習(xí)近平總書記近年來多次強調(diào)，要完善關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的新型舉國體制。這是加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分體現(xiàn)的內(nèi)在要求。中央企業(yè)作為踐行創(chuàng)新發(fā)展新理念、實施國家重大科技創(chuàng)新部署的骨干力量和國家隊，必須在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制中發(fā)揮主導(dǎo)作用。本研究在分析舉國體制發(fā)展演進的基礎(chǔ)上，討論了中央企業(yè)在社會主義市場經(jīng)濟條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制（以下簡稱新型舉國體制）中的地位和作用，并進一步提出了相關(guān)建議。

舉國體制的發(fā)展演進

十九屆四中全會和中共中央、國務(wù)院《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》等文件進一步提出，要“構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制”。新中國成立70多年來，舉國體制在我國重大科研項目中被廣泛采用，取得了“兩彈一星”、載人航天等舉世矚目的重大成就。進一步完善舉國體制，是我國發(fā)揮政策優(yōu)勢，有效應(yīng)對當(dāng)前和今后嚴峻國際競爭形勢的必然選擇。一方面，“十四五”時期世界將經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，需要國家力量整合研發(fā)資源，占領(lǐng)國際競爭中的科技“制高點”；另一方面，疫情后以美國為首的西方國家對我國高科技企業(yè)極限施壓，造成中國與世界科技脫鉤的局面，亟須國家大力推動關(guān)鍵核心技術(shù)實現(xiàn)重大突破，進入創(chuàng)新型國家前列。

實際上，舉國體制并非我國獨創(chuàng)，而是被世界各國普遍使用。如二戰(zhàn)期間美國“曼哈頓計劃”就被羅斯福總統(tǒng)授予“高于一切的優(yōu)先權(quán)”，在人力、物力、財力方面的投入近乎沒有上限，由此集中了當(dāng)時幾乎全部諾貝爾物理學(xué)獎和化學(xué)獎在內(nèi)的最優(yōu)秀科學(xué)家，歷時3年，60萬人參與，動用1.47萬噸白銀，消耗全美一半電力……隨后美國的星球大戰(zhàn)計劃、日本的超大規(guī)模集成電路趕超、韓國的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)逆周期操作、美英法德日中六國聯(lián)合開展的人類基因組計劃等，都是在舉國體制下開展的。甚至可以說，第三次工業(yè)革命中的最重大的技術(shù)進步，都是各國舉國體制推動的產(chǎn)物。

除實踐支持外，舉國體制也有深厚的理論依據(jù)。比較優(yōu)勢和國家創(chuàng)新系統(tǒng)等理論，都有通過國家力量調(diào)集資源支持科技研發(fā)的主張。波特提出的國家競爭優(yōu)勢理論為舉國體制提供了最直接的支持。該理論認為，國家的繁榮是創(chuàng)造出來的而不是繼承而來的，以勞動成本或天然資源為優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，往往會因科技的快速發(fā)展而很快失去競爭力。一國產(chǎn)業(yè)要獲得競爭優(yōu)勢就必須持續(xù)加強研發(fā)投入，特別是在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中，政府干預(yù)下的大規(guī)模研發(fā)投入將轉(zhuǎn)化為強力持久的國家競爭優(yōu)勢。

新型舉國體制在市場經(jīng)濟環(huán)境下運行，應(yīng)更加突顯以下幾方面特征：其一，要聚焦關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的關(guān)鍵核心技術(shù)；其二，要進一步強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位和主導(dǎo)作用；其三，要以市場為導(dǎo)向，并注重技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)化應(yīng)用；其四，要有效整合各方力量，包括企業(yè)、大學(xué)、科研機構(gòu)等組織，科學(xué)統(tǒng)籌、優(yōu)勢互補、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。其五，要區(qū)別于計劃經(jīng)濟下的舉國體制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好發(fā)揮政府作用。

中央企業(yè)在新型舉國體制中發(fā)揮主導(dǎo)作用的必要性

十九屆五中全會提出，堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，并要求完善科技創(chuàng)新體制機制。新型舉國體制是我國完成推動經(jīng)濟體系優(yōu)化升級、構(gòu)建新發(fā)展格局等一系列任務(wù)的重要環(huán)節(jié)。中央企業(yè)必須在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，上承國家戰(zhàn)略，中聯(lián)合作伙伴，下接市場需求，成為整個體制運作的核心載體。

圖為正在汛期發(fā)揮巨大防洪作用的世界最大水利樞紐工程——三峽水利樞紐工程。（攝影：黃正平）

中央企業(yè)在新型舉國體制中發(fā)揮主導(dǎo)作用，是由其性質(zhì)和使命決定的。一方面，以中央企業(yè)為代表的國有企業(yè)是社會主義制度的堅實物質(zhì)基礎(chǔ)，是社會主義經(jīng)濟制度的根本保證，還是高質(zhì)量發(fā)展的主力軍、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的排頭兵和建設(shè)創(chuàng)新型國家的突擊隊。我國作為后發(fā)國家，為盡快縮小與發(fā)達國家的差距，應(yīng)該以中央企業(yè)主導(dǎo)新型舉國體制。另一方面，中央企業(yè)作為各關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的龍頭，近年來科技創(chuàng)新投入不斷加大，創(chuàng)新成果也在不斷涌現(xiàn)，國家科學(xué)技術(shù)進步獎獎項中，特等獎基本上都是中央企業(yè)獲得的，因此有能力主導(dǎo)新型舉國體制。

中央企業(yè)在新型舉國體制中發(fā)揮主導(dǎo)作用，是借鑒后起國家以大企業(yè)為主導(dǎo)實現(xiàn)技術(shù)趕超的經(jīng)驗結(jié)論。20世紀80年代，日本和韓國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)崛起，都是在以大企業(yè)為主導(dǎo)的舉國體制推動下實現(xiàn)的。在日本通商產(chǎn)業(yè)省的引導(dǎo)下，東芝、日立、NEC等企業(yè)先后牽頭組建了多個半導(dǎo)體和計算機的研發(fā)聯(lián)合體，迅速實現(xiàn)了對美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的技術(shù)趕超。韓國政府依托三星、現(xiàn)代內(nèi)存（現(xiàn)更名為海力士）等財閥企業(yè)，對芯片研發(fā)進行大規(guī)模聯(lián)合投入，在一些領(lǐng)域迅速超過了日美同行。而美國的應(yīng)對措施，仍然是AT&T、IBM和英特爾等大企業(yè)主導(dǎo)的聯(lián)合研發(fā)投資。在我國，中央企業(yè)作為各行業(yè)研發(fā)實力最強的領(lǐng)軍大企業(yè)，自然要擔(dān)負起主導(dǎo)新型舉國體制的重任。

中央企業(yè)在新型舉國體制中發(fā)揮主導(dǎo)作用，是當(dāng)前技術(shù)進步客觀規(guī)律的要求。一方面，技術(shù)前沿發(fā)展方向的不確定性增強，需要在大企業(yè)主導(dǎo)下敏捷調(diào)整。我國的關(guān)鍵核心技術(shù)很多已處于世界前沿，已無法按確定方向追趕，“瀑布模型”（開發(fā)過程通過設(shè)計一系列階段順序展開的項目開發(fā)架構(gòu)，開發(fā)進程從一個階段“流動”到下一個階段，只有到整個過程的末期才能見到開發(fā)成果，很難根據(jù)需求的變化快速調(diào)整）已不再適用，而更加適用的快速試錯調(diào)整的“原型開發(fā)”（以用最經(jīng)濟的方法開發(fā)出可實際運行的系統(tǒng)模型為核心的項目開發(fā)架構(gòu)，開發(fā)進程主要是在用戶評價的基礎(chǔ)上不斷對原型進行修改，使原型逐步完善，直到完全滿足需求為止）模式，這正是企業(yè)更擅長的工作方式。另一方面，技術(shù)綜合性與片段化的特點凸顯，即技術(shù)必須集合形成技術(shù)標準才有更強的競爭力，而技術(shù)標準所需的必要的知識產(chǎn)權(quán)又分散掌握在不同主體手中，在此情況下，傳統(tǒng)科技計劃封閉的開發(fā)模式并不經(jīng)濟，因此需要在大企業(yè)主導(dǎo)下整合。

中央企業(yè)在新型舉國體制中發(fā)揮主導(dǎo)作用，是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的體現(xiàn)。一方面，新型舉國體制需要通過市場化方式調(diào)集全社會創(chuàng)新資源，其中涉及大量的知識產(chǎn)權(quán)和股權(quán)交易，甚至有跨國并購，傳統(tǒng)研發(fā)機構(gòu)很難操作，需要大企業(yè)的商務(wù)、財務(wù)和法務(wù)等專業(yè)團隊力量。另一方面，新型舉國體制下的研發(fā)成果需要在市場上高效率轉(zhuǎn)化，這涉及中間產(chǎn)品轉(zhuǎn)化、成果檢驗與迭代創(chuàng)新、與國外企業(yè)或技術(shù)標準進行動態(tài)博弈等一系列復(fù)雜的市場行為，研發(fā)與轉(zhuǎn)化的進程交叉并行，只能依靠大企業(yè)成熟的動態(tài)管控系統(tǒng)。

中央企業(yè)在新型舉國體制中有效發(fā)揮主導(dǎo)作用的建議

新型舉國體制本質(zhì)上是制度創(chuàng)新，需要在深化頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上形成新的制度框架，并不斷完善相關(guān)配套機制。我們就此提出以下幾方面建議。

首先，圍繞國家戰(zhàn)略需求，打造一支中央企業(yè)科技創(chuàng)新的尖兵隊伍。一要優(yōu)化尖兵隊伍的布局，在芯片、5G、高端裝備制造、醫(yī)藥、新材料等重要產(chǎn)業(yè)中，選擇或新設(shè)一批具有在國際上并跑領(lǐng)跑研發(fā)能力的中央企業(yè)（含子企業(yè)），作為主導(dǎo)新型舉國體制建設(shè)的政策載體。二要針對尖兵隊伍扎實推進“科改示范行動”走深走實，深化市場化改革，重點在完善公司治理、市場化選人用人、強化激勵約束、激發(fā)科技創(chuàng)新動能等方面取得創(chuàng)新突破。三要使創(chuàng)新要素向尖兵隊伍集聚，通過劃撥、混合所有制改革和資本運作等方式使各企業(yè)具有足夠規(guī)模，以支撐高素質(zhì)人才隊伍、充足的創(chuàng)新投入和先進的研發(fā)設(shè)施等基礎(chǔ)條件。四要堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮中央企業(yè)的政治優(yōu)勢，健全黨管干部、黨管人才的機制，大力弘揚國企精神，凝聚起關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的磅礴偉力。

其次，根據(jù)新時代企業(yè)科技創(chuàng)新的特點，完善新型舉國體制運作模式。一要增強企業(yè)內(nèi)部創(chuàng)新驅(qū)動力，構(gòu)建“大企業(yè)、小團隊”組織架構(gòu)，授予各團隊更多自主權(quán)限和更大的試錯空間，在企業(yè)家精神驅(qū)動下通過自我決策激發(fā)員工創(chuàng)新動力。二要構(gòu)建靈活高效的協(xié)同研發(fā)體系，適應(yīng)分布式研發(fā)網(wǎng)絡(luò)的要求，充分利用數(shù)字化技術(shù)搭建協(xié)同研發(fā)平臺，特別是支持性“中臺”系統(tǒng)，達到科研項目“貫穿”與“整合”的目的。三要逐步打造開放的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，通過交互式的技術(shù)情報體系，搜集、發(fā)布和討論技術(shù)前沿和趨勢信息，并通過“眾包研發(fā)”“挑戰(zhàn)賽”“創(chuàng)新社區(qū)”等新型研發(fā)模式聯(lián)結(jié)全社會創(chuàng)新力量。四要不斷做優(yōu)做大技術(shù)轉(zhuǎn)化平臺，通過風(fēng)險投資、創(chuàng)新孵化和內(nèi)部創(chuàng)業(yè)等多種形式推動研發(fā)成果多角度廣泛商業(yè)化，使研發(fā)、轉(zhuǎn)化和再投入形成良性循環(huán)。

再次，在“大格局，一盤棋”思想指導(dǎo)下，有效整合全國優(yōu)勢研發(fā)資源。中央企業(yè)主導(dǎo)新型舉國體制要解決的首要問題，就是各方面科技力量自成體系、分散重復(fù)，整體運行效率不高。例如，當(dāng)前在我國高端芯片被“卡脖子”的危機下，全國掀起“造芯熱潮”，各地都在加快項目上馬，同時不少地方半導(dǎo)體項目卻紛紛停擺、破產(chǎn)，武漢弘芯甚至抵押了國內(nèi)唯一的7nm光刻機，這很大程度上是技術(shù)難關(guān)無法攻克造成的。解決這一問題，需要通過上下貫通、協(xié)調(diào)配合的全國國資監(jiān)管系統(tǒng)，將分散的力量整合在一起。一方面，要在“十四五”全國國有資本布局與結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整規(guī)劃中，在重點產(chǎn)業(yè)突出央地合作和不同所有制的合作，以國有資本為抓手形成科技研發(fā)的資本合力，避免盲目投資和無序競爭。另一方面，要在“十四五”中央企業(yè)總體規(guī)劃綱要中，突出中央企業(yè)在協(xié)同創(chuàng)新中的主導(dǎo)作用，通過股權(quán)和契約等方式，加強與相關(guān)企業(yè)、大學(xué)、研究所、國家重點實驗室等的合作關(guān)系，科學(xué)統(tǒng)籌更豐富的研發(fā)資源，共同攻克關(guān)鍵核心技術(shù)難關(guān)。

最后，更好發(fā)揮政府作用，形成政策合力，建立新型舉國體制運行的長效機制。當(dāng)前政府部門的科技管理各自為政，只能對創(chuàng)新進行“撒胡椒粉式”的面上支持，未能做到“對癥下藥”式的精準扶持。還有一些針對國有單位的僵化政策，嚴重束縛了科技創(chuàng)新活動。解決這些問題，一要從最高層構(gòu)建新型舉國體制的領(lǐng)導(dǎo)體制，由黨中央、國務(wù)院出臺相關(guān)政策法規(guī)，國務(wù)院國資委牽頭組成跨部門執(zhí)行機構(gòu)，協(xié)調(diào)解決研發(fā)過程中的各種困難，如涉密軍工技術(shù)信息和稀缺資源獲取等。二要爭取和整合多個部門的支持政策，如財政部門的資金支持、科技部門的項目支持、發(fā)改部門的審批支持及稅務(wù)部門的減免稅支持等，使政策的引導(dǎo)支持作用在新型舉國體制中形成合力。三要優(yōu)化涉及新型舉國體制的管控政策，如以往涉及中央企業(yè)的工資總額限制、退休年齡限制和績效考核限制等，在新型舉國體制下應(yīng)考慮予以豁免，協(xié)調(diào)各部門加以靈活調(diào)整，建立更符合科技創(chuàng)新規(guī)律的新型管控體系。

（作者系中國大連高級經(jīng)理學(xué)院副研究員；來源：《國資報告》雜志2022年第4期）

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