我國(guó)《憲法》規(guī)定，各級(jí)政府的行政首長(zhǎng)都由本級(jí)人民代表大會(huì)間接選舉產(chǎn)生?！兜胤浇M織法》對(duì)提名地方國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉規(guī)定了兩種方式，一種是由本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)提名，另一種是由代表聯(lián)合提名。在不同層級(jí)，對(duì)聯(lián)名人數(shù)有不同的要求：省級(jí)要求30人以上，設(shè)區(qū)的市和自治州要求20人以上，鄉(xiāng)縣兩級(jí)要求10人以上。1995年修改《地方組織法》時(shí)，增加了一條規(guī)定，“不同選區(qū)或者選舉單位選出的代表可以醞釀、聯(lián)合提出候選人”，這是針對(duì)過(guò)去有些地方不允許代表跨選舉單位串聯(lián)的做法而作出的改動(dòng)。同時(shí)，修改過(guò)的《地方組織法》還規(guī)定，“主席團(tuán)提名的候選人人數(shù)，每一代表與其他代表聯(lián)合提名的候選人人數(shù)，均不得超過(guò)應(yīng)選名額”，這是為了防止主席團(tuán)采取“人海戰(zhàn)術(shù)”來(lái)阻礙代表對(duì)候選人進(jìn)行提名。

在法律上，代表聯(lián)合提名的候選人與主席團(tuán)提名的候選人應(yīng)該是完全平等的。但不少地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)害怕代表聯(lián)合提名的候選人會(huì)影響他們提名的候選人當(dāng)選，為此，他們用各種方式勸阻代表提名候選人，或動(dòng)員代表撤回其提名，或不把代表聯(lián)合提名的候選人交人代會(huì)討論。更惡劣的是，有些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)甚至指責(zé)代表聯(lián)合提名是搞“非法組織活動(dòng)”。過(guò)不了提名關(guān)，人大代表實(shí)在是難以影響行政首長(zhǎng)的挑選。

2003年以來(lái)，江蘇省出現(xiàn)了“公推公選”現(xiàn)象，其程序是：發(fā)布公告―報(bào)名及資格審查―民主推薦—駐點(diǎn)調(diào)研—演講和民意測(cè)驗(yàn)—黨委全委會(huì)差額票決考察人選—黨委常委會(huì)差額票決提名人選—決定任免。據(jù)報(bào)道，2003年下半年以來(lái)，江蘇共有7名縣（市、區(qū)）長(zhǎng)及近百名部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政一把手通過(guò)公推公選的方式走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。需要指出的是，“公推公選”里所謂“公”不是指人大代表，更不是指老百姓，而是指幾十或數(shù)百官員。這樣，“公推公選”不過(guò)是官選官而已，充其量只能作為人大主席團(tuán)選拔官員候選人的一種方法。依照法律，這些候選人到底能否上任，還要看當(dāng)?shù)厝舜筮x舉的結(jié)果。“公推公選”的好處是，官員候選人的選拔不再是一把手個(gè)人或黨委常委幾個(gè)人說(shuō)了算，而是讓更多的干部參與到選拔過(guò)程，減少了“買官”和“跑官”的機(jī)會(huì)。但由于“公推公選”一般一個(gè)職務(wù)產(chǎn)生一位候選人，它也隱含著一種危險(xiǎn)，即阻嚇人大代表提出另外的人選，或投票反對(duì)“公推公選”出來(lái)的候選人，實(shí)際上削弱了人大的作用。

候選人由誰(shuí)提名很重要，同樣重要的是候選人的人數(shù)。1979年通過(guò)的《地方組織法》規(guī)定地方國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)由差額選舉產(chǎn)生；1982年修訂過(guò)的《地方組織法》明確規(guī)定，候選人多于應(yīng)選人人數(shù)是選舉地方國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的重要原則。1986年是個(gè)換屆年，當(dāng)年在省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子正職選舉中，有12個(gè)省的人大常委會(huì)主任、8個(gè)省的省長(zhǎng)、15個(gè)省的法院院長(zhǎng)和11個(gè)省的檢察長(zhǎng)進(jìn)行了差額選舉。在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，正職領(lǐng)導(dǎo)人的差額選舉更為普遍。不過(guò)，1986年底對(duì)《地方組織法》的第二次修正，將地方國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人的選舉修改為：“候選人數(shù)一般應(yīng)多一人，進(jìn)行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉。”法律的精神很明顯仍然堅(jiān)持差額選舉；只有在例外的情況下，才可以實(shí)行“等額選舉”。但各地黨政領(lǐng)導(dǎo)卻紛紛鉆法律條文的空子，把“一般”當(dāng)作例外，把“例外”變成一般。在過(guò)去一些年里，全國(guó)各地從省級(jí)到鄉(xiāng)級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)正職幾乎全部實(shí)行等額選舉，而唯一的候選人幾乎都是黨委組織部門安排的。至于副職官員的選舉，由于《地方組織法》明確規(guī)定實(shí)行差額選舉（差額數(shù)1~3人），各地黨委組織部門便紛紛采取最低差額數(shù)的策略（即只規(guī)定一個(gè)差額候選人）。為了保證這個(gè)策略成功，有些地方黨委組織部門千方百計(jì)阻礙人大代表聯(lián)合提名候選人或安排可靠的人充當(dāng)“陪選”。結(jié)果，對(duì)正副職官員的選舉成了走過(guò)場(chǎng)，人大代表們的作用無(wú)非是舉舉手、畫畫圈，完全玷污了選舉的意義。

這些違反《地方組織法》精神的做法理所當(dāng)然地引起了人大代表的普遍反感。一些地方代表干脆放棄提名階段的努力，直接在投票時(shí)用選票表達(dá)自己的真實(shí)意愿。于是，出現(xiàn)了組織提名的候選人落選、非候選人當(dāng)選的現(xiàn)象。在縣一級(jí)，這種現(xiàn)象相當(dāng)普遍，以至于已經(jīng)有人憂心忡忡地討論起違反“組織意圖”的“選舉失靈”問(wèn)題來(lái)。即使在大城市和省兩級(jí)，這種情況也開始出現(xiàn)。以下是一些例子：

1993年初，貴州省對(duì)省長(zhǎng)實(shí)行差額選舉，結(jié)果主席團(tuán)提名候選人（原省長(zhǎng)）落選，代表聯(lián)合提名的候選人陳士能當(dāng)選省長(zhǎng)。

1993年，浙江省人大等額選舉省長(zhǎng)，結(jié)果主席團(tuán)提名的唯一候選人落選，而非省長(zhǎng)候選人的副省長(zhǎng)萬(wàn)學(xué)遠(yuǎn)以絕對(duì)多數(shù)票當(dāng)選省長(zhǎng)。

在2000年2月21日舉行的廣東省九屆人大常委會(huì)第16次會(huì)議上，省長(zhǎng)盧瑞華共提請(qǐng)任命15名省政府機(jī)構(gòu)改革后的組成人員。經(jīng)過(guò)無(wú)記名投票，省人大常委會(huì)否決了省長(zhǎng)提名的兩名廳長(zhǎng)人選。

2002年12月，遼寧省錦州市下屬的北寧市市長(zhǎng)唯一候選人選票沒(méi)有過(guò)半，位置懸空；錦州市的古塔區(qū)區(qū)長(zhǎng)蟬聯(lián)的美夢(mèng)沒(méi)有做成，而代表們直接將原來(lái)的副區(qū)長(zhǎng)選為區(qū)長(zhǎng)；在錦州市義縣，上級(jí)組織部門“屬意”的縣長(zhǎng)和 3名副縣長(zhǎng)候選人皆落選，而縣委副書記則被代表以直接選舉的方式選為縣長(zhǎng)。

在2002年12月召開的沈陽(yáng)市東陵區(qū)人代會(huì)上，代表們聯(lián)名推舉了兩位副區(qū)長(zhǎng)候選人。在預(yù)選中，有兩個(gè)組織推薦的候選人落選。在正式選舉中，又有一名組織推薦的候選人落選，而代表聯(lián)名推薦的兩名候選人雙雙當(dāng)選。

2002年12月，湖南省保靖縣換屆選舉時(shí)，縣長(zhǎng)候選人在第一次等額選舉中未獲得過(guò)半數(shù)選票；經(jīng)第二次提名，對(duì)同一候選人另行選舉，得票仍未超過(guò)半數(shù)，未能當(dāng)選。

2002年12月，湖南省花垣縣換屆選舉中，縣長(zhǎng)候選人經(jīng)等額選舉未能當(dāng)選后，沒(méi)有另行選舉，縣長(zhǎng)職位出現(xiàn)空缺。

2002年，在山東省政府換屆時(shí)，中央組織部原本要推薦一名副省長(zhǎng)為省長(zhǎng)候選人，但在民意測(cè)評(píng)中，此人始終落后于省委副書記韓寓群。中央堅(jiān)持山東進(jìn)行第二次測(cè)評(píng)，仍無(wú)法改變民意，最終尊重了山東的民意，提名韓寓群為省長(zhǎng)候選人。

2003年初，遼寧省撫順市人代會(huì)要選1名市長(zhǎng)、5名副市長(zhǎng)、1名人大常委會(huì)主任和6名副主任。原本省委組織部為每個(gè)職位推薦了1位候選人。但撫順市人大代表突然在第4天聯(lián)名提出了另外2位副市長(zhǎng)人選和4位副主任人選。雖然省委領(lǐng)導(dǎo)曾找?guī)孜槐淮硖崦暮蜻x人談話勸退，但副主任候選人堅(jiān)持參選到底。結(jié)果，省委組織部推薦的1位副市長(zhǎng)和3位市人大副主任人選被人大代表拒絕，沒(méi)有當(dāng)選，另一位副市長(zhǎng)候選人差一點(diǎn)落選，而由人大代表聯(lián)合提名的3人則坐上副主任的位置。

2003年1月1日下午，在湖南省岳陽(yáng)市五屆人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議上，53歲的上屆市長(zhǎng)羅某作為唯一的市長(zhǎng)候選人參加市長(zhǎng)選舉，因得票未過(guò)半數(shù)落選。事隔一日，選舉組織者引用《地方組織法》第二十四條進(jìn)行“另行選舉”，羅某仍被推薦為唯一候選人參選，在415人有效選舉投票中，終以335人贊成而當(dāng)選市長(zhǎng)。人們把這一事件稱為岳陽(yáng)的“二次選舉”。

這里列舉的只是受到媒體關(guān)注的一些個(gè)案，沒(méi)被報(bào)道的類似事件肯定不少。2002—2003年換屆選舉中出現(xiàn)如此多的“意外”是前所未有的。這說(shuō)明，在人大代表參與意識(shí)提高的今天，用控制候選人提名的傳統(tǒng)方式來(lái)操控選舉結(jié)果已不再是萬(wàn)無(wú)一失。可以預(yù)測(cè)，在下一輪換屆期到來(lái)時(shí)，來(lái)自代表的挑戰(zhàn)會(huì)變得更頻繁、更尖銳。這次岳陽(yáng)的“二次選舉”也許可以奏效，但從它事后引發(fā)的廣泛譴責(zé)看，這類事件十分不得人心，它的重演可能為主事者帶來(lái)難以預(yù)料的政治性危機(jī)。

與縣及縣以上相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生方式的變化更大，已經(jīng)出現(xiàn)了直接選舉領(lǐng)導(dǎo)干部的強(qiáng)烈呼聲與一些實(shí)例。

變化從20世紀(jì)80年代中后期就開始了。例如，在1986年，福建省有550個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正職實(shí)行了差額選舉，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的57％。貴州省有2 199個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正職實(shí)行了差額選舉，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的56％。湖南省縣鄉(xiāng)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子正職實(shí)行差額選舉的則高達(dá)占82％。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)政權(quán)班子中，由代表聯(lián)合提名的候選人當(dāng)選也相當(dāng)多，如貴州省有正、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)829人。兩年以后，按照中共十三大關(guān)于引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、發(fā)展基層民主的精神，四川省在川東的達(dá)縣、川北的南充等地區(qū)的部分縣市展開了公開競(jìng)聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的試點(diǎn)工作。不過(guò)，在1989年政治風(fēng)波之后，這方面的變化戛然而止，停頓下來(lái)。

下一個(gè)變化高潮出現(xiàn)在1997—1999年。1997年11月，中共深圳市委和深圳市人民政府向中共廣東省委和廣東省政府呈報(bào)《關(guān)于在我市鎮(zhèn)級(jí)政府換屆中進(jìn)行直選試點(diǎn)的請(qǐng)示》，建議1998年在寶安區(qū)西鄉(xiāng)鎮(zhèn)和龍崗區(qū)布吉鎮(zhèn)試行由選民直接選舉鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)，并計(jì)劃于1999 年在全市各鎮(zhèn)政府換屆選舉時(shí)全面推廣兩鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)和做法。廣東省委委托廣東省人大常委會(huì)把深圳的請(qǐng)示報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審批。全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳的回復(fù)是，深圳市的鎮(zhèn)級(jí)政府換屆選舉工作還是應(yīng)在現(xiàn)行憲法和地方組織法的規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行。雖然全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有批準(zhǔn)進(jìn)行直接選舉的請(qǐng)示，但在1998年，其他一些地方政府也開始進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的選舉改革，其中四川省一馬當(dāng)先。這年3月，四川省委在巴中地區(qū)召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，總結(jié)該區(qū)公推公選鄉(xiāng)村干部的經(jīng)驗(yàn)，要求把“群眾參與、民主推薦、競(jìng)爭(zhēng)上崗、承諾就職”的公推公選鄉(xiāng)村干部做法推廣運(yùn)用到選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部上來(lái)。同年6月，四川省委又在成都召開會(huì)議，對(duì)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度進(jìn)行了部署。9月，省委在《四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行辦法》第十條中明確規(guī)定：“推薦鄉(xiāng)鎮(zhèn)的某些領(lǐng)導(dǎo)職位人選時(shí)，還可以采取組織推薦、群眾推薦、個(gè)人自薦與考試考核相結(jié)合的方法”。在四川省委的推動(dòng)下，從1998年底到1999年初，該省掀起了一次公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的高潮。這股改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉辦法的浪潮也波及其他省份。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1998年5月到1999年底，至少下列地方出現(xiàn)了這樣的選舉：

四川省南部縣79個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（1998年5—12月）

四川省遂寧市市中區(qū)保石鎮(zhèn)和橫山鎮(zhèn)（1998年5—11月）

四川省眉山市青神縣南城鄉(xiāng)（1998年12月）

四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)（1998年12月）

四川省綿陽(yáng)市11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（1998年11月—1999年2月）

深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)（1999年1—4月）

山西省臨猗縣卓里鎮(zhèn)（1999年4—5月）

河南省新蔡縣孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)（1999年12月）

表2—4比較了1998—1999年間和2001年以后出現(xiàn)的個(gè)案在選舉方式上的異同（表略）。

表2—4比較了1998—1999年間和2001年以后出現(xiàn)的個(gè)案在選舉方式上的異同（表略）。

先說(shuō)1998—1999年間出現(xiàn)的個(gè)案。在提名方式上，除卓里鎮(zhèn)外，都擴(kuò)大了參與范圍。在8個(gè)地方里，有3個(gè)地方允許個(gè)人主動(dòng)報(bào)名參選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職位，有5個(gè)地方鼓勵(lì)選民舉薦候選人。有些論者十分推崇所謂“海推”，即允許選民不受限制地直接提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人，似乎只有將提名權(quán)毫無(wú)保留地交給選民才是真正的“民主”。但我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，“海推”包含著被少數(shù)人操縱的潛在危險(xiǎn)。例如，在只有5 259位選民的大鵬鎮(zhèn)，就有76人獲提名，其中獲100票以上提名的只有6人，平均每名被提名人得票692票。由于票源分散，如果個(gè)別人意圖操縱選舉，他們只需稍下功夫，就可以超過(guò)其他被提名人的票數(shù)而“名列前茅”。保石鎮(zhèn)和橫山鎮(zhèn)也存在類似的問(wèn)題，那里連選民舉薦都被省略了。結(jié)果，雖然設(shè)定了報(bào)名條件，這兩個(gè)鎮(zhèn)還是有181人報(bào)名，179人資格審查合格，平均每個(gè)鎮(zhèn)有近90名候選人。步云鄉(xiāng)的做法比較好，它規(guī)定個(gè)人可以自由報(bào)名參加競(jìng)選，但須得到選民30人以上聯(lián)名推薦；而且，每一選民只能提名一名候選人。由于存在這些合理的限制條件，步云鄉(xiāng)一共只提名了15位候選人。事實(shí)上，類似步云鄉(xiāng)這樣的提名“門欄”，在所謂“民主”國(guó)家是普遍存在的。

當(dāng)被提名人太多時(shí)，就有必要設(shè)定某種機(jī)制來(lái)進(jìn)行篩選，以便確定初步候選人。保石鎮(zhèn)和橫山鎮(zhèn)的做法是對(duì)所有被提名人進(jìn)行筆試，考核他們?cè)卩囆∑嚼碚?、市?chǎng)經(jīng)濟(jì)、法律常識(shí)、時(shí)事政治、農(nóng)村工作等方面的知識(shí)水平，然后依筆試成績(jī)確定競(jìng)爭(zhēng)每一職位的前6名作為初步候選人，似乎是在借鑒中國(guó)古代 “選賢任能”的理念。大鵬鎮(zhèn)的做法則簡(jiǎn)單得多：將獲100票以上提名且符合參選條件的5人確定為鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人的初步人選。這種“票決”看似很公平，但前提是，提名過(guò)程不被操控。否則，“票決”可能成為罪惡的掩飾。在其他三個(gè)地方，為初步候選人把關(guān)的是縣委組織部門。如在四川省眉山市青神縣南城鄉(xiāng)，提名階段產(chǎn)生8位鄉(xiāng)長(zhǎng)候選人、22位副鄉(xiāng)長(zhǎng)候選人，看起來(lái)很“民主”，但很顯然，候選人太多了。由于南城鄉(xiāng)提名不是像大鵬鎮(zhèn)那樣是經(jīng)由選民投票，所以計(jì)算誰(shuí)得票多少是不可能的。這時(shí)，南城鄉(xiāng)黨委介入了，它首先從鄉(xiāng)長(zhǎng)被提名人中挑選4名，從副鄉(xiāng)長(zhǎng)被提名人中挑選15名上報(bào)縣委組織部，組織部又進(jìn)一步篩選，批準(zhǔn)3人為鄉(xiāng)長(zhǎng)初步候選人，8人為副鄉(xiāng)長(zhǎng)初步候選人。在四川南部縣的79個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及河南省新蔡縣的孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)，初步候選人也是由縣委審定的。需要指出的是，在這兩個(gè)地方，縣委審定的名單依然為選民預(yù)留了比較大的選擇空間，南部縣平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有872個(gè)初步候選人，孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)分別有8人和7人作為初步候選人，比南城鄉(xiāng)選民有更多的選擇。

選舉的下一個(gè)目標(biāo)是確定正式候選人。在這一階段，一些地方采取選舉人團(tuán)面試的方式。主持面試有不同的主體，如“評(píng)委組”、選區(qū)聯(lián)席會(huì)議、面試大會(huì)、競(jìng)職演說(shuō)大會(huì)等。面試也采取不同方式，如答辯、競(jìng)選講演等。不管是哪種方式，參與面試的都不是全體選民，而是其中某些特定群體或選民代表。如南部縣的“評(píng)委組”由縣委、縣政府、縣人大、縣政協(xié)負(fù)責(zé)人及鄉(xiāng)人大代表組成；保石鎮(zhèn)和橫山鎮(zhèn)的面試大會(huì)由區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，人大、政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)，公選領(lǐng)導(dǎo)小組成員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)黨員干部，村干部中的黨員和群眾黨員代表，區(qū)直機(jī)關(guān)單位負(fù)責(zé)人等出席；南城鄉(xiāng)的競(jìng)職演說(shuō)大會(huì)有鄉(xiāng)村社干部、黨小組長(zhǎng)、選民代表、人大代表參加；步云鄉(xiāng)候選人的施政講演對(duì)象是由村干部、村民小組組長(zhǎng)和每個(gè)村3名村民代表參加的選區(qū)聯(lián)席會(huì)議；大鵬鎮(zhèn)的選舉人團(tuán)由全體黨員、干部以及職工和農(nóng)村戶的代表（每戶1人）組成。面試后，選舉人團(tuán)要么給每位初步候選人評(píng)分（如南部縣79個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)），要么對(duì)初步候選人進(jìn)行投票（如保石鎮(zhèn)、橫山鎮(zhèn)和步云鄉(xiāng)），得分最高或得票最多的人成為正式候選人。南城鄉(xiāng)有點(diǎn)特別，面試由選舉人團(tuán)出面，但預(yù)選讓全體選民參加。由于候選人并沒(méi)有直接與選民見面，選民把票投給誰(shuí)恐怕在很大程度取決于選舉人團(tuán)成員如何向他們轉(zhuǎn)達(dá)有關(guān)候選人的信息。孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)似乎沒(méi)有經(jīng)過(guò)面試或競(jìng)選演說(shuō)，但它們確定正式候選人的主體也是由每戶一位代表組成的選舉人團(tuán)。選舉人團(tuán)以無(wú)記名投票方式對(duì)初步預(yù)備人選進(jìn)行民主推薦，得票前三名者為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)正式候選人。

按照《地方組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生。在上述八個(gè)地方，候選人的產(chǎn)生方式大多不符合該法。不過(guò)，南部縣79個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保石鎮(zhèn)和橫山鎮(zhèn)、孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)都試圖滿足這最后一個(gè)法律程序要求。它們向本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大提交的正式候選人的人數(shù)一般是每個(gè)職位2個(gè)人，以便人大能進(jìn)行差額選舉。大鵬鎮(zhèn)不是這樣，經(jīng)過(guò)選舉人團(tuán)投票只產(chǎn)生了一位正式候選人。換句話說(shuō)，鎮(zhèn)人大沒(méi)有選擇，只能將這位候選人“選”為鎮(zhèn)長(zhǎng)。南城鄉(xiāng)和步云鄉(xiāng)走得更遠(yuǎn)，連人大選舉這個(gè)程序也免了。作為替代，它們讓全體選民對(duì)正式候選人進(jìn)行投票，得票多者當(dāng)選為鄉(xiāng)長(zhǎng)。為了表示對(duì)《地方組織法》的尊重，這兩個(gè)地方只要求將選舉結(jié)果報(bào)鄉(xiāng)人大備案或請(qǐng)鄉(xiāng)人大對(duì)選舉結(jié)果進(jìn)行審查確認(rèn)——不過(guò)是走過(guò)場(chǎng)而已。

在以上8個(gè)地方，卓里鎮(zhèn)和綿陽(yáng)的11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其他地方的做法非常不同。卓里鎮(zhèn)的選民無(wú)權(quán)參與提名鎮(zhèn)級(jí)主要負(fù)責(zé)人，唯一的候選人是原鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。選民的作用不是投票選舉 （vote），而是投票否決 （veto）。具體做法是由縣委、縣政府、縣人大、縣委組織部、縣委辦公室、縣民政局、縣人大辦公室和卓里鎮(zhèn)黨委主要負(fù)責(zé)人組成民意調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組組織全體選民對(duì)鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府和鎮(zhèn)人大主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行信任投票。投票前，鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人要作出述職報(bào)告，供全鎮(zhèn)選民評(píng)議。信任投票有三個(gè)選項(xiàng)：信任、基本信任、不信任。凡是信任票和基本信任票不到半數(shù)者不得成為下屆鎮(zhèn)黨政、人大領(lǐng)導(dǎo)成員的候選人。投票結(jié)果，所有現(xiàn)任鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)獲得的信任票和基本信任票比例均超過(guò)投票選民的90%，于是順理成章地成為下一屆領(lǐng)導(dǎo)職位的唯一候選人。人大代表沒(méi)有選擇，只能把他們?cè)俣冗x為鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。卓里鎮(zhèn)的否決模式可以淘汰太壞的現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)，但無(wú)法選出選民或人大代表?yè)泶鞯娜?。這種模式可以用來(lái)罷免現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)，但把它看作一種選舉模式是不恰當(dāng)?shù)摹?br />
在上面8個(gè)地方中，只有綿陽(yáng)市11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉辦法完全符合《地方組織法》。為此，有些論者認(rèn)為綿陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)太受“現(xiàn)行體制的約束”，不如其他模式那么具有“競(jìng)選”色彩；并不以為然地說(shuō)，綿陽(yáng)所做的不過(guò)是讓法律“名至實(shí)歸而已，并無(wú)多大創(chuàng)新之處”。但這種看法有失偏頗。綿陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)有兩個(gè)層次。在選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)之前，綿陽(yáng)首先改選了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表。以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表候選人主要由“組織提名”產(chǎn)生，這一次11個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有人大代表候選人均由選民直接提出，完全符合《選舉法》第29條的規(guī)定： “選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人。”雖然《選舉法》也允許“各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人”，但綿陽(yáng)當(dāng)局主動(dòng)放棄這么做。在開放提名的基礎(chǔ)上，選民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表候選人進(jìn)行了直接差額選舉，在11個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選出人大代表545人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有50名左右的代表。人大代表選舉完成后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉才正式拉開帷幕?！兜胤浇M織法》第21條規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的候選人可以由本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者代表十人以上聯(lián)合書面提名。在這一階段，綿陽(yáng)當(dāng)局再次放棄了提名權(quán)，讓11個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人都由本鄉(xiāng)鎮(zhèn)剛當(dāng)選的人大代表聯(lián)署提名。在這11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人大代表共提出23名候選人，其中有3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只提出1名候選人，選舉是等額選舉；另外8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)職位有25個(gè)候選人。這些候選人必須面對(duì)人大代表進(jìn)行施政演講，并回答代表們提出的問(wèn)題。最后，由人大代表通過(guò)秘密投票決定誰(shuí)當(dāng)選。

步云鄉(xiāng)的選舉顯然違背了《憲法》第101條關(guān)于“地方各級(jí)人民代表大會(huì)分別選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民政府的省長(zhǎng)和副省長(zhǎng)、市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)和副縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和副區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)”的規(guī)定，當(dāng)然也違反了《地方組織法》。為此，步云鄉(xiāng)選舉結(jié)束不久，《法制日?qǐng)?bào)》便發(fā)表題為《民主不允許超越法律》的署名文章，指責(zé)步云選舉違反了中國(guó)的憲法。2001年7月27日中共中央發(fā)出《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于全國(guó)鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)換屆選舉工作有關(guān)問(wèn)題的意見〉的通知》 ， 文件針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉特別強(qiáng)調(diào)：“依照憲法和地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。過(guò)去有的地方曾提出進(jìn)行直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)試點(diǎn)的要求，個(gè)別地方出現(xiàn)了選民直接投票選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的情況。這與憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定不符。在這次鄉(xiāng)級(jí)人大換屆選舉中，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的選舉要嚴(yán)格依照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定進(jìn)行”。此后，雖然有個(gè)別地方因試圖推行選民直接選舉鎮(zhèn)長(zhǎng)而遭到阻止，但明目張膽違憲的案例并不多見。

2001年以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)換屆選舉中也出現(xiàn)了一些引起媒體高度關(guān)注的新試點(diǎn)，形成第三個(gè)高潮。這些試點(diǎn)的共同特點(diǎn)是盡量“直選”，但不突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉的法律底線。例如，在2001年末進(jìn)行的鄉(xiāng)長(zhǎng)選舉中，步云鄉(xiāng)雖然沒(méi)有照搬上一次的做法，但依然試圖保留“直選”的精神：先由選民投票確定10名預(yù)備候選人；10名預(yù)備候選人向165人組成的選舉聯(lián)席會(huì)議演講自己的綱領(lǐng)施政，聯(lián)席會(huì)議經(jīng)過(guò)投票確定兩位初步候選人；這兩位初步候選人到各村發(fā)表施政演說(shuō)后，由全體選民投票選出一位正式候選人；最后，鄉(xiāng)人代會(huì)進(jìn)行等額選舉，選出鄉(xiāng)長(zhǎng)。2004年2—4月，云南省紅河哈尼族彝族自治州石屏縣在7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行的換屆選舉采取了與步云鄉(xiāng)幾乎完全相同的程序。湖北省京山縣楊集鎮(zhèn)在2002年9月進(jìn)行的選舉雖然自稱“兩推一選”，但與深圳大鵬鎮(zhèn)的“三票制”很相似，唯一的區(qū)別是：楊集鎮(zhèn)推薦給人大的是兩位候選人，而大鵬鎮(zhèn)推薦給人大的只有一位候選人。當(dāng)然，這是一個(gè)關(guān)鍵的差別，在楊集鎮(zhèn)人大代表還有選擇的余地，而在大鵬鎮(zhèn)，人大被當(dāng)作了“橡皮圖章”。2005年2—4月，重慶市渝北區(qū)在張關(guān)鎮(zhèn)進(jìn)行的“三推一選”鎮(zhèn)長(zhǎng)試點(diǎn)，程序有點(diǎn)特別，但顯得過(guò)于煩瑣，在正式選舉前有“公推”、“優(yōu)推”、“群推”三關(guān)。第一關(guān)“公推”是由一個(gè)叫作“公推會(huì)”的選舉人團(tuán)從12位參選人中投票選出5人；第二關(guān)“優(yōu)推”是由區(qū)黨委全委會(huì)從5人中投票選出3名初步候選人；第三關(guān)“群推”是由選民從3人中投票選出2名正式候選人；最后，由鎮(zhèn)人民代表大會(huì)從2人中投票選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)長(zhǎng)。

與以往的做法比，近年來(lái)出現(xiàn)的這些試點(diǎn)都擴(kuò)大了選民參與挑選本地領(lǐng)導(dǎo)人的廣度和深度。然而，在眾多的試點(diǎn)中，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉的觀察者對(duì)步云鄉(xiāng)、南城鄉(xiāng)、石屏縣7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“直選”評(píng)價(jià)最高，因?yàn)樗鼈?ldquo;把選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的權(quán)利直接交給了廣大群眾，更能準(zhǔn)確地體現(xiàn)和表達(dá)民意”。其中，他們對(duì)步云鄉(xiāng)1998年的選舉模式更是情有獨(dú)鐘，稱它“最具有競(jìng)爭(zhēng)性”，是幾個(gè)模式中“最為成熟的一種”，“接近真正意義上的選舉政治模式”。其實(shí)，步云鄉(xiāng)的所謂“直選”是指正式候選人確定之后，由全體選民直接投票決定當(dāng)選人。在這方面，南城鄉(xiāng)與步云鄉(xiāng)比毫無(wú)二致。問(wèn)題是，僅看最后一關(guān)是片面的。選舉中最容易受人操控的部分不是最后投票，而是候選人的確定。步云鄉(xiāng)的正式候選人是由161人組成的選區(qū)聯(lián)席會(huì)議從3名初步候選人中選出的，161人只占當(dāng)?shù)?1 347名選民的1.4%；南城鄉(xiāng)的3位初步候選人需面向逾千名鄉(xiāng)村社干部、黨小組長(zhǎng)、選民代表、人大代表進(jìn)行競(jìng)職演說(shuō)，并由全體選民從中投票選出正式候選人。在這方面，步云鄉(xiāng)的參與面不僅不如南城鄉(xiāng)，其選舉人團(tuán)的規(guī)?？峙卤绕渌麕讉€(gè)地方也要小。因此，很多人眾口一詞地推崇步云鄉(xiāng)模式，其中恐怕有人云亦云的成分。

不少論者對(duì)從法治的角度批評(píng)步云鄉(xiāng)“直選”持反對(duì)態(tài)度。他們認(rèn)為：改革就要克服舊體制的弊端，就必須突破其束縛；沒(méi)有必要完全拘泥于現(xiàn)行體制的具體法規(guī)。誠(chéng)然，法律是人制定的，是可以改變的。問(wèn)題是，違憲事關(guān)重大，不應(yīng)輕易借改革之名突破憲法的約束。否則，還有什么必要談法治、談依法治國(guó)？推崇步云模式的論者似乎有一種直選情結(jié)，好像只有直選才是民主，直選一定比間接選舉優(yōu)越。這種看法其實(shí)缺乏實(shí)證和理論的依據(jù)。

從實(shí)證的角度看，在世界上很多老牌“民主國(guó)家”里，一直存在著兩種基層政府首長(zhǎng)的產(chǎn)生方式，一種類似總統(tǒng)制，即市長(zhǎng) （mayor） 由市民直接選舉產(chǎn)生；一種類似議會(huì)制，即行政領(lǐng)導(dǎo)人由市政參議會(huì) （the council） 間接選舉，或直接由市政參議會(huì)操盤。前者流行于美國(guó)、歐洲大陸某些國(guó)家，后者流行于英國(guó)和北歐國(guó)家。有些國(guó)家甚至兩種體制并存，例如，直到1990年代初，德國(guó)還只有兩個(gè)原屬美軍占領(lǐng)區(qū)的邦有直選的市長(zhǎng)，其余各邦的基層政府則是由市政參議會(huì)主政。不錯(cuò)，近年來(lái)有些歐洲國(guó)家的有些地區(qū)出現(xiàn)了直選市長(zhǎng)的趨勢(shì)，但這并不是沒(méi)有爭(zhēng)議的。例如，英國(guó)對(duì)直選的優(yōu)劣已經(jīng)進(jìn)行了一二十年的辯論，到2000年才產(chǎn)生第一位直選市長(zhǎng)——倫敦市長(zhǎng)，到目前為止也一共只有十來(lái)個(gè)地方用美國(guó)方式直選市長(zhǎng)。

從理論的角度看，與議會(huì)制相比，總統(tǒng)制的弊端十分明顯。首先，由于總統(tǒng)是直選產(chǎn)生的，其權(quán)力可能變得太大，變成“帝王式”總統(tǒng)。其次，由于國(guó)會(huì)也是直選產(chǎn)生的，直選的國(guó)會(huì)可能處處與直選的總統(tǒng)作對(duì)，造成政治上的僵局。雖然有關(guān)總統(tǒng)制/議會(huì)制的理論爭(zhēng)論大多僅關(guān)注國(guó)家層面的比較，但國(guó)家層面的問(wèn)題也會(huì)在地方層面出現(xiàn)。例如，考慮到出現(xiàn)兩虎對(duì)峙的可能性，意大利在1993年開始引入直選市長(zhǎng)時(shí)便設(shè)立了一套制度，保證當(dāng)選市長(zhǎng)在市政參議會(huì)里也能獲得多數(shù)支持。但這種做法造成了地方性“超強(qiáng)大總統(tǒng)”，引起廣泛的批評(píng)。中國(guó)基層領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力一向很大，如果他們經(jīng)由直選產(chǎn)生，他們很可能擺脫其他機(jī)制對(duì)自己權(quán)力的限制。按照《憲法》和《地方組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大享有廣泛的權(quán)力，其中最重要的是，選舉本鄉(xiāng)鎮(zhèn)正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的權(quán)力，決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)的權(quán)力，監(jiān)督本級(jí)人民政府（尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)）工作的權(quán)力。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)由直選產(chǎn)生，人大的這些權(quán)力都成了空中樓閣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)則成了有中國(guó)特色的地方性“超強(qiáng)大總統(tǒng)”，這大概不是我們希望看到的。另一方面，如果今后人大代表由真正的民主選舉產(chǎn)生，人大權(quán)威得以提升、人大地位得以加強(qiáng)，又可能出現(xiàn)誰(shuí)也不服誰(shuí)的局面，造成決策滯怠，這大概也不是我們希望看到的。更何況，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模不小，小的萬(wàn)把人，大的（如作為縣或縣級(jí)市中心的鎮(zhèn)）可達(dá)十萬(wàn)人以上，比西方一般的“市”要大得多。隨著合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均人口規(guī)模會(huì)變得更大。在這種情況下，一般選民很難在直選中了解候選人，不免會(huì)被候選人的競(jìng)選姿態(tài)和虛假承諾迷惑。如果再加上黑金勢(shì)力、家族勢(shì)力的幕后操縱，選舉有可能使選民在熱熱鬧鬧中上當(dāng)。臺(tái)灣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉中出現(xiàn)的“黑金政治”就是教訓(xùn)。

因此，在沒(méi)有認(rèn)真分析直選可能產(chǎn)生的后果前便貿(mào)然鼓吹直選是危險(xiǎn)的，尤其是在這種做法本身違憲的情況下。那么看似并不違憲的大鵬鎮(zhèn)模式（或步云鄉(xiāng)2001年的模式）是否值得推崇呢？這種模式除了具有上述直選的潛在問(wèn)題外，還有一個(gè)明顯的弊端，那就是只推出一位候選人讓人大代表表決，完全把人大當(dāng)作了“花瓶”，嚴(yán)重侵犯了憲法賦予人大的權(quán)力。這種不尊重人大的做法只會(huì)妨礙人大制度的改革。另外，萬(wàn)一出現(xiàn)人大代表否決那位唯一候選人的情形該怎么辦？大鵬鎮(zhèn)模式?jīng)]有設(shè)計(jì)任何補(bǔ)救措施，算不上是個(gè)完善的模式。

至于有人因?yàn)槿舜蟠磉x舉的改革沒(méi)有實(shí)質(zhì)性突破，便希望通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選來(lái)為中國(guó)政治發(fā)展 “另辟蹊徑”，邏輯上也說(shuō)不通。如果人大代表選舉有問(wèn)題，為什么不把注意力放到人大代表選舉上去?！斗ㄖ迫?qǐng)?bào)》的文章說(shuō)得不錯(cuò)，當(dāng)前中國(guó)政治中存在的問(wèn)題并不是選民不能直接選舉各級(jí)政府的行政長(zhǎng)官，而是很多地方的人民代表選舉未能真正貫徹民主原則，流于形式。據(jù)此，當(dāng)務(wù)之急是要嚴(yán)格依法組織好各級(jí)人代會(huì)代表的選舉，切實(shí)保障廣大選民充分行使民主權(quán)利，杜絕各種搞形式、走過(guò)場(chǎng)的“民主選舉”，嚴(yán)禁各種侵犯甚至剝奪選民民主權(quán)利的行為，而不是在直接選舉問(wèn)題上拋開憲法和法律的規(guī)定去另辟“蹊徑”。實(shí)際上，綿陽(yáng)市的經(jīng)驗(yàn)便是從改革人大代表選舉方式入手的，可以說(shuō)是有所突破；由選民選舉出來(lái)的人大代表選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，更是名正言順。但有人又說(shuō)，“綿陽(yáng)市的人大代表直接提名選舉方式實(shí)際上是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的改革，而不是直接進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉的改革……[它]只是一種非常初級(jí)的改革嘗試”，似乎除了直選，其他都不算數(shù)，真可謂一葉障目。

我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)產(chǎn)生方式的改革應(yīng)該依據(jù)現(xiàn)行的《憲法》和其他相關(guān)法律的規(guī)定，與人大制度的改革銜接。人大制度只能加強(qiáng)，而不是讓它被進(jìn)一步邊緣化。那么，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，依靠完善人民代表大會(huì)制度能否達(dá)到實(shí)行鄉(xiāng)級(jí)民主的目的呢？當(dāng)然可以。如果我們希望有關(guān)地方當(dāng)局在最敏感的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉上會(huì)放手讓選民表達(dá)自己的意愿，那么我們也有理由期待他們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉上嚴(yán)格按法律辦事。綿陽(yáng)市能夠做到讓選民不受干擾地提名和選舉自己的代表，其他地方?jīng)]有理由做不到。如果還沒(méi)有做到，我們應(yīng)大力推動(dòng)在人大代表選舉方面嚴(yán)格執(zhí)法，揭露和批判強(qiáng)奸民意的假選舉。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是由選民根據(jù)自己的意愿選舉產(chǎn)生時(shí)，人大就會(huì)在人事任免方面更好地代表當(dāng)?shù)氐拿褚?，選出讓選民稱心而又稱職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，同時(shí)又有效地監(jiān)督他們的行為。

（本文摘自《中國(guó)·治道》一書第二章《行政首長(zhǎng)的選舉》一節(jié)，王紹光  著，中國(guó)人民大學(xué)出版社出版）

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