0. 簡介

阿富汗，伊拉克，也許還有利比亞。如果你問普通的美國人，在過去20年里美國在哪里打過仗，你可能會得到這個簡短的名單。但這份名單是錯誤的--至少遺漏了17個美國通過地面部隊、代理部隊或空襲參與武裝沖突的國家。

對于公眾來說，美國的戰(zhàn)爭行動的全部范圍是不可知的。調(diào)查記者和人權(quán)倡導(dǎo)者對軍隊使用武力的地方進行了粗略的了解，但他們依賴的信息來源往往是不完整的、過時的或推測的。人們只能通過翻閱紫心勛章儀式、與退役軍人交談以及監(jiān)測社交媒體上關(guān)于平民傷害的報道來了解美國的軍事足跡。

國會對美國發(fā)動戰(zhàn)爭的了解往往不比公共記錄好。國防部只向少數(shù)立法機構(gòu)提供國會規(guī)定的披露和更新信息。有時，國防部完全不遵守報告要求，使國會議員對軍隊何時、何地、對誰使用武力一無所知。例如，2017年美軍在尼日爾造成傷亡后，立法者對美軍在該國的存在感到吃驚。如果不能獲得這些基本信息，國會就無法進行必要的監(jiān)督。

不僅僅是公眾和國會不了解情況。國防部在國務(wù)院的外交同行也在努力理解和深入了解美國敵對行動的范圍。在國會監(jiān)督不力的地方，行政部門內(nèi)部的監(jiān)督也是如此。

這種秘密戰(zhàn)爭的擴散是一個相對較新的現(xiàn)象，它是不民主和危險的。在未報告的國家進行不公開的敵對行動，違反了我們的憲法設(shè)計。它招致了公眾、國會，甚至是負責管理美國對外關(guān)系的外交官都無法預(yù)料的軍事升級。而且，它有可能導(dǎo)致構(gòu)思不周、適得其反的行動，給美元和平民生命方面都造成巨大損失。那么，我們是如何走到這一步的？

政府有能力秘密發(fā)動戰(zhàn)爭的兩個來源已經(jīng)成為人們討論的主題。

第一個是2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF），它是在9月11日襲擊事件發(fā)生后頒布的。盡管有文本上的限制，2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》已經(jīng)連續(xù)被四屆政府擴展到涵蓋各種各樣的恐怖組織，行政部門長期以來對國會隱瞞了這些組織的完整名單，并且仍然對公眾隱瞞。

第二個是秘密行動法規(guī)，這是一項授權(quán)，用于秘密的、未歸屬的、主要由中央情報局領(lǐng)導(dǎo)的行動，可能涉及使用武力。盡管冷戰(zhàn)時期的一系列行政命令禁止暗殺，但在整個反恐戰(zhàn)爭期間，秘密行動法規(guī)一直被用來在現(xiàn)行敵對行動地區(qū)之外進行無人機襲擊。

但是，還有第三類法定權(quán)力使不公開的敵對行動成為可能，但很少受到公眾關(guān)注：安全合作權(quán)力。國會在9月11日之后的幾年里頒布了這些條款，允許美國軍隊通過外國伙伴并與之合作使用武力。其中之一，現(xiàn)在編入《美國法典》第10卷第333條，允許國防部在世界任何地方訓(xùn)練和裝備外國軍隊。另一個，現(xiàn)在編入《美國法典》第10卷第127e條，授權(quán)國防部向 "支持 "美國反恐行動的外國軍隊、準軍事部隊和私人提供 "支持"。

雖然培訓(xùn)和支持聽起來是善意的，但這些權(quán)力的使用已經(jīng)超出了其預(yù)期目的。第333條導(dǎo)致美國軍隊在對憲法規(guī)定的自衛(wèi)的狹義解釋下打擊其合作伙伴的對手。第127e條允許美國發(fā)展和控制代理部隊，代表美國軍隊作戰(zhàn)，有時甚至與美國軍隊并肩作戰(zhàn)。簡而言之，這些條款促成了敵對行動，或被用來作為敵對行動的跳板。

公眾甚至國會的大多數(shù)人都不知道這些計劃的性質(zhì)和范圍。國防部幾乎沒有說明它如何解釋第333條和第127e條，如何決定保衛(wèi)哪些第333條伙伴部隊，以及在哪里開展第127e條涉及的行動。當根據(jù)這些授權(quán)行動的美國部隊指揮或參與戰(zhàn)斗時，國防部往往拒絕通知國會和公眾，理由是事件太小，無法觸發(fā)法定報告要求。

盡管國會在監(jiān)督第333條和第127e條規(guī)定的活動方面面臨著挑戰(zhàn)，但國會最近擴大了國防部的安全合作權(quán)限。2018年《國防授權(quán)法》（NDAA）第1202條在很大程度上反映了第127e條，但它所涉及的伙伴部隊不是支持美國的反恐努力，而是旨在支持美國對 "無賴國家"，如伊朗或朝鮮，或 "近鄰"，如俄羅斯和中國的 "非正規(guī)戰(zhàn)爭行動"。遠遠超出反恐戰(zhàn)爭的范圍，第1202條可能被用來與強國，甚至是核國家進行低層次的沖突。

通過這些安全合作條款，國防部，而不是國會，決定了美國何時何地反擊恐怖組織甚至國家對手。此外，通過確定 "偶發(fā) "對抗和 "非正規(guī) "戰(zhàn)爭不等同于 "敵對行動"，國防部避免了通知和報告要求，使國會和公眾處于黑暗之中。

本報告深入探討了開展和監(jiān)督安全合作的法律框架，并確定了這些框架是如何開啟現(xiàn)代秘密戰(zhàn)爭時代的。報告參考了國防部和國務(wù)院的公開報告和材料，以及對政府官員、國會工作人員和記者的采訪。

第一部分簡要介紹了憲法規(guī)定的戰(zhàn)爭權(quán)力和國會對軍隊的監(jiān)督的歷史和概況；

第二部分分析了進行安全合作所依據(jù)的一系列權(quán)力；

第三部分指出了這種秘密戰(zhàn)爭的憲法缺陷，并提出了提高透明度和防止濫用的改革建議。

1. 憲法戰(zhàn)爭權(quán)的歷史與概述

在美國的憲法體系中，軍事事務(wù)的權(quán)力在國會和總統(tǒng)之間劃分。憲法明確授予國會宣戰(zhàn)的權(quán)力和創(chuàng)建、資助和管理軍隊的權(quán)力。憲法還賦予總統(tǒng)一般的 "行政權(quán)力"，并規(guī)定總統(tǒng)應(yīng)是軍隊的總司令。

基于國會宣布戰(zhàn)爭和進行軍事?lián)芸畹呢熑?，長期以來，憲法被理解為賦予國會對軍隊運作地點和方式的實質(zhì)性控制。此外，對軍隊撥款期限的特別限制--憲法的兩年條款--被理解為要求國會對軍事事務(wù)進行定期和知情的審查。相比之下，總統(tǒng)的作用很狹窄。根據(jù)最高法院的規(guī)定，總統(tǒng)的 "權(quán)力和職責 "是在國會已經(jīng) "通過法律規(guī)定進行戰(zhàn)爭 "之后，"指揮[]部隊 "和 "指導(dǎo)行動的進行"。只有在狹隘的情況下，當防御性武力對于 "擊退 "對美國領(lǐng)土和人員的突然襲擊是必要的，憲法才被視為為授權(quán)總統(tǒng)在沒有國會授權(quán)的情況下采取行動。

正如下文所討論的，這種權(quán)力平衡在美國歷史上的大部分時間里都得到了尊重。但在冷戰(zhàn)期間，它開始解體，自9·11以來，這種趨勢加速了。

1.1早期歷史

國會對軍事行動進行控制和監(jiān)督的先例很早就建立了。在憲法通過僅10年后，在與法國的準戰(zhàn)爭期間，國會行使了限制美國海軍活動的地理范圍的權(quán)力。國會拒絕了亞當斯總統(tǒng)的請求，將美國船只限制在保衛(wèi)海岸線上，而不是在公海上巡航并尋求與法國船只對抗。國會還規(guī)定了美國船只的武裝、人員配備，甚至是補給--口糧包括每天一磅面包和四盎司的奶酪。

亞當斯承認國會的戰(zhàn)時法令，當美國船只超出其范圍時，最高法院也會強制執(zhí)行。最高法院肯定了國會發(fā)動戰(zhàn)爭的權(quán)力，"在地點、對象和時間上都有限制"。

早期的總統(tǒng)們都很小心，即使他們單方面采取行動以保衛(wèi)國家免受外國威脅，也不會逾越他們的權(quán)力。1801年，當國會休會時，杰斐遜總統(tǒng)援引他固有的憲法權(quán)力，阻止巴巴里國家扣留和贖回美國商人。然而，在國會返回后的第二天，杰斐遜盡職盡責地向國會通報了他向地中海部署美國船只的情況，以及導(dǎo)致部署的情況和船只的行為。然后，他尋求并得到了國會的明確許可，在對抗巴巴里國家時 "超越防線"。

總統(tǒng)對國會授權(quán)或禁止美國軍事行動的權(quán)力的尊重，以及軍事行動的透明度，在建國時期就一直存在。在杰斐遜擊退巴巴里國家的半個世紀后，林肯總統(tǒng)效仿他的模式來對抗南聯(lián)盟。內(nèi)戰(zhàn)是在國會休會時開始的，當時邦聯(lián)對薩姆特堡進行了轟炸。林肯要求召開特別立法會議，并在等待國會回來的過程中，為國家做好了戰(zhàn)爭準備，并實施了海上封鎖，關(guān)閉了南聯(lián)盟的港口。當國會重新召開時，林肯公開概述了他所做的事情，并尋求國會對其進行追溯和繼續(xù)批準。為了幫助國會進行審議，他和他的政府承諾 "隨時準備提供遺漏的信息，或通報被認為對[國會]很重要的新事實。"

即使當美國人的生命和國家的統(tǒng)一受到威脅時，杰斐遜和林肯也承認總統(tǒng)單邊主義的局限性，并接受了對國會的問責。他們明白，透明度使國會能夠履行憲法規(guī)定的對軍事事務(wù)進行立法并決定是否、何時以及如何發(fā)動戰(zhàn)爭的職責。

1.2冷戰(zhàn)時期

即使美國的規(guī)模和軍事實力在不斷增長，杰斐遜和林肯對憲法規(guī)定的權(quán)力平衡的理解在整個19世紀和20世紀初的幾十年里一直占上風(fēng)。然而，冷戰(zhàn)使總統(tǒng)在國會宣布戰(zhàn)爭和進行軍事監(jiān)督的權(quán)力方面的做法發(fā)生了變化。

1950年，杜魯門總統(tǒng)單方面將美國軍隊投入朝鮮戰(zhàn)爭，使美國在未經(jīng)國會事先批準的情況下卷入了一場為期三年的沖突。杜魯門偏離了既定的權(quán)力平衡，主張 "為美國外交政策的廣泛利益 "使用軍隊的總統(tǒng)特權(quán)。艾森豪威爾總統(tǒng)追隨杜魯門的腳步，利用新成立的中央情報局在拉丁美洲和東南亞從事未經(jīng)授權(quán)和未公開的敵對行動。

艾森豪威爾在老撾的秘密戰(zhàn)爭--他的繼任者將擴大這場戰(zhàn)爭的規(guī)模和范圍--尤其值得注意。中情局控制了一支由數(shù)萬名老撾人組成的 "龐大的代理軍隊"，再加上其支持這些代理軍隊的轟炸行動，是朝著破壞憲法中設(shè)想的、由杰斐遜和林肯實施的權(quán)力平衡邁出的一步，而非一步。國會沒有批準 "大規(guī)模行動"，立法者最終指責該機構(gòu)的行為 "大大超出 "其權(quán)限。但是，國會的譴責是在秘密戰(zhàn)爭開始整整十年之后，因為記者們最終通過 "從非正常來源獲得的零星信息 "爆出了老撾的新聞。

老撾問題體現(xiàn)了軍事事務(wù)保密的危險性：通過挫敗國會進行監(jiān)督的能力，總統(tǒng)可以篡奪國會決定何時、何地和如何進行戰(zhàn)爭的權(quán)力。總統(tǒng)可以使老撾成為 "歷史上被轟炸得最厲害的國家"，而國會和美國公眾幾乎不知道這一點。

也許是因為憲法規(guī)定的權(quán)力平衡在很大程度上依賴于軍事透明度，所以保密性在上升。1960年，國會評估說，艾森豪威爾政府刺激了 "美國歷史上前所未有的聯(lián)邦政府保密工作的增長"，利用 "軍事安全的借口 "來掩蓋美國軍隊的位置和他們的工作。這一趨勢在隨后的政府中加速發(fā)展。1969年，尼克松總統(tǒng)將越南戰(zhàn)爭擴大到中立的柬埔寨領(lǐng)土，而沒有通知國會，更沒有請求授權(quán)。四年后，一名空軍少校揭發(fā)了他如何 "故意偽造了至少二十幾次B-52[轟炸機]在柬埔寨上空的秘密任務(wù)的報告"，國會才知道這次入侵。

柬埔寨的秘密戰(zhàn)爭促使國會在尼克松的否決下頒布了戰(zhàn)爭權(quán)力決議。根據(jù)憲法文本和歷史，戰(zhàn)爭權(quán)力決議重申，總統(tǒng)有義務(wù)在美國軍隊參與防線以外的敵對行動之前尋求國會授權(quán)。它還要求總統(tǒng)在部署有戰(zhàn)斗力的美國軍隊和參與敵對行動時，必須通知國會并與之協(xié)商。與國會 "在地點、對象和時間上 "限制戰(zhàn)爭的權(quán)力相一致，戰(zhàn)爭權(quán)力決議規(guī)定了國會終止敵對行動和迫使美國軍隊撤出戰(zhàn)場的特殊程序。即使沒有國會使用這些特別程序，戰(zhàn)爭權(quán)力決議也指示總統(tǒng)在60天后 "應(yīng)終止 "任何未經(jīng)授權(quán)的敵對行動，或在 "不可避免的軍事需要 "的情況下，在90天內(nèi)終止。

總統(tǒng)們并不急于遵守這些控制單邊主義和恢復(fù)透明度的新措施。尼克松立即對戰(zhàn)爭權(quán)力決議的合憲性提出質(zhì)疑。隨后的政府響應(yīng)了他的論點，同時對該法律進行了嚴格的解釋，削弱了其報告條款和對未經(jīng)授權(quán)的敵對行動的限制。因此，里根總統(tǒng)堅持認為他的政府是以符合戰(zhàn)爭權(quán)力決議的方式行事的，即使它對尼加拉瓜政府采取了未經(jīng)授權(quán)的準軍事團體行動，并對格林納達發(fā)動了未經(jīng)授權(quán)的入侵。

但國會并沒有松懈。立法者多次根據(jù)戰(zhàn)爭權(quán)力決議提起訴訟，挑戰(zhàn)未經(jīng)授權(quán)的敵對行動，無論是里根還是后來克林頓總統(tǒng)在前南斯拉夫采取的行動。國會還頒布了《博蘭修正案》等立法，行使國會的軍事?lián)芸顧?quán)力，禁止將資金用于 "直接或間接支持尼加拉瓜的軍事或準軍事行動"。在克林頓政府時期，國會頒布了類似的資金禁令，以限制在波斯尼亞和黑塞哥維那、海地、盧旺達和索馬里使用美國軍隊。

1.3 9·11及其后遺癥

9·11迎來了一個尊重總統(tǒng)的新時代。國會放棄了維護其憲法作用的努力，戰(zhàn)爭權(quán)力決議處于休眠狀態(tài)--即使新的軍事權(quán)力和技術(shù)擴大了總統(tǒng)在沒有國會明確授權(quán)甚至不知情的情況下部署軍隊的權(quán)力。

在2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF）成為法律的時候，"在60多個國家有成千上萬的恐怖分子。. . . 我們的反恐戰(zhàn)爭從基地組織開始，但并沒有就此結(jié)束"。與2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》的既定目的--防止那些對9.11事件負有責任的人今后對美國實施恐怖主義行為--相反，布什的目的是確保 "每一個全球范圍的恐怖組織都被發(fā)現(xiàn)、制止和擊敗"。

這種對反恐戰(zhàn)爭的看法已經(jīng)取代了2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》的明文規(guī)定。歷屆政府都將2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》解釋為包括基地組織的 "相關(guān)部隊"，盡管這些詞沒有出現(xiàn)在法規(guī)中。行政部門已經(jīng)指定了一系列廣泛的恐怖組織，包括那些在9·11還不存在的恐怖組織為相關(guān)部隊。在這樣做的時候，總統(tǒng)們單方面將反恐戰(zhàn)爭的范圍擴大到像索馬里的青年黨這樣的組織，該組織成立于2006年，威脅著東非而不是美國的目標。

在反恐戰(zhàn)爭的大部分時間里，國會不知道行政部門宣稱的2001年《軍事力量使用授權(quán)書》所涵蓋的相關(guān)部隊或國家的完整名單。直到2013年，奧巴馬總統(tǒng)才向國會提供了一份此類部隊的名單，并說明行政部門指定這些部隊的理由。即便如此，這份名單也沒有包括國防部對抗對手的國家。特朗普政府也拒絕提供關(guān)于反恐戰(zhàn)爭的地理范圍的信息--盡管國會頒布了一項法律，特別要求這樣做。2022年3月，經(jīng)過多年的拖延，拜登政府終于向國會外交事務(wù)和國防委員會提供了一系列逾期未交的報告，說明美國軍隊在哪里作戰(zhàn)以及與誰作戰(zhàn)。這些報告有冗長的保密附件，沒有提供給所有國會辦公室，也沒有公開提供。

不過，《軍事力量使用授權(quán)書》并不是事情的終點。在布什總統(tǒng)簽署2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》成為法律的前一天，他根據(jù)《美國法典》第50卷第3093條，即秘密行動法規(guī)，做出了一項廣泛的調(diào)查結(jié)果，授予中央情報局 "特殊權(quán)力"：在世界各地擊斃或捕獲基地組織目標。這一結(jié)論授予中央情報局的權(quán)力與國防部根據(jù)2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》行使的權(quán)力 "相同"，包括 "直接使用致命武力"。到2011年，中情局在阿富汗控制了一支 "3000人的秘密軍隊"，利用新的無人機技術(shù)在也門和巴基斯坦進行秘密空襲，并殺死了多達2000名武裝分子和平民。中情局20%的分析人員致力于為未來的無人機襲擊確定目標和位置。表面上看，中情局是一個民事機構(gòu)，但它擁有作為軍事力量的權(quán)力和工具。

盡管中情局和軍隊的角色已經(jīng)趨同，但行政部門堅持認為，中情局不受國防部相同的法定報告制度的約束。當中央情報局進行敵對行動時，無論是通過指揮代理部隊還是進行空襲，其敵對行動都不向國會全體成員或公眾報告。事實上，它們甚至沒有向國會國防或外交事務(wù)委員會報告。相反，中央情報局的活動是通過向國會情報委員會發(fā)出高度機密的通知來報告的。在某些情況下，總統(tǒng)將這些通知限制在八個高級立法者。

在2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》和秘密行動法規(guī)的基礎(chǔ)上，國會頒布了安全合作法規(guī)，允許軍隊 "支持"那些目標與美國一致的外國軍隊。這些權(quán)力在沒有具體的國會授權(quán)和有限的監(jiān)督下使軍事行動得以進行的方式是本報告的重點，并在下一部分中詳述。

最后，這些法定權(quán)力的產(chǎn)生、使用和濫用是在總統(tǒng)聲稱的未經(jīng)國會授權(quán)開展軍事行動的權(quán)力急劇增加之后發(fā)生的。在9·11之前的幾年里，行政部門的律師們提出了一種新的自衛(wèi)理論，根據(jù)這一理論，總統(tǒng)可以在全面戰(zhàn)爭之前發(fā)起敵對行動，以保護 "重要的國家利益 "。而奧巴馬和特朗普政府則擴大了這一理論，將其作為在利比亞和敘利亞進行單邊干預(yù)的依據(jù)。

這些法律授權(quán)--2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》、總統(tǒng)根據(jù)秘密行動法規(guī)作出的結(jié)論、安全合作條款以及新擴大的憲法自衛(wèi)概念--與無人機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展相吻合，即所謂的在沒有明確的美國存在的情況下對對手使用武力的輕裝手段。

國防部能夠根據(jù)這些新的授權(quán)并利用這些新技術(shù)開展行動，就像中央情報局一樣，它擁有以國會和公眾幾乎無法察覺的方式開展敵對行動的工具。于是，它就這樣做了。軍方將反恐戰(zhàn)爭的范圍擴大到全球，在從菲律賓到突尼斯等地打擊國會無法預(yù)見的對手。有時，國會很清楚，這些敵對行動的范圍遠遠超出了它所授權(quán)的甚至是理解的范圍。但國會沒有援引戰(zhàn)爭權(quán)力決議或通過資金限制，而是允許這種不負責任的行為繼續(xù)存在。

2.安全合作機構(gòu)

據(jù)斯蒂芬-施瓦茨大使說，美國在索馬里 "建立 "了邦特蘭安全部隊。在9·11之后的幾年里，中情局特工為該部隊招募、訓(xùn)練和支付戰(zhàn)斗人員。十年后，中情局將該部隊的管理權(quán)移交給國防部，該部隊的600名戰(zhàn)士直接向國防部報告。在另一個十年里，這些戰(zhàn)士代表美國特種作戰(zhàn)部隊并與美國特種作戰(zhàn)部隊一起打擊青年黨（基地組織的一個分支）和索馬里伊斯蘭國（ISS）。他們在很大程度上獨立于索馬里政府，盡管他們是一支精銳的武裝旅和索馬里最有能力的特種作戰(zhàn)部隊之一。而且他們與美國部隊的關(guān)系長期保密，美國官員直到2014年還否認在索馬里有軍事顧問的存在。

2020年底，特朗普總統(tǒng)下令從索馬里撤軍，使邦特蘭安全部隊有史以來第一次獨自行動。沒有國防部的指導(dǎo)--或工資，也沒有與索馬里政府的緊密聯(lián)系，邦特蘭安全部隊毫無章法。邦特蘭安全部隊放棄了對青年黨和ISIS的斗爭，轉(zhuǎn)而拿起武器對抗當?shù)卣?。索馬里部隊和邦特蘭安全部隊之間的戰(zhàn)斗隨之展開，平民受傷，學(xué)校關(guān)閉，邦特蘭的商業(yè)首都變成了鬼城。

國防部毫不畏懼，要求拜登總統(tǒng)將軍隊重新部署到索馬里，并吹噓其與當?shù)夭筷牶献鞯乃^有效性。除了邦特蘭安全部隊，國防部還希望繼續(xù)親自指導(dǎo)達納布旅，這是一支由1000名戰(zhàn)士組成的部隊，美國自2011年以來一直 "資助、招募、培訓(xùn)并與之合作"。達納布旅則被指控傷害平民和任意逮捕，其中一些據(jù)稱是在美國部隊指揮和監(jiān)督的任務(wù)中發(fā)生的。而在2017年，美軍在與達納布旅一起進行突擊時，記錄了自20世紀90年代以來在索馬里的首次戰(zhàn)斗死亡。拜登總統(tǒng)在2022年中期批準了重新部署。

國防部是根據(jù)什么法律授權(quán)發(fā)展這些代理部隊的？行政部門在2016年指定青年黨為基地組織的相關(guān)部隊，因此是2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》規(guī)定的合法目標。它在2014年對ISIS做出了同樣的認定，但它從未公開宣布ISS為相關(guān)部隊。換句話說，在2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》被認為授權(quán)對青年黨和ISIS采取敵對行動之前，國防部就已經(jīng)發(fā)展并與邦特蘭安全部隊和達納布旅并肩作戰(zhàn)，更不用說ISIS。它不可能依賴2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》，至少不是主要依賴。

相反，軍方與邦特蘭安全部隊和達納布旅的合作被歸類為《美國法典》第10卷第333條和第127e條規(guī)定的安全合作，這是國會在反恐戰(zhàn)爭初期頒布的兩項授權(quán)。國防部利用第333條，派遣美國部隊訓(xùn)練和裝備達納布旅，該旅是索馬里國民軍的一部分。通過第127e條，國防部訓(xùn)練和裝備邦特蘭安全部隊，將邦特蘭安全部隊和達納布旅列入美國的工資單，并指示這兩支部隊追求美國的軍事目標和目的。

國防部明確表示，它不把第333條和第127e條視為使用軍事力量的授權(quán)?，F(xiàn)實卻不那么清楚。畢竟，美國軍隊已經(jīng)利用這些權(quán)力建立、控制，有時還與邦特蘭安全部隊和達納布旅等團體一起作戰(zhàn)。

本部分調(diào)查了第333條和第127e條的文本、實施和限制，解釋了這些條款如何本身或與其他權(quán)力相結(jié)合，成為使用軍事力量的事實上的授權(quán)。本部分還討論了2018年《國防授權(quán)法案》的第1202條，這是一項新的安全合作條款，以第127e條為藍本，用于打擊國家行為者及其附屬機構(gòu)。對于這些授權(quán)中的每一項，本部分討論了相關(guān)的報告制度以及信息的流動，或缺乏信息，從國防部到國會，其他行政部門的利益相關(guān)者，以及公眾。

2.1《美國法典》第10卷第333條：全球提供培訓(xùn)和裝備

《美國法典》第10卷第333條通常被稱為 "全球提供訓(xùn)練和裝備"，其中規(guī)定

國防部長被授權(quán)開展或支持......項目，向......外國的國家安全部隊提供訓(xùn)練和裝備，以建設(shè)這些部隊的能力，開展以下一項或多項工作：

(1) 反恐怖主義行動。

(2) 反大規(guī)模殺傷性武器的行動。

(3) 打擊非法毒品販運行動。

(4)打擊跨國有組織犯罪行動。

(5) 海上和邊境安全行動。

(6) 軍事情報行動。

(7)空域意識行動。

(8) 有助于現(xiàn)有國際聯(lián)盟行動的行動或活動......。

(9) 網(wǎng)絡(luò)空間安全和防御性網(wǎng)絡(luò)空間行動。

它繼續(xù)解釋說，第333條計劃可以涉及 "提供和維持國防物品、培訓(xùn)、國防服務(wù)、用品（包括消耗品）和小規(guī)模建筑"。

從表面上看，第333條的范圍似乎不大。它授權(quán)國防部選擇外國的部隊來接受美國的援助。國防部可以提供的援助種類是有限的，不包括執(zhí)行任務(wù)或打擊對手。"培訓(xùn) "和 "國防服務(wù) "被定義為提供指導(dǎo)和修理設(shè)備。國防部遵循這些定義并在其中工作。

此外，第333條計劃不是秘密。有關(guān)第333條計劃的信息通常是不保密的，而且國防部偶爾會發(fā)布關(guān)于這些計劃的公開描述和評估。國防部通過報告、通知和簡報定期向國會通報其第333條計劃。它在構(gòu)思新項目時與國務(wù)院密切合作。

第333條所帶來的風(fēng)險與其說是條款本身的授權(quán)，不如說是該權(quán)力如何與行政部門不斷增長的憲法權(quán)力概念相結(jié)合而被使用。在整個反恐戰(zhàn)爭期間，總統(tǒng)們聲稱有廣泛的權(quán)利進行自衛(wèi)，包括美國伙伴部隊的集體自衛(wèi)。這種所謂的權(quán)利有可能將第333條選擇伙伴部隊的權(quán)力轉(zhuǎn)化為選擇對手的權(quán)力--甚至在沒有國會授權(quán)的情況下。

雖然本報告?zhèn)戎赜诘?span lang="EN-US">333條，但這一條款并不是允許國防部部署美國部隊訓(xùn)練和裝備合作伙伴的唯一權(quán)力。第333條只是這些訓(xùn)練和裝備授權(quán)中最廣泛的一項，它賦予國防部在其選擇的國家和伙伴中發(fā)起項目的廣泛自由。正如本文所討論的，第333條所引起的關(guān)注，也可能由范圍更有限的培訓(xùn)和裝備授權(quán)下的類似項目引起。

第333條的實踐和未經(jīng)授權(quán)的敵對行動的可能性

2018年，國防部在非洲、亞洲、歐洲和拉丁美洲的至少52個國家實施或提議實施第333條計劃。其中許多項目旨在建立外國部隊應(yīng)對恐怖主義威脅的能力：

一項2780萬美元的計劃，為約旦邊防軍配備夜視裝置和小型武器；

一項1290萬美元的計劃，為印度尼西亞國家警察培訓(xùn)各種武器和醫(yī)療設(shè)備；

一項1010萬美元的計劃，為科索沃安全部隊提供車輛和通信裝置。

其他項目，如在烏克蘭的2,210萬美元的項目，尋求加強外國部隊開展軍事情報行動或管理邊境安全的能力。

這些計劃并不具有可操作性。它們沒有授權(quán)美國部隊陪同外國部隊在基地外執(zhí)行 "真實世界 "的任務(wù)。相反，它們允許美國部隊轉(zhuǎn)移軍事裝備、修理裝備并培訓(xùn)合作伙伴如何使用這些裝備。國會監(jiān)督員對第333條授權(quán)的主要關(guān)切集中在成本和效率方面。

然而，這些項目已經(jīng)導(dǎo)致美國軍隊參與戰(zhàn)斗--包括針對國防部無權(quán)根據(jù)任何2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》針對的團體。通過在美軍及其合作伙伴可以預(yù)見的地方開展訓(xùn)練和裝備項目，國防部能夠依靠憲法賦予的廣泛權(quán)力，在沒有國會明確授權(quán)的情況下使用武力進行 "自衛(wèi)"。

詳細說來：總統(tǒng)有固有的憲法權(quán)力，可以擊退對美國領(lǐng)土和人員的突然襲擊?；谶@一權(quán)力，國防部確立了"單位自衛(wèi) "的概念，或在特定地區(qū)的美國部隊的防御。當然，美國部隊在面對對手時必須能夠保護自己。然而，當美國部隊被部署到第333條伙伴正在積極打擊他們自己的對手的地區(qū)時，問題就出現(xiàn)了，這些對手可能不在2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》的范圍內(nèi)。完全可以預(yù)見的是，美軍可能會遇到，甚至受到這些對手的威脅。憲法中沒有任何條款允許總統(tǒng)將美軍置于潛在對手的近旁，然后在這些對手開火時聲稱進行自衛(wèi)。

培訓(xùn)和裝備項目

本地圖反映了截至2018年年中擬議或正在運行的333條款項目的綜合清單。它可能沒有反映出最近實施第333條計劃的所有國家的情況。

有§333項目的國家：阿富汗，阿爾巴尼亞，巴哈馬，巴林，伯利茲，貝寧，布基納法索，佛得角，喀麥隆，乍得，哥倫比亞，哥斯達黎加，科特迪瓦，克羅地亞，多米尼加共和國，薩爾瓦多，加蓬，格魯吉亞，加納，危地馬拉，幾內(nèi)亞，幾內(nèi)亞比紹，洪都拉斯，匈牙利，印度尼西亞，牙買加，約旦。哈薩克斯坦、肯尼亞、科索沃、黎巴嫩、利比里亞、毛里塔尼亞、墨西哥、蒙古、黑山、摩洛哥、尼日爾、尼日利亞、北馬其頓、巴拿馬、秘魯、菲律賓、羅馬尼亞、塞內(nèi)加爾、塞爾維亞、索馬里、南非、塔吉克斯坦、坦桑尼亞、多哥、特里尼達和多巴哥、突尼斯、烏干達、烏克蘭、烏茲別克斯坦。

更令人不安的是，國防部辯稱，它擁有固有的憲法權(quán)力，可以在沒有國會授權(quán)的情況下進行 "集體自衛(wèi)"，或保衛(wèi)與美國結(jié)盟的指定外國團體。這種說法在憲法文本或歷史中沒有依據(jù)。此外，該部門的集體自衛(wèi)概念遠遠超出了在聯(lián)合行動中保護伙伴部隊對抗共同對手的范圍。根據(jù)該部門的解釋，即使對美國人員沒有明顯的威脅，它也可以與伙伴部隊的對手作戰(zhàn)。

盡管沒有國會的授權(quán)，單位和集體自衛(wèi)理論都使執(zhí)行訓(xùn)練和裝備任務(wù)的美國部隊能夠參與戰(zhàn)斗。這一點在菲律賓最為明顯，自2001年以來，國防部在第333條和相關(guān)項目上花費了超過39億美元，以幫助菲律賓軍隊打擊阿布沙耶夫和伊斯蘭祈禱團--這些恐怖組織從未被公開認定為2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》規(guī)定的 "相關(guān)部隊"。

在菲律賓，除了自衛(wèi)演習(xí)，美軍被明確禁止參與戰(zhàn)斗。然而，通過在恐怖活動的 "溫床 "建立前沿作戰(zhàn)基地，然后進行巡邏以確保這些基地的安全，可以預(yù)見，美軍最終會與對手交火。而當菲律賓軍隊的成員遭到槍擊時，美軍會救援他們。2011年，半島電視臺發(fā)現(xiàn)，美軍與許多敵視菲律賓政府的團體直接交戰(zhàn)，而不僅僅是阿布沙耶夫或伊斯蘭祈禱團。這種廣泛實施的自衛(wèi)行為引起了人們的猜測，即美軍違反了他們的交戰(zhàn)規(guī)則并超越了他們的權(quán)力。

菲律賓并不是國防部為與伙伴部隊合作而建立危險的前沿作戰(zhàn)基地的唯一國家。反恐戰(zhàn)爭促使美國從大型傳統(tǒng)基地轉(zhuǎn)向更接近潛在對手的小型秘密基地。除了在菲律賓的基地外，研究人員和調(diào)查記者在非洲十幾個國家發(fā)現(xiàn)了至少34個前沿作戰(zhàn)基地。國防部將這些基地周圍的安全巡邏視為 "幫助保護......地區(qū)的非常真實的任務(wù)的一部分"。國防部還允許美軍進行集體自衛(wèi)，以從2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》未涵蓋的對手手中拯救非洲的合作伙伴。

至少在菲律賓和非洲，國防部很少有機會對國家行為者進行單位自衛(wèi)或集體自衛(wèi)，因為國家行為者可能有更大的能力進行報復(fù)或軍事升級。在國防部的伙伴與外國或其代理人作戰(zhàn)的其他情況下，這不能被視為理所當然。特朗普總統(tǒng)和拜登總統(tǒng)都依靠單位和集體自衛(wèi)來直接打擊伊拉克和敘利亞境內(nèi)由伊朗支持的民兵組織。另外，一名國會工作人員建議，如果在東歐執(zhí)行333條款計劃的美國部隊在執(zhí)行任務(wù)時發(fā)現(xiàn)俄羅斯的威脅，他們將有權(quán)作出反應(yīng)。

將第333條和廣泛的自衛(wèi)概念結(jié)合起來的能力，不僅增加了在國會沒有批準的地方和對敵人采取敵對行動的可能性。它還創(chuàng)造了故意濫用的可能性。雖然沒有證據(jù)表明這種情況已經(jīng)發(fā)生，但沒有什么能阻止國防部為與對手交戰(zhàn)而設(shè)計333條款計劃，而不尋求國會授權(quán)。國防部可以簡單地啟動一個項目來訓(xùn)練和裝備正在與該對手作戰(zhàn)的外國伙伴，從而將美國軍隊置于可能發(fā)生戰(zhàn)斗的位置。在這一點上，該部門對憲法自衛(wèi)的廣泛解釋可以作為美國軍事行動的法律依據(jù)。

第333條的風(fēng)險并不限于國防部援引憲法自衛(wèi)的情況。第333條也可能與國防部對其《軍事力量使用授權(quán)法案》權(quán)力的廣泛解讀相重疊，從而增加美軍參與戰(zhàn)斗的機會。

第333條和2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》之間的重疊解釋了2017年的尼日爾事件，在該事件中，為執(zhí)行第333條計劃而部署的美國部隊遭到了伏擊，并在戰(zhàn)場上出現(xiàn)了傷亡。盡管第333條小組主要在一個基地從事訓(xùn)練和裝備活動，但一項長期命令--據(jù)一名前國防部高級官員說，該命令 "有點像根據(jù)2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》"--允許它在基地外追擊目標。利用這一重疊的行動權(quán)力，第333號命令小組及其尼日利亞受訓(xùn)人員執(zhí)行了一項任務(wù)，在與馬里的邊界附近殺死或捕獲大撒哈拉地區(qū)伊斯蘭國（IS-GS）的一名領(lǐng)導(dǎo)人。該任務(wù)失敗了。第333號命令小組及其伙伴失去了目標，并在邊境城鎮(zhèn)通戈通戈（Tongo Tongo）外與IS-GS的戰(zhàn)斗人員對峙。在隨后的槍戰(zhàn)中，四名美國人和四名尼日利亞伙伴被打死。

伏擊事件發(fā)生后，立法者和國防部爭相了解發(fā)生了什么。國會組織了關(guān)于該事件和國防部使用武力的權(quán)力的聽證會。國防部長作證說，被伏擊的小組在尼日爾是 "以培訓(xùn)和建議的角色"，而不是根據(jù)2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》發(fā)揮戰(zhàn)斗作用。后來，特朗普政府承認，該小組雖然是以訓(xùn)練和裝備為目的部署到尼日爾，但它是根據(jù)2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》執(zhí)行任務(wù)的。國防部對這次伏擊事件的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為執(zhí)行第333條計劃而部署的美國部隊 "有權(quán)與尼日爾伙伴部隊開展[反恐]行動"。

當國會頒布2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》時，它并沒有設(shè)想在尼日爾使用這一權(quán)力。國會也沒有想到2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》會被用來對付ISIS，更不用說IS-GS。這兩個組織在9月11日都不存在，而且IS-GS從未被公開認定為2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》規(guī)定的基地組織的 "相關(guān)部隊 "之一。

但是，那些認為美國軍隊被部署到非作戰(zhàn)的333條款任務(wù)的立法者沒有什么理由提出問題：333條款計劃為國防部在雷達下開展這些《軍事力量使用授權(quán)法案》行動提供了掩護。此外，如果沒有第333條計劃和合作伙伴，尚不清楚美國部隊是否會被部署到尼日爾，以及是否有資源首先承擔這樣一個危險的任務(wù)。

制衡與制約

國防部選擇伙伴部隊和實施訓(xùn)練--充足計劃的能力有五個主要限制：

(1)第333條列舉的援助類型和目的；

(2)所謂的萊希法案（10 U.S.C. § 362）中概述的人權(quán)審查制度；

(3)需要國務(wù)院的同意；

(4)東道國施加的任何限制；

(5)國會的偏好。

在實踐中，這些限制相對較弱，并沒有阻止第333條計劃在可能使美國部隊暴露在戰(zhàn)斗中的地點和方式下運行。然而，它們有一些潛力來阻止或控制濫用。

對第333條計劃最明顯的限制來自于該條款的文本。第333條允許國防部為特定目的向外國軍隊 "提供訓(xùn)練和裝備"。正如所討論的那樣，允許的訓(xùn)練類型已被定義，不包括開展行動或使用武力。所列舉的目的可以是廣泛的，如 "建立[外國]部隊進行......的能力。. . [反恐行動"，但它們不是無限制的。重要的是，第333條不允許國防部僅僅因為外國部隊與伊朗這樣的 "無賴國家 "或中國這樣的 "近鄰 "作戰(zhàn)而給予援助。在某種程度上，這限制了第333條計劃與一個國家對手的緊張局勢升級的可能性。

第333條所列舉的六個目的仍然允許國防部與對抗國家行為者的外國部隊合作。具體而言，第333條計劃可以建立外國部隊在大規(guī)模殺傷性武器、海上和邊境安全、軍事情報、空域意識、國際聯(lián)盟工作或網(wǎng)絡(luò)空間安全和防御方面的行動能力。但第333條計劃不能為其他類型的針對國家行為者的行動提供訓(xùn)練或設(shè)備。

出于這個原因，國防部在俄羅斯2022年入侵前根據(jù)第333條向烏克蘭提供援助時，只限于運行一個 "圖像能力"項目。盡管國防部的首要目標是明確地 "威懾俄羅斯"，并使烏克蘭能夠 "控制[]其國際公認的邊界"，但其第333條計劃必須為建設(shè)烏克蘭的情報能力而量身定做。該計劃不能被用來訓(xùn)練和裝備烏克蘭軍隊，以打擊頓巴斯或克里米亞的俄羅斯代理人。

《萊希法案》對國防部選擇伙伴部隊的能力提出了另一個制約因素。萊希法是一項人權(quán)審查條款，禁止國防部協(xié)助被指控嚴重侵犯人權(quán)的可靠部隊。盡管萊希法案的審查記錄并不完美，但它仍被視為確保國防部不與最嚴重的違法者合作的 "重要工具"。值得注意的是，國防部不會自行評估潛在的合作伙伴；萊希法案要求國防部與國務(wù)院協(xié)商。

除了萊希法案的審查，國務(wù)院還通過法定的同意和協(xié)調(diào)程序參與選擇第333條伙伴部隊。第333(b)條規(guī)定，其方案 "應(yīng) "與國務(wù)院共同制定和規(guī)劃。它還要求國務(wù)卿在啟動任何計劃之前批準該計劃，然后與國防部協(xié)調(diào)實施該計劃。

國防部官員提到國務(wù)卿在制定第333條計劃中的作用是 "關(guān)鍵和慎重的"。此外，國務(wù)院同意，第333條計劃的同意和協(xié)調(diào)程序，包括國務(wù)院律師的審查，是國防部 "最有力的 "機構(gòu)間程序。國務(wù)院參與設(shè)計和實施第333條計劃可以防止國防部在不考慮外交政策影響和法律限制的情況下選擇伙伴部隊。

盡管法律中沒有任何內(nèi)容明確要求他們批準，但另外兩個利益相關(guān)者有權(quán)力限制第333條計劃：外國政府和國會。第333條授權(quán)國防部訓(xùn)練和裝備外國的 "國家安全部隊"，而不是非正規(guī)部隊或個人。這要求國防部與外國政府就是否、何時、何地以及如何部署美國軍隊進行談判。

在實踐中，關(guān)于第333條計劃的談判是在高層進行的，外國政府可以對美國的交戰(zhàn)規(guī)則設(shè)定限制。例如，菲律賓禁止美軍追擊摩洛伊斯蘭解放陣線這一分離主義組織，因為它不希望美軍破壞正在進行的和平談判。

國會也可以防止第333條計劃被濫用。第333(e)條規(guī)定了一個 "通知和等待 "期，要求國防部在項目啟動前至少15天通知國會新的333條款項目。這一通知并沒有賦予國會否決權(quán)，但它確實給了立法者提出關(guān)切的機會。一位國會監(jiān)督員形容國防部 "愿意傾聽關(guān)切[和]回應(yīng)關(guān)切以確保我們滿意"。在某些情況下，國防部甚至 "在我們要求他們推遲到我們滿意的時候等待[國會]"。

國會的非正式審查和修改程序依靠的是規(guī)范，而不是法律。它還要求國會知道要問什么問題，提出什么關(guān)切。盡管如此，如果國會監(jiān)督者了解第333節(jié)如何與行動權(quán)力相結(jié)合，他們可以對建立前沿作戰(zhàn)基地或參與自由的集體自衛(wèi)演習(xí)的計劃提出質(zhì)疑。

監(jiān)督制度

第333條和相關(guān)條款規(guī)定了一系列報告和通知要求，在理論上使國會能夠監(jiān)督第333條計劃。這些要求要求提供關(guān)于新的和正在進行的第333條計劃的信息，第333條計劃的效率和效果，以及對單位和集體自衛(wèi)的援引?；趪啦肯驀鴷峁┬畔⒌囊?guī)律性，一些人認為第333條是監(jiān)督的 "黃金標準"。

第333條計劃的報告和通知制度確實比其他安全合作條款的報告和通知制度更有力。但是，他們?nèi)匀幌蛳嚓P(guān)的國會監(jiān)督者提供零散的信息，并在很大程度上將公眾排除在關(guān)于何時、何地以及如何部署軍隊的對話之外。此外，國防部對其報告要求的遵守往往是不完整的。

最明確的報告和通知要求可以在第333條本身的文本中找到。第333(e)節(jié)要求國防部向 "國會的適當委員會"--定義為眾議院和參議院的武裝事務(wù)、外交事務(wù)和撥款委員會--提供關(guān)于任何新的第333節(jié)計劃的預(yù)先通知。通知必須說明將接受培訓(xùn)和設(shè)備的國家和單位。他們還必須描述支持的數(shù)量、類型和目的，以及以前提供給該國的任何此類支持。

正如所討論的那樣，第333條通知給了國會一個機會來衡量國防部的計劃項目。但是，國會只有在全面了解特定項目的風(fēng)險和影響的情況下才能提供有價值的意見。在實踐中，通知程序的幾個方面掩蓋了國會的觀點。

首先，國防部分批提交其第333條通知，其中可能包括幾十個項目，供國會監(jiān)督員在15天的通知和等待期內(nèi)審查。一位國會工作人員說，這些批次可能是 "壓倒性的"，特別是考慮到國防部項目的地理廣度。負責分析第333條計劃的少數(shù)國會工作人員不太可能對國防部在洪都拉斯、羅馬尼亞和塔吉克斯坦等遙遠地區(qū)的安全威脅和影響有深入的了解。

其次，第333節(jié)通知往往忽略了對理解這些威脅和影響至關(guān)重要的信息。通知中很少指出伙伴部隊可能會遇到的對手。在2018年的四份通知中，在菲律賓進行的價值5,225萬美元的反恐計劃中，沒有一份通知提到阿布沙耶夫或伊斯蘭教祈禱團。在2018年一份關(guān)于烏克蘭項目的通知中，國會沒有被告知訓(xùn)練是否僅限于烏克蘭西部的基地，還是會在頓巴斯和克里米亞的基地或附近的基地進行。盡管第333(e)節(jié)沒有明確要求提供這一信息，但如果沒有這一信息，國會就無法評估美國軍隊最終陷入戰(zhàn)斗的風(fēng)險。

此外，國防部有時會遺漏333(e)節(jié)明確要求的信息。例如，通知并不總是確定國防部打算訓(xùn)練和裝備的具體伙伴部隊。通知沒有按照法律要求確定一個 "具體單位"，而是籠統(tǒng)地提到一個國家的國家級安全部隊。盡管第333(e)節(jié)有明文規(guī)定，但國會可能不會被告知國防部所選擇的并聲稱有固有權(quán)利保衛(wèi)的伙伴。

第333(f)節(jié)還要求國防部向國會的相關(guān)委員會提供季度報告。然而，這些報告的重點是有關(guān)培訓(xùn)和設(shè)備交付的后勤細節(jié)。國防部為滿足這一要求，提交了帶有最低限度敘述性解釋的電子表格。這些電子表格并沒有說明第333條計劃是如何進行的，也沒有說明美國和伙伴部隊是否參與了敵對行動。

國防部對其安全合作項目的監(jiān)測和評估也沒有讓國會了解第333條項目是如何進行的。2016年，在國防部官員多年來告訴國會333條款是 "反恐斗爭中最重要的工具之一 "之后，130國會首次要求國防部對其333條款項目進行正式審查。由此產(chǎn)生的法律，10 U.S.C. § 383，指示國防部評估項目的風(fēng)險，監(jiān)測它們的執(zhí)行情況，評估它們的效率和效果，并確定經(jīng)驗教訓(xùn)以改進未來的項目。它還要求國防部向 "國會國防委員會"--定義為眾議院和參議院的武裝事務(wù)和撥款委員會--提交一份年度監(jiān)測和評估報告，并公布每個項目的評估摘要。

然而，第383條沒有規(guī)定國防部有義務(wù)與國會或公眾分享其關(guān)于計劃風(fēng)險的調(diào)查結(jié)果--這可能包括美軍進行單位或集體自衛(wèi)的風(fēng)險。383條報告只需要描述國防部為進行監(jiān)測和評估所采取的步驟，以及列出所吸取的教訓(xùn)。同時，公開的摘要只涉及項目的效率和效果，而且法規(guī)允許國防部 "省略任何[國防]部長認為不應(yīng)披露的信息"。在第383條通過六年后，國防部只公布了兩份公開摘要，其中沒有一份涉及到計劃風(fēng)險。國防部官員和國會監(jiān)督者都將第383條的監(jiān)測和評估描述為 "正在進行的工作 "和 "相當新 "的做法。

在某種程度上，國會意識到其第333條和383條的報告和通知制度是不夠的。近年來，國會頒布了一系列額外的法律，要求國防部及時報告單位和集體自衛(wèi)的演習(xí)。

2013年，國會頒布了10 U.S.C. § 130f，要求國防部向國會國防委員會提交 "敏感軍事行動 "的通知。隨后在2016年、2018年和2021年進行了修訂，每一次修訂都明確了國會的要求--并強烈暗示該部門根據(jù)以前的形式提交的文件沒有讓監(jiān)督者滿意。在目前的形式下，第130f條明確規(guī)定，它涵蓋任何 "武裝部隊為自衛(wèi)或保衛(wèi)外國伙伴而進行的行動，包括在合作行動期間"。

與此同時，國會在2018年頒布了一項要求，即國防部在指定一個伙伴部隊有資格提供集體自衛(wèi)時要通知國會國防委員會。同年，國會責成國防部提交一份報告，討論第333節(jié)和 "使用美國軍事人員提供集體自衛(wèi)以支持指定的外國伙伴部隊的國內(nèi)和國際法律依據(jù)"。第二年，國會責成國防部向各國防委員會提供一份報告，概述其行使集體自衛(wèi)的政策。而在2021年，國會責成國防部向其提供 "每月簡報，概述......根據(jù)外國伙伴的集體自衛(wèi)概念使用軍事力量的情況。"

國防部對這些報告和通知要求的遵守一直乏善可陳。國會多次不得不修改其要求，要求提供更多的信息，議員們也抱怨國防部缺乏透明度。在2019年的一次聽證會上，眾議員里克-拉森斷言，該部門沒有 "一貫遵守 "第130f條的規(guī)定，對第130f條通知的時間和內(nèi)容都提出了批評。同年，杰森-克羅議員問國防部長，為什么該部門"沒有履行其義務(wù)并提交國會授權(quán)的報告"，其中包括第333條和集體自衛(wèi)。2021年，國會考慮扣留國防部的部分資金，直到它提交一份關(guān)于集體自衛(wèi)的逾期報告。

即使國防部定期遵守這些報告和通知要求，相關(guān)的立法者--更不用說公眾--仍將被排除在關(guān)于美國何時、何地、對誰使用武力的對話之外。法律規(guī)定，國防部只向 "國會國防委員會 "披露信息，這個術(shù)語沒有包括眾議院和參議院的外交事務(wù)委員會。因此，對第333節(jié)負有共同責任并對宣戰(zhàn)和授權(quán)使用武力負有主要責任的國會監(jiān)督者仍將缺乏有關(guān)國防部敵對行動范圍的關(guān)鍵信息。

只有一部法律，即《戰(zhàn)爭權(quán)力決議》，旨在向國會全體成員以及公眾提供有關(guān)國防部實際和預(yù)期敵對行動的信息。該法第4(a)(1)條要求總統(tǒng)在48小時內(nèi)通知眾議院議長和參議院臨時議長任何未經(jīng)授權(quán)將美國軍隊引入 "敵對行動 "或?qū)е?span lang="EN-US"> "即將卷入敵對行動 "的情況。

早在里根政府時期，他就沒有披露在薩爾瓦多和尼加拉瓜的敵對行動，總統(tǒng)們拒絕提交必要的報告。自反恐戰(zhàn)爭開始以來，不遵守規(guī)定的情況更加嚴重。在1973年至2001年期間，各國總統(tǒng)共提交了26份關(guān)于單邊軍事行動的報告。150 在2001年以來的20年里，盡管美國的軍事足跡大大增加，但各國總統(tǒng)僅提交了12份報告。這些報告中沒有一份披露了根據(jù)第333節(jié)或其他訓(xùn)練任務(wù)部署的美國軍隊所采取的單位或集體自衛(wèi)行為。上一份關(guān)于在菲律賓活動的第4(a)(1)節(jié)報告是在1989年提交的，當時喬治-布什總統(tǒng)為應(yīng)對該國的政變企圖而派遣了美國部隊。

第4(a)(1)節(jié)報告的缺失反映了一種有意的選擇。行政部門的律師對 "敵對行動 "的定義，即觸發(fā)戰(zhàn)爭權(quán)力決議的情況，排除了現(xiàn)代戰(zhàn)爭的大部分。例如，他們認為，"零星的軍事或準軍事攻擊"，以及美國軍隊 "只是出于自衛(wèi) "的情況，都不屬于法律的范圍。這種解釋沒有文本依據(jù)，立法史也傾向于與之相矛盾。但它使歷屆政府得以逃避國會的監(jiān)督，似乎沒有受到懲罰。

通過不報告不屬于 "全面軍事交戰(zhàn) "的敵對行動，白宮和國防部阻止了國會的大部分成員--以及公眾--了解第333條授權(quán)所蘊含的風(fēng)險。沒有這種理解，這些風(fēng)險將繼續(xù)得不到解決。

2.2《美國法典》第10卷第127e條：反恐代理部隊

在國會頒布第333條的前一年，國會通過了《美國法典》第10篇第127e條155，該條款是關(guān)于反恐戰(zhàn)爭地理范圍的爭議中心。

第127e條規(guī)定:

國防部長可以......在任何財政年度內(nèi)花費不超過100,000,000美元，向參與支持或促進美國特種作戰(zhàn)部隊為打擊恐怖主義而進行的授權(quán)軍事行動的外國部隊、非正規(guī)部隊、團體或個人提供支持。

法律語言并不是清晰的典范。關(guān)鍵術(shù)語沒有定義，因為第127e條既沒有列舉也沒有限制可以向伙伴部隊提供或期望從伙伴部隊獲得的 "支持 "類型。此外，該條款是循環(huán)的：根據(jù)其文本，第127e節(jié)允許美國部隊 "支持 "正在 "支持 "美國部隊的伙伴部隊。

盡管第127e條可能是模糊和復(fù)雜的，但該條款的三個部分表明了該權(quán)力的目的和用途。

首先，也是最明顯的，第127e條計劃必須有助于美國 "打擊恐怖主義 "的努力。與可用于國家和非國家背景的各種目的的第333條不同，第127e條要求伙伴部隊 "參與 "支持當前的反恐工作。

其次，第127e條項目必須推動美國部隊 "授權(quán)的持續(xù)軍事行動"。換句話說，在建立127e條款項目之前，美國部隊必須已經(jīng)在一個國家追求允許的軍事目標。此外，伙伴部隊也必須在追求這些目標。這與第333條有很大的不同，第333條不以美國部隊開展行動為前提，而是建立伙伴部隊的能力以實現(xiàn)他們自己的軍事目標。

總的來說，該條文允許國防部招募外國個人或團體來協(xié)助美國軍隊實現(xiàn)其他法律授權(quán)的美國反恐目標。它沒有為國防部提供任何獨立的權(quán)力來追求額外的反恐目標。為了反映這種理解，國防部官員在公開聲明中把第127e條描述為資助或培訓(xùn)和咨詢的權(quán)力，而不是使用軍事力量的授權(quán)。

然而，關(guān)于國防部根據(jù)第127e節(jié)提供和接受何種支持，以及國防部是否派遣伙伴部隊執(zhí)行美國部隊無權(quán)承擔的任務(wù)，問題仍然很多。而且，與第333條一樣，在與第127e條伙伴合作時，存在美國部隊單位或集體自衛(wèi)的風(fēng)險。鑒于對第127e條計劃的監(jiān)督制度不完善，這些問題和風(fēng)險就更加緊迫了。

實踐中的第127e條和未經(jīng)授權(quán)的敵對行動的可能性 

127e條款的起源可以追溯到反恐戰(zhàn)爭的早期。國防部很快意識到，美國部隊缺乏文化能力和當?shù)刂R，無法找到并打擊阿富汗境內(nèi)的基地組織和塔利班部隊。此外，國防部缺乏法律授權(quán)，無法誘導(dǎo)阿富汗人填補這些空白。

中情局則不然。國防部邀請中央情報局向阿富汗人支付報酬，以支持甚至開展美國的行動。但這兩個機構(gòu)有不同的任務(wù)和優(yōu)先事項，2002年，國防部開始起草一份立法提案，授權(quán)其直接向當?shù)貓F體和個人付款。

該提案一經(jīng)提出，就引起了爭議。一些官員擔心，這將使美國軍隊能夠在沒有監(jiān)督的情況下發(fā)展準軍事團體。盡管如此，該提案還是得到了推進。2004年，國防部將其作為立法的重中之重，派國防部長拉姆斯菲爾德游說國會通過該提案?；趪啦康姆e極倡導(dǎo)，國會頒布了第127e條，最初被稱為第1208條授權(quán)。

從那時起，國防部官員就將第127e條稱為 "我們在反恐斗爭中擁有的唯一最重要的權(quán)力"。正如一些人所擔心的那樣，他們還將利用這一權(quán)力在世界各地建立陰暗的代理部隊。

國防部官員將第127e條計劃稱為 "通過行動方式 "的一部分--他們將這種方式定義為 "由我們的伙伴，國家或非國家，在[美國部隊]的有利支持下，并通過美國當局和伙伴協(xié)議來領(lǐng)導(dǎo)。" 他們把作為第127e條計劃的一部分而執(zhí)行的任務(wù)稱為 "建議、協(xié)助、陪伴 "任務(wù)。但 "通過 "未能充分表達第127e條計劃背后的方法。這些計劃并不只是向伙伴部隊提供有利的支持。相反，它們允許美國招募伙伴部隊，訓(xùn)練他們，裝備他們，維持他們，并支付他們的工資。127e條款也不涉及任何意義上的由伙伴部隊領(lǐng)導(dǎo)的行動。從根本上說，第127e條項目尋求發(fā)展代用部隊，以實現(xiàn)美國部隊選擇的軍事目標。在接受Politico采訪時，現(xiàn)任和前任國防部人員描述了 "指揮 "伙伴部隊并讓他們做 "我們的工作"。

同樣，"建議、協(xié)助、陪伴 "也不能反映美國參與執(zhí)行第127e條伙伴部隊任務(wù)的程度。國防部的政策允許美國部隊在咨詢、協(xié)助、陪同任務(wù)的 "所有階段 "與伙伴部隊整合。即使是沒有 "伴隨 "部分的 "建議和援助 "任務(wù)，也允許美國部隊在實地與伙伴部隊結(jié)合，直到最后攻擊的時刻。

無論美軍是完全參與一項任務(wù)，還是負責留在最后的掩護和隱蔽位置，他們都可能最終參與直接戰(zhàn)斗。2017年，美國部隊在五角大樓稱為 "建議和援助 "的索馬里任務(wù)中出現(xiàn)了傷亡。國際危機組織記錄了2017年在喀麥隆的一次任務(wù)，在這次任務(wù)中，美國部隊雖然駐扎在其伙伴部隊后方300米處，但最后卻開槍打死了一名對手。

簡而言之，第127e條計劃涉及建立伙伴部隊，控制他們，有時還通過他們并肩作戰(zhàn)。鑒于第127e條不是使用軍事力量的授權(quán)，這就提出了一個問題，即什么法律授權(quán)可以證明這些行動是合理的。畢竟，第127e條計劃必須支持 "授權(quán)的持續(xù)軍事行動"。然而，由于幾個原因，127e條款可能導(dǎo)致美國軍隊參與他們在現(xiàn)有授權(quán)下無法--或根本不會--開展的軍事行動。

通過第127e條合作伙伴開展的行動的方式是由執(zhí)行命令（EXORD）確定的。執(zhí)行命令是在國防部長或總統(tǒng)的指示下發(fā)布的啟動和開展軍事行動的命令。它們類似于機構(gòu)規(guī)則，因為它們具有法律效力并執(zhí)行相關(guān)的法律或憲法框架。執(zhí)行命令可能允許美國軍隊在特定地區(qū)、針對特定對手或在特定情況下參與戰(zhàn)斗，以推進使用軍事力量的授權(quán)或自衛(wèi)?；蛘?，它們可以限制美國部隊在不開火的情況下對局勢產(chǎn)生影響。

作為一個法律問題，執(zhí)行命令本身不能作為使用武力的授權(quán)。但在實踐中，我們有理由擔心這些文件會成為事實上的授權(quán)。許多執(zhí)行命令并沒有明確規(guī)定其頒布的權(quán)限，而且許多執(zhí)行命令 "描述非常寬泛，非常簡短"。一位國防部官員解釋說，"含糊不清 "的執(zhí)行命令語言可能使其 "非常難以 "確保美國軍隊及其第127e條伙伴正在追求合法的目標，特別是當有多個恐怖組織在一個地區(qū)活動時，有些受2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF）管轄，有些則不受影響。

使問題更加復(fù)雜的是，國防部官員并不總是將執(zhí)行命令對美軍的限制適用于他們的127e條款伙伴部隊。即使在相關(guān)的E執(zhí)行命令（EXORD）沒有授權(quán)美軍參與直接戰(zhàn)斗的情況下，美軍也曾指揮伙伴部隊作戰(zhàn)。正如一位前國防部高級官員所解釋的那樣，美軍可以利用第127e條伙伴部隊來追求目標，當他們 "沒有授權(quán)在特定的地理位置上派駐人員并開展行動"。

這種操作模式是有問題的，因為執(zhí)行命令（EXORD）中包含的限制可能反映了缺乏法律授權(quán)--例如，對美軍可以合法參與戰(zhàn)斗的團體的限制。然而，執(zhí)行命令（EXORD）限制的原因可能沒有在命令本身中得到解釋。美軍可能會認為，這種限制來自于東道國的協(xié)議或政治考慮，而不是2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF）或憲法自衛(wèi)的不適用性。然后，美軍可能認為他們有權(quán)通過他們的第127e條伙伴部隊參與間接戰(zhàn)斗。執(zhí)行命令（EXORD）中沒有任何內(nèi)容可以表明他們是對還是錯。

總的來說，第127e條 "授權(quán)的持續(xù)軍事行動 "要求的實施令國會監(jiān)督者感到不安。一位工作人員感嘆，國防部 "似乎在倒著工作"，把127e條款作為行動的基礎(chǔ)，而不是把行動作為127e條款活動的基礎(chǔ)。另一位工作人員解釋說，127e條款的擴散引發(fā)了關(guān)于美國軍隊是否依靠適當授權(quán)的 "大量討論"。該工作人員堅持認為，"讓伙伴部隊采取行動[如果美軍]沒有合法授權(quán)采取該行動，就沒有法律依據(jù)"。這與國防部許多官員的理解相矛盾，即可以要求第127e條規(guī)定的合作伙伴采取超出相關(guān)執(zhí)行命令（EXORD）允許的行動。

使用127e條款作為使用軍事力量的事實上的授權(quán)，可以解釋國防部早期與邦特蘭安全部隊和達納布旅在索馬里的合作，當時2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF）涵蓋青年黨和ISIS。這也可以解釋國防部在喀麥隆使用第127e條計劃來追捕在西非活動的恐怖組織博科哈拉姆的領(lǐng)導(dǎo)人。博科圣地從未被公開認定為基地組織的相關(guān)勢力，因此是2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF）規(guī)定的合法目標。

如果將第127e條與2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF）脫鉤，那么第127e條計劃令人驚嘆的地理范圍也就有了意義。研究人員和記者不僅在阿富汗和伊拉克，而且在喀麥隆、埃及、肯尼亞、黎巴嫩、利比亞、馬里、毛里塔尼亞、尼日爾、尼日利亞、索馬里、敘利亞、突尼斯和也門發(fā)現(xiàn)了第127e條計劃。在索馬里，研究人員和記者發(fā)現(xiàn)了涉及埃塞俄比亞、肯尼亞和烏干達的軍事特遣隊以及當?shù)夭筷牭牡?span lang="EN-US">127e條計劃。這些第127e條計劃的范圍遠遠超出了已披露的2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF）活動的國家名單。這并不是對第127e條計劃的完整描述：調(diào)查性新聞顯示，在一個印度-太平洋國家也開展了第127e條計劃。這個國家可能是菲律賓，美軍在那里長期打擊不屬于2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF）范圍內(nèi)的恐怖組織。

代替2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF），第127e條計劃可以基于執(zhí)行憲法規(guī)定的總統(tǒng)固有權(quán)力的EXORD--正如在第333條背景下討論的那樣，這種權(quán)力已經(jīng)通過可疑的單位和集體自衛(wèi)的援引而被過度擴展。一位國會監(jiān)督員證實，第127e條的活動 "最肯定 "是以自衛(wèi)為由進行的。

使用單位或集體自衛(wèi)作為第127e條計劃的基礎(chǔ)，其本身就令人擔憂。這意味著國防部已將美國部隊置于必須進行單位自衛(wèi)或使用集體自衛(wèi)的境地。此外，國防部將在一個2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF）不適用于某些或所有潛在對手的地方這樣做。換句話說，美國部隊將對抗其伙伴部隊的對手，而不是對美國領(lǐng)土或人員構(gòu)成威脅的實體。一位前國防部高級官員證實，在動蕩地區(qū)開展的第333條或其他訓(xùn)練項目可能導(dǎo)致援引憲法自衛(wèi)，然后啟動第127e條計劃。

通過根據(jù)第127e條建立和控制新的合作伙伴來打擊伙伴部隊的對手，可能會使基于對憲法權(quán)力的可疑解釋而產(chǎn)生的敵對行動的風(fēng)險增加。第127e條伙伴部隊，像第333條伙伴部隊一樣，根據(jù)國防部的政策可以有資格進行集體自衛(wèi)。即使是非正規(guī)部隊似乎也是如此：2016年9月，美國部隊援引集體自衛(wèi)權(quán)，對邦特蘭安全部隊的一支敵對民兵發(fā)動了打擊。在對這次打擊進行調(diào)查后，國防部確定這是一次合法使用武力，保護了其合作伙伴。

除了單位和集體自衛(wèi)，還有一種憲法自衛(wèi)的理論值得一提：國家利益理論。如上所述，自20世紀90年代初以來，各國總統(tǒng)都聲稱并援引了使用武力保護無定形的、未定義的 "重要國家利益 "的固有權(quán)力。雖然沒有跡象表明這一理論被用來支持第127e條的計劃，但第127e條中沒有任何內(nèi)容可以阻止基于這一無根基理論的計劃的實施。

最后，即使在有合理的法律依據(jù)采取軍事行動的情況下，美國通常也可能出于一系列原因而不采取軍事行動，包括資源限制和國內(nèi)政治反彈。簡單地說，美國人可能不想為新的海外軍事冒險活動埋單，或在非洲和亞洲的偏遠地區(qū)為不透明的原因造成傷亡。第127e條允許國防部避開這些民主限制，通過代理人打仗，而且基本上是秘密進行。這一授權(quán)降低了軍事行動的實際和政治成本，至少在短期內(nèi)是這樣，但卻擴大了美國的行動和敵對行動。

打擊恐怖主義的代理部隊

這張地圖反映了根據(jù)公開信息和布倫南中心的采訪所了解的第127e條項目。它并不是第127e條項目的全面清單。

有§127e項目的國家：阿富汗、喀麥隆、埃及、伊拉克、肯尼亞、黎巴嫩、利比亞、馬里、毛里塔尼亞、尼日爾、尼日利亞、索馬里、敘利亞、突尼斯、也門。

檢查和約束

很少有保障措施防止使用第127e條作為通過代理人使用武力的事實授權(quán)。該條款的案文寬泛而模糊，參與管理其他安全合作方案的利益攸關(guān)方——國務(wù)院、東道國和國會——在很大程度上被排除在第127e條決策之外。通過一系列有問題的法律解釋，國防部幾乎無限制地擁有建立和控制伙伴部隊的調(diào)動權(quán)。

第127e條對國防部與伙伴部隊合作的能力施加了兩項限制。首先，國防部似乎尊重這一要求。強制運行第127e條項目以支持反恐目標。第127e條計劃通常不能支持打擊流氓國家或伊朗或中國等近鄰的行動

第二個文本限制是，合規(guī)性比較不穩(wěn)定，它要求第127e條項目支持“授權(quán)的正在進行的軍事行動”。如上所述，這些行動是在EXORD下開展的，EXORD可以執(zhí)行諸如

2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》和憲法自衛(wèi)等授權(quán)。但是美國軍隊在提出和執(zhí)行第127e條項目時并不總是依賴于EXORD。一位國防部官員解釋說，“實際上。。。會有誤解。”負責第127e條項目的部隊“不知道他們需要[由第127e條項目提供的]任務(wù)授權(quán)和[由第127e條項目提供的]供資授權(quán)。”部隊確實依靠EXORD獲得特派團授權(quán)，但不能保證這些EXORD旨在執(zhí)行2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》或憲法規(guī)定的自衛(wèi)。如上文所詳述，EXORD通常沒有具體說明頒布這些命令的權(quán)限，而且EXORD本身似乎有時代表實際的法律授權(quán)。

國防部還遵守對《萊希法》的不合理解釋，該法要求對“外國安全部隊的任何訓(xùn)練、裝備或其他援助”進行人權(quán)審查。第127e條項目為伙伴部隊提供一系列援助，從薪水到培訓(xùn)和裝備。盡管如此，國防部堅持認為《萊希法》不適用于

第127e條項目。這一立場是站不住腳的，特別是考慮到2019年的一項法律明確要求國防部制定計劃，審查“任何外國部隊、非正規(guī)部隊、團體，國防部沒有制定或執(zhí)行這樣一項計劃，只是通知國會，“在許多情況下”，它對非正規(guī)部隊、團體和個人進行了人權(quán)審查

由于美國國防部將第127e條排除在《萊希法》制度之外，所以沒有任何法律禁止美國軍事情報局通過。此外，國防部沒有義務(wù)就其潛在伙伴的人權(quán)記錄與國務(wù)院協(xié)商。

第127e條規(guī)定的機構(gòu)間進程也沒有賦予國務(wù)院制定這些方案的切實能力。第127e條只需要“相關(guān)代表團團長”，當?shù)卮笫沟耐?，就可以啟動一個新的項目。國務(wù)院不參與構(gòu)思或設(shè)計第127e條方案。它也沒有參與監(jiān)督其執(zhí)行情況。國務(wù)院官員認為，第127e條同意程序不會導(dǎo)致對擬議方案的“廣泛審查”或有效考慮潛在的意外后果

­­2021年，國會試圖加強美國國務(wù)院在第127e條決策中的作用，要求“每個相關(guān)使團團長及時通知國務(wù)院相關(guān)使團或局的相關(guān)人員并與他們協(xié)商”。但這一變化仍然依賴地方大使，而不是國務(wù)卿，不可能產(chǎn)生強有力的機構(gòu)間參與或監(jiān)督。根據(jù)這一評估，記者韋斯利·摩根解釋說，大使可能不“了解特種部隊的細微差別”，在軍事行動方面可能不“提出許多問題”。前國務(wù)院和國防部官員證實，在從即將離任的大使到即將上任的大使的信息移交過程中，第127e條計劃的細節(jié)可能會“丟失”。

當然，一些國家——比如索馬里，邦特蘭安全部隊和達納布旅項目開始后——與美國保持著不正常的關(guān)系，因此沒有大使。前國防部和國務(wù)院官員不確定，如果有的話，在這些國家運行第127e條程序會采用什么機構(gòu)間協(xié)議。一位國會監(jiān)督員說，她“如果有人在那種情況下不費吹灰之力就能搞清楚這一點，她會感到驚訝。”

東道國也有有限的能力，以檢查不當或不謹慎的第127e條方案。由于法律允許國防部與“非正規(guī)部隊、團體或個人”合作，而不僅僅是與正規(guī)部隊合作，因此沒有要求國防部尋求東道國的同意。也許為了遵守國際法，國防部仍然堅持尋求同意的內(nèi)部政策。“低級”政府或軍隊。這一過程“可以像通知外國指揮官那樣簡單”。部隊打算與伙伴部隊一起執(zhí)行任務(wù)

國防部確保東道國同意的寬松政策導(dǎo)致第127e條計劃超越外國政府的期望。2016年，國防部不得不關(guān)閉了一個第127e條計劃。據(jù)報道，埃塞俄比亞政府對美國的勢力范圍“感到不安”?？刂频?span lang="EN-US">127e條伙伴部隊。217如果從一開始就與高級別領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)商，該方案可能不會啟動或會以不同的方式運行。

最后，國會對第127e條行動的運行地點和方式幾乎沒有控制權(quán)。法律比第333條有更靈活的通知和等待期。雖然國防部在發(fā)起第127e條計劃之前通常必須向國會發(fā)出15天的通知，但在“特殊情況下”可以繞過這段時間。如果國防部長確定了這種情況，國防部可以在第127e條使用后48小時通知國會。這種事后通知剝奪了國會提出問題和事先提供投入的能力。此外，即使國防部提前通知，第127e條的監(jiān)督規(guī)范也遠遠弱于第333條的監(jiān)督規(guī)范。正如一名國會工作人員解釋的那樣，國防部可能會“考慮到”國會的反饋意見，但國會議員“永遠不會成為作出決定的作戰(zhàn)指揮官”。

監(jiān)督制度

國會一直在努力監(jiān)督國防部第127e條計劃。第127e條規(guī)定的國會報告和通知是高度機密和狹義分發(fā)的。關(guān)于第127e節(jié)和相關(guān)主題的其他必要報告（如EXORD、2001AUMF和集體自衛(wèi)）根本不會生成。國防部甚至監(jiān)督國務(wù)院向國會辦公室介紹第127e條計劃的能力。因此，很少有國會議員對第127e條是如何工作的，在什么地方使用，在什么類型的戰(zhàn)斗中能夠發(fā)揮作用有明確的理解。

如前所述，第127e條要求國防部提前15天或在特殊情況下在計劃啟動后48小時內(nèi)向國會通知新計劃。根據(jù)第127e(d)(2)條，每份通知必須包含一系列信息：伙伴部隊的身份；伙伴對手的描述；美國支持的類型。部隊將給予和接受；計劃的預(yù)期成本和持續(xù)時間；對計劃如何與美國結(jié)盟的評估。國家安全目標；解釋相關(guān)的法律和業(yè)務(wù)當局，包括EXORD。

近年來，國會只需要這樣一份全面的信息清單。同樣，2021年的修正案首次要求國防部通知國會第127e條伙伴部隊所針對的團體。15年來，國會試圖在沒有這種基本信息的情況下理解和監(jiān)督第127e條方案。在此期間，尚不清楚國防部是否提供了國會所要求的有限信息。2019年，國會不得不修訂第127e(d)(2)條，以澄清當國會在2016年要求提供關(guān)于“向[第127e條]資金接受者提供或?qū)⒁峁┑闹е愋?span lang="EN-US">”的信息時，它實際上想要“對支助的詳細描述”。

第127e(i)(3)節(jié)要求的半年期報告必須描述上一個日歷年和當前日歷年的第127e節(jié)方案，它并不比通知更具啟發(fā)性。這些報告主要歸納和匯編了已經(jīng)提供的通知中的某些信息。一位國會監(jiān)督員質(zhì)疑國防部第127e條下的書面披露的價值，他哀嘆道，“我會在[報告和通知]中看到東西，我知道這是故事的一半。”

不管這些報告和通知有什么價值，大多數(shù)國會辦公室都不會收到。國防部只需向國會國防委員會提交這些文件：眾議院和參議院關(guān)于武裝服務(wù)和撥款的委員會。225 這不包括眾議院和參議院外交事務(wù)委員會，盡管這些委員會主要負責決定美國在何處與誰作戰(zhàn)。

不那么直觀的是，它也排除了議員自己的辦公室，即使這些議員在國會國防委員會任職。國防部的第127e條報告和通知往往被歸類并指定為敏感隔離信息（SCI）。

委員會工作人員——為委員會辦公室工作而不是為個別成員工作的人員——可能有查看此類材料的必要許可。事實上，當委員會辦公室收到第127e條材料時，它們通常不將這些材料轉(zhuǎn)交給成員辦公室，甚至不為成員辦公室匯總這些材料。據(jù)一位工作人員說，只有極少數(shù)立法者主動與委員會辦公室協(xié)調(diào)，閱讀其工作人員無法閱讀的材料

作為機密報告和通知的替代，選定的國會議員可以通過國防部的通知和第130f條下的簡報了解第127e條的活動。第130f條要求國防部“迅速提交……通知并“定期向國會國防委員會”通報敏感軍事行動，包括“致命行動或俘虜行動……”。由外國伙伴與針對[]特定個人的武裝部隊協(xié)調(diào)進行。”

從表面上看，第130f條是符合要求和適當分發(fā)的第127e條材料的不良替代品。第130f條不要求核算所有§127e方案或其法律依據(jù)。它只涉及已經(jīng)用于執(zhí)行任務(wù)的§127e方案；它不涉及通過伙伴或與伙伴一起進行未來敵對行動的可能性。此外，第130f條僅涵蓋針對“特定個人或個人”的任務(wù)。將省略針對其他軍事目標(如敵方基地或前哨)的任務(wù)以及第127e條合作伙伴涉及使用致命武力的巡邏。最后，正如所討論的，國會一直難以獲得§130f所要求的信息；多年來，它反復(fù)修改了該條款，以澄清立法者需要更多地了解美國。以及伙伴部隊的敵對行動。

除了第127e條和第130f條之外，國會了解國防部如何使用第127e條的途徑很少。與§333計劃一樣（主要是出于同樣的原因），總統(tǒng)拒絕為§127e活動提交§4(a)(1)敵對行動報告。在戰(zhàn)斗中，“指揮、協(xié)調(diào)、參與或陪同”伙伴部隊的部隊參與敵對行動。國會和公眾通過§383制度收到有關(guān)§333方案的一些信息，但卻沒有收到有關(guān)§127e方案的任何信息。

國會已經(jīng)為國防部似乎沒有滿足的§127e和相關(guān)議題制定了額外的報告要求。2018年，國會要求國防部向國防委員會提交一份關(guān)于咨詢、協(xié)助、陪同任務(wù)的非機密報告。該報告旨在解釋“美國軍事人員根據(jù)第127e條與外國伙伴部隊進行的陪同任務(wù)”，并對“適用的執(zhí)行命令”進行審查。但該報告并不存在，至少就國會工作人員所知。國防部長自己的信息自由法案辦公室已經(jīng)處理了近一年的非機密報告請求。

­2019年，國會要求國防部向國會國防委員會提交季度報告，“識別和總結(jié)所有執(zhí)行命令”。兩年來，國防部無視這項法律。2021年底，國會再次要求編制EXORD清單，這一次是禁止國防部在提交第一份季度報告前使用部分預(yù)算。拜登總統(tǒng)沒有承認國會作為軍事?lián)芸詈捅O(jiān)督者的憲法作用，而是援引有爭議的行政特權(quán)，要求國防部不要完全遵守規(guī)定

行政部門不僅隱瞞了關(guān)于執(zhí)行命令（EXORD）的信息，還隱瞞了其背后的法律依據(jù)：2001年的AUMF和總統(tǒng)寬泛的憲法自衛(wèi)概念。2017年，國會頒布了《美國法典》第1500條。兩年半后，倡導(dǎo)者不得不提起訓(xùn)令訴訟，以迫使特朗普總統(tǒng)提交一份逾期未交的第1549條報告。國會在執(zhí)行《美國法典》第50條方面遇到了類似的困難。第1500條，2019年的一項法律，要求總統(tǒng)提交半年期報告，披露2001年《使用武力授權(quán)》(AUMF)被使用的國家。特朗普政府無視它，直到2022年3月，在國會聽證會之前，同樣，歷屆政府也沒有提交國會要求的關(guān)于國防部援引單位和集體自衛(wèi)的報告。

國會通過正式的立法程序難以獲得的信息也不能通過非正式的請求輕易獲得。國會在反復(fù)要求獲得2017年通果通果伏擊的命令后，頒布了2019年法律，要求獲得EXORD清單。國防部承諾批準這些請求，但將實際遵守推遲了一年多。

向國務(wù)院提出的非正式要求也沒有好轉(zhuǎn)。2019年，參議院外交關(guān)系委員會要求國務(wù)院將其和國防部過去三年在非洲薩赫勒地區(qū)提供的安全援助編目。248 由此產(chǎn)生的報告列出了國防部的一系列方案，但沒有提及第127e249條——盡管國防部執(zhí)行了第127e條在整個薩赫勒地區(qū)，當一個成員辦公室安排與國務(wù)院官員舉行會議討論第127e條的機構(gòu)間程序時，國防部進行了干預(yù)，要求出席。251國防部開始重新安排會議幾個月，然后完全取消會議，另一名國會工作人員解釋說，這種會議方式是一種“眾所周知、被廣泛使用的策略”，目的是“凍結(jié)工作人員”。

底線是，如果國防部將§127e視為對使用武力的事實授權(quán)，國會和公眾將幾乎不知道這一點。軍隊，無論是通過§127e伙伴部隊還是與其一起，都可能在國會無法預(yù)見敵對行動的國家追擊國會不知道的對手。自第127e條頒布以來，情況一直如此，除非并直到第127e條被廢除或?qū)嵸|(zhì)性改革，情況將繼續(xù)如此。

第1202條機構(gòu)：對反國家行為者的替代力量

當美國國防部首次起草第127e條立法提案時，當局允許美國通過立法法案。為“非常規(guī)戰(zhàn)爭”或涉及非傳統(tǒng)武器、戰(zhàn)術(shù)或?qū)κ肿鲬?zhàn)提供和接受支持的部隊。隨著提案的提出，國會將其縮小為“打擊恐怖主義”。但今天，國防部擁有它最初尋求的權(quán)力，即第1202條權(quán)力。

通過2018年《國防授權(quán)法》頒布并隨后擴大和擴展，第1202條規(guī)定：

國防部長經(jīng)相關(guān)特派團團長同意，可在[]至[2025年]的每個財政年度內(nèi)支出至多[15000000美元]，以支持參與支持或便利美國特種作戰(zhàn)部隊正在進行的和授權(quán)的非正規(guī)作戰(zhàn)行動的外國部隊、非正規(guī)部隊、團體或個人。

這種語言反映了第127e條，雖然它擴大了允許使用的范圍，適用于所有非正規(guī)作戰(zhàn)行動。

第1202條中“非正規(guī)戰(zhàn)爭”的定義顯示了該權(quán)力的廣度。第㈠分節(jié)規(guī)定，非正規(guī)戰(zhàn)爭是“競爭”。。。但是，非傳統(tǒng)沖突——有時稱為混合戰(zhàn)爭或灰區(qū)沖突——包括通過代理部隊并與代理部隊作戰(zhàn)，只要這種作戰(zhàn)沒有達到“全面戰(zhàn)爭”。正如國防部在其《國防戰(zhàn)略》中解釋的那樣，非正規(guī)戰(zhàn)爭“可能利用各種軍事和其他能力”，并包括“代理人”，這些軍事能力和其他能力可用來對付國家或非國家行為者。

這種包含對外國行動的非正規(guī)戰(zhàn)爭是一種特征，而不是缺陷。國防部官員提到第1202條是“一個非常有用的工具，可以使非正規(guī)作戰(zhàn)成為可能……威懾和挫敗他們設(shè)想隨著國防部開始“優(yōu)先處理大國競爭”而增加第1202條的活動。廣義地說，第1202條授權(quán)的目的是采取國防部創(chuàng)建和控制伙伴力量的第127e條方法，并對中國、俄羅斯、伊朗和朝鮮等國家使用這種方法

然而，與第127e條一樣，第1202條本身不是執(zhí)行任務(wù)的基礎(chǔ)。為了建立和控制對抗外國勢力的伙伴部隊，國防部需要一個行動權(quán)威。使用軍事力量的授權(quán)顯然不包括中國、俄羅斯、伊朗或朝鮮。無論是2001年授權(quán)軍事力量還是2002年授權(quán)使用武力，即伊拉克戰(zhàn)爭的授權(quán)，都沒有被解釋為允許對這些潛在的對手進行持續(xù)的敵對行動。

盡管中國、俄羅斯、伊朗和朝鮮對美國國土沒有明顯和迫在眉睫的威脅，但很容易看出國防部如何能對這些國家進行憲法自衛(wèi)。美國國防部關(guān)于集體自衛(wèi)的薄弱理論允許美國進行自衛(wèi)。無論這些對手是伊斯蘭國激進分子還是伊朗支持的民兵。正如一位國會監(jiān)督員所建議的，在東歐具有戰(zhàn)略地位的§333伙伴關(guān)系可以拆分為§1202計劃，以對抗俄羅斯的威脅。

另外，美國國防部可以使用作戰(zhàn)授權(quán)來啟動第1202條計劃，這些計劃預(yù)計不會發(fā)生戰(zhàn)斗。部隊或伙伴利用非正規(guī)戰(zhàn)爭包括“信息作戰(zhàn)”，或“影響、擾亂、腐蝕或篡奪對手和潛在對手的決策，同時保護我們自己”的軍事行動。這可能包括篡改其他國家的民主程序——國防部認為“低于武裝沖突門檻”的活動。

國防部頒布了“EXORD”命令，反映以前或正在進行的針對近鄰的信息行動，例如“烏克蘭軍事信息支持行動EXORD”。一名國防部官員表示，截至2022年年中，大部分或所有第1202條項目都是信息行動。

目前還不清楚美國當局是誰。盡管一名前國防部高級官員表示，美國陸軍依靠這些部隊進行信息作戰(zhàn)。這是令人不安的建議。第167條只是界定了特別行動部隊的任務(wù)和職能，并解釋說，特別行動部隊是負責“直接行動”、“戰(zhàn)略偵察”、“非常規(guī)戰(zhàn)爭”和“軍事信息支助行動”的軍事部門的一部分。國防部在直接行動中承認這一事實，國防部的政策不允許未經(jīng)單獨授權(quán)使用軍事力量或憲法規(guī)定的自衛(wèi)而直接采取行動。國防部的信息行動僅依靠第167條，它聲稱有能力在沒有任何具體授權(quán)或國會投入的情況下發(fā)起信息行動

­是否美國部隊使用第1202條伙伴進行戰(zhàn)斗或推進情報行動，顯然，這些計劃有嚴重后果的風(fēng)險，包括核動力的軍事升級。然而，與第127e條一樣，對第1202條權(quán)限幾乎沒有重大的檢查或限制。事實上，在某些方面，國防部的酌處權(quán)限制第1202條比第127e條弱。

由于第1202條§1202被設(shè)計為對抗國家行為者，第1202條項目必定在沒有牽涉到的所有狀態(tài)的輸入(更不用說同意)的情況下運行。例如，在中國或俄羅斯領(lǐng)土上的運作將不具有作為§127e方案的基礎(chǔ)并可以為§127e方案制定指導(dǎo)方針的同樣的談判東道國同意。由于美國沒有與伊朗或朝鮮保持外交關(guān)系，因此沒有“相關(guān)使團團長”可以拒絕或批準§1202項目。美國國防部自己對第1202條的指導(dǎo)意見指出，“書面同意必須來自[使團團長]對美國與之合作的每個國家。政府保持外交關(guān)系。”在沒有大使的情況下，該指導(dǎo)不指示國防部取得國務(wù)卿或國務(wù)院其他官員的批準。

國會對第1202條的監(jiān)督也可能弱于第127e條。最近對第127e條通知標準的修訂——包括2019年關(guān)于通知應(yīng)解釋每個方案的法律依據(jù)的要求——尚未適用于第1202條。此外，第130f條要求的關(guān)于敏感軍事行動的通知和簡報不太可能涵蓋第1202條的部分或全部方案，至少在“敏感軍事行動”的定義擴大到涵蓋信息戰(zhàn)之前。國會可能意識到第130f條框架的不足，最近要求每季度對“重大軍事行動”進行簡報，“重大軍事行動”的定義包括“信息環(huán)境中的所有秘密行動”。然而，新框架不要求在開始信息行動時通知他們，因此沒有及時向國會提供最新情況。

從事第127e條監(jiān)督和改革的國會工作人員很少或根本看不到第1202條的解釋和執(zhí)行，這一點也不奇怪。

簡而言之，第1202條提出了國會未授權(quán)的敵對行動與第127e條相同的可能性，但后果更嚴重，因為敵人可能是一個強大的國家。國會不能允許第1202條作為對中國、俄羅斯、伊朗、朝鮮或其代理人使用武力的事實授權(quán)。但根據(jù)目前的法律，國會沒有能力阻止甚至了解這種濫用。