近些年，針對中國科技創(chuàng)新的攻擊性評論中，“舉國體制”一詞常被一些美國媒體拿來作為攻擊點(diǎn)。然而，美國二戰(zhàn)后高科技霸主地位的形成恰恰來自于自身的“舉國體制”。

一、美國有兩種不同類型的“舉國體制”

與單一國有制和計劃體制下“兩彈一星”的“舉國體制”不同，如何建立混合所有制和市場經(jīng)濟(jì)條件之下的“新型舉國體制”？這一問題是決定我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略能否取得成功的關(guān)鍵之一（另一關(guān)鍵是“市場重于技術(shù)”）。值得說明的是，舉國體制并非我國獨(dú)有，而且與軍工密切相關(guān)。與我國“兩彈一星”一樣，美國曼哈頓工程和阿波羅登月計劃也屬于高度集中的舉國體制。但美國在二戰(zhàn)后高科技霸主地位的形成卻是來自另一種相當(dāng)不同的舉國體制——相對分散的網(wǎng)絡(luò)型舉國體制。1957年10月，蘇聯(lián)先后將“伴侶號”等兩顆衛(wèi)星成功送入太空，標(biāo)志著蘇聯(lián)航天技術(shù)和核武器投送能力已經(jīng)超越美國，美國以核武器優(yōu)勢抵消蘇聯(lián)常規(guī)軍隊和武器優(yōu)勢的“第一次抵消戰(zhàn)略”正式失敗。美國為之舉國震驚，朝野陷入緊急狀態(tài)。正是在這個事件的巨大沖擊下，美國改組其軍工體制，成立了對其顛覆式創(chuàng)新產(chǎn)生重大影響的國防部高級研究計劃局（DARPA），構(gòu)建了超越傳統(tǒng)國防或軍工概念的“國家安全政府部門”體制。

美國的“國家安全政府部門”以國防、軍事和情報機(jī)構(gòu)為核心，不僅包括國防部（含三軍部門）、國家宇航局和國土安全部，也包括能源部、國家科學(xué)基金會和國立衛(wèi)生研究院等部門。這種軍民融合的體制將信息、生物、能源、納米和材料等幾乎所有高科技研究都納入了“國家安全政府部門”的管轄范圍，從而形成了市場經(jīng)濟(jì)體制下相對分散的網(wǎng)絡(luò)型舉國體制。美國的這種網(wǎng)絡(luò)型舉國體制為我國在市場經(jīng)濟(jì)條件下如何建設(shè)“新型舉國體制”特別是軍民融合國家戰(zhàn)略的實(shí)施提供了重要借鑒。就我國科技創(chuàng)新體制中長期存在的“老大難”問題來說，如何處理好市場配置資源與舉國體制、軍事與民用、基礎(chǔ)科研與創(chuàng)新商業(yè)化三大關(guān)系問題，是建立我國“新型舉國體制”的核心。但由于受到新自由主義的影響，國內(nèi)對這些問題的認(rèn)識存在著嚴(yán)重的誤區(qū)。英國著名演化經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬祖卡托的暢銷書《企業(yè)家型國家：破除公共與私人部門的神話》和布洛克主編的英文著作《國家創(chuàng)新：美國政府在技術(shù)發(fā)展中的作用》有力地破除了這些誤區(qū)。

目前，在國家與市場的關(guān)系特別是兩者在創(chuàng)新方面的作用上存在許多神話。例如，一種流行的看法是：公共部門是低效、遲滯的，私人部門是富有活力的，企業(yè)是創(chuàng)新主體。但前述兩本英文著作的研究卻揭示出，蘋果手機(jī)背后的任何一項關(guān)鍵技術(shù)都是獲得了政府資助的，雖然近年美國蘋果公司在各類“全球最具創(chuàng)新精神企業(yè)排行榜”上一直名列前茅。布洛克的書揭示，1971年至2006年間，在被《研發(fā)雜志》的年度獎選中的88項最重要的創(chuàng)新之中，有77項——或者說其中的88%——完全依賴于聯(lián)邦政府提供的研究支持。此外，生物制藥產(chǎn)業(yè)75%的新發(fā)明出自依靠公共資金維持運(yùn)行的實(shí)驗室。又如，另一個流行的神話則是風(fēng)險資本是創(chuàng)新的開拓者，但前述兩本英文著作卻揭示出：風(fēng)險資本經(jīng)常是在政府投資并承擔(dān)創(chuàng)新的主要風(fēng)險之后才進(jìn)入的。奧爾斯瓦爾德和布蘭斯科姆的研究證實(shí)：政府為發(fā)展初期的技術(shù)企業(yè)提供的融資相當(dāng)于“創(chuàng)業(yè)天使”的全部投資，而且是私人風(fēng)險資本投資額的2~8倍。

經(jīng)常有人告訴我們，政府在經(jīng)濟(jì)中的作用應(yīng)該受到限制，因為它沒有能力“挑選出優(yōu)勝者”，無論“優(yōu)勝者”是屬于一些新的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)部門，還是屬于特定的企業(yè)。但實(shí)際上，在過去幾十年內(nèi)，美國政府雖然沒有盯住某一家公司，卻仍然挑選出了“優(yōu)勝者”。雖然大多數(shù)的政策制定過程都涉及與學(xué)者和企業(yè)家的磋商，但是人們可以清楚地看到，主要的推動力和發(fā)展方向——從基礎(chǔ)報告到預(yù)算方案——都是來自政府高層官員。美國政府不僅像投資人那樣行動，下注于多樣化的創(chuàng)新項目的“投資組合”，還構(gòu)建保護(hù)本國企業(yè)、實(shí)施政府采購法等成套的政策體系來扶植本國企業(yè)的創(chuàng)新。例如，美國的公立學(xué)校是蘋果產(chǎn)品忠實(shí)的客戶，1994年，蘋果產(chǎn)品占據(jù)了美國小學(xué)和高中教育電腦支出的58%。這些研究揭示的大量隱秘的事實(shí)確實(shí)令人吃驚，但更令人吃驚的是，英國《金融時報》副主編兼首席經(jīng)濟(jì)評論員馬丁·沃爾夫在2014年以“國家是創(chuàng)新的真正發(fā)動機(jī)”為題給《企業(yè)家型國家：破除公共與私人部門的神話》撰寫書評。這個過去的新自由主義者寫道，創(chuàng)新取決于勇往直前的企業(yè)家精神，但甘冒最大風(fēng)險并做出最大突破的并不是私營部門，而是政府。

正如著名演化經(jīng)濟(jì)學(xué)家佩蕾斯指出的，美國這個通常被認(rèn)為最能代表“自由市場”制度的國家，卻是在創(chuàng)新領(lǐng)域進(jìn)行政府干預(yù)最多的國家。但這些政府干預(yù)以前從沒有被政策制定者或主流媒體公開討論過，它們都被“隱藏”起來了。那么，美國為什么能“隱藏”得這么好？布洛克對此作了很好的解釋：政府對科技創(chuàng)新強(qiáng)有力的干預(yù)之所以被“隱藏”起來，其主要目的是防止保守勢力的反對，市場原教旨主義思想的成功使其被遮蔽起來了?！镀髽I(yè)家型國家：破除公共與私人部門的神話》一書分析說，美國國防部高級研究計劃局打著“國家安全”而不是“經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)”的旗號直接從事創(chuàng)新活動，能源部高級項目研究局打著“能源安全”而不是利用國家力量占領(lǐng)科技制高點(diǎn)的旗號開展活動，這些做法在很大程度上都掩蓋了“美國是在創(chuàng)新領(lǐng)域進(jìn)行政府干預(yù)最多的國家”這一事實(shí)。

二、創(chuàng)建我國“新型舉國體制”

目前，流行的一種看法是：中國的科技發(fā)展不盡如人意是因為政府干預(yù)太多。但很少有人認(rèn)識到，我國缺少美國國防部高級研究計劃局這樣的引領(lǐng)高科技創(chuàng)新的政府管理機(jī)構(gòu)。我國的國家重大科技專項特別需要像美國國防部高級研究計劃局一樣由來自生產(chǎn)第一線的內(nèi)行專家去組織與監(jiān)督，但我們有些重大專項卻采取了“863計劃”的組織辦法，甚至采取了自然科學(xué)基金的管理辦法，而這些科技活動的評審機(jī)制并不是以創(chuàng)新的商業(yè)化為目標(biāo)的。美國國防部高級研究計劃局不是一般的行政管理機(jī)構(gòu)，也不是類似美國國家科學(xué)基金會的科研管理機(jī)構(gòu)，而是獨(dú)立于科技部和財政部等政府職能部門，由頂級科學(xué)家和工程師等內(nèi)行構(gòu)成的有預(yù)算自主權(quán)的政府機(jī)構(gòu)，這些人能扎根于他們所資助的具體科研團(tuán)隊中。美國這種以政府主導(dǎo)為特征的科技創(chuàng)新體制具有三個明顯的特點(diǎn)：任務(wù)導(dǎo)向型、市場化項目運(yùn)作制、發(fā)揮軍事和航天等尖端技術(shù)對民用技術(shù)的引領(lǐng)作用。這是在市場經(jīng)濟(jì)而非計劃經(jīng)濟(jì)、在前沿突破性技術(shù)創(chuàng)新而非追趕型技術(shù)創(chuàng)新（如我國的“兩彈一星”或日本的技術(shù)追趕）條件下的“舉國體制”。

美國在創(chuàng)新領(lǐng)域的這種強(qiáng)有力的政府干預(yù)是通過美國國防部高級研究計劃局等政府機(jī)構(gòu)來推進(jìn)的，這些政府機(jī)構(gòu)具有四項主要功能——投入針對性資源、經(jīng)紀(jì)活動、開放窗口和加速新技術(shù)商業(yè)化，任務(wù)導(dǎo)向型、市場化項目運(yùn)作制、軍事和航天等尖端技術(shù)對民用技術(shù)的引領(lǐng)作用就是通過這些功能得到體現(xiàn)的。所謂投入針對性資源，是將政府的資助集中于推動技術(shù)專家們?nèi)タ朔夹g(shù)創(chuàng)新中的某些關(guān)鍵性障礙。市場化項目運(yùn)作制主要是通過經(jīng)紀(jì)活動和對具體項目的資助進(jìn)行的，經(jīng)紀(jì)活動就是為科學(xué)家和工程師及需要解決他們有關(guān)想法和技術(shù)問題的人們提供聯(lián)系的活動，并為各種不同的相關(guān)科研方案提供資助。政府科研管理機(jī)構(gòu)最重要和最大的開放窗口是通過小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓計劃進(jìn)行組織，小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃僅為小企業(yè)提供資金，而小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓計劃支持小企業(yè)與大學(xué)或政府實(shí)驗室研究人員之間的合作。最后是加速新技術(shù)商業(yè)化，關(guān)鍵的工作是制定加速新技術(shù)商業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)。

在改革我國科技創(chuàng)新體制上，美國這種任務(wù)導(dǎo)向型的國家創(chuàng)新體制有許多經(jīng)驗值得我們借鑒，其中之一就是要改變科研人員的研究導(dǎo)向。“新型舉國體制優(yōu)勢”這種提法最早是在“十三五”規(guī)劃草案中提出的。據(jù)報道，在2016年3月“兩會”期間的科技界小組討論會上，“舉國體制”成為委員們提到的高頻詞，但許多人可能對這個概念的理解有偏差。例如，在陳凱先院士看來，最能詮釋這四個字的就是“青蒿素”的研制過程。但在今天，科研協(xié)作變得越來越困難，因為在做研究之前，大家可能最先關(guān)注的是到底誰應(yīng)該排在第一位。筆者認(rèn)為，陳院士的看法仍是從基礎(chǔ)研究和目前我國自然科學(xué)基金運(yùn)作方式的角度來看待“新型舉國體制”的。如果科研合作是以任務(wù)和產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向的，特別是如果采用美國國防部高級研究計劃局的體制，那么，誰應(yīng)該排在第一位這個問題就不會成為障礙。為了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下科技創(chuàng)新的“新型舉國體制”，筆者建議借鑒美國的成功經(jīng)驗，將能源局升格為能源部，并在科技部、工信部、國資委、能源部、國防科技工業(yè)局、國家航天局和國家安全部等國家部委分別創(chuàng)建高級研究計劃局，由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

（作者系中國人民大學(xué)教授經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，教育部長江學(xué)者，本文編選自《國內(nèi)大循環(huán)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展新戰(zhàn)略與政策選擇》，授權(quán)紅色文化網(wǎng)發(fā)布）

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