當(dāng)前農(nóng)村土地政策研究中有意無意有一種觀點(diǎn)，就是中國農(nóng)地制度不好，不如歐洲、美國的好，也不如東亞各經(jīng)濟(jì)體，當(dāng)前農(nóng)地制度改革的目標(biāo)就是要改變不 好的中國農(nóng)地制度，最后一勞永逸地建立一個與全世界相同的好的農(nóng)地制度。也是因此，當(dāng)前農(nóng)地制度要改革、要大動成為學(xué)界和政策研究部門的共識。

　　當(dāng)前中國農(nóng)地制度最大的優(yōu)勢也許就在這種制度還有調(diào)整空間。

　　通過新民主主義革命(資產(chǎn)階級性質(zhì)的革命)的土改，中國實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，消滅了土地剝削階級。此后不久又通過合作化完成了帶有社會主義革 命性質(zhì)的過渡，并通過互助組、初級社、高級社，一直到人民公社，形成了公有性質(zhì)的農(nóng)村土地制度，這個制度最終在1962年通過的《人民公社》60條中固定 下來，形成“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地集體所有制。到改革開放，實(shí)行各種責(zé)任制以調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，最終安徽小崗村“大包干”的家庭承包制成為主 導(dǎo)的農(nóng)村經(jīng)營制度安排，這樣一種制度強(qiáng)調(diào)土地集體所有、農(nóng)戶具有土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民與國家和集體的關(guān)系被界定為“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己 的”，初步形成了統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。因?yàn)檗r(nóng)民有了剩余索取權(quán)，家庭承包責(zé)任制極大地調(diào)動了農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，在比較短的 時期內(nèi)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出快速增加，農(nóng)民收入快速提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了較快發(fā)展。

　　家庭承包責(zé)任制到底能否穩(wěn)定，以家庭承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度能否穩(wěn)定?在分田到戶不久，中央即出臺政策規(guī)定家庭承包責(zé)任制15年不 變。到1990年代中期，中央又出臺政策規(guī)定家庭承包責(zé)任制長期穩(wěn)定，農(nóng)民承包土地的承包關(guān)系再延長30年不變。此后有國家領(lǐng)導(dǎo)人講農(nóng)村土地承包關(guān)系要保 持穩(wěn)定并長久不變。

　　家庭承包責(zé)任制規(guī)定“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，雖然因?yàn)檗r(nóng)民有剩余索取權(quán)，從而極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，卻因?yàn)檗r(nóng)戶數(shù) 量龐大，經(jīng)濟(jì)剩余很少且極為分散，國家很難從農(nóng)民那里低成本收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，集體也很難低成本地向農(nóng)民收取三提五統(tǒng)和共同生產(chǎn)費(fèi)，從而出現(xiàn)普遍的農(nóng)戶拖欠國 家和集體稅費(fèi)，而為了收齊稅費(fèi)，國家和集體就不得不提高組織投入，并因此迅速提高了向農(nóng)民收取稅費(fèi)的成本，這些成本最終落到農(nóng)民頭上，形成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的持 續(xù)加重。1990年代開始出現(xiàn)因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)而來的干群對立、村級債務(wù)等等問題，三農(nóng)問題迅速惡化。國家因此在進(jìn)入2000年以后果斷取消了農(nóng)業(yè)稅，并同時 取消了各種針對農(nóng)民的收費(fèi)。

　　取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不僅不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，而且迅速增加給農(nóng)民的各種補(bǔ)貼。之前一度成為負(fù)擔(dān)的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)迅速成為真金白銀的權(quán) 利，1998年前后第二輪土地延包中堅決不要土地承包經(jīng)營權(quán)(因?yàn)橛辛送恋爻邪?jīng)營權(quán)就必須要交納稅費(fèi))的農(nóng)民開始要求自己的土地承包經(jīng)營權(quán)，并因此在 2004年前后在全國掀起了一輪普遍的農(nóng)民要求土地承包經(jīng)營權(quán)的高潮，以至于很多省市自治區(qū)政府不得不在2004年前后進(jìn)行了“完善二輪延包制度”的圍繞 土地權(quán)利的調(diào)整。

　　1998年前后第二輪土地延包，因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)比較重，土地權(quán)利同時也意味著農(nóng)民負(fù)擔(dān)，土地中的利益比較少，甚至不少地方出現(xiàn)了農(nóng)民堅決不要土地 承包經(jīng)營權(quán)的情況。因此，第二輪土地延包在全國都是波瀾不驚，很多地方的第二輪土地承包走了過場。相反，2004年前后，因?yàn)槿∠r(nóng)業(yè)稅，土地權(quán)利利益巨 大，從而出現(xiàn)了全國范圍的爭奪土地承包經(jīng)營權(quán)的激烈沖突，國家不得不因此出臺政策微調(diào)農(nóng)村土地承包關(guān)系。受到2004年前后激烈爭奪土地權(quán)利的刺 激，2006年出臺的《物權(quán)法》開始將農(nóng)民土地承包權(quán)規(guī)范為用益物權(quán)，學(xué)界和政策部門開始探討一勞永逸解決問題的農(nóng)地法律制度。“長久不變”也因此應(yīng)運(yùn)而 生。“長久不變”的核心是通過一次初始公平的土地分配，將村社集體所有的農(nóng)地按村社成員進(jìn)行均分，村社成員獲得長久不變的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，然后再通過將農(nóng) 地三權(quán)分置，集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，農(nóng)戶將穩(wěn)定的承包權(quán)通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺流轉(zhuǎn)到經(jīng)營者，經(jīng)營者獲得農(nóng)地進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng) 業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制度。

　　問題是，至少在目前階段，農(nóng)民人數(shù)仍然很多，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)還有很長時期的存在合理性，一般農(nóng)戶家庭通過年輕子女進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，年齡比較大的父母留村 務(wù)農(nóng)來應(yīng)對當(dāng)前階段狀況，老人農(nóng)業(yè)還會有很長時期的合理性。且農(nóng)村中仍然存在著大量需要依賴農(nóng)村和農(nóng)業(yè)收入、并且往往將進(jìn)城親友鄰里承包地流入經(jīng)營的青壯 年農(nóng)戶，這些不離村的青壯年農(nóng)戶是農(nóng)村社會的“中堅力量”，在社會結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村治理中占據(jù)極其重要位置。因此，指望通過“確權(quán)確地確四至”來推動土地承包權(quán) 向規(guī)模經(jīng)營大戶流轉(zhuǎn)，從而解決一家一戶小農(nóng)無法解決公共品供給難題，以及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的思路，卻可能因?yàn)樾∫?guī)模的小農(nóng)經(jīng)營的長期存在而難以實(shí)現(xiàn)。反過來倒 是，因?yàn)橹竿ㄟ^推動經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來形成規(guī)模經(jīng)營的思路，使得政策極大地忽視了當(dāng)前乃至未來很長一個時期都將普遍存在的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的需要，政策根本沒有考慮仍 然高達(dá)2億戶以上小農(nóng)的需要以及他們的痛點(diǎn)在哪里的問題。

　　在仍然有2億多戶小農(nóng)，小農(nóng)不僅是最為重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，而且農(nóng)業(yè)為中國大部分人提供了就業(yè)收入機(jī)會，為中國現(xiàn)代化提供了穩(wěn)定的農(nóng)村根基的情況 下面，農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系包括土地制度安排就應(yīng)當(dāng)為小農(nóng)提供服務(wù)，土地制度設(shè)計就應(yīng)當(dāng)回應(yīng)當(dāng)前一般農(nóng)戶的需要，就應(yīng)當(dāng)解決他們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的遇到的困難，理解他 們農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主要痛點(diǎn)所在，而不是要設(shè)計一套一勞永逸的土地制度解決問題。簡單地說，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力還沒有發(fā)展到規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段，農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系包括 土地制度安排也就沒有必須跟進(jìn)到這個階段。

　　當(dāng)前中國農(nóng)村正處在歷史上最為快速的變動時期，未來一個時期將繼續(xù)快速變動。經(jīng)過了新民主主義革命和社會主義革命的中國，消滅了附著在土地上的 各種既得利益，從而使土地制度可以依據(jù)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要進(jìn)行設(shè)計或改革。前面所述包括人民公社“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度安排，“分田到戶”、 “15年不變”、“30年不變”、“土地確權(quán)”、“長久不變”等等，都是自上而下的制度設(shè)計或改革，以適應(yīng)不同時期農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要。當(dāng)然，這些設(shè)計 或改革并非就都一定對了。比如對“確權(quán)”和“長久不變”的設(shè)計，我以為都是大錯。但中國可以對土地制度進(jìn)行設(shè)計或改革本身，是因?yàn)榻?jīng)過新民主主義革命和社 會主義革命之后，中國已經(jīng)消滅了土地食利者，消滅了附著在土地上的既得利益，從而積累出來巨大的土地制度勢能或優(yōu)勢，并可以依據(jù)不同時期生產(chǎn)力發(fā)展的需要 來設(shè)計有所差異的土地制度。

　　建國以來，中國農(nóng)村生產(chǎn)力一直處于快速變化中，到目前，農(nóng)村生產(chǎn)力至少正在同時進(jìn)行三個方面的變化，一是機(jī)械化快速推進(jìn)，二是土地承包者與土地 經(jīng)營者迅速分離，三是青壯年勞動力大量進(jìn)城，老人農(nóng)業(yè)成為普遍現(xiàn)實(shí)。這三個方面的變化就要求農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系尤其是土地制度要予回應(yīng)。其中要點(diǎn)是解決小農(nóng)地塊 分離的問題，讓農(nóng)民之前為了公平而分得十分細(xì)碎的土地小塊并大塊，連片經(jīng)營。當(dāng)前種田農(nóng)戶的最大痛點(diǎn)就是土地過于細(xì)碎，機(jī)械難以下田，灌溉成本太高，連片 經(jīng)營可以讓農(nóng)民極大幅度地降低農(nóng)業(yè)勞動投入和農(nóng)業(yè)管理成本。若當(dāng)前農(nóng)民痛點(diǎn)在于地塊細(xì)碎，則確權(quán)確地確四至就是十分荒唐的事情。相反，當(dāng)前仍然寫在憲法上 的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制就具有極大合理性。

　　隨著現(xiàn)代化和城市化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力還會繼續(xù)發(fā)生變化，大量農(nóng)村人口繼續(xù)進(jìn)城，且進(jìn)城農(nóng)民中的絕大多數(shù)都有能力在城市體面安居，少數(shù)進(jìn)城失敗 的進(jìn)城農(nóng)民，國家也有能力為其提供較高水平的基本保障，農(nóng)業(yè)和土地的社會保障功能降低，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化本身的規(guī)律開始起作用，則因?yàn)橹袊r(nóng)地制度的優(yōu)勢，國家 就可以再進(jìn)行土地制度改革以適應(yīng)新時期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。

　　以上所述，總結(jié)起來就是，經(jīng)過了兩次革命所形成的中國農(nóng)地制度因?yàn)橄麥缌烁街谕恋厣系募鹊美?，從而形成了中國特色的土地制度具有極大的優(yōu)勢，可以通過改革來適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。中國土地制度可以改革使中國農(nóng)業(yè)就更加有了希望。

　　反觀一般國家，因?yàn)橥恋厮接校谕恋厣厦娓街袕?qiáng)大的既得利益，任何土地制度改革都是不可能的，除非革命，因?yàn)橹挥懈锩拍苷嬲龔?qiáng)制性地調(diào)整不 可逆的既得利益。日韓以及臺灣地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并不順利，其中一個重要原因就是土地制度難以調(diào)整。臺灣地區(qū)搞的“小地主大佃農(nóng)”改革，只能是國家花了很多 錢，農(nóng)業(yè)卻仍然沒有發(fā)展。日韓臺通過民主革命性質(zhì)的土改做到了平均地權(quán)，但細(xì)碎的土地權(quán)利在新時期(農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)城了)如何整合成為適合發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)推進(jìn)農(nóng) 業(yè)現(xiàn)代化的安排，卻出現(xiàn)了問題。而印度、拉美等未進(jìn)行過民主革命性質(zhì)土地改革的國家，土地所有權(quán)集中在少數(shù)地主手中，成為剝削農(nóng)民的手段，這些人數(shù)很少的 帶有封建性質(zhì)的地主不當(dāng)?shù)卣加辛松鐣Ｓ鄰亩狭斯I(yè)化的后腿。

　　顯然，無論是印度、拉美等未進(jìn)行土改的發(fā)展中國家，還是日韓臺等進(jìn)行過土改的東亞國家和地區(qū)，因?yàn)橥恋刂贫仁撬接兄?，就使得附著在土地上的既?利益不可能通過改革來清除，其土地制度倒是穩(wěn)定了，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力卻在不斷變動，這個變動的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力就時時讓穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系包括土地制度出丑，其代價 是農(nóng)業(yè)發(fā)展不好。

　　中國農(nóng)業(yè)乃至中國發(fā)展的優(yōu)勢就在于，因?yàn)橄麥缌烁街恋厣系募鹊美妫怪袊梢噪S著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，不斷地調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，包括進(jìn) 行農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度的改革與完善，其中的關(guān)鍵之一是土地制度的調(diào)整。當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力仍處在快速變動中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系包括農(nóng)地制度安排也就必然要變動。 我們不可能也不必要一勞永逸地建立一個適合任何情況的農(nóng)地制度。農(nóng)地制度可以調(diào)整是中國的巨大優(yōu)勢，其實(shí)正是中國奇跡的一個幕后英雄。

　　當(dāng)前的土地制度安排也就只能來自當(dāng)前農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展的狀況與農(nóng)民的需求。我們要了解當(dāng)前農(nóng)村的狀況。因此，再次想到陳云講的“不唯書、不唯上、只唯實(shí)”了。

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