從中國古代監(jiān)察制度發(fā)展歷程看國家監(jiān)察體制改革

聶義峰

十三屆全國人大一次會議表決通過了憲法修正案，確立了監(jiān)察委員會作為國家機構(gòu)的憲法地位，還將審議通過監(jiān)察法，設(shè)立國家監(jiān)察委員會。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家機關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，是符合中國國情的制度創(chuàng)新，是根植于中華民族歷史文化傳統(tǒng)的偉大創(chuàng)制，是一項貫通古今的創(chuàng)舉。

習(xí)近平總書記指出：“歷史是從昨天走到今天再走向明天，歷史的聯(lián)系是不可能割斷的，人們總是在繼承前人的基礎(chǔ)上向前發(fā)展的。古今中外，概莫能外。”中國兩千多年中央集權(quán)的封建社會發(fā)展過程中，形成了較為完善的政治制度，而作為其重要組成部分的監(jiān)察制度也得到發(fā)展與完善，形成了一套較為完備的官吏監(jiān)察體系，職能齊全、機構(gòu)獨立，對社會穩(wěn)定、國家統(tǒng)一和經(jīng)濟文化的發(fā)展起了積極的促進作用。從秦朝開始確立的這套自上而下的獨立于行政和司法的古代監(jiān)察制度，與西方“三權(quán)分立”模式下的監(jiān)察隸屬于立法機構(gòu)或行政機構(gòu)完全不同，是中華民族獨特的制度傳統(tǒng)。

我國古代監(jiān)察制度對維護中央政令暢通、國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用

我國古代監(jiān)察制度形成于秦漢，成熟于隋唐，發(fā)展于宋元，完備于明清，是大一統(tǒng)國家形成后確立的一項政治制度，對維護中央政令暢通、國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。

公元前221年，秦始皇統(tǒng)一中國，建立起封建專制主義的中央集權(quán)制度，并創(chuàng)建了相對獨立的監(jiān)察制度。在中央，設(shè)立御史大夫，位列三公，御史府為其官署，掌管天下文書和監(jiān)察。在地方，皇帝派御史常駐郡縣，稱“監(jiān)御史”，負(fù)責(zé)監(jiān)察郡內(nèi)官吏。兩漢時，中央最高的監(jiān)察機構(gòu)——御史臺，從原有的行政體系中分離出來，成為與行政系統(tǒng)平行、獨立的國家監(jiān)察機構(gòu)，并制定了監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)御史九條》和《刺史六條》。此后中國古代監(jiān)察制度日益嚴(yán)密。隋朝時期，天下再次統(tǒng)一，形成了“三公、五省、三臺、九寺、五監(jiān)”的中央政府新體制，其中“三臺”中的御史臺、謁者臺，就是專門負(fù)責(zé)內(nèi)外監(jiān)察的。唐朝時，監(jiān)察體制呈現(xiàn)出系統(tǒng)化和完善化的特色，形成了組織完備、分工清楚、職責(zé)明確的御史臺和諫官制度。唐朝時的監(jiān)察機構(gòu)被擴充為臺院、察院和殿院, 分別掌管對中央官員的監(jiān)察、對地方官員的監(jiān)察以及維護皇帝威儀和尊嚴(yán)。宋代時監(jiān)察法規(guī)內(nèi)容開始增多，對文武官員的監(jiān)察更加規(guī)范化、制度化，御史臺和諫官系統(tǒng)合二為一，發(fā)揮著中央監(jiān)察職能；地方監(jiān)察設(shè)監(jiān)司和通判，直屬皇帝。元朝制定了中國歷史上第一部完整的監(jiān)察法規(guī)《憲臺格例》，在中央設(shè)有御史臺，在地方設(shè)立行御史臺和22道肅政廉訪司，共同行使監(jiān)察職責(zé)。明代調(diào)整了監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)置，改御史臺為都察院，又罷諫院，設(shè)六科給事中，成為六部的獨立監(jiān)察機構(gòu)，科道并立；地方設(shè)13道監(jiān)察御史和各省提刑按察司，同時設(shè)督撫，形成地方三重監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。清沿明制，設(shè)都察院糾察百官，所屬15道分掌各省刑名，并以六科給事中并入都察院，加強對中央部門和各省官員的監(jiān)察；清朝還制定了我國古代最完整的監(jiān)察法典——《欽定臺規(guī)》，至此古代監(jiān)察制度發(fā)展到頂峰時期。

歷代監(jiān)察機關(guān)對于約束封建國家的各級政府機構(gòu)和官吏遵守法度、整飭吏治起了很大作用

我國古代監(jiān)察機關(guān)的職能廣泛，凡是行政、司法、軍事、財政、教育等部門無一不置于監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督之下，但其最基本、最主要的職能仍是依據(jù)國家的法律，監(jiān)督中央和地方各級官吏的行為，對違法失職的官吏進行糾舉彈劾?！锻ǖ洹酚涊d西晉時御史已是“自皇太子以下，無所不糾，初不得糾尚書，后亦糾之。”《續(xù)文獻通考》記載，明代的都御史“凡大臣奸邪，小人構(gòu)黨，作威福亂政者，劾。凡百官猥茸貪冒壞官紀(jì)者，劾。凡學(xué)術(shù)不正，上書陳言變亂成憲，希進用者，劾。”清代規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)既可以彈劾官吏違反法令、妨害公職的行為，也可以彈劾官吏個人的私德私行敗壞風(fēng)紀(jì)的行為?？傊?，歷代監(jiān)察機關(guān)對百司百官公務(wù)行為和個人私德的廣泛監(jiān)察，對于約束封建國家的各級政府機構(gòu)和官吏遵守法度、整飭吏治起了很大作用。

我國古代監(jiān)察體制實行監(jiān)察與行政分離, 監(jiān)察機關(guān)與政府機構(gòu)分設(shè), 地方監(jiān)察機構(gòu)和官員直屬于中央的自上而下垂直領(lǐng)導(dǎo)體制；監(jiān)察官獨立行使職權(quán)，不受行政部門的約束和羈絆，保持高度獨立性和權(quán)威性，確保監(jiān)察機關(guān)上下一體, 監(jiān)察官員高效行權(quán)。東漢時御史臺已開始從行政機構(gòu)中分離出來，獨立行使職權(quán)。魏晉以后，御史臺成為皇帝親自掌握的機構(gòu), 臺官的地位也相對獨立，往往不受主官牽制, 而是直接向皇帝上章彈奏, 從而提高了監(jiān)察效能。地方監(jiān)察官，如西漢的刺史、唐朝的十道巡按、宋朝的監(jiān)司、元朝的行臺和肅政廉訪司等均由朝廷的御史臺管理，明清的巡按御史均隸屬于都察院，同級或上級行政長官無權(quán)對其發(fā)號施令，從而使監(jiān)察官吏行使監(jiān)察權(quán)有了組織上的保證。同時，歷朝歷代均賦予監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察官員很高的地位。如秦代，御史大夫的地位就是副丞相，位列三公。漢代改御史大夫為大司空，與大司徒、大司馬并為宰相之職。唐、宋、元的御史臺、明清的都察院均為中央最高一級的衙門。明清兩代監(jiān)察御史雖然品級不高，但奉命巡按地方時職權(quán)和責(zé)任卻非常大。據(jù)《明史》記載：“而巡按則代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷。”“凡政事得失，軍民利病，皆得直言無避。”“凡御史犯罪，加三等，有贓從重論”?？梢?，古代監(jiān)察官員位高權(quán)重、職寬責(zé)嚴(yán)，這樣保證了他們能夠在維護中央集權(quán)、查察政事得失、整飭吏治等方面發(fā)揮重要作用。

歷代認(rèn)為監(jiān)察官員是治官之官, 為“百官之率”，所以對監(jiān)察官員的選拔標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于一般官吏

我國歷朝歷代都非常重視監(jiān)察官員的遴選，從德、才、識三方面從嚴(yán)選拔，形成了一套嚴(yán)格的選任制度，從而保證了監(jiān)察官員的素質(zhì)，使監(jiān)察機關(guān)得以有效發(fā)揮作用。歷代認(rèn)為監(jiān)察官員是治官之官, 為“百官之率”，所以對監(jiān)察官員的選拔標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于一般官吏。縱觀歷朝對監(jiān)察官員的選任主要奉行三條原則：一是要有優(yōu)良的政治品質(zhì)，重視監(jiān)察官員的基本素質(zhì)。古代對監(jiān)察官員基本素質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)概括起來為清、正、勤、謹(jǐn)四個字，要求監(jiān)察官員清廉謹(jǐn)慎、剛直敢言、公正無私、通體博識、勤敏練達、立心正直、才守兼優(yōu)。二是要有一定的從政經(jīng)驗和工作能力，注重從具有實際政治經(jīng)驗和良好政績的各級官吏中選拔。漢魏時一般通過察舉考試的方式選用御史，至唐、宋、明、清，需進士出身的官員方可擔(dān)任御史。三是晉升從優(yōu)。歷代的御史、監(jiān)官、科道官在仕宦生涯中要冒一定的風(fēng)險, 所以在晉升上都給予較優(yōu)的待遇。例如，明代御史一般為六、七品官員，六年考滿或九年考滿之后，多數(shù)能夠迅速提拔為三、四品的高級官員。此外，歷朝宰相的人選亦有從監(jiān)察長官中選任的慣例。

監(jiān)察制度是中國古代政治制度中獨具特色的部分, 其體制之健全, 沿革之清晰, 規(guī)制之詳密, 實為世所罕見, 歷朝歷代的監(jiān)察制度曾在整飭吏治、鞏固中央集權(quán)和國家統(tǒng)一等方面發(fā)揮了重要作用, 為后世積累了豐富的歷史文化遺產(chǎn)。當(dāng)前深化監(jiān)察體制改革，雖然與中國古代的監(jiān)察制度建設(shè)所面臨的歷史階段、經(jīng)濟條件、政治制度、文化背景等有著根本性的不同，但現(xiàn)在的任何發(fā)展都離不開傳統(tǒng)的影響，文化的力量熔鑄在中華民族的生命力、創(chuàng)造力和凝聚力中，深刻地影響著我們的價值觀念、生活方式、政治制度和發(fā)展道路，這印證了深化國家監(jiān)察體制改革是歷史與現(xiàn)實相貫通的重大創(chuàng)制性制度安排，具有鮮明的時代特色和中國特色。

微信掃一掃，進入讀者交流群

獻一朵花： 鮮花數(shù)量：