行政管理體制改革已經(jīng)陷入“病態(tài)均衡”——以地震后西安火車站工作人員的表現(xiàn)為例

 作者：老田

 在管理體制改革中間，最近二十多年的改革有一個(gè)巨大的失誤，就是過分注重管理規(guī)則和制度的作用。與此相關(guān)，有一個(gè)錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)也到處流傳——“有了好制度，壞人也只能辦好事；沒有好制度，好人也辦不成好事?！边@種把規(guī)則和制度擴(kuò)大為管理全部內(nèi)容的理解，是極其狹隘和偏頗的。按照這樣一種認(rèn)識(shí)，規(guī)則的執(zhí)行成本和監(jiān)督信息的成本都為零，任何規(guī)則只要制定出來，就能夠毫無代價(jià)地實(shí)施下去，管理者和被管理者就此被完全束縛了手腳，剝奪了任何自由行動(dòng)的空間，這一“制度萬能”的邏輯，本質(zhì)上就是“人有多大膽地有多高產(chǎn)”的一個(gè)別種版本。實(shí)際上，由于監(jiān)督信息和執(zhí)行成本不為零，規(guī)則的不完善，管理系統(tǒng)內(nèi)部的上下級之間的重新博弈過程是非常明顯的，研究組織社會(huì)學(xué)的法蘭西學(xué)派克羅齊耶等人指出，每一個(gè)監(jiān)督、執(zhí)行和規(guī)則的空白處，都會(huì)產(chǎn)生重新博弈和權(quán)力再分配過程，制度的結(jié)果只有在考慮了重新博弈的均衡結(jié)果之后，才能得到解釋。

 經(jīng)過了二十多年的改革之后，行政管理體制改革的最顯著結(jié)果就是強(qiáng)化上級對下級的權(quán)力，由此產(chǎn)生了一種比從前更為“不對稱”的博弈過程，下級的命運(yùn)比以前更多掌握在上級的手里，由于就業(yè)機(jī)會(huì)（對上而言是員工的雇傭權(quán)）操持在上級手里；而且權(quán)力的行使過程，也越來越缺乏規(guī)則和不為普通員工所了解，看起來也越來越帶有更多的長官意志和不可預(yù)測性。在此情況下，下級的行為模式逐步向膽小謹(jǐn)微方向發(fā)展——最終是避免一切可能觸怒上級的表現(xiàn)，本來，作為車站工作人員向上級轉(zhuǎn)達(dá)旅客要求，應(yīng)該是很正常的行為，可能是由于上級喜怒的不可預(yù)測性很大，每一次增加上級工作量的要求，對下級而言都是一種風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，工作人員理性選擇了在現(xiàn)場忍受旅客責(zé)罵，同時(shí)，為了最小化旅客的情緒反應(yīng)，他們采取一種極度糟糕的防御措施——不恰當(dāng)?shù)厣⒉家恍┎磺袑?shí)的恐慌信息，目的也很簡單——讓旅客知道不可抗力的嚴(yán)重性——強(qiáng)調(diào)不是人為責(zé)任而是屬于“免責(zé)范圍”。

 從地震后西安火車站的反應(yīng)看，二十多年的改革效果是清楚的，在管理系統(tǒng)內(nèi)部強(qiáng)化了上級的權(quán)力；在形象和外觀上也算是取得不錯(cuò)的成就——例如統(tǒng)一著裝等等；技術(shù)裝備水平有了很大的提高——例如對講機(jī)和應(yīng)急廣播設(shè)備都很齊全。極端遺憾的是，在技術(shù)水平足以支持更好地服務(wù)于旅客的同時(shí)，由于內(nèi)部權(quán)力分配上的巨大變化，帶來了現(xiàn)場工作人員“理性選擇”了“在任何時(shí)候都不能給領(lǐng)導(dǎo)添麻煩”的行為模式，結(jié)果，工作人員在回應(yīng)旅客要求方面，已經(jīng)降低到了完全不能容忍的最低水平——我實(shí)在無法想象還能夠在何種程度實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步下降。

 西安站工作人員的反應(yīng)，實(shí)際上是一種經(jīng)過長期的管理系統(tǒng)內(nèi)部磨合中產(chǎn)生出來的博弈均衡，由于改革強(qiáng)化了上級的權(quán)力并賦予了當(dāng)權(quán)者行使權(quán)力的極大選擇空間，下級在這樣的不對稱權(quán)力結(jié)構(gòu)中間，發(fā)展出一種理性的、防御型的行為模式，產(chǎn)生了一種不對稱博弈中間的“病態(tài)均衡”——在這個(gè)博弈均衡中間非常有效地排斥了正常的信息流動(dòng)渠道和現(xiàn)場管理所要求的賦權(quán)，一切都圍繞著大權(quán)在握的上級的“可能反應(yīng)”來表現(xiàn)。很顯然，鐵路這種公營部門，職工的就業(yè)和工資都相對有保障，失去工作崗位對于普通工作人員而言的損失十分巨大，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念就是“準(zhǔn)租金”很高，一個(gè)工作人員退出現(xiàn)崗位的損失越是巨大，就意味著會(huì)自下而上地（準(zhǔn)租金是存在于勞動(dòng)力市場價(jià)格對比中間）支持上級權(quán)力的過度擴(kuò)張的，所以，病態(tài)均衡往往更為集中地體現(xiàn)在公營部門的員工身上。病態(tài)均衡的結(jié)果非常明顯，就是從管理系統(tǒng)中間的下級工作人員身上，較為徹底地排斥基于現(xiàn)場管理要求的信息優(yōu)勢地位和賦權(quán)，導(dǎo)致具體的工作人員拒絕選擇有效地回應(yīng)服務(wù)對象的“理性行為模式”。我們具體看一看在地震后的西安站，這個(gè)病態(tài)均衡是怎么強(qiáng)烈表現(xiàn)的。

 5月12日下午14：40前后，西安地區(qū)有明顯震感，大約持續(xù)了幾分鐘的樣子。恰好前一天買了16：20出發(fā)的1158次車票，預(yù)備回武漢，我三點(diǎn)多鐘到達(dá)西安火車站廣場，就發(fā)現(xiàn)火車站的工作人員把大量旅客疏散到遠(yuǎn)離車站的安全距離之外去排隊(duì)。由于多次列車延誤和晚點(diǎn)，大量旅客滯留在車站廣場，車站方面也派出了大量的工作人員維持秩序。由于等候時(shí)間很長，烈日久炙，一些旅客發(fā)出不滿意的抱怨，由于站方未能及時(shí)提供列車晚點(diǎn)的準(zhǔn)確信息，大量旅客無法合理選擇是否離開廣場，不得不在烈日下苦候。

 在現(xiàn)場工作人員和旅客之間，發(fā)生了兩次明顯的沖突，一是工作人員在開辟緊急通道時(shí)推了一名女旅客，另一位男乘客極端不滿，厲聲指責(zé)工作人員，看得出來，車站工作人員也竭力避免擴(kuò)大事態(tài)，其同事趕緊隔離的雙方并說好話以求息事寧人；另外一件事很重要，足以考驗(yàn)出車站管理改革中間的進(jìn)步或者倒退，有些旅客提出合理要求，讓工作人員轉(zhuǎn)告其上級，希望提供具體車次的晚點(diǎn)具體狀況。在面對旅客合理要求時(shí)，車站工作人員的反應(yīng)值得記錄在案：一個(gè)年青的工作人員先是推脫，讓旅客去找我們的領(lǐng)導(dǎo)，而他的領(lǐng)導(dǎo)則處在幾十米之外，這在擁擠的現(xiàn)場是很難跨越的距離，在旅客指責(zé)這個(gè)工作人員之后，他信口開河散布恐慌情緒：既然地震了有可能是哪里的鐵路隧道垮了或者橋梁塌了，沒有辦法實(shí)現(xiàn)列車準(zhǔn)點(diǎn)，然后還反唇相譏說，要是你坐飛機(jī)從天上飛就沒有這些問題了。另外的旅客真的找到了他們的領(lǐng)導(dǎo)（胸前的牌牌表明是“副科長”），這個(gè)副科長與他的下級反應(yīng)完全一樣，說杭州、南昌、鄭州火車站都有震感，所有火車都晚點(diǎn)，你提的問題誰也答復(fù)不了。

 車站的副科長及其下級的說法都是站不住的，其實(shí)，旅客并沒有要求準(zhǔn)點(diǎn)乘車，而且要求晚點(diǎn)列車的準(zhǔn)確信息，這是今天很容易得到的，不存在任何障礙。鐵路的通訊技術(shù)裝備水平已經(jīng)相當(dāng)先進(jìn)，全國骨干鐵路的光纜網(wǎng)絡(luò)早已形成，配合計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)，每一個(gè)鐵路樞紐站都很容易得到全國鐵路車次運(yùn)行信息，考慮到這些信息都無須保密，而且旅客作為購票乘車的利益相關(guān)方，完全有權(quán)了解實(shí)際的誤點(diǎn)和延時(shí)信息，而且，如果列車延時(shí)較長的話，旅客可以離開擁擠的現(xiàn)場他就，降低車站工廠的擁擠程度。把輕易可以得到的信息轉(zhuǎn)告相關(guān)旅客，這并不給車站管理方面造成多少麻煩，反而會(huì)減少現(xiàn)場的擁擠，給車站維護(hù)秩序的工作人員也帶來便利，雖然數(shù)位工作人員手里都持有對講機(jī)，但是沒有一個(gè)人愿意把旅客的強(qiáng)烈要求上達(dá)車站的相關(guān)管理部門。

 由于老是得不到至關(guān)重要的車次信息，許多旅客不得不在烈日下排隊(duì)等候，不敢稍離，由此對工作人員的提問語氣凌厲，還表現(xiàn)出不友好的態(tài)度，現(xiàn)場工作人員明顯表現(xiàn)出很大的克制。就我個(gè)人所知，中國鐵路近年來通訊建設(shè)的成就很大，干線鐵路的光纜線路早已全部連通，正是依托這個(gè)完善的高度通訊網(wǎng)絡(luò)，鐵通公司有能力在許多大城市向居民提供住宅電話服務(wù)。對于線路上運(yùn)行列車的情況，有如此先進(jìn)的通訊網(wǎng)絡(luò)支持，可以輕而易舉了解各次列車的狀況，完全有條件向焦急的旅客提供準(zhǔn)確的車次運(yùn)行信息。由于得不到準(zhǔn)確的晚點(diǎn)信息，本人就不得不在烈日暴曬之下，毫無必要地停留在擁擠的車站廣場上，苦候了三小時(shí)之久，唯恐離開廣場而誤了火車。

 看來，真正的問題在于管理系統(tǒng)內(nèi)部，出現(xiàn)了嚴(yán)重不利于下情上達(dá)的阻塞問題，工作人員寧愿忍受旅客的指責(zé)甚至是謾罵，也不愿意向上反應(yīng)旅客的強(qiáng)訴求，并通過散布災(zāi)情嚴(yán)重的不實(shí)信息進(jìn)行“防御”，企求以此消弭旅客的提問和指責(zé)。

 苦候至19：00才登上火車，此時(shí)已經(jīng)晚點(diǎn)近3小時(shí)。上車之后，詢問列車員，才知道火車于14：30左右已經(jīng)行至距西安20余公里的地點(diǎn)，西安火車站發(fā)出調(diào)度命令讓其原地等候，直到18：00才給進(jìn)站指令。從事后了解的這個(gè)情況看，西安火車站的調(diào)度命令有些反應(yīng)過頭，這也無可厚非，畢竟還是從防震角度出發(fā)，沒有人能夠先知先覺；但是西安站本身就是列車調(diào)度命令的發(fā)出單位，甚至不需要向其他路局和單位咨詢，就直接掌握了該次列車第一手的準(zhǔn)確信息，但是，就是不向旅客發(fā)布這個(gè)關(guān)鍵信息，致使得不到準(zhǔn)確信息的旅客不得不被動(dòng)選擇烈日下苦候的最壞選擇，大量的旅客擁擠在車站廣場上，無疑是加大了工作人員維護(hù)秩序的難度，我親耳聽到一個(gè)年青的工作人員抱怨說他已經(jīng)在車站工廠堅(jiān)持了四個(gè)小時(shí)。

 問題還在于，車站下級工作人員在接到旅客的強(qiáng)烈要求之后，原本可以向上級反應(yīng)，修正車站方面的信息發(fā)布上的疏忽，糾正失誤，但是他們即便是遭遇到旅客的不滿和指責(zé)，也仍然拒絕把旅客要求上達(dá)，這說明是在整個(gè)車站管理系統(tǒng)內(nèi)部，已經(jīng)在改革二十年之后出現(xiàn)了新的“病態(tài)均衡”——在管理系統(tǒng)中間，面對掌握命運(yùn)和喜怒難以預(yù)測的上級，下級已經(jīng)形成一種理性的行為模式，在任何情況下都要避免向上級提出任何工作要求，這種病態(tài)的“博弈均衡”業(yè)已制造出嚴(yán)重的信息堵塞邏輯。正是因?yàn)槿绱?，二十多年的改革之后，對于旅客的服?wù)精神和旅客要求的回應(yīng)，在技術(shù)裝備水平急劇上升足以支持更高的服務(wù)和回應(yīng)水平的同時(shí)，卻反向跌落到歷史最低水平。從現(xiàn)場工作人員寧愿忍受旅客的大量責(zé)罵看，堵塞的“慣性力量”非常強(qiáng)大，工作人員實(shí)際上面臨的風(fēng)險(xiǎn)，看來遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于旅客的強(qiáng)烈反應(yīng)對于他們心靈所造成的影響，因此，從車站的副科長開始直至普通的年青工作人員，都一致地選擇拒絕轉(zhuǎn)達(dá)旅客的要求。

 越是在那種非常情況下，準(zhǔn)確的信息對于旅客就越是重要，筆者在下午15：46分，接到武漢家人發(fā)來的短信說是四川某縣發(fā)生了強(qiáng)烈地震，我很快把這個(gè)信息告知旁邊的旅客，很多人聽到之后都感到釋然。車站方面原本可以比個(gè)人做得更好，但是他們的工作人員從防御心態(tài)出發(fā)，卻選擇了不恰當(dāng)?shù)厣⒉伎只徘榫w的方式。下去16：55分，手機(jī)接到湖北省地震局的群發(fā)信息，告知是四川省汶川縣發(fā)生7.8級地震，這是接到官方的第一個(gè)準(zhǔn)確消息。

 二〇〇八年五月十三日

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