、損害香港的利益。所以，保持中央的某些權(quán)力，對(duì)香港有利無(wú)害。大家可以冷靜地想想，香港有時(shí)候會(huì)不會(huì)出現(xiàn)非北京出頭就不能解決的問(wèn)題呢……總有一些事情沒(méi)有中央出頭你們是難以解決的。……如果變成行動(dòng)，要把香港變成一個(gè)在’民主’幌子下反對(duì)大陸的基地，怎么辦？那就非干預(yù)不行。”

2015年，全國(guó)港澳研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)陳佐洱則說(shuō)了這樣一番話：“香港特區(qū)的普選之爭(zhēng)……實(shí)質(zhì)是管治權(quán)的歸屬問(wèn)題。特區(qū)管治權(quán)是國(guó)家政權(quán)的一部分，茲事體大，不容有失。”

“茲事體大、不容有失”——可以說(shuō)，對(duì)于特區(qū)的管治權(quán)，北京的觀點(diǎn)是再明確不過(guò)了。正如閻小駿評(píng)論的那樣，“在八十年代國(guó)力那樣弱的情況下都不曾在’主權(quán)治權(quán)不可分割’的問(wèn)題問(wèn)題上退讓半分，怎么可能在21世紀(jì)的今天、在管治權(quán)這個(gè)核心議題上讓步？”

用這位學(xué)者的話來(lái)說(shuō)，“香港歸根結(jié)底是中華人民共和國(guó)中央人民政府直轄的一個(gè)特別行政區(qū)，北京有完全的主權(quán)和治權(quán)；香港既不是受保護(hù)的’自治領(lǐng)’，也不是獨(dú)立或半獨(dú)立、享受’次主權(quán)’的政治’異邦’。香港社會(huì)要尋求進(jìn)一步的生存、發(fā)展和自治空間，就首先必須坦然接受這個(gè)最基本的政治現(xiàn)實(shí)。”

 

如果說(shuō)羅大佑一曲《皇后大道東》，唱出了部分港人回歸前的猶豫與彷徨，那么回歸后，香港社會(huì)有些人思想?yún)s翻轉(zhuǎn)180°，對(duì)“一國(guó)兩制”和基本法的認(rèn)知存在“過(guò)高想象”，也就是對(duì)高度自治權(quán)懷有不切實(shí)際的期望。有香港本地人士語(yǔ)帶反諷地撰文說(shuō)，以為回歸就是“換一換國(guó)旗區(qū)徽，改唱義勇軍進(jìn)行曲”而已，這些已充分表達(dá)了“我們那份澎湃的愛(ài)國(guó)情操”，恕難做得更多了。

這種“回歸”認(rèn)知多膚淺虛偽呢？我們不妨再回溯一下歷史——

1984年，鄧小平這樣說(shuō)：“港人治港有個(gè)界線和標(biāo)準(zhǔn)，就是必須由以愛(ài)國(guó)者為主體的港人來(lái)治理香港……什么叫愛(ài)國(guó)者？愛(ài)國(guó)者的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，尊重自己民族，誠(chéng)心誠(chéng)意擁護(hù)祖國(guó)恢復(fù)行使對(duì)香港的主權(quán)，不損害香港的繁榮和穩(wěn)定。”

事實(shí)上，經(jīng)歷2003年的國(guó)家安全立法爭(zhēng)議、2010年的政改爭(zhēng)議和2012年的國(guó)民教育課爭(zhēng)議后，2014年的全面管治權(quán)論述，有深刻的歷史淵源和與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代背景。如果抱著刻舟求劍的思維看“一國(guó)兩制”，恐怕行不通。香港社會(huì)要尋求進(jìn)一步生存、發(fā)展和自治的空間，首先就必須坦然接受這個(gè)最基本的政治現(xiàn)實(shí)。

 

別忘了，港澳雖沒(méi)有實(shí)行人代會(huì)制，也沒(méi)有搞“三權(quán)分立”或聯(lián)邦制，但高度自治并非完全自治，也不是分權(quán)，更不是特區(qū)固有的權(quán)力，而是來(lái)源于中央全面管治權(quán)的授權(quán)。

畢竟，“五十年不變”，不等于五十年放任不管。

這些年香港社會(huì)的非法“占中”、旺角暴亂、個(gè)別候任議員宣誓時(shí)辱國(guó)，凡此種種，正應(yīng)了鄧小平的話，某些勢(shì)力要把香港“變成一個(gè)在’民主’的幌子下反對(duì)大陸的基地”，中央當(dāng)然要及時(shí)亮劍，人大常委會(huì)主動(dòng)釋法。堅(jiān)決遏制和打擊“港獨(dú)”勢(shì)力，定分止?fàn)?、釋疑解惑的效果背后，體現(xiàn)的就是“全面管治權(quán)”的力量。

換言之，這是中央政府一以貫之的政治底線，也是已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)的政治操作。

現(xiàn)實(shí)

明治病之術(shù)者，杜未生之疾；達(dá)治亂之要者，遏將來(lái)之患。用好全面管治權(quán)，中央和特區(qū)形成良性互動(dòng)，是“推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”的應(yīng)有之義。

全面管治權(quán)必須得到香港社會(huì)的理解與支持。根據(jù)閻小駿的觀察，香港社會(huì)運(yùn)動(dòng)的不斷激化和“港獨(dú)”勢(shì)力的泛起，對(duì)香港特區(qū)的管治形成新的干擾，這種干擾“對(duì)兩地之間的政治互信殺傷力非常大”——

比如，有些境內(nèi)外勢(shì)力“打著紅旗反紅旗”，故意混淆、曲解“一國(guó)兩制”的初心，對(duì)全面管治權(quán)橫挑鼻子豎挑眼，發(fā)出“香港只有一國(guó)、沒(méi)有兩制”之類的奇談怪論，臆度中央收緊高度自治權(quán)，甚至“全面接管”云云。再加上香港經(jīng)濟(jì)一體化帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)、收入分配不均、住房置業(yè)困難等帶來(lái)的社會(huì)分化，很容易轉(zhuǎn)為對(duì)政府和相關(guān)政策的不滿。這些，對(duì)港澳尤其是香港建立足夠的政治認(rèn)同，形成了不小的挑戰(zhàn)。

 

從構(gòu)建認(rèn)同到知行合一，都需要足夠的信心、耐心和智慧。用這位學(xué)者的話說(shuō)，“一個(gè)與國(guó)家主體政治秩序離散多年的現(xiàn)代都市，要重新整合進(jìn)政治主體的制度體系和憲法秩序，同時(shí)又要保持自身的獨(dú)特性，這本身恐怕就是人類歷史上最宏大和艱深的政治難題之一。”

面對(duì)挑戰(zhàn)破解難題，就要確保“一國(guó)兩制”的實(shí)踐不動(dòng)搖、不走樣、不變形，必須以“咬定青山不放松”、“任爾東西南北風(fēng)”的戰(zhàn)略定力，牢牢牽住“全面管治權(quán)”這個(gè)牛鼻子。在島叔看來(lái)，這也是習(xí)近平特意點(diǎn)明“全面管治權(quán)”的內(nèi)在原因。過(guò)去我們談“高度自治權(quán)”多，談“全面管治權(quán)”少；如今，在輿論引導(dǎo)和思想意識(shí)上，這個(gè)糾偏則是必須首先完成的。