[內容提要]

    土地承包經營權流轉已是學術界研究農村土地問題乃至“三農”問題的一個熱點。目前，經濟學界普遍認為：在土地承包經營權流轉中，農村集體土地（農地）產權結構被分解為三種權利，其一是（土地）所有權；其二是（土地）承包權；其三是（土地）經營權（使用權）。即“三權分離”論。本文主要分析土地承包經營權流轉其結果農戶“保留（土地）承包權、轉移土地經營權（土地使用權）”來界定土地承包經營權流轉內涵該觀點存在的主要問題：（1）土地承包權與土地所有權、土地承包經營權其性質不是同一層次的范疇，且不能并列使用。（2）土地經營權其權利內涵無法界定，不是法定的民事權利；（3）土地使用權其權利內涵不固定、無法界定；（4）土地承包經營權是一個完整的民事權利，無法“分解為（土地）承包權和（土地）經營權或（土地）使用權”；（5）流進方取得權利的名稱中不存在（土地）經營權。同時，結合在對土地承包經營權流轉內涵客觀界定的基礎上，論證了農村集體土地產權“三權分離”論是不科學的。

    [關鍵詞]    農村集體土地  產權結構  “三權分離”論  不科學  研究

    改革開放三十多年來，隨著農村經濟的發(fā)展，傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)的轉型，以及農村勞動力就業(yè)向第二、第三產業(yè)和城鎮(zhèn)的轉移，土地承包經營權流轉出現了速度加快和農村土地呈現了適度規(guī)模經營的趨勢。目前，土地承包經營權流轉已是學術界研究農村土地問題乃至“三農”問題的一個熱點。在土地承包經營權流轉中，經濟學界普遍認為：在家庭承包制的制度框架下，農村集體土地（農地）產權結構被分解為三種權利，其一是（土地）所有權；其二是（土地）承包權；其三是（土地）經營權（使用權）。本文主要分析土地承包經營權流轉其結果農戶“保留（土地）承包權、轉移土地經營權（土地使用權）”來界定土地承包經營權流轉內涵該觀點存在的問題，同時，結合在對土地承包經營權流轉內涵客觀界定的基礎上，論證農村集體土地產權“三權分離”論是不科學的。

    一、“三權分離”論的內涵

    1978年以來，我國農村發(fā)生了以土地資產產權結構重建為核心的經濟體制改革，先“包產到戶”后發(fā)展為“包干到戶”為主的家庭承包責任制沖垮了“集體所有、集體經營”的土地產權制度。“實行土地集體所有、家庭承包經營，使用權同所有權分離，建立統(tǒng)分結合的雙層經營體制，理順了農村最基本的生產關系。”實踐已充分證明，實行農村土地承包經營，“這種經營方式，不僅適應以手工勞動為主的傳統(tǒng)農業(yè)，也能適應采用先進科學技術和生產手段的現代農業(yè)，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，必須長期堅持”（1998年10月14日《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》）。2008年10月12日十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。”因此，學界普遍認為：通過農村土地家庭承包，使農村集體土地產權發(fā)生第一次分離（《物權法》第40條規(guī)定：“所有權人有權在自己的不動產或者動產上設立用益物權和擔保物權”。我們認為，這里“農村集體土地產權發(fā)生第一次分離”實指土地所有權權能發(fā)生分離，農村土地家庭承包后其結果是轉移部分土地所有權權能——即轉移土地所有權中的占有權能、使用權能、部分收益權能，不轉移土地所有權中的處分權能），即農村集體土地所有權仍歸農民集體、農戶依法取得用益物權性質的土地承包經營權（《物權法》第117條規(guī)定：“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利。”第125條規(guī)定：“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產”）。

    同時，目前經濟學界普遍認為：土地承包經營權流轉使農村集體土地產權發(fā)生第二次分離，物權性質的土地承包經營權被分解為（土地）承包權和土地經營權（土地使用權），即土地承包經營權流轉其結果是農戶保留（土地）承包權、轉移土地經營權（土地使用權）。土地承包經營權流轉中“保留（土地）承包權、轉移土地經營權（土地使用權）”持該觀點學者都認為：土地承包經營權流轉，是指在農村集體土地所有權歸農民集體基礎上，擁有土地承包經營權的土地承包經營權人在保留（土地）承包權的前提下，將土地經營權（土地使用權）轉移給第三人的行為。“通過農村土地承包經營權流轉，實現農村土地所有權、承包權、經營權的三權分離，既是中國特色土地制度的再次創(chuàng)新，也是農村生產力發(fā)展的必然結果。”

    因此，在農村土地家庭承包基礎上，通過土地承包經營權流轉，農村集體土地（農地）產權結構被分解為三種權利，其一是（土地）所有權；其二是（土地）承包權；其三是（土地）經營權（使用權）。即所謂的農村集體土地“三權分離”論。

    二、“三權分離”論學術界觀點綜述

    這里主要就土地承包經營權流轉中“保留（土地）承包權、轉移土地經營權（土地使用權）”為例。

    經濟學界持土地承包經營權流轉中“保留（土地）承包權、轉移土地經營權（土地使用權）”觀點學者眾多、此觀點并已成通說、且提法差異不大，主要表述包括：(1)在土地家庭經營的基礎上，通過建立“明晰的產權關系，規(guī)范的公司制”，促使土地所有權、承包權、經營權“三權分離”，使責權利更加明晰，更有利于農業(yè)增效、農民增收。 （2）“所謂農地使用權流轉，嚴格意義講，是指農地的承包經營權流轉。在家庭承包制的制度框架下，農地產權結構被分解為三種權利，其一是所有權；其二是承包權；其三是經營權（使用權）。因此，土地使用權流轉的涵義，就是擁有農地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，也即保留承包權，轉讓使用權。” “在討論農地承包經營權流轉不足之前必須界定農地承包經營權流轉的內涵。嚴格地說，農地承包經營權流轉是指農地的使用權流轉。在家庭承包制下，農地的產權結構被分解為集體擁有的所有權和農民個人擁有的承包經營權，后者又可分為承包權、經營權(使用權)、處置權、收益權等。農地承包經營權流轉是農戶處置土地權利的行為，指農戶保留承包權，把土地的經營權(使用權)轉讓給其他農戶或組織并從中獲得收益。” “所謂農村土地流轉指的是農村土地使用權流轉。土地使用權流轉的含義，是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，也即保留承包權，轉讓使用權。” （3）“農地流轉確切地講是農村土地承包經營權的流轉，是指擁有農村土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。” （4）“所謂農地使用權流轉，是指在家庭承包制的制度框架下，農地產權結構被分解為三種權利，其一是所有權；其二是承包權；其三是經營權(使用權)。因此，土地使用權流轉的涵義，就是擁有農地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，也即保留承包權，轉讓使用權。” （5）“本文所指的農地使用權流轉，特指我國農民在擁有長期穩(wěn)定的土地承包經營權的前提下，擁有長期穩(wěn)定的土地承包經營權的農民在其土地使用期內將農地經營權（使用權)流轉給其他農民或經濟組織，也即保留承包權，流轉使用權。” （6）“所謂農村土地流轉，是指在農村土地所有權歸屬和農業(yè)用地性質不變的情況下，將土地使用權(經營權)從承包經營權中分離出來，轉移給其他農戶或經營者，其實質就是農村土地使用權的流轉。” （7）“現階段我們通常所說的農村土地流轉，是指農地使用權的流轉，農地產權在現有制度下被分解為三種權利：集體擁有土地的所有權、農民擁有土地的承包權和土地的經營權（使用權）。土地使用權流轉的含義就是擁有土地承包經營權的農戶將土地使用權轉讓給其他農戶或經濟組織。” （8）“農地使用權流轉指的是農地承包經營權流轉，也就是擁有農地承包經營權的農戶在承包權不變的前提下將土地的經營權轉讓給其他農戶或經濟組織。” （9）“所謂農地流轉，是指在農地所有權歸屬和農業(yè)用地性質不變的情況下，農地所有者或承包經營者，在其權利存續(xù)期間依法將農地經營權從承包經營權中分離出來，通過轉包、租賃等形式轉移給其他農戶、業(yè)主或經濟組織經營，以獲取收益的行為，其實質就是農地使用權在不同主體之間的轉移或交換。” (10)“因土地承包經營權的組成含‘承包’和‘經營’兩項要素，而承包權和經營權又并非不能分離，所以我們對土地承包經營權流轉的涵義可做兩個層次的理解:其一，承包人僅將土地的經營權讓與他人。不改變承包經營合同的主體，該項土地承包經營的發(fā)包方與承包方已建立的承包關系不變，只是承包人與第三人另定一份協議，將該土地的經營權讓與第三人，承包人可向第三人收取適當的收益，如轉包、出租等，但抵押除外。其二，承包人將承包權和經營權一并讓與他人。此種情況下，承包人將退出該土地的承包經營合同，使原有的土地承包經營合同關系以及土地承包經營權歸于消滅，如土地承包經營權的互換、轉讓等。” (11)“所謂農地使用權流轉，嚴格意義上講，是指農地的承包經營權流轉。在家庭承包制的制度框架下，農地產權結構被分解為三種權利，一是所有權；二是承包權；三是經營權(使用權)。因此，土地使用權流轉的涵義，就是擁有農地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。” (12)“所謂農地使用權流轉是指農地的承包經營權流轉，即擁有農地承包經營權的農戶將土地使用權轉讓給其他農戶或經濟組織(在家庭承包制的制度框架下，農地產權結構被分解為所有權、承包權和使用權)。” （13）“農村土地經營權流轉事關農民切身利益，因此，要進一步完善和落實黨的農村土地政策，保障農民的土地權益，使農民感到自己是土地的主人，按照‘明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權’的原則，積極培育農村土地承包經營權流轉市場。” （14）“三權分離”的農村土地制度是中國特色土地制度的創(chuàng)新，它較好地實現了農村土地所有權、承包權和經營權的分離，是現階段正確處理穩(wěn)定土地承包制與開展土地經營權流轉關系的原則。 （15）農村土地集體所有制是我國農村的基本經營制度，土地承包經營權流轉必須堅持農村土地集體所有制，即堅持農村土地歸集體所有，實行“三權分離”——土地所有權歸集體、承包權歸農戶、使用權歸接轉的農戶或單位。 （15）“目前，我國的農村已經在事實上形成了‘三權分離’的局面，即土地歸社區(qū)‘集體’所有(所有權)、農民按戶承包(承包權)、土地經營權可以自由流轉(經營權)。顯然，土地經營權是由承包權派生出來的，土地經營權與承包權的分割是在農戶將承包期內的土地使用權限讓渡給他人時發(fā)生的。” 土地所有權、承包權、經營權“三權分離”原則。土地承包經營權流轉是在以穩(wěn)定家庭承包經營為基礎的雙層經營的前提下，集體行使所有權，農戶行使承包權，流轉受讓方行使經營權。三權互相聯系，辯證統(tǒng)一。 （16）“所謂農地使用權流轉，嚴格意義講，是指農地的承包經營權流轉在家庭承包制的制度框架下，土地使用權流轉的含義，就是擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，也即保留承包權，轉讓使用權。” 承包權和經營權既可以合一，也可以分離，穩(wěn)定的是承包權，流動的是經營權。 按法律法規(guī)和政策遵循以下流轉原則:一是不變所有權、穩(wěn)定承包權、搞活使用權原則，維護農村基本經營制度。” 

    三、“三權分離”論實踐運用綜述
 

    當前農村集體土地所有權、承包權、經營權（使用權）的三權分離“理論”已在實踐中運用，如中共浙江省臺州市委 臺州市人民政府《關于穩(wěn)定和完善農村土地承包關系搞好第二輪土地承包工作的若干意見》（1998年2月11日市委發(fā)[1998]15號）規(guī)定：“經營權已經轉讓給種糧大戶的土地，要按照承包權和經營權分離的原則，繼續(xù)由種糧大戶經營，維護合同的嚴肅性，保持種糧大戶的基本穩(wěn)定。”江蘇省蘇州市人民政府《關于穩(wěn)定完善農村土地承包關系發(fā)放經營權證書的意見》(1998年6月22日蘇發(fā)[1998]9號)規(guī)定：“堅持“三權”分離、權責明確的原則。“三權”分離就是要在明確土地所有權和穩(wěn)定土地承包權的基礎上，積極搞活土地使用權，促進土地流轉機制的形成。”上海市農業(yè)委員會《上海郊區(qū)開展延長土地承包期工作穩(wěn)定和完善土地承包經營制度的意見》（1999年5月25日滬農委（99）第78號）規(guī)定：“堅持“三權”分離，土地使用權可以有償轉讓的原則。在明確土地所有權和穩(wěn)定土地承包權的基礎上，積極引導土地合理流轉，搞活土地使用權。”中共上海市嘉定區(qū)委員會上海市嘉定區(qū)人民政府關于進一步穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見（1999年7月19日嘉委發(fā)〔1999〕24號）規(guī)定：“按照明確集體土地所有權，穩(wěn)定農戶土地承包權，搞活土地使用權的原則，通過穩(wěn)定土地承包關系和發(fā)放經營權證書，規(guī)范土地承包合同管理，建立與現代農業(yè)相適應的土地流轉機制，全面落實延長農村土地承包期30年的政策，以達到區(qū)委提出的“農業(yè)發(fā)展、農民增收、農村穩(wěn)定”的工作目標，促進全區(qū)農業(yè)實現可持續(xù)發(fā)展。”寧夏自治區(qū)人民政府辦公廳轉發(fā)自治區(qū)農業(yè)廳《關于全面完成新一輪土地承包工作進一步穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見的通知》（2000年3月6日寧政辦發(fā)〔2000〕24號）規(guī)定：“要在堅持土地所有權、穩(wěn)定土地承包權和搞活土地經營權的原則基礎上，積極引導土地使用權的合理流轉和有序流動。”浙江省衢州市人民政府《關于進一步建立健全土地流轉機制加快農業(yè)結構戰(zhàn)》（2001年3月9日衢政發(fā)[2001]24號）規(guī)定：“中央對土地二輪承包提出"明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活使用權"；這實際上就提出了一個耕地使用權轉讓市場的問題。”浙江省海寧市人民政府《關于切實抓好農村承包土地經營權流轉工作的意見》（2001年8月23日海政發(fā)86號）規(guī)定：“土地經營權流轉，必須尊重農民群眾意愿，必須符合有關法律法規(guī)和政策，必須充分體現土地所有權、土地承包權的有償性，實現土地經營權的流動。”廣東省委《關于大力推進農業(yè)產業(yè)化經營的決定》（2001年7月18日中共廣東省委八屆七次全會通過）規(guī)定：“按照“穩(wěn)定承包權、搞活經營權、保護收益權”的原則，對有條件的地方，可依法鼓勵多種形式的土地使用權流轉，促進農業(yè)資源向優(yōu)勢產業(yè)和優(yōu)勢農業(yè)龍頭企業(yè)集中。”中共廣東省陽江市委關于大力推進農業(yè)產業(yè)化經營的實施意見（2001年8月11日中共陽江市委三屆五次全會通過）規(guī)定：“按照“穩(wěn)定承包權、搞活經營權、保護收益權”的原則，對有條件的地方，可依法鼓勵多種形式的土地使用權流轉，促進農業(yè)資源向優(yōu)勢產業(yè)和優(yōu)勢農業(yè)龍頭企業(yè)集中，促進專業(yè)化生產、集約化經營的發(fā)展和“一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品”的形成。”重慶市人民政府關于印發(fā)重慶市國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃農業(yè)和農村經濟發(fā)展重點專題規(guī)劃的通知（2001年11月2日）規(guī)定：“明確土地所有權，穩(wěn)定土地承包權，搞活土地使用權。堅持自愿有償的原則，依法進行土地使用權的合理流轉，發(fā)展各種形式的土地適度規(guī)模經營。”中共廣東省廣州市白云區(qū)委員會 廣州市白云區(qū)人民政府《關于進一步推進農業(yè)產業(yè)化經營的意見》（2001年11月16日）規(guī)定：“按照“穩(wěn)定承包權、搞活經營權、保障收益權”的原則，建立適合我區(qū)實際的農村土地經營權流轉機制，依法鼓勵多種形式的土地經營權的合理流轉。”中共四川省委、四川省人民政府《關于做好農村土地使用權合理流轉工作促進農村經濟發(fā)展的意見》（2002年2月23日川委發(fā)［2002］6號）規(guī)定：“建立農村土地使用權合理流轉機制的基本前提是堅持土地所有權，穩(wěn)定土地承包權，在此基礎上充分放活農村土地的使用權，切實維護農民利益。”中共廣東省汕頭市委關于貫徹《中共廣東省委關于大力推進農業(yè)產業(yè)化經營的決定》的實施意見（2002年4月15日）規(guī)定：“在穩(wěn)定和完善家庭承包經營、統(tǒng)分結合的雙層經營體制基礎上，堅持農民“自愿、有償、有序、規(guī)范”和“穩(wěn)定承包權、搞活經營權、保護收益權”的原則，允許農戶依法有償向農業(yè)龍頭企業(yè)轉讓土地使用權，或以使用權入股參與農業(yè)產業(yè)化經營，但不得把土地使用權用于抵押、拍賣與還債。”常德市農村稅費改革領導小組辦公室《關于農村稅費改革中若干問題處理意見的通知》（2002年5月11日常農稅費改辦〔2002〕5號）規(guī)定：“應鼓勵土地有效流轉，加快農業(yè)結構調整步伐，解放和發(fā)展農業(yè)生產力，但應遵循“明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權”的原則，“依法、自愿、有序”地予以規(guī)范。”房山區(qū)農村承包合同管理辦法（2002年6月3日房農工字[2002]35號）第二十五條規(guī)定：“土地承包經營權流轉的方針:“確保所有權、穩(wěn)定承包權、搞活使用權”。在確保所有權、穩(wěn)定承包權的前提下，應該而且能夠將使用權與所有權、承包權相對分離。”浙江省臺州市委辦公室 市政府辦公室《關于建立健全農用地經營權流轉機制的若干意見》（臺市委辦〔2002〕19號）規(guī)定：“穩(wěn)定二輪土地承包關系為前提，堅持"穩(wěn)制活田、三權分離"的總原則（即：明確土地所有權、穩(wěn)定土地承包權和搞活土地經營權）。”廣西欽州市委欽州市政府關于大力推進農業(yè)產業(yè)化經營的決定（2002年12月30日欽市發(fā)〔2002〕29號）規(guī)定：“按照“穩(wěn)定承包權、搞活經營權、保護收益權”的原則，有條件的地方可依法鼓勵多種形式的土地使用權流轉，促進農業(yè)資源向優(yōu)勢產業(yè)和優(yōu)勢龍頭企業(yè)集中。”四平市農業(yè)委員會《四平市農業(yè)種植結構調整規(guī)劃》(2003年2月24日)規(guī)定：“按照“依法、自愿、有償”原則，建立健全農村土地流轉機制，明確土地所有權，穩(wěn)定土地承包權，搞活土地使用權。”河北省人民政府《關于2003年植樹造林工作安排意見》（2003年3月8日冀政函[2003]14號）規(guī)定：“進一步深化林地制度改革。穩(wěn)定所有權，明確使用權，完善承包權，放活經營權。”上海市《崇明縣農戶承包地經營權流轉暫行辦法》（2003年9月8日）第2條農戶承包地經營權流轉必須按照社會主義市場經濟規(guī)律，在明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權、強化管理權的前提下，尊重土地發(fā)包、承包雙方的意愿，調動開發(fā)崇明的積極性，形成多層次、多形式的流轉機制，實現土地資源的優(yōu)化配置和有效控制，推動農村經濟發(fā)展，促進崇明島域開發(fā)。”重慶市《奉節(jié)縣農村土地承包經營權流轉試行辦法（試行）》第2條規(guī)定：“農村土地承包經營權流轉(以下簡稱土地流轉)，應堅持社會主義市場經濟規(guī)律，在明確所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權、強化管理權的前提下，充分尊重和維護土地發(fā)包、承包雙方的意愿和權益，形成多層次、多形式的流轉機制，實現土地資源的優(yōu)化配置，推動農村經濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。”浙江省溫州市人民政府辦公室《關于堅決制止耕地拋荒的通知》（2004年3月19日溫政辦〔2004〕47號）規(guī)定：“堅持“穩(wěn)定承包權、搞活經營權、保護收益權”的原則，在保證土地用途不變的前提下，農戶可以依法有償流轉土地使用權，或以土地使用權入股參與農業(yè)產業(yè)化經營。”中共江蘇省南京市溧水縣委辦公室溧水縣人民政府辦公室轉發(fā)縣委農村工作辦公室 縣農林局 縣開發(fā)局《關于加強農村土地承包經營權流轉管理意見的通知》（2004年6月10日溧委辦發(fā)［2004］67號）規(guī)定：“堅持“明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權”的原則。即搞活經營權不侵犯承包權，穩(wěn)定承包權不改變所有權。”浙江省瑞安市人民政府辦公室《關于印發(fā)加強農村土地承包經營權流轉管理實施意見(試行)的通知》（2005年4月22日瑞政辦[2005]67號）規(guī)定：“嚴格執(zhí)行中央關于農村土地二輪承包期延長30年不變政策，按照明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權的要求，堅持農戶家庭承包經營制度，穩(wěn)定和完善農村土地承包關系。”江蘇省《促進農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的若干政策措施》（2006年11月10日蘇政發(fā)[2006]168號文）規(guī)定：“支持龍頭企業(yè)合理利用農村集體土地，按照“穩(wěn)定承包權、搞活經營權、保護收益權”的原則，依法鼓勵多種形式的土地使用權流轉，促進農業(yè)資源向龍頭企業(yè)集中。”江蘇省南京市人民政府《關于促進農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》（2007年3月14日寧政發(fā)[2007]84號）規(guī)定：“支持龍頭企業(yè)合理利用農村集體土地，按照“穩(wěn)定承包權、搞活經營權、保護收益權”的原則，依法鼓勵多種形式的土地使用權流轉，促進農業(yè)資源向龍頭企業(yè)集中。中共梅州市委梅州市人民政府《關于加快發(fā)展現代農業(yè)的若干意見》（2007年4月1日）規(guī)定：“按照“穩(wěn)定承包權、搞活經營權、保護收益權”的原則，對有條件的地方，可依法鼓勵多種形式的土地使用權流轉，促進農業(yè)資源向優(yōu)勢產業(yè)和優(yōu)勢農業(yè)龍頭企業(yè)集中。”中共湖北省武漢市漢南區(qū)委辦公室 漢南區(qū)人民政府辦公室《關于加強農村土地承包經營權流轉管理工作的意見》（2007年4月18日）規(guī)定：“堅持“明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權”的原則。即搞活經營權不侵犯承包權，穩(wěn)定承包權不改變所有權。”浙江省嘉興市平湖市林埭鎮(zhèn)人民政府《關于進一步推進農村土地承包經營權流轉的實施意見》（2007年5月15日林政[2007]21號）規(guī)定：“積極推進農村集體土地所有權、承包權、經營權三權分離，促進農民分工分業(yè)，加快土地承包經營權流轉。”浙江省嘉興市政府辦公室《關于加快推進農村土地承包經營權流轉的意見》（2007年7月24日）規(guī)定：“鼓勵農村集體土地的所有權、承包權、經營權相分離，穩(wěn)定承包權，搞活經營權，規(guī)范土地承包經營權的流轉。”三明市人民政府《關于促進和規(guī)范農村土地承包經營權流轉的工作意見》（明政文〔2008〕102號2007年7月25日）規(guī)定：“堅持穩(wěn)制、分權、放活原則。農村土地流轉和發(fā)展規(guī)模經營，要穩(wěn)定家庭承包經營體制，在不改變土地所有制關系的前提下，實行土地所有權、承包權和土地使用權分離，創(chuàng)新流轉機制，探索有效形式，放活土地使用權。”重慶市人民政府辦公廳《關于加快農村土地流轉促進規(guī)模經營發(fā)展的意見（試行）》（2007年09月12日渝辦發(fā)〔2007〕250號）規(guī)定：“穩(wěn)制、分權、放活的原則。農村土地流轉和發(fā)展規(guī)模經營，要穩(wěn)定家庭承包經營體制，在不改變土地承包關系的前提下，實行土地所有權、承包權和土地使用權分離，創(chuàng)新流轉機制，探索有效形式，放活土地使用權。”河源市人民政府辦公室《關于切實做好我市農村土地第二輪延包后續(xù)工作的通知》（2007年10月16日）規(guī)定：“要在認真落實中央土地延包政策，確保家庭承包經營制度長期穩(wěn)定前提下，按照“穩(wěn)定承包權，搞活經營權，維護收益權”的原則，做好土地使用權流轉。”重慶市梁平縣人民政府《關于加快農村土地流轉促進規(guī)模經營的意見（試行）》（2007年10月30日梁平府發(fā)〔2007〕79號）規(guī)定：“堅持穩(wěn)制、分權、放活的原則。在穩(wěn)定家庭承包責任制，不改變土地所有制關系的前提下，實行土地所有權、承包權和土地使用權相分離，創(chuàng)新流轉機制，探索有效形式，放活土地使用權。”湖北省武漢市洪山區(qū)人民政府辦公室轉發(fā)區(qū)農業(yè)局《關于2007年秋冬農業(yè)綜合開發(fā)和農業(yè)結構調整的指導意見》（區(qū)農業(yè)局2007年11月14日洪政辦〔2007〕65號）規(guī)定：“按照明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權、保障收益權的要求，堅持依法、自愿、有償的原則規(guī)范有序進行農村土地流轉。”中共江蘇省鹽城市委 鹽城市人民政府《關于鼓勵農業(yè)招商引資促進農業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展的政策意見》（2007年12月5日）規(guī)定：“按照“穩(wěn)定承包權、搞活經營權、保護收益權”的原則，依法鼓勵多種形式的土地使用權流轉，促進農業(yè)資源向龍頭企業(yè)集中。”許昌市人民政府辦公室《關于印發(fā)許昌市金三角現代煙草農業(yè)園區(qū)建設方案的通知》（2007年12月17日許政辦[2007]125號）規(guī)定：“在堅持土地集體所有和穩(wěn)定家庭聯產承包責任制的前提下，按照“明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活使用權、強化經營權”的原則，在充分尊重農民意愿的基礎上，鼓勵將土地承包經營權有償轉讓、租賃、互換或返包，促進土地資源向種煙能手、科技能手集中，培育10畝以上種煙大戶、30畝以上種煙專業(yè)戶和50畝以上煙葉種植農場。”重慶市長壽區(qū)人民政府《關于加快農村土地流轉促進規(guī)模經營的意見》（2007年12月29日長壽府發(fā)〔2007〕170號）規(guī)定：““穩(wěn)制、分權、放活”的原則。在推進農村土地流轉過程中，要堅持家庭承包責任制不動搖，在不改變農村土地承包關系的前提下，實行所有權、承包權和經營權分離，探索有效流轉形式，創(chuàng)新流轉機制，放活經營權。”浙江省寧波市《關于做好農村土地承包經營權流轉工作提高土地規(guī)模經營水平的意見》（2008年1月30日甬黨辦〔2008〕5號）規(guī)定：“堅持穩(wěn)定承包權、放活經營權的原則。在穩(wěn)定農村土地家庭承包經營制度和土地承包關系的前提下，實行土地所有權、承包權和經營權分離，鼓勵各地創(chuàng)新土地承包經營權流轉機制和流轉形式，促進土地合理配置、有效使用。”安徽省長豐縣農業(yè)委員會《關于加快農村土地流轉促進規(guī)模經營發(fā)展的意見》（2008年2月12日）規(guī)定：“堅持穩(wěn)制、分權、放活的原則。農村土地流轉和發(fā)展規(guī)模經營，要穩(wěn)定家庭承包經營體制，在不改變土地承包關系的前提下，實行土地所有權、承包權和土地使用權分離，創(chuàng)新流轉機制，探索有效形式，放活土地使用權。”江蘇省連云港市東?？h《關于推進農村土地股份合作制改革工作的實施意見》（2008年2月20日東委發(fā)[2008]號）規(guī)定：“要正確處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關系，要在把握“明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權”的原則基礎上，把工作的落腳點放在經營權的搞活上，自覺維護農村土地承包政策，保護農民合法權益，促進現代農業(yè)建設，保持農村社會穩(wěn)定。”河南省濟源市人民政府《關于加快農村土地承包經營權流轉的實施意見》（2008年2月20日濟政〔2008〕3號）規(guī)定：“堅持“明確所有權、激活承包權、放活經營權”的原則。”廣東省汕頭市《龍湖區(qū)加快發(fā)展現代農業(yè)若干意見》（2008年2月25日汕龍府〔2008〕5號）規(guī)定：“按照“穩(wěn)定承包權、搞活經營權、保護收益權”的原則，對有條件的地方，可依法鼓勵多種形式的土地使用權流轉，促進農業(yè)資源向優(yōu)勢產業(yè)和優(yōu)勢農業(yè)龍頭企業(yè)集中。”重慶市北碚區(qū)人民政府辦公室《關于加快農村土地流轉促進規(guī)模經營發(fā)展的意見》（2008年2月26日北碚府辦發(fā)〔2008〕23號）規(guī)定：“穩(wěn)制、分權、放活的原則。農村土地流轉和發(fā)展規(guī)模經營，要穩(wěn)定家庭承包經營體制，在不改變土地承包關系的前提下，實行土地所有權、承包權和土地使用權分離，創(chuàng)新流轉機制，探索有效形式，放活土地使用權。”東?？h重大事項督查推進辦公室（2008年3月4日東督字〔2008〕15號）規(guī)定：“農工辦要切實加強對土地流轉合作試點工作的組織協調，要在把握“明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權”原則基礎上，在搞活經營權，維護承包權，保持農村社會穩(wěn)定的前提下，按照總體工作目標和工作計劃，通過科學安排、籌備，確保工作按序時進度要求推進。”鄧州市人民政府辦公室《關于2008年煙葉生產的意見》（2008年3月15日）規(guī)定：“提高認識，充分發(fā)揮村組集體經濟組織在土地流轉中的作用，制定優(yōu)惠政策，堅持“明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權”和“依法、自愿、有償”的原則。”中共襄樊市委、湖北省襄樊市人民政府《關于切實加強農業(yè)基礎建設促進農村經濟社會又好又快發(fā)展的意見》（2008年3月18日）規(guī)定：“在堅持集體林地所有權不變的前提下，將林地使用權和林木所有權落實到戶，確立農民的經營主體地位，放活經營權，保障收益權，穩(wěn)定承包權。”重慶市豐都縣人民政府《關于加快農村土地流轉促進規(guī)模經營發(fā)展的實施意見（試行）》（2008年3月18日豐都府發(fā)〔2008〕8號）規(guī)定：“農村土地流轉和發(fā)展規(guī)模經營，要穩(wěn)定家庭承包經營體制，在不改變土地承包關系的前提下，土地所有權、承包權和土地使用權可以分離，創(chuàng)新流轉機制，探索有效形式，放活、用活土地使用權。”山東省膠州市人民政府《關于進一步推進農村土地承包經營權流轉加快發(fā)展規(guī)模經營的意見(試行)》[2008年3月25日膠政發(fā)〔2008〕32號]規(guī)定：“鼓勵農村集體土地的所有權、承包權、經營權相分離，穩(wěn)定承包權，搞活經營權，規(guī)范土地承包經營權的流轉?！蛾P于推進土地流轉、發(fā)展高效農業(yè)實施方案》(2008年3月25日羅政發(fā)[2008]19號)規(guī)定：“堅持漸進、有序、放活的原則。在穩(wěn)定家庭聯產承包責任制，不改變土地所有制關系的前提下，實行土地所有權、承包權和使用權相分離，創(chuàng)新流轉機制，探索有效形式，放活土地使用權。”中共山東省委 山東省人民政府《關于進一步深化農業(yè)產業(yè)化經營加快發(fā)展現代農業(yè)的意見》（2008年4月14日魯發(fā)[2008]9號）規(guī)定：“總的原則是，穩(wěn)定承包權，搞活經營權，保護收益權，在不改變土地用途的前提下，允許經營權租賃、轉包、轉讓和入股，推進農村土地股份制合作。”中共云南省委、云南省人民政府《關于進一步深化改革的決定》（2008年4月21日云發(fā)[2008]6號）規(guī)定：“堅持和完善以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，穩(wěn)定完善土地承包關系，切實保障農民的土地權益。明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權，按照依法、自愿、有償的原則，健全土地承包經營權流轉市場，促進農村土地經營權流轉，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營。”重慶市萬州區(qū)人民政府辦公室《關于加快農村土地流轉促進規(guī)模經營發(fā)展的意見（試行）》(2008年4月30日萬州府辦〔2008〕75號)規(guī)定：“在穩(wěn)定農村家庭承包責任制的前提下，實行土地所有權、承包權和使用權分離，強化所有權、穩(wěn)定承包權、放活使用權。”浙江省余姚市《關于加快推進農村土地承包經營權流轉和農業(yè)規(guī)模經營的意見》（2008年5月7日余政辦發(fā)〔2008〕77號）規(guī)定：“堅持穩(wěn)定承包權、放活經營權的原則。在穩(wěn)定農村土地家庭承包經營制度和土地承包關系的前提下，實行土地所有權、承包權和經營權分離，鼓勵各地創(chuàng)新土地承包經營權流轉機制和流轉形式，促進土地合理配置、有效使用。”中共湖北省利川市委辦公室利川市人民政府辦公室《關于做好農村土地承包經營權流轉管理工作的通知》（2008年5月13日利辦文[2008]37號）規(guī)定：“堅持農村土地基本經營制度。推進土地承包經營權的流轉，不得改變農村土地家庭承包經營制度，鼓勵農村集體土地所有權、承包權、經營權相分離，穩(wěn)定承包權，搞活經營權，規(guī)范土地承包經營權的流轉。”浙江省平湖市曹橋街道辦事處《關于進一步推進農村土地承包經營權流轉的實施意見》(2008年5月26日)規(guī)定：“堅持土地承包關系。穩(wěn)定承包權，搞活經營權，規(guī)范土地承包經營權流轉。”連城縣人民政府《關于進一步推進農村土地承包經營權流轉加快發(fā)展規(guī)模經營的意見》(2008年6月10日)規(guī)定：“鼓勵和支持農民采取轉包、出租、轉讓、入股等多種形式流轉承包地，實行土地所有權、承包權和土地使用權分離，促進農業(yè)規(guī)模經營。”中共湖北省武漢市天門市委  天門市人民政府《關于加快推進農村土地承包經營權流轉和規(guī)模經營的意見（試行）》(2008年6月15日天發(fā)[2008]5號)規(guī)定：“推進農村土地承包經營權流轉，促進規(guī)模經營發(fā)展必須堅持穩(wěn)制、分權、放活的原則。”滎陽市人民政府辦公室《關于規(guī)范農村土地流轉促進土地適度規(guī)模經營的意見》(2008年6月26日滎政辦〔2008〕17號)規(guī)定：“進行農村土地流轉和發(fā)展規(guī)模經營，要在堅持農村土地承包經營制度前提下，實行土地所有權、承包權和土地承包經營權分離，放活土地經營權。”三明市人民政府《關于促進和規(guī)范農村土地承包經營權流轉的工作意見》（2008年7月24日明政文〔2008〕102號）規(guī)定：“堅持穩(wěn)制、分權、放活原則。農村土地流轉和發(fā)展規(guī)模經營，要穩(wěn)定家庭承包經營體制，在不改變土地所有制關系的前提下，實行土地所有權、承包權和土地使用權分離，創(chuàng)新流轉機制，探索有效形式，放活土地使用權。”中共天津市薊縣縣委 薊縣人民政府《關于進一步加強土地承包經營權流轉工作的意見》（2008年8月4日）規(guī)定：“堅持穩(wěn)定承包權、放活經營權的原則。在穩(wěn)定農村土地家庭承包經營制度和土地承包關系的前提下，實行土地所有權、承包權、經營權分離，積極鼓勵土地承包經營權流轉機制和流轉形式的創(chuàng)新，促進土地合理配置、有效使用。”安徽省合肥市人民政府《關于農村土地承包經營權流轉的意見》（2008年8月14日）規(guī)定：“推進農村土地承包經營權流轉，應當堅持在穩(wěn)定農村土地家庭承包經營制度不變的基礎上，鼓勵農村集體土地的所有權、承包權、經營權相分離，采取轉包、轉讓、出租、互換、入股等形式進行流轉。”中共陜西省安康市委安康市人民政府《關于加快農村土地經營權流轉的指導意見》（2008年8月25日安發(fā)［2008］14號）規(guī)定：“堅持“穩(wěn)制活田，三權分離”的原則。在穩(wěn)定家庭承包責任制的前提下，實行農村土地集體所有權、承包權和經營權“三權分離”，堅持所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權，加快土地經營權流轉，促進農民分工分業(yè)。”濟源市玉泉辦事處《關于加快土地承包經營權流轉的實施意見》（2008年9月15日）規(guī)定：“堅持“明確所有權，激活承包權，放活經營權”的原則。創(chuàng)新土地流轉機制是農村的第二次改革，關鍵在于放活承包經營權，這關系到解放和發(fā)展農村生產力，關系到提高農民的土地收益。建立土地流轉機制的前提是明確所有權，激活承包權，保障農民的流轉權益。”福建省連城縣人民政府《關于加快農村土地流轉促進農業(yè)規(guī)模經營的意見》（連政綜〔2008〕305號2008年12月3日）規(guī)定：“堅持穩(wěn)制、分權、放活的原則。在穩(wěn)定家庭承包責任制，不改變土地所有制關系的前提下，實行土地所有權、承包權和使用權相分離，創(chuàng)新流轉機制，探索有效形式，放活土地使用權。”中共江西省新余市渝水區(qū)姚圩鎮(zhèn)委員會姚圩鎮(zhèn)人民政府《關于姚圩鎮(zhèn)促進和規(guī)范農村土地承包經營權流轉工作的意見》（2008年12月30日）規(guī)定：“堅持明確所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權原則。所有土地所有權都歸集體所有，任何組織和個人無權隨意更改或買賣。所有農民都有權獲在戶籍所在村獲得土地承包權，土地承包者有權對自已的土地經營權選擇自主經營或流轉。即搞活經營權不侵犯承包權，穩(wěn)定承包權不改變所有權。”青海省西寧市大通回族土族自治縣人民政府《關于加快農村土地承包經營權流轉的意見》（2009年1月14日大政[2009]9號）規(guī)定：“堅持“明確所有權、激活承包權、放活經營權”的原則。”中共蕪湖市委辦公室 、蕪湖市人民政府辦公室《關于促進農村土地承包經營權流轉工作的意見》（2009年2月1日）規(guī)定：“堅持穩(wěn)制、分權、放活的原則。農村土地流轉要穩(wěn)定和完善家庭承包經營體制，在保持現有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的前提下，可實行土地所有權、承包權和經營權分離，放活土地承包經營權。”中共浙江省建德市委辦公室建德市人民政府辦公室《關于推進土地承包經營權流轉實現農業(yè)規(guī)模經營的意見》（2009年2月10日市委辦發(fā)〔2009〕24號）規(guī)定：“推進土地承包經營權流轉必須穩(wěn)定和完善農村基本經營制度，鼓勵農村集體土地的所有權、承包權、經營權相分離，穩(wěn)定承包權，搞活經營權。”周村區(qū)人民政府《關于加快農村土地承包經營權流轉的實施意見》（2009年2月25日周政發(fā)〔2009〕11號）規(guī)定：“穩(wěn)定農戶土地承包權，搞活土地經營權，全面推進土地流轉及適度規(guī)模經營。” 浙江省永康市人民政府《關于做好2009年糧食生產工作的通知》（2009年2月26日永政〔2009〕1號）規(guī)定：“堅持“依法、自愿、有償”的原則，明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權、完善分配權，積極引導土地承包經營權流轉，大力扶持發(fā)展種糧大戶和糧食專業(yè)合作社，提高規(guī)模經營水平。浙江省臺州市委辦公室《關于加快農村土地承包經營權流轉推進農業(yè)規(guī)模經營的實施意見》（2009年3月7日臺市委辦〔2009〕17號）規(guī)定：“加快土地流轉和推進規(guī)模經營，要在穩(wěn)定和完善農村基本經營制度，保持現有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的前提下，實行土地所有權、承包權和經營權分離，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。”浙江省臺州市黃巖區(qū)《加快農村土地承包經營權流轉推進農業(yè)規(guī)模經營的意見》（2009年3月17日黃政發(fā)〔2009〕29號）規(guī)定：“堅持穩(wěn)定和完善家庭承包制原則。加快土地流轉和推進規(guī)模經營，要在穩(wěn)定農村土地家庭承包經營制度和土地承包關系的前提下，實行土地所有權、承包權和經營權分離，不得改變土地所有權性質、不得改變土地農業(yè)用途，流轉期限不得超過農戶承包土地的剩余承包期。”南陵縣人民政府《批轉南陵縣2009年國民經濟和社會發(fā)展計劃的通知》（2009年3月18日南政〔2009〕10號）創(chuàng)新農村土地流轉機制，建立土地流轉服務中心仲裁機構，在穩(wěn)定承包權的基礎上放活經營權，堅持“依法、自愿、有償”的原則，推進農村土地流轉，發(fā)展規(guī)模經營。中共廣州從化市委、從化市人民政府《關于加快農村土地承包經營權流轉和扶持種養(yǎng)基地建設促進農民自主創(chuàng)業(yè)的意見》（2009年3月20日從發(fā)〔2009〕6號）規(guī)定：“堅持穩(wěn)制、分權、放活原則。土地流轉要在穩(wěn)定家庭承包經營體制的前提下，實行土地所有權、承包權和土地使用權分離，創(chuàng)新流轉機制，探索有效形式，放活土地使用權。” 麗江市安寧市青龍鎮(zhèn)人民政府《關于加快推進青龍鎮(zhèn)農村土地承包經營權流轉促進農業(yè)規(guī)?；洜I的意見》（2009年3月20日青政發(fā)〔2009〕29號）規(guī)定：“在穩(wěn)定家庭承包責任制和不改變土地使用性質的前提下，實行農村土地集體所有權、承包經營權和使用權“三權分離”，放活土地使用權，建立農村土地經營權流轉機制，逐步形成農用土地要素市場。”中共河南省焦作市委焦作市人民政府《關于推進農村土地承包經營權流轉的意見》（2009年3月24日）規(guī)定：“堅持‘穩(wěn)制、分權、放活’的原則。在穩(wěn)定家庭承包責任制的前提下，實行土地所有權、承包權和使用權分離的辦法，不斷創(chuàng)新機制，豐富流轉形式，放活土地使用權。要處理好農村土地流轉與穩(wěn)定承包權的關系，農村土地流轉必須在保持現有承包關系穩(wěn)定并長久不變的前提下進行。”固始縣人民政府《關于進一步加強農村土地承包經營權流轉管理和服務的意見》（2009年3月25日）規(guī)定：“按照“明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活使用權、規(guī)范管理權”的要求，在所有權、承包權、經營權分離的基礎上，鼓勵農民通過土地流轉市場或委托中介組織、發(fā)包方及農村流轉經營合作社進行土地流轉。”浙江省金華市婺城區(qū)人民政府辦公室《關于切實抓好2009年糧食生產的通知》（2009年3月26日婺區(qū)政辦〔2009〕10號）規(guī)定：“堅持“依法、自愿、有償”的原則，明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權、完善分配權，積極引導土地使用權有序流轉，大力扶持發(fā)展種糧大戶和糧食專業(yè)合作社，提高規(guī)模經營水平，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以研究出臺引導和規(guī)范土地使用權流轉的配套政策。”河南省永城市人民政府《關于加快農村土地承包經營權流轉的實施意見》（2009年3月29日）規(guī)定：“堅持“明確所有權、激活承包權、放活經營權”的原則。創(chuàng)新土地流轉機制是農村的第二次改革，關鍵在于放活承包經營權，這關系到解放和發(fā)展農村生產力，關系到提高農民的土地收益。建立土地流轉機制的前提是明確所有權，激活承包權，保障農民的流轉權益。”汕頭市農業(yè)局《關于做好當前農村土地承包經營權流轉管理和服務工作的意見》（2009年3月30日汕市農[2009]70號）規(guī)定：“必須把握的原則：一是穩(wěn)制、分權、放活原則。”寧夏自治區(qū)鹽池縣人民政府辦公室《關于印發(fā)鹽池縣農村土地承包經營權流轉實施方案的通知》(2009年3月31日鹽政辦發(fā)[2009]29號)規(guī)定：“農村土地承包經營權流轉，是指按照土地所有權、承包權，經營權分離的原則，依法獲得土地承包經營權的個人或經濟組織以一定的方式和程序，轉讓自己的土地承包經營權的行為，農村土地流轉的承包方和受讓方只要符合國家規(guī)定的具有農業(yè)經營能力的單位和個人，在不改變流轉后土地集體所有性質和用途的前提下進行流轉。”浙江省蘭溪市人民政府《關于加快農村土地承包經營權流轉促進土地規(guī)模經營的若干意見》（2009年4月7日蘭政發(fā)〔2009〕7號）規(guī)定：“明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權、完善分配權，建立健全加快土地流轉促進規(guī)模經營的制度保障、政策扶持和組織領導體系。”昭通市人民政府辦公室關于認真做好2009年現代煙草農業(yè)示范鄉(xiāng)建設工作的通知（2009年4月8日昭政辦通〔2009〕5號）規(guī)定：“要以穩(wěn)定和完善家庭承包經營為基礎，強化土地所有權、穩(wěn)定土地承包權、明確土地發(fā)包權、搞活土地使用權，采取租賃經營，地塊互換、轉讓、轉包，返租倒包、土地入股等方式，按照“依法、有償、自愿”的原則，尊重農民意愿，積極做好宣傳發(fā)動和協調工作，促進土地合理流轉，促進煙葉資源向優(yōu)勢群體集中，努力擴大規(guī)?；N煙農戶的綜合收益，建立穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的煙農隊伍。”浙江省溫嶺市《關于推進農村土地承包經營權流轉發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營的若干意見》（2009年4月8日溫市委辦〔2009〕32號）規(guī)定：“緊緊圍繞推進現代農業(yè)、提高糧食綜合生產能力、增加農民收入目標，明確所有權，穩(wěn)定承包權，搞活經營權，完善分配權，建立健全加快土地流轉促進規(guī)模經營的制度保障、政策扶持和組織領導體系，支持和鼓勵農業(yè)主體擴大規(guī)模經營，形成有利于發(fā)展現代農業(yè)的土地資源配置機制，促進農業(yè)轉型升級，加快新農村建設進程。”中共四川省蓬溪縣委蓬溪縣人民政府《關于加快推進農村土地承包經營權流轉和適度規(guī)模經營的通知》（2009年4月10日蓬委〔2009〕37號）規(guī)定：“堅持現有土地承包關系長久不變，鼓勵農村集體土地所有權、承包權、經營權相分離，強化所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權。”河南省洛陽市人民政府《關于加強農村土地承包經營權流轉工作的意見》[2009年4月13日洛政〔2009〕57號]規(guī)定：“在穩(wěn)定農村土地家庭承包經營制度不變的基礎上，鼓勵農村集體土地的所有權、承包權、經營權相分離，采取轉包、轉讓、出租、互換、入股等形式進行流轉。”貴州省思南縣人民政府《關于加快農村土地承包經營權流轉的實施意見》（2009年4月14日思府發(fā)〔2009〕29號）規(guī)定：“推進農村土地承包經營權流轉，應當堅持在穩(wěn)定農村土地家庭承包經營制度不變的基礎上，鼓勵農村集體土地的承包權、經營權相分離，采取轉包、轉讓、出租、互換、入股等形式進行流轉。”中共安徽省繁昌縣委辦公室繁昌縣人民政府辦公室《關于促進農村土地承包經營權流轉工作的意見》（2009年4月15日）規(guī)定：“堅持穩(wěn)制、分權、放活的原則。農村土地流轉要穩(wěn)定和完善家庭承包經營體制，在保持現有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的前提下，可實行土地所有權、承包權、經營權相分離，放活土地承包經營權。”浙江省永康市人民政府《關于積極引導農村土地承包經營權流轉促進規(guī)模經營發(fā)展的實施意見》（2009年5月5日永政[2009]4號）規(guī)定：“要穩(wěn)定家庭承包經營體制，在不改變土地承包關系的前提下，實行土地所有權、土地承包權和土地使用權分離，創(chuàng)新流轉機制，探索有效形式，放活土地使用權。”中共四川省宜賓市翠屏區(qū)委宜賓市翠屏區(qū)人民政府《關于加快推進農村土地承包經營權流轉的意見》（2009年5月7日翠委發(fā)〔2009〕10號）規(guī)定：“堅持明確所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權的原則。農村土地經營權流轉和發(fā)展規(guī)?；?、產業(yè)化經營，要穩(wěn)定家庭承包經營體制，在不改變土地承包關系的前提下，實行土地所有權、承包權和土地使用權分離，創(chuàng)新流轉機制，探索有效形式，放活土地使用權。”江西省贛州市信豐縣《關于做好農村土地承包經營權流轉促進土地規(guī)?；洜I的工作意見》（2009年5月15日）規(guī)定：“堅持穩(wěn)定承包權、放活經營權的原則。在穩(wěn)定農村土地家庭承包經營制度和土地承包關系的前提下，實行土地所有權、承包權和經營權分離，鼓勵各地創(chuàng)新土地承包經營權流轉機制和流轉形式，促進土地合理配置、有效使用。”江西省贛州市崇義縣《關于加快推進農村土地承包經營權流轉促進規(guī)模經營的實施意見》（2009年5月17日）規(guī)定：“堅持穩(wěn)定承包權、放活經營權的原則。在穩(wěn)定農村土地家庭承包經營制度和土地承包關系的前提下，實行土地所有權、承包權和經營權分離，鼓勵各地創(chuàng)新土地承包經營權流轉機制和流轉形式，促進土地合理配置、有效使用。”安康市紫陽縣《繞溪鄉(xiāng)2009年農村土地經營權流轉實施方案》（2009年5月21日）規(guī)定：“堅持穩(wěn)制、分權、放活的原則。在穩(wěn)定家庭承包責任制、不改變土地承包關系和農業(yè)用途的前提下，實行土地所有權、承包權和經營權分離，堅持所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權，加快土地經營權流轉，促進農民分工分業(yè)。”中共浙江省舟山市委辦公室舟山市人民政府辦公室《關于加快農村土地承包經營權流轉促進農業(yè)適度規(guī)模經營的若干意見》（2009年6月1日舟委辦〔2009〕35號）規(guī)定：“堅持穩(wěn)制活權、有利發(fā)展。在不改變家庭承包經營制度的前提下，實行集體土地所有權、承包權、經營權相分離，穩(wěn)定承包權，放活經營權，逐步實現土地資源的合理配置，有效使用，提高土地利用率和產出率，促進農業(yè)增效、農民增收。”中共曲阜市委　曲阜市人民政府《關于全面推進農村土地承包經營權流轉的實施意見》（2009年6月3日曲發(fā)〔2009〕14號）堅持“穩(wěn)制活田、三權分離”的原則。在穩(wěn)定家庭承包責任制的前提下，實行農村土地集體所有權、承包權和經營權“三權分離”，堅持所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權，加快土地經營權流轉，促進農民分工分業(yè)。上海市金山區(qū)人民政府《關于穩(wěn)定完善農村土地承包關系建立健全土地承包經營權流轉市場的實施意見（試行）》[金府〔2009〕8號2009年6月12日]規(guī)定：“推進農村土地承包經營權流轉，應當堅持在穩(wěn)定農村土地家庭承包經營制度不變的基礎上，鼓勵農村集體土地的所有權、承包權、經營權相分離，采取轉包、出租、轉讓、互換、入股等形式進行流轉。”浙江省臺州市《天臺縣加快農村土地承包經營權流轉推進農業(yè)規(guī)模經營若干意見》（2009年6月17日天政發(fā)〔2009〕40號）規(guī)定：“在穩(wěn)定農村土地家庭承包經營制度和土地承包關系的前提下，實行土地所有權、承包權和經營權分離，鼓勵各地創(chuàng)新土地承包經營權流轉機制和流轉形式，促進土地合理配置和有效使用。”山東省青島市即墨市人民政府《關于規(guī)范農村土地承包經營權流轉促進土地適度規(guī)模經營的意見》（2009年6月28日政發(fā)[2009]30號）規(guī)定：“以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是黨在農村的一項基本制度。推進土地承包經營權流轉，不得改變農村土地家庭承包經營制度。鼓勵農村集體土地的所有權、承包權、經營權相分離，穩(wěn)定承包權，搞活經營權。”中共浙江省淳安縣委淳安縣人民政府《關于加快推進農村土地承包經營權流轉和規(guī)模經營的意見》規(guī)定：“穩(wěn)定農村基本經營制度。實行家庭承包經營是黨在農村的一項基本經營制度，推進土地承包經營權流轉要在明確所有權、穩(wěn)定承包權的前提下搞活經營權，不得改變農村土地的家庭承包關系。”湖北省遠安縣舊縣鎮(zhèn)《關于進一步規(guī)范農村土地承包經營權流轉推進適度規(guī)模經營工作方案》（2009年7月2日）規(guī)定：“堅持穩(wěn)定農村土地家庭承包經營制度不動搖，在明確集體土地所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權的基礎上，鼓勵農民采取轉包、轉讓、出租、互換、入股等形式進行土地經營權流轉。” 中共四川省宜賓市翠屏區(qū)委翠屏區(qū)人民政府《關于加快推進農村土地承包經營權流轉的意見》（翠委發(fā)〔2009〕10號）規(guī)定：“堅持明確所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權的原則。農村土地經營權流轉和發(fā)展規(guī)?；?、產業(yè)化經營，要穩(wěn)定家庭承包經營體制，在不改變土地承包關系的前提下，實行土地所有權、承包權和土地使用權分離，創(chuàng)新流轉機制，探索有效形式，放活土地使用權。”浙江省嘉興市南湖區(qū)關于進一步推進農村土地承包經營權流轉的實施意見（2009年07月06日南政辦發(fā)〔2007〕111號）規(guī)定：“鼓勵農村集體土地的所有權、承包權、經營權相分離，穩(wěn)定承包權，搞活經營權，規(guī)范土地承包經營權流轉。”鄂爾多斯市人民政府《全市農村牧區(qū)土地承包經營權流轉暫行辦法》（2009年7月7日）第三條規(guī)定：“土地承包經營權流轉基本原則。（二）堅持明確所有權，激活承包權，放活經營權的原則。浙江省舟山市普陀區(qū)人民政府《關于加快推進全區(qū)農村土地承包經營權流轉工作的意見》（2009年7月14日舟普政發(fā)〔2009〕38號）推進農村土地承包經營權流轉不得改變農村土地家庭承包經營制度，只能實行土地所有權、承包權、經營權分離，即所有權不變，承包權穩(wěn)定，經營權搞活。”中共湖北省遠安縣洋坪鎮(zhèn)委洋坪鎮(zhèn)人民政府《關于加快農村土地承包經營權流轉促進農業(yè)規(guī)模經營的實施方案》（2009年7月15日）規(guī)定：“以穩(wěn)定農村家庭承包經營體制為基礎，在不改變土地集體所有性質、不改變土地農業(yè)用途、不損害農民土地承包權益的前提下，積極推行土地所有權、土地承包權和土地使用權的分離，支持農民依法轉讓，促進土地集中，發(fā)展規(guī)模經營。”四川省人民政府辦公廳《關于進一步規(guī)范有序進行農村土地承包經營權流轉的意見》（2009年7月22日川辦發(fā)［2009］39號）規(guī)定：“堅持“穩(wěn)制、分權、搞活”的原則。在穩(wěn)定土地家庭承包經營制的前提下，實行土地所有權、承包權和經營權相分離，堅持集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活經營使用權。”中共甘肅省武威市涼州區(qū)委武威市涼州區(qū)人民政府《關于在推進城鄉(xiāng)一體化進程中加快土地流轉的指導意見》（2009年8月21日涼黨發(fā)〔2009〕69號）規(guī)定：“落實和明晰農村土地承包經營權是進行土地流轉的基本條件，在土地流轉中，要堅持“明確所有權，穩(wěn)定承包權，放活經營權”，依法保障農民對承包地的占有、使用、收益等權利。”浙江省慈溪市龍山鎮(zhèn)人民政府《關于加快推進土地承包經營權流轉工作的實施意見》（2009年9月1日）規(guī)定：“堅持“穩(wěn)定承包權，搞活經營權”的原則。推進土地承包經營權流轉必須穩(wěn)定和完善農村基本經營制度，鼓勵農村集體土地的所有權、承包權、經營權相分離，明確所有權，穩(wěn)定承包權，搞活經營權。”安徽省滁州市《促進農村土地承包經營權流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營實施意見》（2009年9月14日滁政〔2009〕83號）規(guī)定：“一是堅持穩(wěn)定承包權、放活經營權的原則。在穩(wěn)定農村土地家庭承包經營制度和土地承包關系的前提下，實行土地所有權、承包權和經營權分離，鼓勵農戶采取轉包、出租、入股、轉讓、互換等多種方式流轉土地，促進土地合理配置、有效使用。”中共浙江省衢州市衢江區(qū)委辦公室衢江區(qū)人民政府辦公室《關于加快推進農村土地承包經營權流轉促進農業(yè)規(guī)模經營的實施意見》（2009年9月14日區(qū)委辦發(fā)[2009]98號）規(guī)定：“鼓勵農村集體土地的所有權、承包權、經營權相分離，穩(wěn)定承包權，搞活經營權，規(guī)范農村土地流轉，流轉期限不得超過二輪承包期的剩余年限。”浙江省龍游縣沐塵畬族鄉(xiāng)人民政府《關于加快農村土地承包經營權流轉推進農業(yè)規(guī)模經營的若干意見》（2009年9月16日沐政[2009]37號）規(guī)定：“在堅持農村基本經營制度不變的前提下，鼓勵農村集體土地的所有權、承包權、經營權相分離，穩(wěn)定承包權，搞活經營權，推進土地規(guī)模經營和加快發(fā)展現代農業(yè)。”四川省安岳縣人民政府《關于進一步規(guī)范有序進行農村土地承包經營權流轉的實施意見》（2009年9月22日安府發(fā)〔2009〕31號）規(guī)定：“堅持‘穩(wěn)制、分權、搞活’的原則。在穩(wěn)定和完善農村基本經營制度，保持現有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的前提下，加快土地流轉，實行土地所有權、承包權和經營權分離。堅持集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權，放活經營使用權。”四川省萬源市人民政府《關于進一步加快和規(guī)范農村土地承包經營權流轉工作的意見》（2009年9月29日萬府發(fā)〔2009〕42號）規(guī)定：“堅持“穩(wěn)制、分權、搞活”的原則。在穩(wěn)定土地家庭承包經營制的前提下，實行土地所有權、承包權和經營權相分離，堅持集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活經營使用權。”內鄉(xiāng)縣人民政府《關于印發(fā)內鄉(xiāng)縣2010年煙葉生產工作意見的通知》（2009年10月9日內政〔2009〕68號）規(guī)定：“堅持“明晰所有權，穩(wěn)定承包權，搞活經營權”和“依法、有償、自愿”的原則，探索土地互換、轉租、入股、合作等土地流轉形式，使土地資源向科技大戶集中。湖南省益陽市《大通湖區(qū)農村土地流轉管理暫行辦法》（2009年10月16日大管發(fā)〔2009〕7號）規(guī)定：“農村土地流轉和發(fā)展規(guī)模經營，要在穩(wěn)定土地基本經營體制和土地承包關系的前提下，實行土地所有權、承包（承租）權和土地經營權分離，創(chuàng)新流轉機制，放活土地使用權。”江西省上猶縣人民政府《關于加快推進農村土地承包經營權流轉的實施意見》（2009年10月22日）規(guī)定：“穩(wěn)制、分權、放活的原則。要穩(wěn)定家庭承包經營體制，在不改變土地承包關系的前提下，實行土地所有權、土地承包權和土地使用權分離，創(chuàng)新流轉機制，探索有效形式，放活土地使用權。”安徽省和縣《關于推進全縣農村土地承包經營權流轉工作的實施意見》（2009年11月17日）和政〔2009〕79 號）規(guī)定：“在保持現有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的前提下，可實行土地所有權、承包權、經營權相分離，維護所有權，穩(wěn)定承包權，放活經營權，規(guī)范農村土地流轉行為。”甘肅省張掖市人民政府辦公室《關于積極推進農村土地承包經營權流轉工作的通知》（2009年11月23日）規(guī)定：“推進農村土地流轉的基本原則：（一）堅持穩(wěn)定承包權、放活經營權的原則。在穩(wěn)定農村土地家庭承包經營制度的前提下，實行土地所有權、承包權和經營權分離，以多種形式，促進土地資源合理配置和有效使用。”安徽省《宿州市今冬明春植樹造林工作方案》（2009年12月15日宿政辦發(fā)〔2009〕62號）規(guī)定：“鞏固集體林權制度改革成果，按照“明晰林木所有權，落實承包權，放活經營權，確保收益權”的要求，切實做到“林有其主，主有其權，權有其責，責有其利”，使廣大農民真正成為林業(yè)經營主體。”甘肅省人民政府辦公廳《關于積極穩(wěn)妥推進農村土地承包經營權流轉工作的通知》（2009年8月20日甘政辦發(fā)〔2009〕130號）村服務點對原承包方以轉包、出租或其它方式流轉土地經營權的，應及時造冊登記，并上報縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村經營管理機構備案。以轉讓或互換方式流轉土地經營權的，要經鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村經營管理機構審核后，報縣市區(qū)農村經營管理機構辦理變更登記。通過全面宣傳中央和省上關于土地流轉的法律、法規(guī)和政策，讓農戶認識到流轉的是土地使用權，并不會喪失土地承包權，增強維護自身權益的主動性，調動農戶利用土地流轉政策增加收入的積極性。

    安徽省人民政府《關于農村土地承包經營權流轉若干問題的意見》（2009年1月15日皖政[2009]13號）規(guī)定：“（七）允許農戶將承包土地經營權作為股權，自愿聯合從事農業(yè)合作生產經營。”中共湖北省委、湖北省人民政府《關于切實加強農業(yè)基礎建設促進農村經濟社會又好又快發(fā)展的意見》（2008年1月14日）規(guī)定：“穩(wěn)定農村土地承包關系，規(guī)范農村土地承包管理，積極建立農村土地承包經營權流轉市場，推動土地經營權有序流轉。”

    四、“保留（土地）承包權、轉移土地經營權（土地使用權）”存在問題

    土地承包經營權流轉內涵是重要的理論問題，《農村土地承包法》和《物權法》對土地承包經營權流轉內涵都未界定。目前，土地承包經營權流轉內涵重要理論問題學術界未達成共識，存在以“保留(土地)承包權、轉移土地經營權(土地使用權)”為實質內容、以“轉移（或者讓渡）部分或者全部土地承包經營權”為實質內容、從“土地承包經營權的變動”角度為依據、從“改變或者不改變農村集體土地所有權”為主要依據、以“兩類農村土地承包方式產生的土地承包經營權性質不同”為依據、以“農地使用權多級市場”角度為依據等六種主要觀點界定土地承包經營權流轉內涵 ，其觀點內容差異大、且存在不足和問題明顯，不利于實現土地承包經營權流轉符合“條件、自愿、有償、規(guī)范、有序、依法”之客觀要求。以“保留（土地）承包權、轉移土地經營權（土地使用權）”為實質內容來界定土地承包經營權流轉內涵是上述六種主要觀點中最主要觀點之一。

    我們認為：土地承包經營權流轉中“保留（土地）承包權、轉移土地經營權（土地使用權）”界定土地承包經營權流轉內涵該觀點其存在主要問題：

    1、（土地）承包權與土地所有權、土地承包經營權其性質不是同一層次的范疇，且不能并列使用。“目前，在理論界和實踐中，往往把土地承包權等同于土地承包經營權，混淆了兩種不同的法律涵義和屬性，不利于‘國家依法保護農村土地承包關系的長期穩(wěn)定’和‘維護農村土地承包當事人的合法權益’。” （土地）承包權其性質為民事權利能力（法律上的客觀權利）；而不是民事權利（現實中的主觀權利），如土地所有權、土地承包經營權等。如“家庭承包的‘農民土地承包權’（即農民承包權）是指家庭承包的本農村集體經濟組織成員（即農民）有權依法享有承包由本農村集體經濟組織發(fā)包農村土地的資格。” 即“承包權是成員獲得承包土地的資格，還不是一種實實在在的財產權。當集體成員通過承包合同獲取一份承包土地時，承包權就轉化為另一種形態(tài)的權利：承包土地使用權。” 按民法之理論分析，土地承包權是取得土地承包經營權的前提，如被賦予土地承包權主體資格的本農村集體經濟組織成員以戶為單位參加農村土地家庭承包活動，才能使農戶真正取得民事權利的物權性質的土地承包經營權；如被賦予土地承包權主體資格的本農村集體經濟組織成員放棄行使土地承包權而不以戶為單位參加農村土地家庭承包活動，則不能取得土地承包經營權。因此，（土地）承包權與土地所有權、土地承包經營權法律屬性不同，不能并列使用。

    2、土地經營權其權利內涵無法界定，不是法定的民事權利。目前，現行法律中只有國有企業(yè)經營權名稱，而無土地經營權這一名稱。“我國的立法既沒有單獨規(guī)定經營權，也沒有承認從土地承包經營權中能分離出獨立的經營權。” 因此，土地經營權不是法定的民事權利。

    3、土地使用權其權利內涵不固定、無法界定。“‘土地使用權’并不是經過法學上嚴格論證后提出的法律概念，而只是經濟上的‘土地使用’加上‘權利’這一法律外殼，至于這一概念在法律意義上的內涵、外延、內容與種類等，也沒有給予更為明確而科學的規(guī)定。” 在《物權法》規(guī)定的物權體系中，規(guī)定了所有權、土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權、抵押權、質權、留置權等基本物權。顯然，建設用地使用權和宅基地使用權屬于法定物權，而《物權法》沒有規(guī)定“土地使用權”這一名稱及權利性質。

    4、土地承包經營權是一個完整的民事權利，無法“分解為（土地）承包權和（土地）經營權或（土地）使用權”。物權性質的土地承包經營權，是指土地承包經營權人為農業(yè)目的，直接支配承包的農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地、園地、養(yǎng)殖水面、“四荒”等農村土地，并排除他人干涉的權利。按民法理論分析，一項權利，我們可以將它分解為不同的權能，一項權利有許多的權能，權利是由一束權能構成的。權利的基本區(qū)別在于權能，不同的權利有不同的權能構成。土地承包經營權中只有占有權能、使用權能、收益權能、處分權能（即依法處分土地承包經營權的權能，如土地承包經營權人依法實施土地承包經營權流轉；而不是土地所有權中的處分權能），而其內不存在（土地）承包權、（土地）經營權或（土地）使用權。如土地承包經營權轉讓，其結果是，轉讓方喪失部分或者全部承包地上的物權性質的土地承包經營權，受讓方依法取得部分或者全部承包地上的物權性質的土地承包經營權；同時，轉讓方與發(fā)包方之間在部分或者全部承包地上的承包關系終止，確立受讓方與發(fā)包方之間在部分或者全部承包地上的土地經營關系。如果轉讓方依法將全部承包地上的物權性質的土地承包經營權轉移給受讓方，那么，原承包方的土地承包經營權人的法律資格和原承包方擁有的物權性質的土地承包經營權同時喪失。又如土地承包經營權出租，在原土地承包經營權人（出租方）保留物權性質的土地承包經營權的前提下，承租方取得的是從物權性質的土地承包經營權中分離出來的部分權能（占有權能、使用權能、收益權能），即享有債權性質的農村承包地租賃權。因此，土地承包經營權無法“分解為（土地）承包權和（土地）經營權或（土地）使用權”。

    5、流進方取得權利的名稱中不存在（土地）經營權?！掇r村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經營權的流轉”第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”土地承包經營權轉讓，受讓方從轉讓方中移轉繼受取得完整的、具有物權性質的土地承包經營權。土地承包經營權轉包，受轉包方取得的是從物權性質的土地承包經營權中分離出來的部分權能，即只享有債權性質的土地承包經營權。土地承包經營權出租，承租方創(chuàng)設繼受取得債權性質的農村承包地租賃權。土地承包經營權互換，土地承包經營權人之間依法互相調換物權性質的土地承包經營權。因此，土地承包經營權流轉后，流進方取得權利的名稱中不存在（土地）經營權。

    五、土地承包經營權流轉內涵客觀界定

    我們認為，土地承包經營權流轉按流出方其物權是否喪失或是否保有分 ，可分為：（1）物權性質的土地承包經營權讓渡型流轉（物權性的土地承包經營權流轉或物權喪失型土地承包經營權流轉）。它是指原土地承包經營權人（流出方）依法將部分或者全部承包地上的物權性質的土地承包經營權移轉給流進方（新土地承包經營權人）的行為。其結果，原土地承包經營權人（流出方）喪失部分或者全部承包地上的物權性質的土地承包經營權，流進方（新土地承包經營權人）依法移轉繼受取得部分或者全部承包地上的物權性質的土地承包經營權；同時，流出方與發(fā)包方之間在部分或者全部承包地上的承包關系終止，確立流進方與發(fā)包方之間在部分或者全部承包地上的法律關系。如果流出方依法將全部承包地上的物權性質的土地承包經營權轉移給流進方，那么，原土地承包經營權人的法律資格和擁有的物權性質的土地承包經營權也同時喪失。物權性質的土地承包經營權讓渡型流轉，屬于物權變動范疇，屬于物權變動中的物權的移轉。（2）物權性質的土地承包經營權保留型流轉（非物權性的土地承包經營權流轉或物權保有型土地承包經營權流轉）。它是指原土地承包經營權人（流出方）在保留物權性質的土地承包經營權的前提下，從物權性質的土地承包經營權中分離出來的部分權能移轉給流進方的行為。其結果，原土地承包經營權人（流出方）仍然保留物權性質的土地承包經營權，而流進方無法移轉繼受取得物權性質的土地承包經營權（傳統(tǒng)的“一物一權”原則體現。“一物一權”指一物之上只能存在一個所有權以及不相容的他物權，不得有互不相容的兩個以上的物權同時存在于同一標的物之上），只能創(chuàng)設繼受取得非物權性質的農村承包地的權利（即不同的權能構成不同的權利），如土地承包經營權出租，承租方只能創(chuàng)設繼受取得債權性質的農村承包地租賃權；同時，原“承包方與發(fā)包方的承包關系不變”，新確立流出方與流進方之間的農村承包地流轉法律關系。

    對此，我們認為：依據土地承包經營權流轉包括物權性質的土地承包經營權讓渡型流轉和物權性質的土地承包經營權保留型流轉這一客觀事實，應以“移轉（或者轉移）物權性質的土地承包經營權或者物權性質的土地承包經營權中的部分權能”為實質內容界定土地承包經營權流轉內涵。根據《農村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經營權的流轉”（第32~43條）和第三章“其他方式的承包”（第49~50條）及《物權法》第128條規(guī)定，并結合民法理論分析，對土地承包經營權流轉內涵作一客觀界定，“土地承包經營權流轉”，是指在農村土地承包中的物權性質的土地承包經營權有效存在前提條件下，在不改變農村土地所有權權屬性質和主體種類與農業(yè)用途的基礎上，土地承包經營權人（即流出方）依法將該物權性質的土地承包經營權或者從該物權性質的土地承包經營權中分離出來的部分權能移轉給他人（即流進方）的行為。

    六、結論——農村集體土地“三權分離”論不科學

    我們研究認為：（1）通過農村土地家庭承包，使農村集體土地所有權中的權能發(fā)生第一次分離（轉移土地所有權中的占有權能、使用權能、部分收益權能，不轉移土地所有權中的處分權能），即農村集體土地所有權仍歸農民集體、農戶依法取得用益物權性質的土地承包經營權）；（2）用益物權性質的土地承包經營權是一個完整的民事權利，無法“分解為（土地）承包權和（土地）經營權或（土地）使用權”；（3）土地承包經營權流轉后，流進方取得權利的名稱中不存在（土地）經營權；（4）依據土地承包經營權流轉包括物權性質的土地承包經營權讓渡型流轉和物權性質的土地承包經營權保留型流轉這一客觀事實，應以“移轉（或者轉移）物權性質的土地承包經營權或者物權性質的土地承包經營權中的部分權能”為實質內容界定土地承包經營權流轉內涵，而以“保留(土地)承包權、轉移土地經營權(土地使用權)”為實質內容界定土地承包經營權流轉內涵是不科學的；（5）全部承包地上的物權性質的土地承包經營權讓渡型流轉，不發(fā)生物權性質的土地承包經營權權能分離，而轉移一個完整的民事權利的物權性質的土地承包經營權（轉移物權性質的土地承包經營權全部權能），流出方依法將全部承包地上的物權性質的土地承包經營權轉移給流進方，原土地承包經營權人的法律資格和擁有的物權性質的土地承包經營權也同時喪失，流進方成為土地承包經營權人，依法移轉繼受取得全部承包地上的用益物權性質的土地承包經營權；（6）部分承包地上的物權性質的土地承包經營權讓渡型流轉，不發(fā)生物權性質的土地承包經營權權能分離，同樣，轉移一個完整的民事權利的物權性質的土地承包經營權，流出方依法將部分承包地上的物權性質的土地承包經營權轉移給流進方，那么，原土地承包經營權人仍保留未轉移部分承包地上的用益物權性質的土地承包經營權，流進方也成為轉移部分承包地上的土地承包經營權人，依法移轉繼受取得部分承包地上的用益物權性質的土地承包經營權；（7）物權性質的土地承包經營權保留型流轉，原土地承包經營權人（流出方）在保留物權性質的土地承包經營權的前提下，物權性質的土地承包經營權權能發(fā)生分離（轉移土地承包經營權中的占有權能、使用權能、部分收益權能，不轉移土地承包經營權中的處分權能），即從物權性質的土地承包經營權中分離出來的部分權能移轉給流進方，流進方創(chuàng)設繼受取得非物權性質的農村承包地的權利（即不同的權能構成不同的權利）。

    因此，我們研究結論，農村集體土地“三權分離”論是不科學的，即一方面“三權分離”論在理論上不能成立、也無法得到理論上論證；另一方面“三權分離”論在實踐中無法實施、也不能指導實際運行；再一方面“三權分離”論在司法實踐中無法成為法院審判依據、也不能成為農村土地承包仲裁委員會裁決依據；最后一方面“三權分離”論不能真正起到保護農民土地權益的效果。

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