馳援意大利是可能的嗎？

——從中歐抗疫經(jīng)歷看國家“規(guī)模優(yōu)勢”的生成

章永樂

作者：章永樂（北京大學法學院副教授）

2020 年 2 月，一位“讀書哥”在武漢的方艙醫(yī)院里閱讀美國政治學家福山(Francis Fukuyama)《政治秩序的起源》的照片在網(wǎng)上走紅，甚至被福山本人在網(wǎng)上轉(zhuǎn)發(fā)。在全球新冠病毒大流行的背景下讀這本書，時機可謂十分恰當。在這場大流行中，被福山視為具備“國家、法治和負責任政府”三個“現(xiàn)代政治制度”要件的諸多歐美國家，無論是確診人數(shù)還是死亡人數(shù)，都超過了被福山認為不夠“現(xiàn)代”的中國，而每百萬人口確診數(shù)和死亡數(shù)，更是達到了中國的十幾倍、數(shù)十倍，甚至數(shù)百倍。

福山將 “現(xiàn)代政治制度”的建設(shè)稱為“達到丹麥”——這一說法源自世界銀行社會學家蘭特 • 普里切特(Lant Pritchett)和邁克爾 • 伍考克 (Michael Woolcock)一篇論文的標題。(1) 560萬人口的丹麥，被福山視為聚集“國家、法治和負責任政府”三個要素的典范，而廣土眾民的中國被視為未能“達到丹麥”的國家——雖然其國家建設(shè)在歷史上領(lǐng)先于全球，但在法治和負責任政府兩個方面，仍具有根本性的欠缺。

對于何謂“現(xiàn)代政治制度”標準的討論，在根本上涉及對“標準制定權(quán)”的爭奪。最近的一 輪大規(guī)模爭奪發(fā)生在冷戰(zhàn)時期。從歷史經(jīng)驗來看，哪種力量主張的“現(xiàn)代”標準勝出，終究離不開對治理能力的考察：只有那些持續(xù)不斷地對時代提出的挑戰(zhàn)做出成功回應(yīng)并保持長時間繁榮的國家，才有機會將自己主張的標準上升為“普遍”標準并加以推廣。不過，本文并不準備重新探討福山提出的“國家、法治和負責任政府”這三個要素，而試圖提出一個相關(guān)問題：“國家規(guī)模” 會在多大程度上影響對于“現(xiàn)代政治制度”的“標準制定權(quán)”的爭奪？歷史上，“國家規(guī)模”通常被視為一個國家給定的常量，與“傳統(tǒng)”或者“現(xiàn)代”的屬性沒有直接關(guān)系。但本文主張，從歷史和現(xiàn)實來看，在我們考察國家如何對時代的挑戰(zhàn)做出回應(yīng)并爭奪“現(xiàn)代”的標準制定權(quán)的時候，這一維度或許不應(yīng)遭到忽視。

近代歐洲的政治話語曾經(jīng)歷過“國家規(guī)模”維度的弱化。在近代歐洲對外殖民征服的過程中，那些能夠?qū)①Y本(capital)與強制(coercion)結(jié)合起來并高效行使組織化暴力 (2) 的歐洲小國，確實一度對許多廣土眾民的非西方農(nóng)業(yè)帝國構(gòu)成“降維打擊”，這種勝利帶來并長期維系一種自信：制度(尤其是政體)要比國家規(guī)模更為重要。18 世紀的孟德斯鳩認為大國適合專制(despotism) 政體，但這種國家的國力卻又是孱弱的。這種看法具有很強的代表性，在 19 世紀還擁有很多的呼應(yīng)者。然而近代帝國主義的“萬國競爭”還是將“國家規(guī)模”問題提出來了——在 19 世紀末至 20 世紀初發(fā)展起來的政治地理學 / 地緣政治學中，以拉采爾(Friedrich Ratzel)和豪斯霍弗(Max Haushofer)為代表的一系列理論家們?nèi)找鎯A向于主張，沒有一定的國土規(guī)模，就不可能建立起完整的產(chǎn)業(yè)鏈，獲得足夠的原材料，并消化本國的剩余產(chǎn)品，繁衍足夠的人口，并為戰(zhàn)爭提供戰(zhàn)略縱深。(3) 在此，國家規(guī)模與戰(zhàn)爭能力密切相關(guān)。而丹麥的遭遇具有一定的典型性：1940 年 4 月9 日，德軍對丹麥發(fā)動“閃電戰(zhàn)”，丹麥不到 4 個小時就投降了，足可說明小國在帝國主義戰(zhàn)爭時代的脆弱性。

在二戰(zhàn)之后的雅爾塔體系下，“戰(zhàn)爭權(quán)”受到國際集體安全機制限制，而美國更是為其諸多盟友提供了軍事保護傘，使得它們可以無需建設(shè)一個強大的軍事體系，將節(jié)省下的軍費投到經(jīng)濟建設(shè)和社會福利體系建設(shè)上，從而維持高水平的生活。在今天我們看到的各種“競爭力”“幸福 指數(shù)”或“生活質(zhì)量”的評比，排在前面的經(jīng)常是一串國土規(guī)模和人口規(guī)模較小的國家。而這又會強化一種認識：國家規(guī)模小在治理中是一種有利條件——至少并不是一種不利條件。

然而在 2020 年新冠病毒全球大流行的背景下，“國家規(guī)模”的意義重新凸顯了。如果說抗疫是一場戰(zhàn)爭的話，它并不是國與國之間的戰(zhàn)爭，而是人類與病毒之間的戰(zhàn)爭，這場戰(zhàn)爭考驗每個國家的綜合國力。因為敵人是看不見摸不著的，美國為其盟國所提供的軍事保護，在此絲毫發(fā)揮不了什么作用，甚至美國自己的航空母艦都淪為病毒傳播的溫床。在 2020 年，我們目睹許多類似丹麥那樣的規(guī)模較小的歐洲國家在新型冠狀病毒的打擊下陷入困境。6000 多萬人口的意大利是歐洲最早受到疫情沉重打擊的國家，它不僅有著很高的確診數(shù)和死亡數(shù)，而且醫(yī)護人員感染嚴重。接近 4 月中旬的時候，根據(jù)意大利國家衛(wèi)生高等研究院的數(shù)字，意大利確診人數(shù)中有十分之一是醫(yī)護人員，意大利國家外科醫(yī)生和牙醫(yī)聯(lián)合會(FNOMCeO)數(shù)據(jù)顯示已經(jīng)有上百名醫(yī)護人員在抗疫中去世。(4) 意大利的執(zhí)政精英在 3 月份向歐盟發(fā)出救援信號，然而并沒有得到回應(yīng)。只有中國在第一時間對意大利做出了回應(yīng)，派出了醫(yī)療工作組，捐贈了大批物資。隨后，俄羅斯、古巴、委內(nèi)瑞拉的醫(yī)療隊也來到了意大利。

不過，遠水解不了近渴。最有能力幫助意大利的，還是意大利的歐盟鄰居們。我們在此也許可以做一個反事實(counterfactual)的思想實驗：假如歐盟是一個整合度很高的國家，而意大利是歐盟的一個行省，歐盟能夠發(fā)揮出自己的“規(guī)模優(yōu)勢”嗎？在一個理想的世界里，意大利可以期待一種什么樣的救援？在疫情面前，歐盟擁有“規(guī)模優(yōu)勢”嗎？歐盟能夠發(fā)揮出自己的“規(guī)模優(yōu)勢”嗎？

01

有可能發(fā)揮歐盟的規(guī)模優(yōu)勢嗎?

如果歐盟是一個國家的話，它會有規(guī)模優(yōu)勢嗎？至少從擁有的資源條件來說，其在地球上絕對處于前三的位置。歐盟擁有 400 萬平方公里的領(lǐng)土，以及 4.46 億人口，是中國與印度之后的第三人口大國;其在 2019 年的名義 GDP 是 18.292 萬億美元，即便刨除掉“脫歐”的英國的2.83萬億美元 GDP，歐盟仍然有15.462 萬億美元，低于美國的 GDP(21.7 萬億美元)，但高于中國的 GDP(14.4 萬億美元)。在英國脫歐之后，歐盟擁有 27 個一級地方單位——盡管相互之間規(guī)模大小差異很大。更重要的是，這里是地球上最早實現(xiàn)工業(yè)化的區(qū)域之一，公共服務(wù)的水平居于全球領(lǐng)先水平。歐盟的醫(yī)療衛(wèi)生體系，其基礎(chǔ)條件優(yōu)于中國。2017 年的歐盟 28 國擁有 260 萬張病床，即便減去英國的 16.7589 萬張病床，仍然有 243.2411 萬張病床。如此，在歐盟，每千人有5.45 張病床 (5)，高于中國的每千人 4.3 張病床。德國的病床數(shù)甚至高達每千人 8.0 張病床。(6)

不過，醫(yī)療資源具有很強的屬地性，我們不可能讓一個醫(yī)院像飛來峰一樣，從一個省份飛到 另一個省份。一個國家醫(yī)療資源加總的數(shù)據(jù)再大，還是不能保證它不會在局部地區(qū)出現(xiàn)巨大的壓力。意大利人口約 6000 萬，與湖北省常住人口相近，在疫情爆發(fā)初期，擁有重癥床位約 0.5 萬張；相比之下，德國人口約 8000 萬，有約 2.8 萬張重癥床位。在這一條件下，意大利的醫(yī)療體系必然比德國更早承壓。要緩解承壓的局部地區(qū)的壓力，就需要其他地區(qū)對其進行支持和馳援：

——如果要發(fā)揮歐盟的醫(yī)療資源優(yōu)勢，歐盟在發(fā)現(xiàn)意大利的疫情爆發(fā)之后，就需要作出決斷，盡可能地把病毒“封鎖”在意大利，打一場“殲滅戰(zhàn)”。因為如果“各省”都發(fā)生了類似意大利這樣的嚴重感染，醫(yī)療體系全面承壓，也就不可能有足夠的醫(yī)療力量對意大利進行馳援。而這就需要一種強有力的全國政策統(tǒng)籌——意大利內(nèi)部區(qū)域之間需要盡快實施“封城”，將人員流動速度降下來。同時要切斷意大利與“其他省份”之間的常規(guī)交通，防止人員外流造成新的感染。這對于“其他省份”救援意大利而言是極其重要的。

——接下來，歐盟需要強有力的馳援：歐盟的中央政府就需要向意大利派出中央層面的頂級醫(yī)學專家，為意大利抗疫提供一流的知識支持。而歐盟中央直屬醫(yī)院、歐盟“各省份”以及歐盟軍隊醫(yī)療系統(tǒng)要派出醫(yī)療隊馳援意大利，其中需要配備相當數(shù)目的重癥醫(yī)學感染、呼吸、循環(huán)和麻醉專業(yè)人員。尤其考慮到意大利本地的醫(yī)護人員院內(nèi)感染非常嚴重，“兄弟省份”的馳援是非常關(guān)鍵的，感染的醫(yī)護人員得以轉(zhuǎn)入治療，而患者面對的是一支沒有感染的、可以信賴的醫(yī)療隊伍。從意大利的疫情來說，歐盟至少需要一支 4 萬—5 萬人的馳援醫(yī)療隊伍，才有希望在 1—2 個月內(nèi)控制疫情。

組織一支數(shù)量可觀的馳援隊伍，即便在一個單一制國家里面，也是具有很大挑戰(zhàn)性的。如果醫(yī)護人員是在個體診所工作，或者是私營醫(yī)院的員工，在法律上并沒有馳援的義務(wù)，通常只能夠用經(jīng)濟杠桿或公民精神來動員。但在大瘟疫到來之時，個人的恐懼經(jīng)常就會壓倒營利的動機或公民精神。在 2020 年 2 月的中國，絕大多數(shù)馳援的醫(yī)護人員，都是公立醫(yī)院的員工，其中相當高的比例是黨員。由于事出突然，對于大部分人來說，馳援湖北究竟能夠獲得什么樣的回報，從一開始是不清楚的。他們并不知道這場馳援能給自己增加多少收入，能否讓他們獲得體制內(nèi)正式編制，能否讓自己的子女升學考試加分。馳援之所以能夠被組織起來，因為這里有一種超市場、超經(jīng)濟的動員機制。歐盟要實現(xiàn)這樣的馳援，同樣需要在其醫(yī)療體系中建立起一種超市場、超經(jīng)濟的動員機制。

而要承接這么多馳援的隊伍，意大利也需要有一個強大的對接和協(xié)調(diào)機制，將馳援隊伍與具體的區(qū)域和醫(yī)院對接起來，解決醫(yī)護人員的后勤問題——食宿、交通、防護，這些都不是簡單的問題。如果沒有豐富的區(qū)域合作傳統(tǒng)，這種對接必然會出現(xiàn)很大的混亂，造成馳援醫(yī)護隊伍感染從而喪失戰(zhàn)斗力的狀況。 

——能讓各種馳援有效落地的一種機制，就是在歐盟中央政府的協(xié)調(diào)下，形成“一省包一區(qū)”的“對口支援”安排，安排歐盟經(jīng)濟實力和醫(yī)療資源比較豐富的“省份”，對口支援意大利的大區(qū)。比如說，由醫(yī)療力量最為雄厚的德國對口支援倫巴第大區(qū)，法國支援拉齊奧大區(qū)，比利時支援托斯卡納大區(qū)，荷蘭支援威內(nèi)托大區(qū)......這種支援不僅是在醫(yī)療方面，也是要發(fā)揮援助輸出“省份”的優(yōu)勢，補上被援地區(qū)的短板。法國和荷蘭農(nóng)業(yè)發(fā)達，就可以給對口支援的地區(qū)輸送比較多的食品；德國呼吸機生產(chǎn)能力比較強，就可以給被援助的地區(qū)提供更多的呼吸機；瑞典信息通信 產(chǎn)業(yè)發(fā)達，可以給被援助的地區(qū)提供通信方面的硬件與軟件支持。而且關(guān)鍵是，這種援助是免費的，不附條件的。

——要保障意大利打一場“殲滅戰(zhàn)”，歐盟有必要在財政上給予意大利“兜底”式的支持。既然防疫已經(jīng)成為核心任務(wù)，經(jīng)濟活動也要圍繞著防疫工作來進行，政府的稅基必然會弱化；政府對企業(yè)要減免稅費，為雇主提供一些補貼，以保障其在防疫期間給雇員發(fā)放相當比例的工資。國家下令為所有感染者提供免費治療，醫(yī)療費用也會迅速飆升。尤其是重癥病人的開銷，必然是巨大的；重癥心肺功能衰竭患者使用 ECMO(體外膜肺氧合，也被稱作人工心肺機)，一旦開機，就會產(chǎn)生極高的費用，更不要說需要醫(yī)療團隊進行高強度的搶救了。另外，國民在封城期間的基本生活物資的供應(yīng)，也需要財政補貼。如此，政府的財政收入大減，但支出大增，財政的可持續(xù)性就會受到挑戰(zhàn)。而為了盡快控制疫情，歐盟就需要安排專項資金，來應(yīng)對意大利和“其他各省” 的抗疫，尤其是要考慮意大利的需要。只有當意大利的官員們不必為“找錢”而發(fā)愁時，他們才能全力投入到抗疫之中，盡快控制疫情。

——要打贏這場“殲滅戰(zhàn)”，還需要一個強大的工業(yè)生產(chǎn)體系的支持。首先，需要有強大的基礎(chǔ)建設(shè)隊伍，建設(shè)新的傳染病醫(yī)院，擴大醫(yī)療資源供給。其次，必須要有足夠的檢測試劑盒、口罩、防護服、呼吸機乃至 ECMO 的供應(yīng)，將醫(yī)護人員充分武裝起來，進而為普通民眾提供口罩。這是相當不容易做到的。在這次疫情的全球流行中，我們可以看到，絕大部分的歐美國家，在防護用品上都出現(xiàn)了巨大的缺口。

如果歐盟是一個國家，它能夠解決這些問題嗎？在過去的幾十年中，歐盟經(jīng)歷了嚴重的“去工業(yè)化”，許多產(chǎn)業(yè)的制造環(huán)節(jié)大量遷移到發(fā)展中國家，在本土保留的是設(shè)計研發(fā)、總裝以及少數(shù)核心零部件的生產(chǎn)環(huán)節(jié)。在基建方面，歐盟要達到中國在武漢建設(shè)“火神山”“雷神山”與方艙醫(yī)院的速度，基本上是不可能的，但整合成為一個國家的歐盟，會比各個地方單位更有可能加快建設(shè)進展。在防護用品的生產(chǎn)方面，歐盟如果將既有的制造業(yè)底子整合起來，開動機器，仍然有可能實現(xiàn)相當數(shù)量的防護用品的自給。以醫(yī)用口罩的生產(chǎn)為例，比利時就有全球先進的化工產(chǎn)業(yè)集群，可以提高聚丙烯的產(chǎn)能，進而從聚丙烯生產(chǎn)出熔噴布，意大利、法國和德國都有公司能用熔噴布來生產(chǎn)口罩。歐盟的呼吸機生產(chǎn)比口罩生產(chǎn)更有優(yōu)勢：世界上一半的呼吸機生產(chǎn)商位于歐盟，盡管有些生產(chǎn)商已經(jīng)將制造的環(huán)節(jié)遷移到了中國，但歐盟仍然是全球呼吸機的主要產(chǎn)地之一。而德國更是美國之外唯一能夠生產(chǎn) ECMO 的國家。關(guān)鍵在于這些產(chǎn)業(yè)鏈需要一種跨境的整合， 在整個歐盟的范圍內(nèi)形成相互配套，而物資的產(chǎn)能，能夠根據(jù)需要，在歐盟內(nèi)部進行有效率的配置。

即便出現(xiàn)產(chǎn)能不足的問題，比如熔噴布供應(yīng)不足導(dǎo)致口罩生產(chǎn)線缺乏材料，歐盟抱團對外采購，可以避免各個地方單位各自采購所帶來的相互競爭乃至傾軋。這是供應(yīng)商夢寐以求的一個巨大的市場，歐盟將有可能在數(shù)量、價格和生產(chǎn)排期方面，都獲得很大的優(yōu)惠。

——要打贏這場“殲滅戰(zhàn)”，還需要一個強大的物流系統(tǒng)，不僅用于為馳援提供物資供應(yīng)，也是為全國各地“禁足”的民眾提供基本生活保障，確保居民生活區(qū)的超市里有足夠多的生活基本物資供應(yīng)，保證居民可以安心地待在家里，減少出行，并可以通過網(wǎng)購來獲得一些必需的物資。歐盟有發(fā)達的交通基礎(chǔ)設(shè)施，其網(wǎng)絡(luò)通信基礎(chǔ)設(shè)施在全球范圍內(nèi)也居于前列。疫情實際上可以為歐盟的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟發(fā)展提供一個難得的契機，鼓勵群眾將平時線下的消費變成線上的消費，這樣也可以減少禁足對于經(jīng)濟的影響。而這就需要有若干遍布歐盟“各省”的、具有強大配送能力的物流企業(yè)，能夠與社區(qū)相配合，提供相應(yīng)的物資補給。

然而，在現(xiàn)實的世界里，以上都不過是夢想而已。因為，歐盟畢竟不是一個國家，而意大利也不是歐盟的一個行省。在兩千多年的歷史里，歐洲的國家相互拆臺和對抗是常態(tài)。歐盟的一體化進程已經(jīng)消除了成員國之間的戰(zhàn)爭，但是國家之間的合作和協(xié)調(diào)，距離一個常規(guī)的聯(lián)邦制國家還很遙遠?，F(xiàn)階段的歐盟，也許能夠做到“共享福”，但仍然缺乏“共患難”的制度保障。用一個網(wǎng)絡(luò)梗來說，今天的歐盟盡管“有氣質(zhì)”，但畢竟是“散裝”的，可以稱為“氣質(zhì)散咖”(“有氣質(zhì)的散裝咖啡”)。

在防疫方面，歐盟在 2003 年非典爆發(fā)之后，為應(yīng)對共同衛(wèi)生威脅，于 2004 年在瑞典斯德哥爾摩建立了歐洲疾控中心，可以就疫情發(fā)布信息和政策建議。然而決策的權(quán)力原則上屬于成員國，《歐洲聯(lián)盟運作條約》(Treaty on the Functioning of the European Union，TFEU)第 168 條規(guī)定，歐盟在衛(wèi)生健康方面“鼓勵合作”，“對國家政策作出補充”。這決定了歐盟在衛(wèi)生健康方面的功能，主要是輔助性與協(xié)調(diào)性，這種協(xié)調(diào)功能的最重要的承擔者，是歐盟 27 國的部長理事會，在討論衛(wèi)生議題的時候，則是由各國的衛(wèi)生部長出席?？紤]到每個國家在衛(wèi)生健康方面都有自己的標準和習慣，統(tǒng)一行動經(jīng)常是困難的。歐盟的決策規(guī)則是，在共同外交和安全政策、稅收、庇護權(quán)和移民政策等方面，部長理事會決策采取一致原則。換言之，每一個成員國在這些領(lǐng)域都有否決權(quán)。在大多數(shù)問題上，部長理事會的最常見表決程序為“特定多數(shù)票” (qualified majority voting)?？紤]到大瘟疫已經(jīng)超出了簡單的衛(wèi)生議題，抗疫涉及到財政、金融、安全等方方面面，其協(xié)調(diào)難度就會更大。

由于衛(wèi)生健康制度的標準不一，以及對于病毒的認識與抗疫策略認識上的高度不一致，歐盟各國抗疫政策很難同步。意大利的疫情開始爆發(fā)的時候，其他國家仍然很少認識到事態(tài)的嚴重性，歐盟內(nèi)部仍然保持自由流動，等到事態(tài)日益嚴重，歐盟層面才做出回應(yīng)。3 月 17 日，歐盟才宣布申根成員國批準歐盟委員會提出的計劃，關(guān)閉申根區(qū)的外部邊境至少 30 天?！渡旮鶇f(xié)定》 規(guī)定，相關(guān)國家可以在公共政策需要或內(nèi)部安全受到威脅時，臨時恢復(fù)與其他申根國之間的邊境管制。歐盟理事會也可根據(jù)歐盟委員會的動議，建議有關(guān)國家采取管制措施。但從根本上，是各成員國自己決定歐盟內(nèi)部的邊境管制政策。在這次疫情中，意大利周邊各個國家對意大利采取的邊境管控政策基本上都是基于自身的判斷，相互之間并沒有多少協(xié)調(diào)可言。

從 2020 年 2 月到 4 月，歐盟各國對于意大利醫(yī)療資源方面的馳援乏善可陳。不僅如此，捷克、 波蘭、德國甚至都扣押過運往意大利的口罩。在疫情嚴重時，意大利向歐盟各國呼救，然而并沒有歐盟國家對其作出積極回應(yīng)。意大利接收的醫(yī)療隊，主要來自中國、俄羅斯、委內(nèi)瑞拉和古巴。既然意大利難以獲得歐盟各國從外部的馳援，它只能從內(nèi)部展開自救：提前讓醫(yī)科學生從學校畢業(yè)，并開始召回已經(jīng)退休的醫(yī)護人員。在嚴峻的形勢下，3 月中旬，歐盟領(lǐng)導(dǎo)層才針對德國扣押意大利進口口罩事件進行回應(yīng)，督促德國與法國修改醫(yī)療物資出口禁令，使之可以出口至歐盟成員國。到這個時候，德法兩國才從本國極其緊張的防護物資儲備中勻出一批口罩和防護服，作為給予意大利的援助。

在金融與財政方面，歐盟做出了漸進式的響應(yīng)。3 月 18 日晚，歐洲央行宣布決定啟動總額 為 7500 億歐元的緊急資產(chǎn)購買計劃，可用于購買國債與企業(yè)債，這一決定增加了金融市場對于意大利國債的信心。(7) 3 月 23 日，歐盟財長會議決定暫停《穩(wěn)定與增長公約》以及《歐盟運作 條約》(2008 年 5 月 9 日版)第 121 條和第 126 條所設(shè)定的成員國財政赤字不得超過 GDP 的 3%、 國債不得超過 GDP 的 60% 的財政紀律，此舉在歐盟歷史上是空前的。如此，包括意大利在內(nèi)的困難國家可以發(fā)行更多國債，加大財政支出，以渡過難關(guān)。

但歐盟內(nèi)部不同國家財政狀況差別很大，在金融市場上的借貸成本也各不相同。德國國債占GDP 的比例是 56.9%，荷蘭是 49.2%，處于低位；但意大利占到 133.2%，法國是 100%，西班牙是 95.5%，借貸成本要高得多。上次歐債危機爆發(fā)時，南歐國家就有歐元國家聯(lián)合發(fā)行債券的提議，但遭到了德國等北方國家的否決。在新冠疫情爆發(fā)之后，法國、意大利、西班牙以及其他六國政府連續(xù)發(fā)出呼吁，要求歐元國家聯(lián)合發(fā)行專門的“新冠債券”，聯(lián)合提供債務(wù)擔保，借助歐元區(qū)和歐盟整體的良好信用，從金融市場上獲得資金，輸送給財務(wù)狀況欠佳的國家。希臘、意大利、西班牙等國家在上一輪歐債危機中，已經(jīng)債臺高筑，融資成本很高，這種債券發(fā)行方式，可以讓它們以更加優(yōu)惠的條件從金融市場上獲得融資。然而由奧地利、丹麥、荷蘭和瑞典組成的所謂“節(jié)儉四國”(Frugal Four)一直對此表示反對，因為這樣它們?nèi)谫Y所要支付的利率反而會高于發(fā)行本國國家債券的利率，不僅舉債成本提高，而且要分擔受援國的財政風險，如果執(zhí)政黨同意這樣的增加本國負擔的提議，就很容易在國內(nèi)政治中受到反對黨的攻擊。

德國政府的主張是啟動“歐洲穩(wěn)定機制”(European Stability Mechanism，簡稱 ESM)來為 需要的國家提供幫助。在上一次歐債危機爆發(fā)之后，歐盟為了穩(wěn)定歐洲金融秩序，在 2011 年 3月 25—26 日的歐洲峰會上修改《里斯本條約》，批準建立這一機制。ESM 擁有 5000 億歐元(7090億美元)的實際放貸額度，旨在為成員國提供金融救助，保持其國債的可持續(xù)性，提高其從金融市場自籌資金的能力。但是，救助是有嚴格條件的——歐元區(qū)成員國財長擔任 ESM 管理委員會的成員，協(xié)商決定是否提供金融援助、提供援助的條件、貸款規(guī)模以及工具，尤其是嚴格監(jiān)督受助國未來削減赤字和進行結(jié)構(gòu)性改革，歐盟經(jīng)濟和貨幣事務(wù)委員以及歐洲央行總裁擔任觀察員。這相當于受援國的財政和金融工作多了一堆“指手畫腳”的“婆婆”，自主性大大降低，也對金融市場釋放出了本國財政出現(xiàn)巨大困難的信號，進一步提高了融資成本。在上一輪歐債危機中，接受 ESM 的南歐國家，就在 ESM 管理委員會的監(jiān)督之下，實施了嚴格的財政緊縮政策，這對于受助國是相當痛苦的。相比之下，“新冠債券”要體面得多，可以避免這種自主性的喪失，但它 要求各成員國共同承擔風險，這已經(jīng)超過了歐盟現(xiàn)階段的整合程度。

至于“對口支援”，更是意大利無法期待的。歐洲歷史上缺乏“對口支援”這樣的制度和實踐。歐盟的政治結(jié)構(gòu)使得它也不可能發(fā)生——因為每個國家的政府首先是對自己國家的選民負責，一個國家的執(zhí)政黨對于其他國家過于慷慨，容易遭到反對黨和民眾的民族主義情緒反彈。在2015年的難民危機中，德國一度敞開接受難民，其結(jié)果是德國的右翼黨派德國選擇黨(AfD)迅速壯大歐盟多國的右翼民粹勢力都出現(xiàn)了上升。有了難民危機的教訓，歐盟各國的執(zhí)政黨會對這種慷慨政策持非常謹慎的態(tài)度。但歐盟各國“見死不救”，對意大利的感情傷害是非常深的。意大利總理孔特警告，如果歐洲不能共同應(yīng)對這一史無前例的挑戰(zhàn)，整個歐盟的結(jié)構(gòu)對于人民而言就沒有存在的理由了。(8) 4 月 1 日，意大利眾議院副主席法比奧 • 蘭佩利(Fabio Rampelli)在上傳到 網(wǎng)絡(luò)的一段視頻中摘下了辦公室里的歐盟旗幟。

值得一提的是，意大利在烏克蘭問題所引發(fā)的歐盟對俄羅斯制裁當中，已經(jīng)遭受明顯的損失。因為意大利是歐盟成員，不得不遵守歐盟的制裁規(guī)定，意大利油氣巨頭埃尼(Eni)集團被迫暫停與俄石油公司在黑海和巴倫支海的合作，埃尼集團在該項目中有 33.33% 的股份，損失慘重。(9)這是歐盟成員資格所帶來的損失之一，意大利不可能對此毫無怨念。

隨著中國、俄羅斯、古巴、委內(nèi)瑞拉等非西方國家紛紛在意大利展開救援，歐盟與德國在 3月下旬反應(yīng)過來：如果不做點什么顯示歐盟的團結(jié)，歐盟在疫情之后，面對的將不僅僅是類似英國退歐這樣的挑戰(zhàn)了。于是，德國開始行動起來，一些醫(yī)療資源比較富余的城市，從意大利、法國與瑞士接受了一些重癥病人，但數(shù)量有限，主要起到一種宣示團結(jié)的作用。

歐盟委員會主席馮德萊恩(Von der Leyen)4 月 2 日在意大利媒體公開刊文，對歐盟未能在第一時間專注意大利疫情、協(xié)同抗疫深表遺憾和歉意，并承諾，歐盟將啟動一項失業(yè)風險應(yīng)急基金，歐盟委員會從市場上籌集到 1000 億歐元資金后，將以貸款的形式提供給成員國，以扶持失業(yè)群體。馮德萊恩還承諾，歐盟委員會將加快醫(yī)療設(shè)備的采購，并且保證跨境貨物和跨境工作人員的正常流動。(10)

馮德萊恩的資金承諾，最終還是要通過歐盟各國財政部長會議來討論推進。從 4 月 7 日下午到 8 日早上，各國財政部長經(jīng)過 16 個小時的討論，仍未達成救援方案。財長們從一開始就回避了意大利力推的 “新冠債券”的方案。在討論歐洲穩(wěn)定機制(ESM)的時候，意大利要求貸款不得附加任何條件， 但荷蘭主張疫情過去之后，受援助國必須按照要求整頓財政并進行改革，這使得談判陷入僵局。在德法兩國的協(xié)調(diào)之下，到了 4 月 9 日周四的會議，財長們終于達成總值 5000 億歐元的援助計劃。其中包括了 2400 億歐元基于 ESM 的貸款，財長們同意將不對受援助國的宏觀經(jīng)濟設(shè)置限制條件，只要求這筆貸款被用于疫情所帶來的直接和間接的衛(wèi)生相關(guān)支出，這其實是一個相當大的推進，可以減輕受援助國的屈辱感。其他共識還包括：設(shè)立以歐盟多年度財務(wù)框架(MFF)支持的 1000 億歐元的“SURE”失業(yè)風險應(yīng)急基金，給予歐洲投資銀行總值2000 億歐元的貸款上限，為歐洲中小企業(yè)提供流動性資金；成立一個 “復(fù)蘇基金”(Recovery Fund)，但細節(jié)有待未來討論。(11)

一直要到 5 月 18 日，德國才做出讓步，接受以歐盟的名義發(fā)行債券，但要讓成員國批準這一思路，又需要一個復(fù)雜的過程。此時，意大利疫情的高峰早已經(jīng)過去。在意大利最為艱難的時候，歐盟提供的支持，也許主要是一聲問候，而沒有真正的“雪中送炭”之舉。當然，放在歐洲漫長的國家之間相互仇殺的傳統(tǒng)背景下來看，這一聲問候也許已經(jīng)是難能可貴。隨著疫情的繼續(xù)惡化，歐盟各國也許會進一步發(fā)現(xiàn)本國力量的脆弱性，從而下決心共同承擔風險，進一步推動一體化進程，克服現(xiàn)在的“散裝”狀態(tài)，從而發(fā)揮出整體的“規(guī)模優(yōu)勢”。但這個凝聚共識的過程仍然會是復(fù)雜和漫長的，而且隨時存在逆轉(zhuǎn)的可能性。在錯過對意大利的醫(yī)療馳援之后，歐盟是否能在復(fù)工復(fù)產(chǎn)階段對意大利進行有效的經(jīng)濟馳援，這將是我們觀察歐洲一體化未來的一個重要觀測點。

02

如何將“規(guī)模”變成“優(yōu)勢”

以上只是一個思想試驗，而國內(nèi)的讀者一眼就能看出來，這個思想試驗是以中國舉全國之力 馳援湖北的經(jīng)驗作為參照的。中國最早遭遇新冠病毒的爆發(fā)，在世界各國中最早控制住疫情的蔓延，靠的是以舉國之力馳援疫情“震中”。在這里，“國家規(guī)模”是一個關(guān)鍵性的變量。

盡管有一些為自己的政府不作為“甩鍋”的外國政客與媒體拼命抹黑中國在早期“隱瞞病情”， 但任何不帶偏見的觀察者都能夠很容易地注意到，與任何西方國家相比，中國中央政府的反應(yīng)是 極其迅速的，在獲得對于病毒高傳染性的信息之后，很快就采取了雷霆措施。1 月 23 日的武漢“封 城”，可謂震動世界。這些措施在一開始就引發(fā)了是否過于苛刻的爭議，地方官員和民眾有很多 不理解，西方媒體發(fā)動了群嘲，認為這是“威權(quán)的”或者“中世紀的”做法。然而面對一場高風 險傳染病，“科學性”是第一位的，用所謂“民主—威權(quán)”的二元對立框架去理解這些措施，是 誤導(dǎo)性的。那些嘲笑中國 2 月份抗疫措施的西方媒體，最后都目瞪口呆地看著自己國家的政府一 步步采取類似的措施，從禁足、用無人機向聚集的人群發(fā)警告，到探索用手機定位進行疫情追蹤。這些抗疫措施是為了救命，其本身并沒有必然的政體屬性。不過，我們?nèi)匀豢梢钥吹揭恍┎町? 中國幾乎是在沒有準備的情況之下，“硬啟動”一個舉國動員機制，集中救援一個省份;而絕大 部分西方國家是通過“慢熱”的方式來啟動的，隨著疫情的惡化，逐漸采用中國所采取的一些措 施，而且在動員程度上仍與中國有差距，跨區(qū)域的馳援較少出現(xiàn)。中國能夠 “硬啟動”并進行 廣泛而深入動員的動力與能力究竟源于何處，需要解釋。

首先需要我們注意到的是，災(zāi)疫在中國比在西方各國更容易成為政治議題，而這既與中國政 治體制的正當性基礎(chǔ)的構(gòu)成有關(guān)，也與當代的國際體系有關(guān)。在國際體系中沒有強有力的替代政 體(如當年“輸出革命”的蘇聯(lián)堅持的政體)在政治輿論中發(fā)揮參照作用的時候，競爭性選舉政 體可以從形式上將具體的執(zhí)政黨與基本政治制度分開，災(zāi)疫可能會沖擊西方國家執(zhí)政黨的民望， 但從一個政黨民望下降到整個政體正當性下降，還會存在一個很大的緩沖地帶。但對中國而言， 黨的領(lǐng)導(dǎo)本身就是基本政治制度的核心部分，不存在類似的緩沖地帶。中國的政治制度在后冷戰(zhàn) 的國際格局中本來就長期處于飽受西方質(zhì)疑的位置，近年來，中國的快速發(fā)展，已經(jīng)在一定程度 上沖擊了競爭性選舉政體的普遍性論述，而為了維護這種普遍性論述，拿著放大鏡乃至顯微鏡查 找中國的治理問題并上升到“體制問題”，早已成為西媒運作的常態(tài)，在信息全球化的背景下， 這經(jīng)常會迅速對中國國內(nèi)的輿論場發(fā)生影響。這可以說是一種“外源性”的政治化。

但除了“外源性”路徑之外，同時存在強有力的、根植于歷史與政體自身邏輯的“內(nèi)源性” 政治化路徑。救災(zāi)在中國歷史上，從來都是王朝政治正當性構(gòu)成的重要部分。儒家用“天命”轉(zhuǎn) 移的話語來論證中原王朝的更迭，而如果我們看具體的歷史細節(jié)，一個中原王朝“失德”與“失天命”的關(guān)鍵就是喪失了將民眾組織起來對抗巨大生存災(zāi)難(如水災(zāi)、旱災(zāi)、蝗災(zāi)、游牧民族入 侵)的能力，從而造成了巨大的生存危機，而“有德”與“得天命”的關(guān)鍵，就在于有能力將民 眾組織起來克服災(zāi)難。從這個傳統(tǒng)中生長出了“人命關(guān)天”這樣的表述，中國的普通民眾保持著 一種強烈的期待:中央政府需要對救災(zāi)負責。有無數(shù)的歷史先例能夠提醒中國的決策者，一旦救 災(zāi)不力，會遭到多么嚴重的政治后果。這種傳統(tǒng)的影響甚至超出了中國，在歷史上的東亞朝貢圈 打下了深淺不一的印記。

而對當代中國的政治體系而言，中國共產(chǎn)黨作為先鋒政黨，保持其領(lǐng)導(dǎo)地位的關(guān)鍵，就在于 保持其“先進性”，而“先進性”本來就需要通過后果性(consequential)而非僅僅程序性(procedural) 的證明:必須實現(xiàn)自身認定的歷史使命，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，為人民群眾帶來實實在在的利益。黨領(lǐng)導(dǎo)方方面面的事業(yè)，但同時也承擔著最為重大的責任。而救災(zāi)考驗的是提供安全與秩序這一 基礎(chǔ)性的公共產(chǎn)品的能力，如果在這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，對“先進性”的證明的基礎(chǔ)就可能遭到動搖。而這使得救災(zāi)必須在政治上被置于優(yōu)先事項之中。

中國的政治體制既不是多黨競爭性選舉的體制，也不是聯(lián)邦制(盡管學界有不少文獻探討其 運作行為層面的“聯(lián)邦制”特征)，需要承擔的政治責任比較集中。相比之下，多黨競爭性選舉 的體制下，政務(wù)官只要按照法律程序去抗疫，即便昏招迭出，其承擔的也是有限的責任，通常也 不過是遭遇不信任投票，或者在下一次選舉中被選下去，換一個政黨來領(lǐng)導(dǎo)，但下臺者在未來的 選舉中，仍然可能有上臺執(zhí)政的機會。在國際體系中沒有強有力的替代政體在政治輿論中時刻發(fā) 揮參照作用的情況下，民眾對于具體的政黨和領(lǐng)導(dǎo)人抗疫不力的怨氣在政黨輪替中得到宣泄之后， 體制本身還可以維持穩(wěn)定性。而聯(lián)邦制是另一個分散執(zhí)政風險的機制——如果根據(jù)既有的分權(quán)， 抗疫主要是各州的責任，民眾對于聯(lián)邦政府也沒有那么高的期待，那么聯(lián)邦政府就無需充當主力; 在這種情況之下，聯(lián)邦政府的領(lǐng)導(dǎo)者就可能更缺乏制度動力去將抗疫作為優(yōu)先議題。而各州的執(zhí) 政者對于疫情的判斷不同，可能會帶來五花八門的應(yīng)對方式，他們首先是對本州選民負責，并不 需要優(yōu)先考慮全國協(xié)調(diào)的大局。這種制度結(jié)構(gòu)降低了政策的協(xié)調(diào)性，也分散了責任和風險:只要 是按照程序展開抗疫工作，政客對抗疫的具體結(jié)果承擔有限責任，更不需要押上自己的身家性命。

在一個分權(quán)程度比較高的競爭性體制之下，遵循法定程序，本身就可以在很大程度上減輕決 策者對結(jié)果的責任。在民眾對病毒產(chǎn)生明顯恐懼之前，尤其在反對黨未能與執(zhí)政黨就病毒的巨大 危害性達成共識之前，決策者也缺乏動力去推行那些可能對民眾的個人自由和政治權(quán)利造成限制 的措施，如禁足與推遲選舉。中國式的“冷啟動”可能帶來更好的抗疫效果，但未必能給鑲嵌在 競爭性選舉制度中的決策者帶來立竿見影的政治利益，他們會擔心反對黨和民眾的反彈帶來政治 支持度的降低從而影響未來的選舉，擔心超出民眾心理預(yù)期的防疫措施會帶來法律訴訟，只能等 待疫情的惡化使得民眾感覺到了恐懼，使得反對黨愿意做出讓步，才敢于采取進一步的措施。在 歐盟各國，“小火慢燒”成為常見的應(yīng)對方法，有著深刻的制度根源。

因此，在既有的國際體系之下，歐美的競爭性選舉政體與聯(lián)邦制政體具有更高的承受抗疫失 敗的能力，可以死更多的人而不引發(fā)政治上的動蕩。但這不僅是因為政體本身所具有的責任分散 化特征，同時也因為國際政治中的結(jié)盟體系可以減輕壓力。當一批歐美國家抗疫成果不理想，政 府承受壓力之時，許多政客會傾向于組織跨國的互相呼應(yīng)，共同推卸責任，比如把疫情流行的責 任“甩鍋”給中國，而許多具有“制度自覺”的媒體也會跟進配合造勢，這就能在很大程度上影 響民意，從而減輕政府的政治壓力。但對中國而言，居于領(lǐng)導(dǎo)地位的政黨必須承擔起領(lǐng)導(dǎo)抗疫的使命，在國際上，中國也沒有一個類似的結(jié)盟體系，可供在承受壓力的時候“集體甩鍋”。然而， 巨大的壓力也造就了巨大的動力，中國沒有多少退路，因而也能夠更容易克服“制度自負”者的 傲慢。中國的決策者迅速在抗疫和保經(jīng)濟之間做出了選擇，同時，他們也擁有更大的制度空間， 聚焦于將事情辦成，用結(jié)果來說服人。一旦中國率先控制住疫情，實現(xiàn)控制病毒傳播和保衛(wèi)經(jīng)濟 增長二者兼得的效果，也就有了可能。

在這次抗疫的過程中，許多國家的政府(尤其是中國政府與法國政府)都不約而同地用了“戰(zhàn) 爭”這樣一個比喻。中國的抗疫，可以說是一場發(fā)動全社會的“全面抗戰(zhàn)”，它在一定程度上激 活了 20 世紀中國革命中的“人民戰(zhàn)爭”經(jīng)驗和記憶。一個具有豐富革命與戰(zhàn)爭經(jīng)驗的政黨，在 驚心動魄的抗疫過程之中，重新確認了自身與人民之間的有機聯(lián)系。

對每個現(xiàn)代國家來說，日常的行政事務(wù)需要一個等級性的、分工明確、按照規(guī)則運作的科層體系，各級官員按照已經(jīng)設(shè)置好的流程展開工作，每一級對上級負責，其思維是規(guī)則和過程導(dǎo)向的，首先考慮明確責任與風險的承擔，用合乎既有流程與規(guī)則的方式來處理事務(wù)，在不確定的條件下，傾向于避免做出風險較大的決策。而一個革命政黨在掌握國家機器之后，處于一個政黨—行政科層制的復(fù)合結(jié)構(gòu)之中，也會不可避免地在處理日常事務(wù)的過程之中，陷入科層制的運行慣性。在過去的數(shù)十年中，維穩(wěn)和經(jīng)濟發(fā)展是科層制的國家機器關(guān)注的重點。這種慣性帶來的一個結(jié)果是，當疫情剛在武漢爆發(fā)時，地方官員缺乏升級防控措施的內(nèi)在動力。這種現(xiàn)象并非中國所獨有，在意大利，疫情最初爆發(fā)的倫巴第大區(qū)的行政決策者也幾乎是本能式地將經(jīng)濟放在第一位，對中央政府擴大防疫措施表示了抵觸。但一個健全的政黨始終需要超越日常治理事務(wù)的政治性的思考：它必須關(guān)注自身的政治使命，關(guān)注自身的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在社會中所處的狀態(tài)，關(guān)注“人心”的向背，而這就需要超出行政官僚的利益計算方式，關(guān)注真正重大的政治挑戰(zhàn)，這就是所謂的“算政治賬”。在中央認識到病毒本身的巨大風險之后，我們就可以看到政黨思維方式的出場：抗疫被界定為一場對國家治理體系和治理能力的“大考”，一場新的“戰(zhàn)爭”。而戰(zhàn)爭的思維，當然必須是后果導(dǎo)向的，強調(diào)消滅敵人有生力量，取得勝利。(12)

由此啟動的是一種“戰(zhàn)時”組織與動員機制:黨居中協(xié)調(diào)并負責，調(diào)配方方面面的資源(尤其是醫(yī)療資源、生活物資與人力資源)，以結(jié)果導(dǎo)向的思維打破常規(guī)，與時間賽跑。中央迅速確 定了確診患者個人負擔費用實行財政兜底的政策，從而防止在費用問題上扯皮，影響效率。而地 方政府敢于集中精力抗疫，其前提也是信賴中央在財政上會有各種兜底性的安排。在這種“戰(zhàn)時” 狀態(tài)下，科層制的常規(guī)分工，就要被一種戰(zhàn)時的分工所取代，它是靈活的、隨著形勢的變化而不 斷調(diào)整的分工，比如說，大量機關(guān)干部“下沉”到社區(qū)，服從那些甚至沒有正式編制的社區(qū)網(wǎng)格 員的調(diào)遣，這在平時是不可想象的。這就有助于克服舊有的科層體系分工在不適應(yīng)新的形勢時所 出現(xiàn)的“散裝”特征，加強協(xié)調(diào)性。

通過“黨管干部”的原則與制度，黨在人事上進行迅速調(diào)整，撤換不稱職的干部，火線提拔 表現(xiàn)突出的干部，用懲罰和獎勵調(diào)動各級官員的積極性。在 3 月初，武漢還在抗疫的重要關(guān)頭， 官方消息就表明，僅武漢一地就已經(jīng)依紀問責組織處理 654 人，涉局級干部 10 人、處級干部 144 人，同時已火線提拔優(yōu)秀干部 20 名、火線發(fā)展黨員 17 名。(13) 從疫情發(fā)生截至 4 月中旬，湖北省處分 疫情防控中失職失責黨員、干部3000多人，其中廳局級10多人，縣處級100多人。(14) 而眾所周知， 疫情爆發(fā)后，湖北省委書記和武漢市委書記的崗位也出現(xiàn)人事變動。截止到 4 月底，在全球疫情 的后續(xù)若干“震中”，我們并沒有看到任何地方有如此大的官員人事變動力度。這在制度上不難 解釋。在歐美的地方自治體系下，中央政府 / 聯(lián)邦政府很難繞過地方自治單位本身，直接撤換其 民選政務(wù)官，而地方自治單位的選舉或彈劾，在需要避免人群聚集的緊急狀態(tài)之下，通常都會被 推遲;而事務(wù)官如果沒有違反法律或紀律，所負的責任更是有限。大戰(zhàn)當前，賢者上，庸者下,這在中國有著更具彈性的實施空間——當然，如何使用這些制度空間，最終還是取決于決策者的具體戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)。

一如既往，黨員在抗疫期間的動員體系和執(zhí)行機制中起到非常大的作用，經(jīng)常要承擔難度和危險性大的任務(wù)。(15) 黨員是宣誓者，在關(guān)鍵時刻要服從組織的統(tǒng)一調(diào)度，這在需要啟動舉國動員機制之時，就是一筆非常寶貴的人力資源，保證了重大任務(wù)始終會有承擔者和帶頭人，而無需像在歐美一樣，在需要與時間賽跑時，花費大量額外的時間和經(jīng)費臨時招募志愿者。

黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)保障了大規(guī)模的馳援，尤其是“對口支援”的實施，一系列兄弟省份對湖北除武漢以外的 16 個地市展開對口支援，對于湖北盡快脫困起到了非常大的作用。在這次疫情中，山東省對湖北省黃岡市的“對口支援”，被很多媒體稱為“搬家式支援”。這種“搬家式支援”在歐洲就會很容易引發(fā)本地選民的不滿，招致“胳膊肘朝外拐”的風評。德國政府可以給予意大利象征性的援助，但不可能組織大規(guī)模的馳援。即便在意大利內(nèi)部，從其他大區(qū)抽調(diào)資源來支援倫巴第，也是相當敏感的，尤其考慮到倫巴第本身是一個分離主義思潮較為顯著的富裕地方單位。但在中國，這種資源的跨地區(qū)調(diào)配通常不會引發(fā)爭議。這不僅是因為有中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制，也是因為有一種“社會主義大家庭”內(nèi)相互扶助的政治倫理，先發(fā)展地區(qū)援助后發(fā)展地區(qū)，先發(fā)展民族援助后發(fā)展民族，尋求達到“共同富裕”，這已經(jīng)有數(shù)十年持續(xù)不斷的實踐。從干部到群眾，都已經(jīng)形成一種期待，本地區(qū)這次救援了湖北，下次自己遇到困難的時候，就可能得到湖北乃至各地的馳援。一個領(lǐng)導(dǎo)干部馳援工作做得比較突出，在“黨管干部”制度之下，是完全可以給自己的職業(yè)生涯加分的。

基層社會網(wǎng)格化的治理體系在這次疫情防控中起到了極其關(guān)鍵的作用。社區(qū)的防控中，社區(qū)干部、公安民警、基層黨組織、志愿者（其中很大的比例是社區(qū)黨員）以及從機關(guān)“下沉”的干部，成為戰(zhàn)斗的主力，其中有正式公務(wù)員編制的人員在這個“群防群控”的網(wǎng)格體系中只是很少的一部分。他們相互配合，篩查轄區(qū)內(nèi)人口的基本狀況（包括入戶排查），糾察高風險行為，協(xié)調(diào)物資保障，組織宣傳報道，等等。一般來說，一個有孩子上學的家庭，在抗疫的過程中，至少會接受其所居住的社區(qū)、工作單位和孩子就學的學校三個渠道的篩查。這個“群防群控”機制的運作，僅靠強制力是很難運作的，如果參與者沒有一定的政治覺悟和責任心，只滿足于盡最小的法定責任，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能會導(dǎo)致防控的失敗。相比之下，歐盟各國的抗疫更像是一種強調(diào)依靠“正規(guī)軍”而非普通群眾的“片面抗戰(zhàn)”——靠警察來執(zhí)行禁足令，靠醫(yī)院來救治病人，長期不倡導(dǎo)群眾戴口罩，更不用說在社群層面進行深入動員了。筆者在法國南特所經(jīng)歷的抗疫就是如此。筆者訪問的研究單位自從 3 月 16 日關(guān)閉之后，就基本停止運作，單位沒有義務(wù)調(diào)查追蹤學者們的健康狀況;所居住的一個酒店式公寓前臺也停止服務(wù)，只給我們大門的密碼;中國國內(nèi)廣泛出現(xiàn)的單位和居民樓建微信群，相互監(jiān)督、相互交流防疫信息的場面，在這里根本沒有出現(xiàn)。所剩下的，就是個人與警察之間的關(guān)系——出門需要攜帶一份出行證明，警察和憲兵在街上巡邏，查到違規(guī)出行，罰款 135 歐元。然而，警力始終是有限的，根本不足以監(jiān)督民眾保持“社交距離”，天氣好的時候，我們還是會經(jīng)?？吹皆S多人出來扎堆曬太陽。這種防控力度，相對于控制病毒擴散的任務(wù)而言，可謂捉襟見肘。(16)

我們耳熟能詳?shù)囊粋€說法是，西方社會“公民社會”發(fā)達，“社會資本”豐富，有大量自發(fā)的宗教組織、慈善組織和形形色色的俱樂部，形成了一個“公共領(lǐng)域”，促進公民的政治參與和 對政府的監(jiān)督。然而由于病毒是通過人與人之間的接觸傳播的，在需要保持“社會距離”的時候， 大部分“公民社會”組織并不能發(fā)揮多大作用，再加上政府奉行“片面抗戰(zhàn)”，也并不積極發(fā)動 民間力量，我們能夠看到的往往只是線上購買和捐贈物資、號召給孤獨的老年人打電話聊天，或 者向警察舉報違反“社會距離”的高風險行為這樣一些不需要人與人之間緊密接觸的志愿活動。有一些組織(特別是宗教組織)反而因為人員的聚集，造成大規(guī)模傳染。從中國的經(jīng)驗來看，“公 民社會”要在抗疫過程中發(fā)揮大的作用，就需要被納入一個空間上屬地化的、具有防疫知識、能 夠進行網(wǎng)格管理的組織體系，形成一個比較穩(wěn)定的戰(zhàn)斗團隊。中國采取的是“全面抗戰(zhàn)”而非“片 面抗戰(zhàn)”，這就創(chuàng)造出了更大的志愿服務(wù)的空間。在武漢封城期間，志愿者們就被組織起來，納 入基層網(wǎng)格，給社區(qū)居民送菜，協(xié)助社區(qū)干部監(jiān)督高風險行為，為患者和居民提供心理疏導(dǎo)，幫 助給醫(yī)院運送病人，給殯儀館運送逝者尸體，等等，冒著被感染的風險，做了大量的實事，在中 國的抗疫故事里留下了深刻的印記。

歐洲有沒有地方實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)化呢?我們可以在意大利普拉托(Prato)的華人聚居區(qū)看到一 個“安全島”。早在 1 月底，普拉托的 18 家華人僑團就組成了疫情應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，每個僑團按 照地理位置各自負責一塊區(qū)域，形成網(wǎng)格化的管理體制，并且發(fā)布聯(lián)合聲明，呼吁回國過年的僑 胞暫時不要返意，返意的須向僑團報告行程并自行隔離 14 天。僑團通過微信群聯(lián)系在地以及從 國內(nèi)返回的華人華僑，宣傳國內(nèi)的防控措施，勸導(dǎo)還在營業(yè)的商家暫時關(guān)閉餐館、商鋪、工廠、 旅社等。僑團還組織了巡邏隊，勸導(dǎo)本地華人華僑減少與外界接觸;組織志愿者為僑胞提供健康 咨詢、防疫建議，運送食物、生活物資和醫(yī)療物資上門，等等。(17) 這實際上是將國內(nèi)的“群防群控” 組織方式，移植到了意大利。其結(jié)果是，盡管意大利疫情嚴重，但普拉托的數(shù)萬華人卻由于有效的組織網(wǎng)絡(luò)和防控措施，避免了病毒的社區(qū)傳染，并且?guī)恿水數(shù)鼐用窈驼e極防疫。如果像 許多西方人想象的那樣，中國的防疫主要靠強力壓制，那么這種經(jīng)驗是完全不可能移植到缺乏公 權(quán)力支持的意大利普拉托華人社區(qū)的——因為當?shù)卣畬τ谝咔榈恼J識和防控措施，都遠遠滯后 于華人社區(qū)，華人華僑不可能借助意大利政府的公權(quán)力來展開嚴格的防控措施。因此，我們應(yīng)該 把這種防疫經(jīng)驗，看作是中國式的“基層自治”的海外延伸。

換言之，在中國基層的疫情防控經(jīng)驗中，僅僅強調(diào)其組織性，還只是看到了一個側(cè)面。我們 更要看到其人民性——各個基層單位動員起來，許多具有政治覺悟和志愿精神的黨員和群眾，投 入到繁重的防控工作之中，守望相助。而政黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，正在于將許多分散的個體，凝聚在一 個共同的事業(yè)之上。也正是在這種廣泛的參與過程之中，一批先進分子脫穎而出，用他們的奉獻 和犧牲，向我們展現(xiàn)了“為人民服務(wù)”的精神，成為新的時代模范。當社會中的個體目睹這個“給 德性以榮耀”的過程，其結(jié)果不僅增強了安全感，也看到了個人在社會集體中自我教育、自我實 現(xiàn)的道路。

最后，中國能夠有效控制疫情蔓延，跟數(shù)十年工業(yè)化所奠定的厚實的物質(zhì)基礎(chǔ)是分不開的。中國有著全世界最為齊全的產(chǎn)業(yè)部門，測試試劑、防護用品和大部分藥品的生產(chǎn)，都能夠在國內(nèi) 解決。這保證中國能夠很快做到“應(yīng)測盡測”“應(yīng)收盡收”，普通民眾在日常生活中也能比西方 國家民眾更容易獲得口罩、防護服等用品，從而降低病毒的傳播速度。以口罩為例，從上游的原 料聚丙烯的生產(chǎn)，再轉(zhuǎn)化為熔噴料，生產(chǎn)出熔噴布，再由口罩廠生產(chǎn)出成品，所有環(huán)節(jié)都可以在 國內(nèi)解決。在一開始，熔噴布的生產(chǎn)遇到很大的瓶頸，像中石化這樣的生產(chǎn)聚乙烯的化工企業(yè)， 將自己的產(chǎn)業(yè)鏈向下延伸，大量增加了熔噴布的供給，這就為口罩廠“遍地開花”準備了條件。中國 2019 年生產(chǎn)了 50 億只口罩，約占全球產(chǎn)量的 50%。但到了 2020 年 3 月下旬，中國的口罩 日產(chǎn)量就達到了 2 億只以上，而且生產(chǎn)能力還在不斷擴大，不僅能夠供給國內(nèi)，而且已經(jīng)大量出 口或者援助海外。據(jù)海關(guān)總署數(shù)據(jù)，僅 4 月 24 日一天，中國出口口罩就達到了 10.6 億只。中國 自己生產(chǎn)能力不足的，是用于治療危重病人的 ECMO, 但這屬于極少數(shù)危重病人搶救時才用得到 的設(shè)備，在抗疫過程中，通過外省馳援也基本上獲得了解決。在武漢的醫(yī)療資源遭遇擠兌、大批 醫(yī)護人員被感染之時，中國能夠憑借強大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力，用 10 天左右的時間建成火神山 醫(yī)院和雷神山醫(yī)院兩座醫(yī)院;能夠迅速利用大型場館空間，建造方艙醫(yī)院，從而大大緩解了武漢 的醫(yī)療資源供給緊張局面。這對于世界上絕大多數(shù)國家而言都是不可企及的速度。

而中國民眾在“封城”期間的生活物資，也得益于強大的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)與物流系統(tǒng)。民眾能夠 安心待在家里的基本條件，是物資供應(yīng)能有保障。在疫情到來之時，中國根本無需建立一套新的 物流系統(tǒng)，只需要對已有的物流系統(tǒng)進行一定的組織。在“封城”期間，不少物流企業(yè)暫停自營 業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)向為社區(qū)和醫(yī)院配送物資，在抗疫中起到了重要作用。在疫情最嚴重的時候，也有一些 物流企業(yè)，在交通管制允許的條件之下，為民眾送貨上門。到了 3 月份，大部分物流企業(yè)已經(jīng)復(fù) 工。由于疫情使得更多的消費從線下轉(zhuǎn)到線上，物流配送能力對于保障民生、保障中國經(jīng)濟的活 躍度，具有了更大的意義，“快遞小哥”作出了巨大的貢獻。而中國的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，支撐了 疫情期間 14 億人民的線上消費、娛樂和遠程教育的需要。同時借助這一契機，5G 網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)進 一步提速，中國在 5G 基礎(chǔ)設(shè)施方面的優(yōu)勢進一步鞏固。

早已經(jīng)有不少人討論過，中國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，得益于中國的“規(guī)模優(yōu)勢”。中國擁 有一個龐大的、統(tǒng)一的國內(nèi)市場，使用同一種語言，交通基礎(chǔ)設(shè)施在晚近數(shù)十年經(jīng)歷過飛躍式發(fā)展，移動支付發(fā)達，有足夠多的勞動力從事物流行業(yè)，高等教育更是培養(yǎng)了全球數(shù)量最大的“程 序猿”群體。相比之下，歐盟民族國家眾多，語言高度不統(tǒng)一，任何一個試圖面向整個歐盟市場 的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，必須付出更大的成本來進行不同語言的翻譯，應(yīng)對許多不同的法律體系，高昂的 運營成本，使得歐盟難以產(chǎn)生出與中美兩國規(guī)模相當?shù)幕ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)。正是中國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的蓬勃 發(fā)展，使得“宅經(jīng)濟”成為可能。它并不是為疫情準備的，但恰恰在疫情到來之時，派上了用場， 成為中國“規(guī)模優(yōu)勢”的力量基礎(chǔ)。

03

余論

對于中國而言，新冠病毒疫情是一場完全意外的“遭遇戰(zhàn)”。中國的人均醫(yī)療資源和許多發(fā) 達國家相比還有明顯的差距。然而，事實證明，遏制新冠病毒的傳播，比拼的不僅是治療能力， 更重要的是社會組織和動員的能力，這就凸顯出了“國家規(guī)模”的重要性。意大利和中國湖北人 口規(guī)模相近，但在疫情中經(jīng)歷了不同的命運:前者在外部未能獲得歐盟的強有力的馳援，在內(nèi)部 也沒有形成強有力的跨地區(qū)馳援，結(jié)果在全國形成大規(guī)模感染，數(shù)萬人死于疫情;而湖北卻獲得 了中央和各兄弟省份的支援，打贏了一場“殲滅戰(zhàn)”。沒有一個超大規(guī)模國家作為后盾，湖北 作為全球疫情的第一個“震中”，是絕無可能在短時間內(nèi)扭轉(zhuǎn)局面的。

擁有規(guī)模性的資源條件，并不等于天然就具有“規(guī)模優(yōu)勢”。即便近代中國在處于最低谷的 時候，擁有的資源規(guī)模仍然是相當可觀的。然而在“散裝”的狀態(tài)下，龐大的規(guī)模也帶來巨大的 內(nèi)部治理成本，巨大的內(nèi)耗，使得中國一度不斷遭遇“挨打”而無能為力。要將資源規(guī)模轉(zhuǎn)化為 規(guī)模優(yōu)勢，一個社會需要找到有效的組織和動員的制度和方式。近代中國通過艱難的“舊邦新造”， 形成了一個以先進性政黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心特征的政治體制，推動工業(yè)化，進行了“自主性開放”。如果說 2020 年的疫情是對全世界各國治理體系的一次測試的話，中國能在兩個月之內(nèi)控制疫情 蔓延并治愈絕大部分發(fā)現(xiàn)的病例，進而在此基礎(chǔ)之上實現(xiàn)安全復(fù)工，這本身就是一個重要的成就， 是對中國近代以來的革命與建設(shè)成就的一個確證。

對于許多堅持相信“歷史終結(jié)論”的人來說，作為“出題人”的新冠病毒是極端不公平的， 因為它出的題太“偏”太“怪”，導(dǎo)致歐美國家長期引以為傲的許多“優(yōu)勢”正好得不到發(fā)揮—— 強調(diào)政治的多元性和競爭性、地方自治單位的自主性、公民社會的自發(fā)性、個人相對于國家的獨 立性、私有制經(jīng)濟的絕對優(yōu)勢，好像都不能“打動”新冠病毒。他們擔心，中國在這場“考試” 里取得的成績，會弱化他們所期待的自我否定式的反思和改革。人們當然可以要求“這屆”病毒 深刻反省，意識到自己“出題”的短板，但已經(jīng)有不少傳染病學家發(fā)聲指出，有效的疫苗上市仍 有待時日，在此之前，全人類還需要和病毒進行不懈的斗爭。更關(guān)鍵的是，我們不知道疫苗是否 能夠一勞永逸地實現(xiàn)免疫，還是必須隨著病毒的演化而不斷地更新。也許我們永遠消滅不了人群 中的這種病毒，而只能選擇與其長期共存。這對社會的組織方式和人們的行為方式，必然會產(chǎn)生 極大影響。在此，中國的“群防群控”“全面抗戰(zhàn)”經(jīng)驗，至少可以為世界上的其他國家，提供 一種有益的參照和借鑒。

然而自我反思永遠是寶貴的—— 但不是“歷史終結(jié)論”者所推崇的自我否定式的反思，蘇 聯(lián)的解體已經(jīng)讓我們看到了這種自我否定的沉重代價。中國更需要的是基于現(xiàn)有制度框架，展開 更具建設(shè)性的反思。疫情的確使得中國的某些制度優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，但同時也暴露出許多不足 的地方，比如說，在全面動員之前一度出現(xiàn)的信息傳遞的層層遞減和阻滯;在開始全面動員之后，回應(yīng)、引導(dǎo)輿情的力度以及不同系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)性一度落后于現(xiàn)實需要，一些地方也暴露出基層組 織的渙散以及對公民基本權(quán)利的保護不足等問題。同時，我們還要看到，中國能夠果斷地在兩個 月內(nèi)遏制住國內(nèi)病毒的傳播，但與在國際輿論中掌握主動仍有相當距離，而這當然也是國家能力 建設(shè)的重要課題。

最后，在疫情條件下體現(xiàn)出來的一些優(yōu)勢，在需要多目標平衡的常態(tài)治理之中，也未必就能 體現(xiàn)為優(yōu)勢。在與病毒和死神賽跑之時，強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的思維并在過程與程序上采取高度靈活的 姿態(tài)，是不可或缺的。而一旦疫情緩和，關(guān)注單一目標的結(jié)果導(dǎo)向的思維，卻有可能導(dǎo)致無法兼 顧和平衡社會發(fā)展的多種目標，不利于建立常態(tài)生活需要的對于未來的穩(wěn)定預(yù)期。在一個新階段， 中國能否鞏固抗疫成果，控制住疫情不復(fù)發(fā)?是否能夠做好復(fù)工復(fù)產(chǎn)，恢復(fù)經(jīng)濟活力，在全球產(chǎn) 業(yè)鏈極不穩(wěn)定的情況下補齊一些短板，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的目標? 是否能夠在波詭云譎的國際 輿論斗爭中，掌握主動局面，并推動國際體系向更公正的方向演變?能否在疫情防控“常態(tài)化” 的背景下，在做到“團結(jié)、緊張、嚴肅”的同時，還能體現(xiàn)盡可能多的“活潑”?在這個時候， 繼續(xù)研究借鑒歐美的治理體系協(xié)調(diào)多種目標、價值與利益，重視溝通與話語建構(gòu)的經(jīng)驗，既是有 益的，也是必要的。

只要全球疫情沒有終結(jié)，中國面臨的這場“考試”就沒有完結(jié)。迄今為止，我們所看到的還 只是階段性的成果，而非終局性的成果。如果說在這次疫情之中，對于中國知識與中國經(jīng)驗的傲 慢與漠視，使得許多歐美國家付出了沉重的代價，我們同樣也需要從它們的挫折中汲取教訓。只 有堅持學習，時刻總結(jié)經(jīng)驗教訓，才能持續(xù)不斷地將“規(guī)模性的資源條件 ”轉(zhuǎn)化為“規(guī)模優(yōu)勢”， 并穩(wěn)定地保持下去。

本文注釋：

（1）〔美〕福山:《政治秩序的起源:從前人類時代到法國大革命》，毛俊杰譯，桂林:廣西師范大學出版社，2012 年，第 14 頁。

（2）〔美〕查爾斯 • 蒂利:《強制、資本和歐洲國家(公元 990—1992)》， 魏洪鐘譯，上海:上海人民出版社，2007 年。

（3）David Thomas Murphy，The Heroic Earth: Geopolitical Thought in Weimar Germany, 1918-1933，Kent State University Press，1997.

（4）2020 年 4 月 12 日最后訪問。

（5）https://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=hlth_rs_bds&lang=en，2020 年 4 月 12 日最后訪問。

（6）https://data.oecd.org/healtheqt/hospital-beds.htm，2020 年 4 月 12 日最后訪問。

（7）2020 年 4 月 12 日最后訪問。

（8）2020 年 4 月 12日最后訪問 。

（9）2020 年 4 月 12 日最后訪問。

（10）Ursula von der Leyen:“Scusateci, ora la Ue e? con voi”，2020 年 4 月 12 日最后訪問。

（11）2020 年 4 月 12 日最后訪問。

（12）這種政治性思維方式也會在其他政黨制度之下發(fā)生。在韓國，疫情爆發(fā)之后，文在寅總統(tǒng)并沒有在保經(jīng)濟和抗疫之間猶豫，而 是進行全力抗疫，在這一過程中凝聚了民心，其領(lǐng)導(dǎo)的共同民主黨及聯(lián)合參選的共同市民黨在 4 月份的國會議員改選中取得了巨 大的勝利，獲得韓國國會近 60% 議席，成為“超級執(zhí)政黨”。

（13）“武漢在疫情防控工作中已火線提拔 20 人 問責處理 654 人”，2020 年 4 月 21 日最后訪問。

（14）葉志強:“疫情問責堅持實事求是彰顯人性溫度”， 《中國紀檢監(jiān)察》2020 年第 9 期。

（15）媒體廣泛報道，復(fù)旦大學附屬華山醫(yī)院感染科張文宏主任在 1 月底決定讓從去年年底以來一直奮戰(zhàn)在一線的醫(yī)生全部換崗休息， 換上黨員醫(yī)生:“我們派駐黨員醫(yī)生上抗疫前線支援，不打招呼，直接報名，沒有討價還價。”http://m.xinhuanet.com/2020-01/30/ c_1125512477.htm ，2020 年 4 月 17 日最后訪問。

（16）當然，也要承認“片面抗戰(zhàn)”有自身的價值追求，即盡可能減少對個人自由的干預(yù)。在歐盟各國中，瑞典最為旗幟鮮明地堅持 這一追求，保持幼兒園、初中、小學、酒吧、餐館、公園和商店的開放，不封鎖，不禁足，吸引了歐洲各國一大批人在疫情期間 前往享受難得的個人自由。但是，瑞典醫(yī)院病床高度緊張，只檢測和收治癥狀顯著的病人，輕癥自行在家隔離自愈。瑞典的確診 病例數(shù)，實質(zhì)上只是癥狀顯著和嚴重的病例數(shù)，大量輕癥和無癥狀感染者根本沒有檢測的機會。這種抗疫的效果是，截至 4 月 27 日， 根據(jù) worldometer.info 網(wǎng)站的疫情統(tǒng)計，瑞典每百萬人確診數(shù)和死亡人數(shù)，分別是中國的 32.3 與 11.25 倍。這些數(shù)字還會不斷擴大。瑞典選擇這一抗疫路線有其民情基礎(chǔ)，但值得指出的是，在鄰國采取嚴格措施的時候，瑞典的抗疫方式，可能會在疫情防線上留 出一個巨大的缺口，削弱其他國家的抗疫成果。

（17）“在意大利普拉托的近 3 萬溫籍華人華僑無一感染，他們是如何做到的?”