一、德國國有企業(yè)簡況

　　德國國有企業(yè)也稱為公共企業(yè)(Public Enterprises)，分為聯邦、州及縣(市鎮(zhèn)鄉(xiāng))三級。國有企業(yè)主要集中在交通通訊、水電供應、教育科研和社會福利等領域。

　　從法律意義上，德國國有企業(yè)大致分為兩類，一類是按照公法建立的國有企業(yè)，往往負有特殊使命，不以盈利為主要目的;另一類是按照私法建立的有限 責任公司或者股份公司，國家控股或者參股，比如德國電信、德國郵政等。政府參股的國有企業(yè)按照政府擁有資本方式大致可分為兩類：直接參股企業(yè)和間接參股企 業(yè)。聯邦參股企業(yè)既可是聯邦投資與私人資本合資的股份制企業(yè)，也可是聯邦、州或者市鎮(zhèn)聯合投資的公共企業(yè)。企業(yè)業(yè)務不限于國內市場。如德國電信(聯邦政府 持股為14.5%，德國復興銀行——政策性銀行——持有17.4%的股份，機構和私人投資占68%)通過參股和收購的方式已經在美國、波蘭、希臘、比利 時、匈牙利、捷克等國設立有分公司。

　　二戰(zhàn)后德國政府先后對各級國有企業(yè)在上世紀50-60年代和90年代進行過兩次大的私有化改革。第一次主要是對當時四大國企即大眾汽車、煤鋼公 司、電力礦山聯營公司和漢莎航空公司等競爭性領域的國有企業(yè)進行私有化;第二次重點對通訊、郵政、鐵路等國家壟斷行業(yè)的國有企業(yè)進行了改革，旨在保證其能 為社會公眾提供滿意服務的同時又能提高效率，減少財政補貼負擔。此后德國國企也陸續(xù)進行一些私有化改革，目前德國國有企業(yè)在國民經濟中的比重較低，不到 10%。根據德國聯邦統計局2012年統計數據(目前僅更新至2012年)，德國國有企業(yè)有15186家，其中聯邦政府所有的企業(yè)占2%，州一級政府所有 的占9%，其他89%為市屬企業(yè)。當年國有企業(yè)總收入為5160億歐元，支出4950億歐元。

二、德國國有企業(yè)監(jiān)管情況

　　在德國國有資產管理體制中，財政部屬于核心地位。負責審批國有企業(yè)的成立、解散、合并、股份買賣等重大資產經營決策。國有企業(yè)必須向德國政府提 交資產經營計劃，如銷售、投資、財務、人事等。德國政府每年由財政部長主持召開一次聯邦一級的國有企業(yè)管理部門會議，就國內經濟情況、企業(yè)發(fā)展目標、存在 的問題和財政狀況進行討論。

　　德國國有企業(yè)的監(jiān)管采取雙重委員會的監(jiān)管模式，董事會和監(jiān)事會各司其職。董事會主要負責公司經營方針、經營過程等執(zhí)行層面的事務。監(jiān)事會的主要 職責是負責組建董事會、討論和審議董事會的重大決策、審核企業(yè)中長期計劃和經營狀況等。有關公司活動的重大問題需取得監(jiān)事會同意后，董事會才能做出最終決 定。

　　財政部對國有企業(yè)的監(jiān)督和控制通過監(jiān)事會完成。財政部以股東身份選聘聯邦一級的國有企業(yè)監(jiān)事會成員。監(jiān)事會成員包括股東代表和職工工會代表，雙 方代表人數相等。股東代表由財政部長決定，主要來自私人公司的董事或經理、銀行家或者經濟學專家等，政府官員較少。監(jiān)事會主席由財政部長推薦，副主席由職 工代表擔任。

　　德國國有企業(yè)的監(jiān)管由聯邦立法和政府規(guī)章規(guī)定。德國沒有專門的公共企業(yè)法，規(guī)范德國國有企業(yè)的主要由《德國基本法》、《聯邦和州預算原則法》、《聯邦預算法典》等法律中部分條款。關于公共企業(yè)的基礎性、框架性內容主要在《聯邦預算法典》中體現。

　　除接受監(jiān)事會監(jiān)督外，德國國有企業(yè)開展投資項目還要接受企業(yè)外部的三級監(jiān)督。一是政府內部監(jiān)督。由聯邦建設部專門設立了國務秘書(即副部長)直 接領導的內部監(jiān)察處，主要以《聯邦政府官員法》為依據，負責對政府官員、公職人員及參與政府投資項目的相關人員在決策過程中的行為進行監(jiān)督。二是審計監(jiān) 督。德國政府設立有獨立的聯邦審計署，不受政府和任何部門制約。聯邦審計署根據德國《基本法》的規(guī)定，審查投資項目的法律性和經濟性，對決策者的舞弊行為 形成制約。三是聯邦議會監(jiān)督和公眾輿論監(jiān)督。主管國有企業(yè)的財政部每年都要向聯邦議院提交國有企業(yè)財務報告，并向外界公開公司經營情況。

三、海外資產風險規(guī)避情況

　　德國政府對本國企業(yè)對外投資原則上一視同仁，不論投資者類型、投資方式、投資行業(yè)和投資國別。德國國有企業(yè)對海外資產的監(jiān)管同對其他重大事務監(jiān) 管一樣，主要通過內部監(jiān)事會完成。德國國有企業(yè)在接受政府對外資產風險規(guī)避和經濟利益保護方面同私有企業(yè)一樣，并無區(qū)別對待。德國政府對德國企業(yè)在國外的 利益主要通過兩種途徑進行保護。

　　一是德國政府同其他國家，主要是發(fā)展中國家簽訂雙邊“投資促進與保護協定(IFV)”，目前已同140多個國家和地區(qū)簽署了上述雙邊協定。旨在 保護企業(yè)在對方國家境內投資可享受國民待遇和最惠國待遇;保證資本和盈利的自由匯出;通過法律途徑對本國企業(yè)或公民私有財產進行保護;投資者與所在國發(fā)生 爭議時可提交國際仲裁法庭解決等。

　　二是政府投資擔保。德國聯邦政府對在境外投資開展投資項目的企業(yè)提供長期的政府投資擔保，以保護德國企業(yè)在國外的利益。政府提供境外投資擔保的 前提是德國與投資目的國簽訂了雙邊投資促進與保護協定，或者雖然沒有簽訂協定，但是投資目的國現行法律法規(guī)使該投資可享有充分的法律保護。政府投資擔保只 針對可能出現的政治風險，經濟風險不屬于政府投資擔保的內容。企業(yè)獲得政府擔保后，在由政治原因引起的損害發(fā)生之前，德國聯邦政府就可以出面進行干預或提 供政治援助，避免或減少損失。政府投資擔保自1959年起設立，截至2014年已批準了831項投資擔保申請。(數據來自德國聯邦經濟部《對外投資擔保 2014年度報告》)

　　德國政府在1993年制定了詳細的《對外直接投資擔保條例》，后經過不斷修改和完善。該條例詳細規(guī)定了投資擔保的原則、條件、申請程序及擔保損 害處理等內容。政府投資擔保承擔的風險包括戰(zhàn)爭、戰(zhàn)爭形勢的沖突、動亂等;投資項目資金無法自由匯兌;投資目的國政府違反法律規(guī)定或不遵守承諾;在海外的 項目資產被投資目的國收歸國有或沒收等。投資擔保期通常15年，特殊情況下為20年。擔保期滿后可續(xù)延，每次最多5年。投資擔保的對象包括股份、公司股東 以股份形式的借貸、給境外分公司配置的資本(調撥資本)以及根據具體申請情況納入擔保的其他形式投資收益。

　　聯邦政府根據每年確定的預算法授權接受企業(yè)境外投資項目的擔保申請。由聯邦經濟部牽頭成立、財政部等一些部門參與的跨部門聯合委員會(IMA) 負責審理企業(yè)的擔保申請。企業(yè)申請政府投資擔保，通常需具備下列基本條件：一是企業(yè)所在地或企業(yè)主居住地為德國;二是申請項目必須符合德國利益;三是項目 必須是非金融類投資;四是申請項目為該企業(yè)經濟上可承受的;五是項目涉及新的投資，包括對已存在項目的追加投資。政府投資擔保的具體事務由聯邦政府委托的 普華永道咨詢公司和赫爾姆斯公司共同承擔：普華永道作為聯邦政府的主要委托者負責從擔保申請到擔保管理等一系列咨詢服務，并承擔接受和審核申請服務。企業(yè) 向普華永道提交申請，后者對其投資項目特別是投資風險提出意見，這些意見則作為聯邦政府組成的投資擔保聯合委員會(IMA)做出擔保審批決定的基礎。

四、德國國有企業(yè)海外資產監(jiān)管借鑒

　　由于政治體制、法律體系和經濟社會實際情況及國有企業(yè)狀況和企業(yè)管理水平的不同，德國國有企業(yè)海外資產監(jiān)管經驗僅可供借鑒參考。德國經驗對加強對我國有企業(yè)海外資產項目管理，減少海外資產損失的風險有以下三點啟示。

　　一是加強海外投資風險管理。借鑒德國《對外直接投資擔保條例》，制定比較嚴謹、操作性強的海外投資保險法律依據，規(guī)范海外投資保險業(yè)務操作。加 強對風險發(fā)生后的處理，完善風險轉移、分擔、補償等事后風險管控機制。提高企業(yè)風險管理意識，開展風險教育和培訓。目前中國企業(yè)海外投資尚屬起步階段，企 業(yè)風險意識淡薄、風險控制手段缺乏，特別是一些國有企業(yè)，對海外投資風險認知度和重視度不高。

　　二是完善國企資產監(jiān)管體系。德國政府對國有企業(yè)監(jiān)管體系相對科學主要體現在監(jiān)管法律體系完善、確保監(jiān)管權威性和規(guī)范性;監(jiān)督職能獨立于其他職 能;各監(jiān)督部門、監(jiān)管環(huán)節(jié)職責明確，分工清晰。借鑒德國經驗，要進一步健全內部監(jiān)督和外部監(jiān)督制度。完善企業(yè)治理結構，提高監(jiān)管有效性，明確責任主體。健 全國有企業(yè)母公司對海外分支機構的監(jiān)管制度，避免過度授權。改變目前國有資產監(jiān)管部門和境內總部對境外國有資產的監(jiān)管主要依靠“自己管自己”的內審模式， 填補外部監(jiān)督盲點。加強對國有企業(yè)包括對境外分支機構國有資產的審計，加大國有企業(yè)經營管理信息透明度。

　　三是對外投資遵循循序漸進原則，杜絕盲目投資。德國企業(yè)海外投資已經歷數十年，企業(yè)跨國經營相對成熟，風險規(guī)避和管控能力較強。中國企業(yè)海外投 資剛起步，缺乏國際化運作經驗，須夯實管理、運營多方面實力，充分了解考察項目情況、市場前景和投資目的國的法律、商業(yè)環(huán)境、投資敏感領域、地緣政治影響 等因素，避免由于盲目投資造成的資產損失。

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