進入21世紀后，相當一部分敏感的領(lǐng)導者、學者以及基層工作者，已經(jīng)逐步意識到我國農(nóng)村土地制度與現(xiàn)實發(fā)展之間存在的矛盾，作為國家層面也并非沒有意識到這一問題，只不過在長達近10年的時間里，一直堅持以“土地流轉(zhuǎn)”解決農(nóng)村土地問題，結(jié)果是今天人們的愈發(fā)困惑，這不得不引起了人們對于“土地流轉(zhuǎn)”本質(zhì)與實際功能的懷疑。  

　　厘清土地流轉(zhuǎn) 

　　歷代以來，土地制度不斷更新演化，卻從未有人聽聞“土地流轉(zhuǎn)”一詞。然而，“土地流轉(zhuǎn)”卻又的確是當今標準的政策法規(guī)用語，厘清這個新誕生的詞匯的基本含義也就十分必要。 

　　我們注意到，當前土地流轉(zhuǎn)的概念有兩個。一個是廣義的，指凡是引起土地物權(quán)變動關(guān)系發(fā)生的行為。一個是狹義的，指依照《土地承包法》規(guī)定，引起土地承包經(jīng)營權(quán)主體變更的行為。廣義的土地流轉(zhuǎn)實際上是指凡是引起土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)變動關(guān)系發(fā)生的行為。因此，就形式來講，它可能無所不包，無所不容。

 　　再看狹義的土地流轉(zhuǎn)，即《土地承包法》規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)。指引起土地承包經(jīng)營權(quán)變動關(guān)系發(fā)生的行為。其本意是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的政策框架下，土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。所謂土地承包權(quán)，實質(zhì)上是一種土地分配權(quán)。因此，凡涉及到承包權(quán)調(diào)整的流轉(zhuǎn)，已經(jīng)動搖了原有的土地分配，直接影響到了公平，這本身已經(jīng)顛覆了原有的土地分配制度，所謂以此完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的提法根本就站不住腳。

 　　事實上，值得肯定的只能是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制前提下，所有權(quán)、承包權(quán)不發(fā)生改變，土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)的市場化自發(fā)流轉(zhuǎn)。這實際上才是80年代土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的真實原貌。也是時至今日人們?nèi)匀徽J同土地流轉(zhuǎn)的真實原因。因此，就形式來講，它可能十分有限，絕不是當前所流行的達十幾種之多。并且“土地流轉(zhuǎn)”亂象也許僅僅只是一個開始。 

　　現(xiàn)實中的土地流轉(zhuǎn)

 　　20世紀80年代，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在中國農(nóng)村的落實，土地流轉(zhuǎn)幾乎在同時悄然而生。歷經(jīng)30余年，起因不斷發(fā)展變化，映射著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在不同時期與現(xiàn)實發(fā)展之間的矛盾。

 　　通過回顧土地流轉(zhuǎn)的歷史緣起，我們會發(fā)現(xiàn)，最初80年代的土地流轉(zhuǎn)，其實是農(nóng)民迫于現(xiàn)實的無奈選擇。這本身實際上是在指明了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的制度設(shè)計只考慮了土地的家庭經(jīng)營與公平分配，并沒有考慮到土地的碎化分割，這是土地流轉(zhuǎn)之所以產(chǎn)生的根本原因。

 　　90年代中期以后，村官逐漸插手土地流轉(zhuǎn)事務(wù)，土地流轉(zhuǎn)的形式開始呈現(xiàn)多樣化，“性質(zhì)漸漸地也發(fā)生了不同于80年代的根本性變化”。進入21世紀后，人口的城市化，以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不可避免地將矛頭指向了并不相適應(yīng)的土地制度。于是，在土地資本化利益的驅(qū)使下，縣鄉(xiāng)政府以及村級組織以土地規(guī)?；?jīng)營為由，逐漸參與主導，土地流轉(zhuǎn)早已不是最初的簡單意義，未來發(fā)展也變得更加難以預(yù)知。 

　　土地流轉(zhuǎn)的實際功能與局限

　　客觀地講，土地流轉(zhuǎn)的實際功能與積極意義是不容忽視的。但同時也不應(yīng)該被無限夸大，任何趨向兩極的看法都是不理性的。

 　　就土地流轉(zhuǎn)的實際功能而言，歸納起來大致有三個：一是解決了無力耕種分得土地農(nóng)民的現(xiàn)實難題;二是適應(yīng)了部分農(nóng)民產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的需要;三是滿足了部分種田能手擴大種植面積的要求。從這三個方面來講，土地流轉(zhuǎn)有著積極的現(xiàn)實意義，不應(yīng)當限制農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，只需要做好相關(guān)的規(guī)范與法律認定就可以了。

 　　但是隨著近年來土地矛盾問題加劇，土地流轉(zhuǎn)越來越受到重視。其有限的功能也被無限夸大，一定程度上已經(jīng)成為政策層解決當前所有土地問題的指導意見。

 　　筆者以為，這樣做尤其不合適。雖然土地流轉(zhuǎn)有著一定的現(xiàn)實意義，但并不能完全針對當前土地現(xiàn)實矛盾，其局限性也是很明顯的。主要表現(xiàn)在三個方面：

 　　一是土地流轉(zhuǎn)并不能夠解決當前土地占有不公平問題。

 　　應(yīng)該說30余年來，歷經(jīng)兩輪土地承包，人口與土地不斷變化，加之農(nóng)村基層組織的混亂和腐敗，在農(nóng)村土地分配和占有問題上已經(jīng)累積了太多的矛盾，非合理化占有非常突出。

 　　二是土地流轉(zhuǎn)只能適用于部分土地，而不是全部土地，直接導致了流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的兩難境地。

 　　實踐中，能夠流轉(zhuǎn)的土地往往是基礎(chǔ)條件較好的土地，剩下的條件差的即使價格再低，也很難流轉(zhuǎn)出去。這在一定程度上甚至導致了相當面積(保守統(tǒng)計已超3000萬畝)土地的棄荒。

 　　三是土地流轉(zhuǎn)并不能夠?qū)崿F(xiàn)土地的科學規(guī)劃與規(guī)模經(jīng)營。

 　　在許多人的概念里，土地的流轉(zhuǎn)似乎就等同于土地的集中，事實上并非如此。由于土地流轉(zhuǎn)完全遵循自愿原則，在過度碎化分割的土地上，并不能保證所有相鄰的地塊同時流轉(zhuǎn)。所以，科學規(guī)劃與規(guī)模經(jīng)營也只能是一句空話。雖然，近年來少數(shù)地方以組織的名義強力推行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了一定的規(guī)模經(jīng)營，但也往往因涉嫌侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)利，難以做到公平而倍遭詬病。 

　　土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實呈現(xiàn)與未來取舍

 　　前面已經(jīng)提到，由于現(xiàn)實的“土地流轉(zhuǎn)”實際上是一個邊界并不清晰的模糊概念。這就造成了形式上的難以確認問題，一定程度上必然導致國家土地管理的混亂局面，這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

 　　一是“土地流轉(zhuǎn)”制度為村官操控土地，謀取個人私利，創(chuàng)造了空間。

 　　近年來的土地流轉(zhuǎn)實踐表明，在推進土地流轉(zhuǎn)的過程之中，由于土地調(diào)整的權(quán)力掌握在村官手中，這就使他們處于事實上的所有者地位，完全支配著農(nóng)村土地資源的分配與再分配。他們甚至可以打著“土地流轉(zhuǎn)”的旗號，隨心所欲地以集體名義圈地、賣地，并毫不為此付出任何成本。而換屆選舉也只能一再地上演你方唱罷我登場地盤剝土地利益，并不能從根本上解決村官操控土地的問題。

 　　二是“土地流轉(zhuǎn)”恐會為中國的“圈地運動”提供了政策理論上的支持。

 　　隨著市場經(jīng)濟的要素逐漸侵入中國鄉(xiāng)村，中國鄉(xiāng)村的土地不可避免地出現(xiàn)了類似英國“圈地運動”的情形。而這在中國均以“土地流轉(zhuǎn)”的名義呈現(xiàn)，這就導致了其形式上的合法化。近年來的實踐表明，無論是城市大資本對農(nóng)村土地的圈占，還是村官對于集體土地的漸進占有，幾乎都是以“土地流轉(zhuǎn)”的名義得到實現(xiàn)。

 　　三是“土地流轉(zhuǎn)”正在重復(fù)歷史上的土地兼并，吞噬最初的公平。

 　　當前的土地流轉(zhuǎn)實際上涉及到了土地的“市場化”問題，而市場交易遵循“利差”原則，既真正市場意義的土地流轉(zhuǎn)永遠不可能出現(xiàn)等值交易，體現(xiàn)在土地的所有權(quán)和承包權(quán)上，將直接打破原有的公平分配，并且不可逆轉(zhuǎn)，土地兼并將是必然的結(jié)果。

 　　四是“土地流轉(zhuǎn)”的背后是深刻的利益調(diào)整，實際支持者并不是農(nóng)民。就“土地流轉(zhuǎn)”的利益相關(guān)方而言，大致有普通農(nóng)民、基層政府、村級組織、資本勢力四個群體。毫無疑問后三者都是所謂“土地流轉(zhuǎn)”的堅定支持者，但同時更是最大獲利者。他們往往借改革之名，輔以行政強制，獲得下層農(nóng)民的土地利益。所以，“土地流轉(zhuǎn)”大受農(nóng)民歡迎的宣傳，并不真實。

 　　綜合以上“土地流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)實呈現(xiàn)，筆者以為，嚴格意義的土地流轉(zhuǎn)功能有限，現(xiàn)實的“土地流轉(zhuǎn)”早已淪為實實在在的賣地風潮，不過是強勢階層掠奪農(nóng)民土地的幌子，將直接導致分配出現(xiàn)嚴重問題。因此，“土地流轉(zhuǎn)”并不是一個能夠從根本上解決當前土地問題的切實辦法，絕難擔當新時期農(nóng)地改革重任。必須徹底放棄以“土地流轉(zhuǎn)”完成農(nóng)村土地市場化改革的想法

         (作者單位：黑龍江省雞西市滴道區(qū)人民政府)

微信掃一掃，進入讀者交流群

獻一朵花： 鮮花數(shù)量：