我國信用體系建設(shè)的創(chuàng)新與實踐

——國家治理高峰論壇信用中國演講

忽培元

一、我國信用體系建設(shè)的歷史背景發(fā)展脈絡(luò)

人類社會是信用社會。沒有信用，就沒有人們的相互信任和合作基礎(chǔ)。人無信不立，業(yè)無信不興，國無信則衰。誠信自古以來就是我國社會的基本道德要求，“信”與“仁、義、禮、智”并稱為儒家“五常”。孟子把誠信列為“天爵”，視作最高尚的品德。誠信既是人們進(jìn)行社會交往的人格基礎(chǔ)，也是人們尋求內(nèi)心安寧的道德修為?？梢娢覈庞皿w系的基礎(chǔ)是建立在深厚穩(wěn)固的文化道德基石之上。黨的十九大報告從不同角度多次提及公信力、誠信和信用內(nèi)容，在黨的歷史上尚屬首例。這充分說明以習(xí)近平為核心的黨中央對信用體系建設(shè)高度重視，也凸顯了信用體系建設(shè)在我國改革發(fā)展中的重要性。

市場經(jīng)濟(jì)說到底，就是信用經(jīng)濟(jì)。高水平的社會信用度有利于市場經(jīng)濟(jì)的有序進(jìn)行。而在信用度較低的社會里，經(jīng)濟(jì)主體會因信用環(huán)境的不良而不得不花費(fèi)更多的時間、精力、人力、物力、財力。 隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立在債權(quán)債務(wù)關(guān)系上的信用經(jīng)濟(jì)已取代實物和現(xiàn)金交換，在經(jīng)濟(jì)生活中占據(jù)中心地位。改革開放以來，我國信用經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，正在成為驅(qū)動社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱力量，誠信也成為社會成員相互合作、共同行動的價值紐帶。

我國信用體系的產(chǎn)生和發(fā)展。從1932 年第一家征信機(jī)構(gòu)——“中華征信所”誕生算起，已經(jīng)有了八十多年的歷史。但其真正得到發(fā)展，還是改革開放以來，隨著國內(nèi)信用交易的發(fā)展和擴(kuò)大、金融體制改革的深化、對外經(jīng)濟(jì)交往的增加，社會信用體系建設(shè)迅速發(fā)展。就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，概括來講，市場經(jīng)濟(jì)和信用經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動了商業(yè)領(lǐng)域征信的產(chǎn)生；金融體制改革催生了金融領(lǐng)域征信的產(chǎn)生；對外開放促進(jìn)了我國征信機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展；社會信用體系建設(shè)推動了征信業(yè)的發(fā)展。

2007 年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于社會信用體系建設(shè)的若干意見》的公布可以說是破題性的政策文件?？梢暈槲覈庞皿w系建最初的頂層設(shè)計。勾勒了一幅最初的藍(lán)圖。提出“培育和發(fā)展種類齊全、功能互補(bǔ)、依法經(jīng)營、有市場公信力的信用服務(wù)機(jī)構(gòu)，依法自主收集、整理、加工、提供信用信息”等粗線條的原則構(gòu)想。2011 年，黨的十七屆六中全會對社會信用體系建設(shè)提出了更高的要求。明確了社會信用體系的基礎(chǔ)在于信用信息的歸集與應(yīng)用。在政務(wù)信息方面，依賴于政務(wù)信息的公開；在非政務(wù)信息方面，主要依靠征信體系的完善。因此，征信作為社會信用體系建設(shè)的重要組成部分，具有巨大的發(fā)展空間和潛力。黨的十八大報告提出“加強(qiáng)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)”，將其作為“深入開展道德領(lǐng)域突出問題專項教育和治理”的重要內(nèi)容。十八屆三中全會《決定》強(qiáng)調(diào)，“建立健全社會征信體系，褒揚(yáng)誠信，懲戒失信。”國務(wù)院印發(fā)的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）》，提出了信用體系建設(shè)的整體思路和基本原則。提出這些要求和舉措，主要是考慮到當(dāng)前社會各界對誠信問題的反映日益強(qiáng)烈，社會誠信又面對諸多挑戰(zhàn)。出現(xiàn)這種局面的主要原因是：其一，高速發(fā)展的商業(yè)文明既提高了人們的物質(zhì)生活水平，也衍生出消費(fèi)主義、拜金主義、個人主義觀念。其二，社會轉(zhuǎn)型在整合社會資源、促進(jìn)社會發(fā)展的同時，也拉大了社會群體間的差異，引發(fā)新的社會矛盾。其三，社會意識多樣化讓人們有了更多的價值選擇，也導(dǎo)致道德相對主義的滋生與蔓延。因此是應(yīng)對誠信挑戰(zhàn)、構(gòu)建信用社會的根本途徑。我們國家的誠信體系建設(shè)就是在這樣的把背景下展開的。 

二、我國開展信用體系建設(shè)的創(chuàng)新與實踐

黨的十八大后，在黨中央、國務(wù)院的決策部署下，在社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議制度的協(xié)調(diào)下，相關(guān)單位狠抓落實，2016年我國社會信用體系建設(shè)整體水平開始大幅度提高，國家發(fā)布了社會信用體系建設(shè)的系列改革文件，可謂是躍上了一個新的高度。為全面深化改革和推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了制度保障。主要體現(xiàn)在：一是黨中央、國務(wù)院高度重視，信用體系建設(shè)頂層設(shè)計相繼出臺；二是“放管服”改革向縱深推進(jìn)，政府公信力大幅提升；三是以重點(diǎn)領(lǐng)域為突破，商務(wù)誠信建設(shè)深入推進(jìn)；以重點(diǎn)領(lǐng)域為突破，社會誠信建設(shè)全面實施；四是樹立司法權(quán)威，司法公信建設(shè)大力推進(jìn)等方面，具體情況如下：

（一）黨中央、國務(wù)院高度重視，信用建設(shè)頂層設(shè)計密集出臺

黨中央、國務(wù)院對社會信用體系建設(shè)工作給予了高度重視，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議通過了六個與社會信用體系建設(shè)密切相關(guān)的政策性文件；“十三五規(guī)劃綱要”專門用一章節(jié)篇幅論述完善社會信用體系； 2016年5月9號，國務(wù)院召開全國“推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革”電視電話會議，李克強(qiáng)總理在講話中強(qiáng)調(diào)，要創(chuàng)新和加強(qiáng)政府管理，推進(jìn)監(jiān)管體制改革，切實提高事中事后監(jiān)管的針對性、有效性，使市場活而不亂；2016年6月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十五次會議審議通過了《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》，構(gòu)建“一處失信、處處受限”的信用懲戒大格局，讓失信者寸步難行。

（二）“放管服”改革向縱深向推進(jìn)

三年多以來，國務(wù)院部門共取消和下放行政審批事項618項，占原有審批事項的36%，非行政許可審批徹底終結(jié)。在連續(xù)兩次修訂政府核準(zhǔn)的投資項目目錄后，中央層面核準(zhǔn)的項目數(shù)量累計減少約76%，95%以上的外商投資項目、98%以上的境外投資項目改為網(wǎng)上備案管理。商事制度改革下的工商登記由“先證后照”改為“先照后證”，前置審批精簡85%，注冊資本由實繳改為認(rèn)繳，全面實施“三證合一、一照一碼”。個人和企業(yè)資質(zhì)資格認(rèn)定事項壓減44%。各地在承接上級下放權(quán)限的同時，積極推進(jìn)本層級的“放管服”改革，多數(shù)行政審批事項減少50%左右，有的達(dá)到70%。“放管服”系列改革極大激發(fā)了市場活力和社會創(chuàng)造力，世界銀行發(fā)布報告顯示，近兩年中國內(nèi)地的營商便利度在全球的排名每年提升6個位次。我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之所以保持在合理區(qū)間，增長速度在世界主要經(jīng)濟(jì)體中位居前列，城鎮(zhèn)新增就業(yè)連續(xù)三年超過1300萬人，“放管服”改革發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

（三）以重點(diǎn)領(lǐng)域為突破，商務(wù)誠信建設(shè)深入推進(jìn)

1、企業(yè)誠信管理制度建設(shè)情況

目前，由國家工商總局部署實施的全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)已建成并投入使用，企業(yè)信用約束逐步增強(qiáng)，截至2016年7月14日，全國被列入經(jīng)營異常名錄的主體共284.01萬戶，占全國實有主體的12.38%。2016年國家工商總局開展了年報抽查試點(diǎn)，探索建立年報抽查工作機(jī)制。目前，全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進(jìn)一步完善了經(jīng)營異常名錄、嚴(yán)重違法企業(yè)名單、公示抽查、小微企業(yè)名錄等功能，截至2016年8月31日，公示系統(tǒng)累計訪問量達(dá)37.2億人次，日查詢量最高接近1000萬人次。

2、電子商務(wù)領(lǐng)域信用建設(shè)情況

信用是電子商務(wù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。電子商務(wù)的誠信缺失問題已成為全社會關(guān)注的焦點(diǎn)，誠信機(jī)制全面建立勢在必行。2016年以來，國家發(fā)改委同阿里、京東等電商先后簽署了電商信用建設(shè)備忘錄。同時，有關(guān)部門以“雙11”為契機(jī)，以打擊“信用炒作”行為為切入點(diǎn)，推出了電子商務(wù)信用建設(shè)的系列措施。

3、金融領(lǐng)域信用建設(shè)情況

央行征信系統(tǒng)目前基本上為國內(nèi)每一個有信活動的企業(yè)和個人建立了信用檔案。征信系統(tǒng)收集的信息以銀行信貸信息為核心，還包括企業(yè)和個人基本信息以及反映其信用狀況的非金融負(fù)債信息、法院信息和政府部門公共信息等，包括正面和負(fù)面信息。央行征信系統(tǒng)接入了所有商業(yè)銀行、信托公司、財務(wù)公司、租賃公司、資產(chǎn)管理公司和部分小額貸款公司等，并開始接入部分保險公司信用保險業(yè)務(wù)，基本覆蓋了各類放貸機(jī)構(gòu)。自建立以來，央行征信系統(tǒng)的數(shù)據(jù)質(zhì)量一直保持在較高水平，實現(xiàn)了信貸信息次日更新，信用報告查詢秒級響應(yīng)。為了全面反映企業(yè)和個人信用狀況，人民銀行從2005年開始積極推動工商、環(huán)保、質(zhì)檢、稅務(wù)、法院等公共信息納入征信系統(tǒng)，共采集了16個部門的17類非銀行信息。

（四）樹立司法權(quán)威，司法公信建設(shè)大力推進(jìn)

最高人民法院近年來將信用機(jī)制融入司法體制改革中，主要體現(xiàn)在以下方面：第一，建立信用聯(lián)合懲戒機(jī)制，努力破解執(zhí)行難問題。目前，最高人民法院網(wǎng)絡(luò)查控體系已連通200多家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，與有關(guān)部門聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)查控、遠(yuǎn)程指揮功能，在解決“被執(zhí)行人難找、財產(chǎn)難尋”問題上取得重大突破。在信用懲戒措施中，最高法會同國家發(fā)展改革委等43個部門簽署合作備忘錄，對失信被執(zhí)行人從事民商事行為、擔(dān)任重要職務(wù)等進(jìn)行全面限制，擴(kuò)大限制高消費(fèi)范圍，新增限制乘坐高鐵和一等座以上動車席位等措施。截至2017年2月，各級法院采取信用懲戒措施467萬人次，將338.5萬名被執(zhí)行人納入失信名單公開曝光，35.9萬人懾于信用懲戒主動履行義務(wù)。各級法院受理執(zhí)行案件467.3萬件，執(zhí)結(jié)381.6萬件，分別上升37%和31.3%。堅決維護(hù)司法權(quán)威，敢于碰硬，對拒不執(zhí)行判決裁定的，不論是什么人，堅決依法制裁，對1.4萬人決定司法拘留，對1145人給予刑事處罰。

此外，最高法在深化司法公開，推進(jìn)陽光司法改革中，針對一些當(dāng)事人反映不了解案件進(jìn)度、審判不夠透明等問題，以信息化建設(shè)為抓手，全面推進(jìn)司法公開，讓誠實守信行為受到褒獎，讓各種違法犯罪在陽光下現(xiàn)形。最高法已大力實施“天平工程”，實現(xiàn)3512個法院專網(wǎng)全連通、數(shù)據(jù)全覆蓋，已建成1.8萬個科技法庭，把案件審判過程納入信息化管理，已建成人民法院數(shù)據(jù)集中管理平臺，實時統(tǒng)計、實時更新、動態(tài)管理。以此為基礎(chǔ)，深入推進(jìn)審判流程、裁判文書、執(zhí)行信息三大公開平臺建設(shè)，實現(xiàn)全國法院全覆蓋、各項工作全覆蓋、人員崗位全覆蓋。截至2017年2月，全國法院公開裁判文書1570萬份、被執(zhí)行人信息3560萬條，直播庭審13萬次，在滿足當(dāng)事人知情權(quán)、自覺接受監(jiān)督的同時，倒逼法官提高司法能力和辦案效率。同時，改版中國裁判文書網(wǎng)，增加公開5種民族語言裁判文書，提供全網(wǎng)智能化檢索服務(wù)，成為人民群眾共享的司法案例庫和全球最有影響的裁判文書網(wǎng)。

最高檢察院在全面推進(jìn)司法責(zé)任制改革，提高司法公信力方面的工作主要包括：第一，按照“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”原則，制定檢察官權(quán)力清單，檢察官在授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立辦案，對案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)；第二，推進(jìn)司法人員分類管理，建立檢察官懲戒制度、逐級遴選制度；第三，強(qiáng)化司法公開，深化便民利民，目前四級檢察機(jī)關(guān)3662個檢察院全面運(yùn)行電子卷宗系統(tǒng)，方便律師查詢和復(fù)制，提供服務(wù)15.3萬件次。全面應(yīng)用案件信息公開網(wǎng)，已發(fā)布案件程序性信息449萬余條、法律文書158萬余份、重要案件信息20萬余條。推進(jìn)職務(wù)犯罪偵查工作“八個一律公開”。此外，最高檢運(yùn)用四級檢察機(jī)關(guān)全聯(lián)通的遠(yuǎn)程視頻系統(tǒng)，上下級檢察院共同接訪11071次，開辟群眾來訪“直通車”。 

三、我國信用體系建設(shè)存在的問題

一是社會信用體系建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。我國信用缺失現(xiàn)象比較普遍。各類產(chǎn)品及食品安全事件頻繁發(fā)生，合同違約、偷稅漏稅、債務(wù)拖欠、商業(yè)欺詐、學(xué)術(shù)不端等失信行為時有發(fā)生，一些本應(yīng)以公共利益最大化為目標(biāo)的社會組織也存在誠信缺失問題；地方保護(hù)主義嚴(yán)重影響了司法公正，等等。種種失信行為，嚴(yán)重影響了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

二是信用信息資源整合不足，社會信用信息征集的難度大，缺乏制度性的規(guī)范。目前我國一些地方政府及一些企業(yè)主管部門都在積極籌辦或已經(jīng)建立信用信息查詢系統(tǒng)、信用信息公示平臺和信用信息數(shù)據(jù)庫，但在技術(shù)和指標(biāo)體系上缺乏協(xié)調(diào)性，為今后全國統(tǒng)一平臺的形成造成了一定困難，在資源整合上存在一定阻力。

三是社會信用體系建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)亟待完善。2013年3月，我國首部征信業(yè)法規(guī)——《征信業(yè)管理條例》實施，同年10月1日，《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》正式實施，在一定程度上推進(jìn)了社會信用體系的建設(shè)進(jìn)程。但是，綜觀我國與社會信用體系建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)，仍存在相對滯后的現(xiàn)象?，F(xiàn)有信用法律制度不成體系，層次不高，以規(guī)章為主，各地區(qū)信用規(guī)章的內(nèi)容差異較大，缺乏統(tǒng)一性。對信用建設(shè)的投入保障、信用建設(shè)主體的權(quán)利義務(wù)、信用產(chǎn)品的推廣使用等方面缺乏制度規(guī)定，特別是關(guān)于個人信息保護(hù)等與信用建設(shè)密切相關(guān)的重要法律缺失，影響了信用建設(shè)法律體系的健全和完善。

四是社會誠信約束機(jī)制不健全。在社會信用體系建設(shè)中，政府部門的錯位、缺位現(xiàn)象仍時有發(fā)生，“守信受益、失信懲戒”的激勵約束機(jī)制還沒有充分建立，失信的社會成本依然很低，政府監(jiān)管還有待進(jìn)一步完善。

五是社會誠信意識淡薄。社會誠信大環(huán)境的形成需要長期的建設(shè)，現(xiàn)實生活人們的交往過程中，造假、欺瞞等信用缺失現(xiàn)象嚴(yán)重。

四、幾點(diǎn)建議

我國建立完善的信用體系，任重道遠(yuǎn)。從長遠(yuǎn)看，建議從以下幾方面著手推動：

一是完善信用立法，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。信用體系建設(shè)，法律的保障是基礎(chǔ)。建議根據(jù)《征信業(yè)管理條例》相關(guān)規(guī)定，結(jié)合各地實際，制定相關(guān)的政策措施，重點(diǎn)研究并適時頒布涉及征信管理相關(guān)制度、信用監(jiān)管相關(guān)制度和政府誠信公示相關(guān)制度的規(guī)范性文件。信用體系建設(shè)需由政府相關(guān)部門牽頭，多方配合，上下聯(lián)動，建立健全組織機(jī)構(gòu)，形成有效的組織體系。

二是以政府誠信公示機(jī)制為手段，加快政府信用建設(shè)。要建立政府誠信公示機(jī)制，實現(xiàn)政府誠信信息定期更新與發(fā)布，是建立社會信用體系的關(guān)鍵。整合政府各部門掌握的信用信息，形成反映企業(yè)和個人綜合信用狀況的聯(lián)合誠信數(shù)據(jù)庫。各地方政府建立信息征集機(jī)制時，涉及的政府及其各部門應(yīng)發(fā)揮各自在征集信用信息中的作用。加快全國聯(lián)合誠信平臺建設(shè)，規(guī)范信用信息征集過程，使整個誠信體系切實全面可行的運(yùn)行。

三是建立誠信監(jiān)督考評機(jī)制。有效的政府行業(yè)監(jiān)管對整個社會信用體系起著保障作用。政府工作的重點(diǎn)應(yīng)是社會誠信數(shù)據(jù)庫的建立和信息使用的監(jiān)管。各有關(guān)部門必須將相關(guān)的企業(yè)和個人信用信息納入政府聯(lián)合誠信系統(tǒng)，建立信用記錄網(wǎng)絡(luò)查詢機(jī)制，采用多種監(jiān)管手段，保障社會信用體系的有效運(yùn)行。建議設(shè)立監(jiān)管部門，提高監(jiān)督效率，維護(hù)市場的公平競爭。

四是積極探索新思路，引入創(chuàng)新機(jī)制。要積極探索信用體系建設(shè)新機(jī)制，推行社會信用體系建設(shè)試點(diǎn)工作，圍繞政務(wù)誠信、商務(wù)誠信和個人誠信建設(shè)等先行先試，在政府采購、項目招投標(biāo)、公務(wù)員錄用等工作中嵌入信用制度安排，讓試點(diǎn)充分發(fā)揮先導(dǎo)示范作用。

五是加強(qiáng)輿論宣傳與引導(dǎo)，培育良好的社會氛圍。不斷加強(qiáng)信用宣傳工作，建立輿論宣傳體系，不斷提高公民誠信意識，營造我國誠實守信的大環(huán)境，使誠信成為和諧社會的“通行證”。

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