導 語

6月28日，全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》。這部法律的制定過程充滿爭論與波折，至少有2017年草案、2022年一次審議稿、2023年二次審議稿、2024年三次審議稿以及人大審議通過的2024年最終版五個版本。其中，2017年版和2022年版之間存在走合作經(jīng)濟道路，還是集體經(jīng)濟道路的巨大差異。

本文中，張文茂老師(2024年6月1日不幸辭世)深入細致地對比和解讀了2017年和2022年兩個版本的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法草案》。他認為，農(nóng)村徹底私有化改革有兩個方面，一個是使土地承包權(quán)和其他財產(chǎn)權(quán)益股權(quán)化、物權(quán)化，然后可以自由流轉(zhuǎn);另一個是把集體經(jīng)濟組織股份合作化、企業(yè)化、公司化。2017年版的草案正是要用合作制取代集體經(jīng)濟，或者促使集體經(jīng)濟組織本身股份化、公司化、企業(yè)化，其立法目的是要從法律上最終瓦解集體經(jīng)濟組織?？上驳氖?，2022年的草案撥亂反正，堅持了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應有的基本原則，確立并保護了農(nóng)村集體經(jīng)濟的法律地位和應有權(quán)益。

與2022年一次審議稿相比，除了文字細節(jié)上的修改，2024年最終審議通過的版本調(diào)整了對集體經(jīng)濟組織職責，刪去了集體經(jīng)濟組織應當為成員提供教育、文化、衛(wèi)生等服務(wù)的規(guī)定;增加了集體財產(chǎn)不得分割到成員個人的規(guī)定;增加了集體經(jīng)濟組織可以通過資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、經(jīng)營性財產(chǎn)參股等發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的權(quán)限，大體上堅持了2022年一次審議稿的基調(diào)。這部終獲通過的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》能否真正解決包產(chǎn)到戶以來，鄉(xiāng)村面臨的集體渙散、小農(nóng)脆弱、資本蔓延的問題，還有待繼續(xù)觀察。

張文茂

曾任北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心城郊經(jīng)濟研究所所長，多年從事農(nóng)村工作實踐和政策研究。改革開放初期曾擔任縣委黨校教員、副校長、農(nóng)村工作部副部長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記等職。二十世紀九十年代初調(diào)到北京市農(nóng)研中心，從事農(nóng)村改革政策研究，先后擔任體制研究室主任、城郊經(jīng)濟研究所所長等職。

出版有《北京郊區(qū)現(xiàn)代化問題研究》《京郊農(nóng)村改革三十年研究》《城鎮(zhèn)化與社會轉(zhuǎn)型》等著作，曾參與中央政研室、中宣部和北京市等重大課題的調(diào)研和撰稿工作，對農(nóng)村改革、集體經(jīng)濟、土地制度演變史、農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村經(jīng)濟體制演變等問題有獨到見解，形成一批高水平科研成果。退休后仍堅持從事農(nóng)村集體經(jīng)濟體制改革和組織制度建設(shè)等研究。

 

圖片來源：網(wǎng)絡(luò)

新版的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》征求意見稿有很大進步，在一些重大原則問題上澄清了法律界限，盡管還有很多不足之處，但總體來看是值得肯定的。農(nóng)村徹底私有化改革有兩個方面：一個是使土地承包權(quán)和其他財產(chǎn)權(quán)益股權(quán)化、物權(quán)化，然后可以自由流轉(zhuǎn);一個是把集體經(jīng)濟組織股份合作化、企業(yè)化、公司化。只有把這兩個方面結(jié)合起來，才能為資本下鄉(xiāng)兼并農(nóng)村土地資源在政策法規(guī)上大開綠燈，集體經(jīng)濟組織才能最終滅亡。

所以，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法問題上，一些人以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以出資設(shè)立公司企業(yè)、可以興辦專業(yè)合作組織和股份合作組織為由，企圖把集體經(jīng)濟組織本身也從法律上蛻化為這些市場主體，這是完全錯誤的。有比較才有鑒別。新版《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》征求意見稿與2017年版的征求意見稿相比，在這兩個方面進行了有力的阻擊。

對照前后兩個版本，可以看出兩稿的立法動機截然不同，立意高下一目了然。前稿是要用合作制取代集體經(jīng)濟，立法的目的是要從法律上最終瓦解集體經(jīng)濟組織。而新版草案則盡量與2017年版草案劃清界限，堅持了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當具備的基本原則，力圖還原農(nóng)村集體經(jīng)濟的本來面目。如能通過，這是對農(nóng)村私有化和資本化改革浪潮的一個有力反擊。對此，我談幾點不成熟的看法，供大家參考。

一

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織

與合作經(jīng)濟組織的區(qū)別

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的根本目的是使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得正常的法人資格，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權(quán)益提供法律保護，以利于堅持鞏固和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，而不是借立法的名義將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織退化到合作經(jīng)濟組織，進而再退化到股份合作制和股份制組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與合作經(jīng)濟組織到底是不是一回事?有哪些區(qū)別呢?

1. 兩者的組織結(jié)構(gòu)不同

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是以鄉(xiāng)村社區(qū)為單位組織起來的、有分工協(xié)作、有統(tǒng)一經(jīng)營的有機整體，不是多個同質(zhì)的個體農(nóng)戶的簡單相加。有些學者鼓吹的農(nóng)村集體經(jīng)濟是“個體的集合”，是想把集體經(jīng)濟蛻變?yōu)橄褚换@子土豆那樣的合作經(jīng)濟。而合作經(jīng)濟組織是可以由多個個體簡單相加起來的。

2. 兩者的所有制性質(zhì)不同

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是公有制，有不可分割的公有資產(chǎn)。而合作經(jīng)濟是共有制，其資產(chǎn)是可以分割到人的。西方經(jīng)濟學強調(diào)的產(chǎn)權(quán)明晰就是要使產(chǎn)權(quán)歸屬上可以一直穿透到自然人。所以，共有制的合作制本質(zhì)上是私有制，不能穿透到人的叫產(chǎn)權(quán)不明晰，是無主資產(chǎn)，必須分割量化到個人。

3. 兩者存在的基礎(chǔ)或外部條件不同

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是以土地集體所有制為基礎(chǔ)、以鄉(xiāng)村社區(qū)為載體而存在和發(fā)展的。而合作經(jīng)濟組織可以在土地私有制的基礎(chǔ)上組成，并且也不一定要依賴于村社社區(qū)。所以合作經(jīng)濟組織沒有村社合一的特征。

4. 兩者的目標和功能不同

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既是鄉(xiāng)村社區(qū)統(tǒng)籌組織物質(zhì)生產(chǎn)和其他經(jīng)濟活動的統(tǒng)一體，又承擔著社區(qū)集體成員基本生活保障的功能。合作經(jīng)濟組織沒有這些功能，只是經(jīng)濟活動中某一環(huán)節(jié)或某一領(lǐng)域的合作形式，所以不具有社區(qū)性和社會功能。

5. 兩者的經(jīng)營體制或方式不同

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的集體財產(chǎn)，一般分為兩大類：一類是經(jīng)營性資產(chǎn)，采用集體辦公司企業(yè)或興辦其它市場經(jīng)營主體的形式，社區(qū)集體只按出資額對所屬企業(yè)的債務(wù)承擔有限責任。另一大類是非經(jīng)營性財產(chǎn)，用于興辦文化、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會保障等事業(yè)，是非盈利的。而合作經(jīng)濟組織本身和企業(yè)一樣，都是直接從事經(jīng)營性的市場主體，不具有社區(qū)性和社會責任。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在市場經(jīng)濟條件下，必須建立集體經(jīng)濟組織加公司企業(yè)等市場主體的體制，即雙層或多層經(jīng)營的體制。這也是市場經(jīng)濟條件下的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與計劃經(jīng)濟條件下的人民公社集體經(jīng)濟組織的重大區(qū)別。

6. 兩者的分配方式不同

一般來說，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是按勞分配，不存在憑借占有資產(chǎn)的多少而取得更多的分配權(quán)益。

合作經(jīng)濟組織雖然也有一定的聯(lián)合勞動的屬性，但它并不排除按資產(chǎn)分配的原則，所以可以按股分紅，或按交易量的多少返還利益。

二

完全贊同新版草案中

明確的一些重要原則界限

將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改造為合作經(jīng)濟組織甚至股份合作經(jīng)濟組織，是為資本改造農(nóng)村提供法律依據(jù)，最終徹底瓦解農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，用共有制取代公有性質(zhì)的農(nóng)村集體所有制。和2017年版的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》征求意見稿草案相比，新版草案堅守了底線，堅持了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應該具備的基本原則。其中以下各點，我表示非常贊同。

1. 新版草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的立法對象不是合作經(jīng)濟組織，不是股份合作社的原則。

如第二條：適用范圍中指出：

辦法所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，……不包括農(nóng)村供銷合作社、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社等合作經(jīng)濟組織。

這就把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與合作經(jīng)濟組織區(qū)別開來，避免了用合作經(jīng)濟組織取代農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的錯誤傾向。

而前一版草案恰恰是把兩者混淆起來，抹殺兩者的原則區(qū)別和法律界限，甚至把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的名稱統(tǒng)一為“集體經(jīng)濟合作社”“集體經(jīng)濟股份合作社”等。在農(nóng)村集體經(jīng)濟終止的有關(guān)條款中，前一版草案竟然把“不能按照合作制或股份合作制運行”作為集體經(jīng)濟組織終止的條件之一。這是在為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織向合作經(jīng)濟組織蛻化或把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身公司企業(yè)化大開綠燈。這是在保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還是在瓦解農(nóng)村集體經(jīng)濟組織?這不是要用股份合作制組織取而代之嗎?

2. 新版草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級和組級三種形式。

如第二條中：

本法所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，……包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織、村級集體經(jīng)濟組織、組級集體經(jīng)濟組織。

雖然這里沒有明確三級之間的關(guān)系，但是，畢竟為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的集體經(jīng)濟組織的發(fā)展留出了空間，今后可以通過“合并”的相關(guān)法律規(guī)定來解決。

相反，前一版草案中排除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在的合法地位。如草案總則的第二條中：

本法所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是指由原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大隊、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊經(jīng)改革、改造或改組形成的，具有集體所有、合作經(jīng)營、獨立核算、民主管理性質(zhì)的村、組集體合作經(jīng)濟組織。

在這里，他們幾乎連人民公社的歷史存在都是不承認的。

所以，只承認農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大隊、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊的歷史存在，自然也就沒有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位了。新版草案否定了這種歷史虛無主義的做法，直接承認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級和組級三個層次，在一定意義上還原了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)生和發(fā)展的歷史本來面目。

3. 新版草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是以土地集體所有制為基礎(chǔ)的，是以村組社區(qū)為載體組織起來的。

新版草案第二條指出：

本法所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是指以土地集體所有為基礎(chǔ)，依法代表成員集體行使所有權(quán)，實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的地區(qū)性經(jīng)濟組織。

這里明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本屬性，即“作為農(nóng)村集體土地及集體資產(chǎn)的所有者載體(習近平語)”，也明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織邊界的地區(qū)性，以區(qū)別于其他類型的經(jīng)濟組織。

為什么農(nóng)村集體所有制必須要有一個特定的社區(qū)組織載體?因為這種集體所有制是一種社區(qū)公有制，而這種公有財產(chǎn)是不能分割到成員個人的。分割到成員個人就變成了按份共有的合作制或股份制了。

而在前一版草案總則第四條中，只承認：

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理主體，依法代表全體成員對農(nóng)村集體資產(chǎn)行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，承擔管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務(wù)集體成員等職責。

這樣的規(guī)定把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與合作經(jīng)濟組織之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系上的區(qū)別完全抹殺了，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也只是被成員委托的管理主體，而不再是集體土地及集體資產(chǎn)的所有者載體了。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)主體屬性和法律地位沒有了，成為與產(chǎn)權(quán)私有基礎(chǔ)上的合作制一樣的組織了。

新版草案在這個問題的表述上雖然還可以進一步推敲，但畢竟比前一版草案有了很大的進步，承認了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應該依法代表成員行使所有權(quán)而不僅僅是管理權(quán)了。

4. 新版草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是特別法人、不可以破產(chǎn)的原則。

這里的含義是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有兩種基本屬性：經(jīng)營性和社會性。經(jīng)營性可以通過集體經(jīng)濟組織興辦企業(yè)的形式存在和發(fā)展。社會性可以通過集體經(jīng)濟組織興辦各種事業(yè)的形式存在和發(fā)展。所以其財產(chǎn)也分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性。這是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與一般公司企業(yè)組織、專業(yè)合作組織、股份合作組織、股份制組織等完全不同的。

所以，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能像其他那些市場主體一樣可以破產(chǎn)，這是由于他同時具有的社區(qū)型的社會性屬性決定的。

5. 新版草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對所辦的市場經(jīng)營主體按出資額承擔有限責任的原則。

草案的第六條，特別法人中規(guī)定：

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依法出資設(shè)立或者參與設(shè)立公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場主體。設(shè)立的市場主體依法從事經(jīng)營活動，享有相應市場主體的權(quán)力、履行相應義務(wù)，以其財產(chǎn)對債務(wù)承擔責任。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以其出資為限對其設(shè)立或參與設(shè)立的市場主體的債務(wù)承擔責任。

這是一種以出資額為限的有限責任制，是為了防止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因公司化而走向破產(chǎn)，是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的一種法律保護。

而前一版草案在第五條中規(guī)定：

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以其合法取得的所有集體資產(chǎn)依法對債務(wù)承擔責任。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員以其出資額或所持股份份額為限對本集體經(jīng)濟組織承擔責任。

這種“以其合法取得的所有集體資產(chǎn)依法對債務(wù)承擔責任”的規(guī)定，就是一種無限責任，是為集體經(jīng)濟組織最終破產(chǎn)挖的一個陷阱，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織企業(yè)化、公司化以后必然所要面對的嚴酷現(xiàn)實。

新版草案將其否定了，也是一個很大的進步。

6. 新版草案明確了農(nóng)村集體財產(chǎn)是不能分割到成員個人和集體土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的原則。

見第六條：特別法人條款中規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以農(nóng)民集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)立，集體土地所有權(quán)依法不得轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得破產(chǎn)。”

同時規(guī)定：“集體財產(chǎn)依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理，不可分割到成員個人。”

而在前一版草案的第四十六條中則強調(diào)：

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以按照依法、自愿、民主、公正的原則，開展集體資產(chǎn)股份合作制改革，設(shè)立農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作經(jīng)濟組織，創(chuàng)新資產(chǎn)運營，建立‘歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢’的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。

很顯然，新版草案對前一版草案的集體產(chǎn)權(quán)改革進行了修正，這也是一個很大的進步。

7. 新版草案在總則中明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能職責。

新版草案在總則中就為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能職責單列一條，具體列舉了十三款。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法履行下列職責：

(一)發(fā)包農(nóng)村土地;

(二)辦理農(nóng)村宅基地申請、使用事項;

(三)合理開發(fā)利用、保護耕地等土地資源并進行監(jiān)督;

(四)使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地或者出讓、出租集體經(jīng)營性建設(shè)使用權(quán);

(五)組織開展集體財產(chǎn)經(jīng)營、管理;

(六)決定集體出資的企業(yè)所有權(quán)的變動;

(七)分配、使用集體收益;

(八)分配、使用集體土地被征收征用的土地補償費等;

(九)為成員的生產(chǎn)經(jīng)營提供技術(shù)、信息等服務(wù);

(十)為成員提供教育、文化、衛(wèi)生、體育、養(yǎng)老等服務(wù)，或者對村民委員會提供服務(wù)給予資金等支持;

(十一)支持和配合村民委員會在黨組織的領(lǐng)導下開展村民自治;

(十二)支持農(nóng)村其他經(jīng)濟組織、社會組織依法發(fā)揮作用;

(十三)法律法規(guī)和章程規(guī)定的其他職責。

顯然，新版草案終于重新開始強調(diào)要尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法具有的職能職責了。而這種職能職責實際上是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法應該享有的基本權(quán)益。新版草案在總則中加以明確是一個重大的進步。

而前一版草案并沒有在總則中明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能職責，只是在第四章“組織機構(gòu)及治理”的第三十條中原則性地列舉了一些空話：

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法履行下列職責：

(一)保護、管理集體所有或者國家所有由集體使用的耕地、林地、草地、山嶺、荒地、水面、灘涂及相關(guān)附屬設(shè)施等資源;

(二)經(jīng)營集體所有資產(chǎn)，實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值;

(三)提供成員生產(chǎn)經(jīng)營和生活所需的服務(wù);

(四)協(xié)調(diào)成員之間的利益關(guān)系;

(五)建立健全集體資產(chǎn)經(jīng)營管理、財務(wù)會計、民主理財、收益分配等制度。

很顯然，前一版草案是漠視農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本應享有的基本權(quán)益的。因為在現(xiàn)實中，這些基本權(quán)益也早已被各種政策法規(guī)肢解了。

8. 新版草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主管部門是縣及縣以上的農(nóng)業(yè)主管部門，并負責注冊登記等職責。

見第十條。

集體經(jīng)濟組織不能由市場監(jiān)管(原工商行政部門)部門登記，因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身不是公司企業(yè)組織，甚至可以說不是完全獨立的市場主體，因為他不能用集體的土地的所有權(quán)為自己興辦的企業(yè)等市場主體的債務(wù)承擔無限責任。

如果將目前有些地方政府把土地承包權(quán)納入不動產(chǎn)登記的做法與新版的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法草案》對照一下，可以看出現(xiàn)實中政策法規(guī)的混亂和矛盾沖突。對土地承包權(quán)進行不動產(chǎn)登記，就是承包權(quán)的物權(quán)化，是在法律上正式承認土地的私有化。其影響不亞于春秋時期魯國的“初稅畝”。

況且，對土地承包權(quán)的管理首先是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身的職能職責，其次才是政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應該監(jiān)督管理的職能，為什么要由自然資源部門來登記呢?這難道不是在國家管理層面繼續(xù)肢解農(nóng)村集體經(jīng)濟組織嗎?

9. 新版草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的名稱，即××鄉(xiāng)××村“集體經(jīng)濟組織”。

見第二十二條，這很好。

子曰：必也正名呼，名不正則言不順。

而2017年的前一版草案第十四條規(guī)定：

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的名稱統(tǒng)一為：××縣(市、區(qū))××鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)××村(××組)集體經(jīng)濟合作社;完成股份合作制改革的，登記為：××縣(市、區(qū))××鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街)××村(××組)集體經(jīng)濟股份合作社。

這也是一個重大的原則問題，連名字都要改成“股份合作社”了，你還搞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法有什么用?

好在新版草案直接否定了這一條。

10. 新版草案明確了當下集體經(jīng)濟的股權(quán)量化只是其成員的一種財產(chǎn)收益權(quán)的量化，是一種分配權(quán)，而不是物權(quán)化的股權(quán)，新版草案稱為“集體經(jīng)營性財產(chǎn)收益權(quán)份額量化”。

見第四十一條：經(jīng)營性財產(chǎn)量化。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以將集體所有的經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)以份額的形式量化到本集體經(jīng)濟組織成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。

前一版草案在第四十六條規(guī)定：

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以按照依法、自愿、民主、公正的原則，開展集體資產(chǎn)股份合作制改革，設(shè)立農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制經(jīng)濟組織，創(chuàng)新資產(chǎn)運營，建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。

新版草案基本否定了這一條。此外，前一版草案都用的是“資產(chǎn)”的概念，而新版都用的是“財產(chǎn)”的概念。這也是新版與前一版的一個重大區(qū)別。

11. 新版草案明確了成員退出不能分割集體財產(chǎn)，只可給予適當補償或保留一定的收益分配權(quán)。

新版草案第十七條規(guī)定：

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員自愿退出的，可以與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商獲得適當補償或者在一定期限內(nèi)保留已經(jīng)享有的財產(chǎn)權(quán)益，但是，不得要求分割集體財產(chǎn)。

2017版草案第二十八條規(guī)定：

自愿退出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或喪失成員資格的成員，不得分割集體資產(chǎn)，可由合法繼承人繼承或經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意轉(zhuǎn)讓其股份，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應設(shè)置受讓方占有股權(quán)的上限。

前一版草案允許有條件繼承和轉(zhuǎn)讓股權(quán)。新版草案則避開或否定了這一點，但仍留有尾巴。

12. 新版草案第三章是“登記、合并和分立”，而2017版草案是“設(shè)立和終止”。

二者有什么區(qū)別呢?似乎區(qū)別不大。但這里的重點是，前一版草案強調(diào)的是重新設(shè)立并登記，而這個重新設(shè)立的標準是是否進行了產(chǎn)權(quán)制度改革，資產(chǎn)是否已經(jīng)量化到人。所以才有了2018年那個三個部委聯(lián)合發(fā)文的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼工作的通知。

通知只提給完成產(chǎn)權(quán)制度改革成立股份合作社的所謂集體經(jīng)濟組織登記賦碼，把沒有進行產(chǎn)權(quán)量化改革的集體經(jīng)濟組織排除在外，這是從立法到行政執(zhí)法聯(lián)手圍剿農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。而新版草案則否定了此類重新設(shè)立登記的問題。

三

關(guān)于進一步修改完善的幾點意見

1. 關(guān)于經(jīng)營性用地的規(guī)定有矛盾

如第三十八條“其他農(nóng)村土地的經(jīng)營”，可以采用經(jīng)營權(quán)出租、入股等方式經(jīng)營。

而第四十條的集體建設(shè)用地卻與三十八條規(guī)定不統(tǒng)一。

【第三十七條：集體財產(chǎn)】

集體財產(chǎn)主要包括：

(一)集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等：

(二)……

(三)集體所有的教育、科技、文化、和旅游、衛(wèi)生、體育、交通等設(shè)施和農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。

【第三十八條：其他農(nóng)村土地的經(jīng)營】

依法應當實行家庭承包經(jīng)營的耕地、林地、草地以外的其他農(nóng)村土地，集體經(jīng)濟組織可以直接組織經(jīng)營或者依法實行承包經(jīng)營，也可以依法采取土地經(jīng)營權(quán)出租、入股等方式經(jīng)營。

【第四十條：集體經(jīng)營性建設(shè)用地的經(jīng)營】

符合國家規(guī)定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體經(jīng)濟組織應當優(yōu)先用于發(fā)展集體經(jīng)濟和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，也可以依法通過出讓、出租等方式交由單位或個人有償使用。但是，這里又沒有明確提是否可以采用入股的方式經(jīng)營。

而以上三條的邏輯關(guān)系是：

第三十七條是集體土地財產(chǎn)的總括。第三十八條是第三十七條中的一部分。依法不實行家庭承包的那部分土地，即“其他農(nóng)村土地”，其中規(guī)定了可以出租、入股。那么，在邏輯關(guān)系上，這里的出租、入股應該也適用于第四十條的集體建設(shè)用地，因為集體建設(shè)用地也屬于 “其他農(nóng)村土地”。而第四十條除了規(guī)定集體建設(shè)用地可以通過出讓、出租的方式流轉(zhuǎn)給單位或個人有償使用之外，并未提及是否也可以采取入股的方式經(jīng)營。應該說，第四十條不提入股的方式是正確的。但是在文字處理上出現(xiàn)了矛盾。

如果第四十條的集體建設(shè)用地包括在第三十八條的其他農(nóng)村土地范圍之內(nèi)，那么，就會為集體建設(shè)用地經(jīng)營權(quán)入股的方式留出了口子。入股即意味著喪失權(quán)益的可能，即經(jīng)營權(quán)喪失。那么，這里應該明確提出不支持集體建設(shè)用地經(jīng)營權(quán)入股的經(jīng)營方式，或者包括第三十八條的所有農(nóng)村其他土地，都不要提“經(jīng)營權(quán)入股”的方式。

如果第四十條不包括在第三十八條的“其他農(nóng)村土地”范圍中，則應明確加以區(qū)分，以免造成誤解和混亂。

2. 關(guān)于財政支持

草案第四十九條：財政支持措施

此處的提法比較原則，缺少具體措施。

建議增加要求地方政府制定財政周轉(zhuǎn)資金支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的相關(guān)政策和具體措施。

用財政周轉(zhuǎn)資金支持農(nóng)村集體經(jīng)濟，一是公共財政應該承擔的責任?，F(xiàn)在的財政資金大都支持社會資本或大戶了。二是要對每個集體經(jīng)濟組織核定一定的數(shù)額和一定的使用年限，到期歸還后可繼續(xù)周轉(zhuǎn)，不能歸還的不可繼續(xù)使用。三是將來可以轉(zhuǎn)為國有資產(chǎn)在集體經(jīng)濟企業(yè)中的股份，為走向城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造條件。

此外，關(guān)于各種財政支農(nóng)資金投入形成的財產(chǎn)，不論是經(jīng)營性還是非經(jīng)營性的，均應作為集體財產(chǎn)，計入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的賬目，由集體經(jīng)濟組織加強管理，并且應該明確不得量化到成員個人。

3. 關(guān)于金融支持

解決集體經(jīng)濟發(fā)展的金融支持問題，要從兩個方面考慮：

一是恢復或重建農(nóng)村集體經(jīng)濟的信用合作組織，既要有基層組織，也要有從地方到中央的信用聯(lián)合組織。這是農(nóng)村集體經(jīng)濟在市場經(jīng)濟條件下發(fā)展壯大、不被國際和國內(nèi)金融資本控制剝削的根本保證。

二對集體經(jīng)濟興辦企業(yè)的商業(yè)性金融支持，只能用集體企業(yè)的資產(chǎn)進行抵押，不得用集體土地進行抵押。

所以，草案第五十二條：金融支持措施中，應增加恢復或重建農(nóng)村集體經(jīng)濟合作金融和加強監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容。

4. 關(guān)于股權(quán)質(zhì)押

第五十二條“金融支持措施”中，集體經(jīng)營性財產(chǎn)可以“股權(quán)質(zhì)押”的方式，取得貸款支持等。

新版草案第四十一條中明確：集體所有的經(jīng)營性財產(chǎn)是指本法第三十七條除第一、三項以外的財產(chǎn)。這就意味著第三十八條和第四十條所指的財產(chǎn)都可以適用于股權(quán)質(zhì)押。這實際上為部分土地財產(chǎn)的私有化留了個口子。

建議將此款取消。

5. 關(guān)于建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的聯(lián)合會

國家應向支持工商業(yè)者聯(lián)合會那樣支持建立全國和地方各級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織聯(lián)合會組織，作為社團法人在各級民政部門登記注冊。各級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織聯(lián)合會為農(nóng)村集體經(jīng)濟提供各種支持和幫助，維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益，為農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展保駕護航。

建議新版在修改完善時，在有關(guān)支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的條款中增加這一內(nèi)容。