當(dāng)前正在全國(guó)進(jìn)行的土地確權(quán)試點(diǎn)，其中一大目標(biāo)是減少基層組織對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的侵犯，即不再允許村社組織調(diào)整農(nóng)民的土地，要確權(quán)確地。今年暑假到山東調(diào)研，發(fā)現(xiàn)山東仍然有不少地區(qū)農(nóng)村存在調(diào)地的情況，且十分有趣的是，幾乎凡是仍然調(diào)整土地的村莊，其治理績(jī)效都比較好，干群關(guān)系也比較好，雖然調(diào)地過(guò)程中不免會(huì)有沖突，甚至有農(nóng)民上訪告村干部違反國(guó)家土地承包政策。不再調(diào)整土地的村莊，雖然沒(méi)有農(nóng)民會(huì)因?yàn)檎{(diào)地而引發(fā)上訪，但因?yàn)榇迳缂w沒(méi)有回應(yīng)大多數(shù)農(nóng)民強(qiáng)烈的調(diào)地需求，沒(méi)有為農(nóng)民提供有效的生產(chǎn)服務(wù)，而使村社集體與村民之間的聯(lián)系極其松散，村民與村干部幾無(wú)關(guān)系，村莊治理很差。調(diào)查的山東萊蕪市，有40%，村莊仍然堅(jiān)持調(diào)地，這些調(diào)地村莊大多治理較好，也正是治理較好才調(diào)得動(dòng)地。不能調(diào)地的村莊往往也治理得不好，反過(guò)來(lái)也正是治理不好，也就調(diào)不動(dòng)地。山東德州齊河縣在調(diào)地與村莊治理上的相互關(guān)系也正如萊蕪一樣。

　　在調(diào)地與村莊治理關(guān)系中為何會(huì)出現(xiàn)以上相關(guān)關(guān)系?其中原因之一是，分田到戶時(shí)，為了做到公平，農(nóng)村土地大都分成數(shù)等，每等土地再按人均分，細(xì)碎分散的土地難以經(jīng)營(yíng)。調(diào)地表面上是按人口增減進(jìn)行調(diào)整，核心卻是為生產(chǎn)方便而形成農(nóng)戶并小塊為大塊的連片經(jīng)營(yíng)。當(dāng)村社集體有能力違反政策，不顧忌個(gè)別農(nóng)戶的反對(duì)乃至上訪，而可以按人口增減調(diào)整土地時(shí)，村莊集體就有能力回應(yīng)農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所遇到的各種困難，從而可以為農(nóng)民提供生產(chǎn)和生活的便利。村社集體有意愿和有能力回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活的困難，村社集體在農(nóng)民那里就有地位，個(gè)別農(nóng)民反對(duì)村社集體甚至上訪，村社集體就可能有恃(民意)無(wú)恐。調(diào)整土地，回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活需求的能力與意愿進(jìn)一步提高了村社集體的地位與能力，村級(jí)治理因此搞得好。搞得好的村級(jí)治理又使村莊集體具有比較強(qiáng)的回應(yīng)多數(shù)農(nóng)民需求，調(diào)整土地，及不怕矛盾的能力。 

　　若村社集體沒(méi)有能力和沒(méi)有意愿回應(yīng)農(nóng)民在生產(chǎn)生活中遇到的困難，他們就缺少農(nóng)民的支持，他們調(diào)整土地時(shí)遇到少數(shù)人的反抗，因?yàn)槿狈γ褚庵С?，就無(wú)法做到有恃無(wú)恐，他們也就不敢面對(duì)矛盾，也無(wú)能力面對(duì)矛盾。結(jié)果，越是治理不好的村莊越是無(wú)力回應(yīng)多數(shù)農(nóng)民的要求，也越是無(wú)法調(diào)整土地，反過(guò)來(lái)，因?yàn)闊o(wú)法調(diào)整土地，及無(wú)能力回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活實(shí)踐的需要，而導(dǎo)致村級(jí)治理越來(lái)越糟糕。 

　　本來(lái)，基層治理必然會(huì)有矛盾，會(huì)有少數(shù)人與多數(shù)人的沖突。完全一致沒(méi)有反對(duì)意見(jiàn)沒(méi)有任何矛盾的事情是沒(méi)有的。有效的基層治理，一定是調(diào)動(dòng)多數(shù)人的意愿，少數(shù)服從多數(shù)，從而回應(yīng)多數(shù)人需求以解決基層治理中的問(wèn)題?，F(xiàn)在基層治理出現(xiàn)的一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題是，任何矛盾都不能直面，不敢直面，政策也是以不出矛盾為目的。比如之所以不允許土地調(diào)整，理由之一就是為了防止土地調(diào)整中出現(xiàn)矛盾。

 　　二 

　　取消農(nóng)業(yè)稅前，基層干部最重要也最難做的工作是向農(nóng)民收取稅費(fèi)。面對(duì)數(shù)量龐大、分散且剩余很少的農(nóng)戶，基層干部向農(nóng)民收稅費(fèi)難度很大，加之不同農(nóng)戶的情況不同，遇有天災(zāi)人禍的情況也不少，有農(nóng)戶是真正困難戶，交不起稅費(fèi)，還有農(nóng)戶是釘子戶，不愿交，無(wú)論哪種情況，在上級(jí)收取稅費(fèi)硬任務(wù)的壓力下面，基層容易出現(xiàn)暴力收稅的情況，并由此引發(fā)惡性事件。到取消農(nóng)業(yè)稅前，因?yàn)槭杖《愘M(fèi)越來(lái)越難，惡性事件層出不窮，農(nóng)村干群關(guān)系大為緊張，“基層干部無(wú)好人”成為全國(guó)人民的共同印象。最終在2001年開(kāi)始農(nóng)村稅費(fèi)改革并于2006年徹底取消了農(nóng)業(yè)稅。

 　　取消農(nóng)業(yè)稅后，不再向農(nóng)民收稅費(fèi)了，之前惡名在外的基層干部當(dāng)然也就沒(méi)有什么作用了，國(guó)家在稅費(fèi)改革以后進(jìn)行鄉(xiāng)村體制綜合配套改革，其中核心就是弱化基層干部權(quán)力，以防止基層干部利用手中權(quán)力作惡。一方面是大幅度精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少鄉(xiāng)村干部，一方面，各種自上而下的轉(zhuǎn)移支付盡可能不經(jīng)由鄉(xiāng)村組織，而直接“一卡通”發(fā)給農(nóng)戶，以免被層層截流。對(duì)于基層干部來(lái)說(shuō)，取消農(nóng)業(yè)稅前，為了從農(nóng)民那里收取稅費(fèi)，基層干部必須直面每一戶農(nóng)戶，從而也就要直面農(nóng)戶在生產(chǎn)生活中遇到各種困難問(wèn)題矛盾，并不得不想辦法回應(yīng)這些問(wèn)題解決這些問(wèn)題。這個(gè)意義上講，取消農(nóng)業(yè)稅前，基層干部與農(nóng)民是“打成一片”的，無(wú)論出于主動(dòng)還是被動(dòng)，基層干部對(duì)農(nóng)民的需求是極為了解的，也是積極回應(yīng)的。取消農(nóng)業(yè)稅后，基層干部不再要向農(nóng)民收取稅費(fèi)，國(guó)家也不信任基層干部，基層干部因此樂(lè)得清閑：反正不找農(nóng)民收稅，無(wú)求于農(nóng)民，農(nóng)民有什么生產(chǎn)生活的困難也與基層干部沒(méi)有關(guān)系?；鶎痈刹恳虼巳鄙倩貞?yīng)農(nóng)民在生產(chǎn)生活中的問(wèn)題的積極性與動(dòng)力，多一事不如少一事。國(guó)家政策不允許調(diào)整土地，雖然99%的農(nóng)民有強(qiáng)烈的通過(guò)調(diào)整土地來(lái)方便耕作的需要，基層干部卻愿意無(wú)視農(nóng)民的需要，因?yàn)檎{(diào)整土地的過(guò)程一定會(huì)有很多麻煩、矛盾，甚至可能有人上訪，而且政策還規(guī)定不允許調(diào)整?；鶎痈刹恳虼藨?yīng)付了之，以國(guó)家政策的大話語(yǔ)對(duì)付農(nóng)民的需要。 

　　中國(guó)有60多萬(wàn)個(gè)行政村，農(nóng)村情況千差萬(wàn)別，不同地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民生產(chǎn)生活困難、問(wèn)題、矛盾完全不同，無(wú)論如何，國(guó)家無(wú)力面對(duì)60多萬(wàn)個(gè)行政村中的2億多農(nóng)戶極其復(fù)雜多樣的需求，不可能直接為他們提供恰切的服務(wù)。離開(kāi)強(qiáng)有力的基層組織，國(guó)家即使拔很多錢下來(lái)也解決不了農(nóng)民的問(wèn)題。相反，在村莊范圍內(nèi)，基層組織直接面對(duì)農(nóng)民，十分清楚農(nóng)戶生產(chǎn)生活的需求，問(wèn)題是，當(dāng)前國(guó)家不信任基層干部，基層干部也沒(méi)有動(dòng)力回應(yīng)農(nóng)民需要，何況現(xiàn)在基層干部動(dòng)輒得咎，害怕出事，尤其是害怕上訪，基層干部為何會(huì)自討苦吃!

 　　在這種背景下，山東一些行政村中竟然仍有相當(dāng)部分村干部積極組織農(nóng)戶為適應(yīng)生產(chǎn)技術(shù)條件進(jìn)步和人地分離實(shí)際進(jìn)行土地調(diào)整，以回應(yīng)村社絕大多數(shù)農(nóng)戶強(qiáng)烈的生產(chǎn)性需求，這樣的村社組織，當(dāng)然就是好的有戰(zhàn)斗力的村莊組織，這樣的村社干部也就是負(fù)責(zé)任的基層干部，這樣的基層治理也當(dāng)然是好的治理。

 　　三

 　　中國(guó)還有6億多農(nóng)村人口生活在農(nóng)村，并且進(jìn)城的2億多農(nóng)民工仍然與村莊有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。這6億多生活在農(nóng)村的農(nóng)民，他們的生產(chǎn)生活條件各各不同，他們的需求偏好差異極大，國(guó)家顯然不可能直接來(lái)回應(yīng)農(nóng)民各各不同的需求，解決所有農(nóng)民生產(chǎn)生活中的問(wèn)題，而只能依托基層村社組織。因?yàn)楫?dāng)前農(nóng)民很大一部分問(wèn)題是集中在村社一級(jí)的，而正是村社一級(jí)有能力和動(dòng)力解決千家萬(wàn)戶分散農(nóng)戶的問(wèn)題，回應(yīng)他們的需求。

 　　基層村社組織很重要，因?yàn)檗r(nóng)民有大量一家一戶“辦不好、不好辦和辦起來(lái)不合算”生產(chǎn)生活事務(wù)需要由村社組織來(lái)辦。村社組織來(lái)辦一家一戶辦不好的事情，并非村社組織就很容易辦得好，因?yàn)橹砸患乙粦艮k不好，是因?yàn)檫@些事情要步及到利益調(diào)整，涉及到偏好整合，涉及到少數(shù)服從多數(shù)，及涉及到達(dá)成共識(shí)，所有這些事情都需要村社組織不僅要有極強(qiáng)的工作意愿、工作能力、工作魄力，而且還要有工作資源和政策支持。

 　　政策支持，就是自上而上的各級(jí)政府要支持基層村社組織積極回應(yīng)農(nóng)民需求，解決一家一戶辦不好事情的實(shí)踐。要對(duì)基層村社組織的工作以積極支持。村社組織回應(yīng)農(nóng)民需求的過(guò)程也是直面農(nóng)村矛盾的過(guò)程，當(dāng)然也是解決矛盾的過(guò)程。直面矛盾和解決矛盾才能增加村社組織的威信，提高基層組織的戰(zhàn)斗力。通過(guò)解決矛盾而提高了基層組織解決矛盾回應(yīng)農(nóng)民需求的能力，這是一個(gè)正向的過(guò)程。直面矛盾，可能讓一部分人不滿，同時(shí)又動(dòng)員了另外的大多數(shù)人，正是直面真實(shí)存在的矛盾，才能激發(fā)出農(nóng)民的參與熱情，因?yàn)檗r(nóng)民認(rèn)識(shí)到這樣的參與是可以解決自己?jiǎn)栴}的，是有實(shí)際意義的，是事關(guān)切身利害的。

 　　政策支持，就是上級(jí)政府在制定政策時(shí)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)基層村社組織回應(yīng)農(nóng)民需求，積極解決農(nóng)民問(wèn)題，從而動(dòng)員農(nóng)民參與到村社共同的事務(wù)中來(lái);就是要在政策上給村社組織一定自由裁量權(quán)，真正讓村民自治，而不是通過(guò)國(guó)家政策限制村社組織所有權(quán)利，甚至要將村社組織的土地所有權(quán)虛化到?jīng)]有任何權(quán)利。要知道，土地集體所有制是村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);就是要將自上而下的資源轉(zhuǎn)移到村社一級(jí)，由村社一級(jí)來(lái)分配資源。通過(guò)村社一級(jí)分配資源，既是供給中國(guó)60多萬(wàn)個(gè)村莊各各不同的公共品的過(guò)程，又是深度動(dòng)員農(nóng)民參與的過(guò)程。資源下鄉(xiāng)若不同時(shí)調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的參與積極性及因此提高農(nóng)民的組織能力，這樣的資源下鄉(xiāng)就沒(méi)有意義。

 　　當(dāng)前農(nóng)村政策的總方向是不出事，回避矛盾，任何一件事情都盡可能“和諧”處理，最好沒(méi)有一個(gè)人反對(duì)，沒(méi)有一個(gè)人上訪。這樣一種回避矛盾的做法當(dāng)然不能解決農(nóng)村本身就存在的矛盾，其結(jié)果就是，累積下來(lái)的矛盾以其他形式更為猛烈地暴發(fā)出來(lái)。

 　　當(dāng)前不出事的回避矛盾的農(nóng)村政策已經(jīng)積累下來(lái)大量嚴(yán)重問(wèn)題。現(xiàn)在的農(nóng)村政策必須轉(zhuǎn)變，要強(qiáng)化基層村社組織回應(yīng)農(nóng)民需求的能力與意愿，要通過(guò)直面矛盾來(lái)解決矛盾。這個(gè)過(guò)程中一定會(huì)出現(xiàn)矛盾，會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題，甚至?xí)驗(yàn)榇迳缃M織掌握資源而出現(xiàn)村社干部貪腐的問(wèn)題，這些問(wèn)題都不可怕，出現(xiàn)一起解決一起，正是在解決這些問(wèn)題的過(guò)程中強(qiáng)化了基層村社組織的能力，深度動(dòng)員起了農(nóng)民的參與，從而為仍然有9億要依托農(nóng)村生活生產(chǎn)的農(nóng)民提供了一個(gè)靈活積極回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活需求、有能力為農(nóng)民提供切實(shí)有效服務(wù)、且農(nóng)民深度參與其中的基層堡壘。

 　　取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家資源下鄉(xiāng)必須與有能力直面矛盾的農(nóng)村基層組織能力提升結(jié)合起來(lái)。

 　　2014年10月4日上午

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