過去十幾年的改革，各領(lǐng)域總的趨勢(shì)是先以市場(chǎng)化改革為主導(dǎo)，再對(duì)過度市場(chǎng)化進(jìn)行糾偏，只是糾偏的先后、力度不同。

比如最早進(jìn)行糾偏的就是房地產(chǎn)，原本2012年底市場(chǎng)傳聞要召開大會(huì)大干一場(chǎng)，結(jié)果直到次年才召開中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，風(fēng)向也發(fā)生180度轉(zhuǎn)變，要求“在人口城鎮(zhèn)化問題上，我們要有足夠的歷史耐心”，嚴(yán)禁靠行政命令逼農(nóng)民進(jìn)城，2015年提出“房住不炒”已經(jīng)是順理成章了。實(shí)際各大房企2013年就很清楚國家的態(tài)度了，只不過寄希望于“大而不能倒”，所以拼命擴(kuò)張。

養(yǎng)老也不例外。

實(shí)際上對(duì)養(yǎng)老，一直就沒考慮清楚老人到底需要什么，或者說中國的變化太快導(dǎo)致認(rèn)識(shí)跟不上，而且城鄉(xiāng)、地區(qū)、體制內(nèi)外差別太大，導(dǎo)致不同人群對(duì)養(yǎng)老的需求差異巨大，很多歷史欠賬沒有補(bǔ)上。

一方面是相當(dāng)多的老齡人口連基本的養(yǎng)老生計(jì)都難以保障，80歲、90歲仍然需要保持勞作，另一方面就是被普遍詬病的城鄉(xiāng)、雙軌等導(dǎo)致的退休金懸殊。

與房地產(chǎn)降溫幾乎同步的，是2014年10月正式啟動(dòng)的養(yǎng)老雙軌制并軌，給定10年過渡期，截至2024年9月改革完成，今后所有人，都需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，體制內(nèi)外實(shí)際退休金待遇差距縮小。但因?yàn)轶w制內(nèi)工作穩(wěn)定，只要不違法、不離職，就可以穩(wěn)保30年以上的繳費(fèi)，而且還普遍增設(shè)了職業(yè)年金，因此體制內(nèi)外退休金仍然存在明顯差距，體現(xiàn)在養(yǎng)老金替代率上。

同步推進(jìn)的還有城鄉(xiāng)并軌。2014年決定合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障制度;2017年十九大決定推動(dòng)建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，次年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，將城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老制度的組織實(shí)施等統(tǒng)一整合到人力資源社會(huì)保障部，以提高統(tǒng)籌;再之后推進(jìn)的是省內(nèi)統(tǒng)籌、全國統(tǒng)籌、跨地轉(zhuǎn)移等。

目前當(dāng)然還有很多問題，但觀察全球各國在養(yǎng)老問題上的改革，中國的進(jìn)展并不慢，最重要的是穩(wěn)步推進(jìn)、年年有變化。只是過去緊迫度并不高，比如2014年7月國常會(huì)研究養(yǎng)老問題，直到2018年國常會(huì)才第二次研究，中間4年關(guān)注并不高。

然而隨著刺激生育的政策效果銳減，老齡化加速到來，養(yǎng)老問題變得格外尖銳，而又逢百年未有之大變局，中美進(jìn)入關(guān)鍵的戰(zhàn)略博弈階段，從2018年開始國家的重心轉(zhuǎn)入國家安全和戰(zhàn)略發(fā)展兩大領(lǐng)域，要鑄造應(yīng)對(duì)未來挑戰(zhàn)的盾和矛，在這種情況下，政府投入就更加緊張了。

這就是養(yǎng)老面對(duì)的最大難題：資金從哪里來?

面對(duì)14億人的龐大養(yǎng)老需求，政府投入嚴(yán)重不足，也很難從其他領(lǐng)域切走支出份額，這會(huì)影響到國家戰(zhàn)略和其他年齡段人口利益。(注意，一開始國家擔(dān)心的是14億人的養(yǎng)老，但后來發(fā)現(xiàn)，完成補(bǔ)欠賬后，真正需要兜底的養(yǎng)老沒有這么大，反而老年人是巨大的人才紅利，這一點(diǎn)在后半部分展開闡述，但當(dāng)時(shí)是真的覺得壓力很大，靠政府無力支撐。)

在這一背景下，市場(chǎng)被關(guān)注。

國家一度將養(yǎng)老寄希望于市場(chǎng)化。比如2018年11月時(shí)隔4年國常會(huì)再次研究養(yǎng)老問題，提出“進(jìn)一步發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”，之后從中央到地方，從政府到學(xué)術(shù)界乃至企業(yè)界，最常說的就是“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”，所謂產(chǎn)業(yè)就是市場(chǎng)化。

比如2024年舉行的國務(wù)院第九次集體學(xué)習(xí)，邀請(qǐng)的主講人復(fù)旦大學(xué)教授吳玉韶，研究的就是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，始終從產(chǎn)業(yè)角度去看待養(yǎng)老，建議像扶持其他產(chǎn)業(yè)一樣，出臺(tái)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)培育和扶持專項(xiàng)政策，只不過隨著國家態(tài)度轉(zhuǎn)變，吳玉韶等不再提“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”，而是以銀發(fā)經(jīng)濟(jì)或者銀發(fā)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)等進(jìn)行代替，一直說“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)是中國未來最確定最穩(wěn)定的大產(chǎn)業(yè)”。

但國家的態(tài)度變了。

注意過往官方兩個(gè)用詞“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”“養(yǎng)老事業(yè)”。

2014年7月國常會(huì)：支持符合資質(zhì)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、參與健康服務(wù)業(yè)整合，鼓勵(lì)開發(fā)多樣化的醫(yī)療、疾病保險(xiǎn)等產(chǎn)品;

2018年11月國常會(huì)：進(jìn)一步發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，提高老有所養(yǎng)質(zhì)量;

注意以上說的都是“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”。在2021年3月的中外記者會(huì)，前總理仍然談到“老齡產(chǎn)業(yè)是巨大的朝陽產(chǎn)業(yè)”。

但轉(zhuǎn)折就是在2021年3月發(fā)生的，3月通過的“十四五”規(guī)劃，已經(jīng)調(diào)整為“推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展”，首次在高層文件中出現(xiàn)“養(yǎng)老事業(yè)”，緊隨其后提到的是“基本養(yǎng)老服務(wù)體系”“普惠型養(yǎng)老服務(wù)”“支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能”“居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合”。很明顯，對(duì)養(yǎng)老重心已經(jīng)從單方面強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化，轉(zhuǎn)變?yōu)檫@是一項(xiàng)公共事業(yè)。

需要補(bǔ)充一個(gè)政策轉(zhuǎn)向的表述變化，一般在政策發(fā)生大調(diào)整的時(shí)候，之前的表述并不會(huì)直接被廢棄，而是會(huì)繼續(xù)存在，但會(huì)挪到次要位置。熟悉政策的都知道，一個(gè)長期被主推的被降低優(yōu)先級(jí)，就說明未來的真正方向是調(diào)前的那一個(gè)。

過去長期主推的“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”退到次要位置，雖然仍然與“養(yǎng)老事業(yè)”并列，但實(shí)際政策方向已經(jīng)轉(zhuǎn)為“養(yǎng)老事業(yè)”。

這從后面配套的具體政策也能看出來，“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”僅僅在開頭第一句話提出，后面根本沒有提與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有關(guān)的內(nèi)容，這本身就是糾偏。

之后的政策脈絡(luò)也體現(xiàn)了這種轉(zhuǎn)變。

2021年8月，總書記在承德考察，再次強(qiáng)調(diào)“十四五”規(guī)劃養(yǎng)老部分的表述，強(qiáng)調(diào)“要推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展”，考察的也是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心以及適老化改造，而不是任何商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化機(jī)構(gòu)。

2021年10月，總書記針對(duì)老齡工作提出“把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程”，首次公開提出“積極老齡觀”。

2021年11月，在養(yǎng)老領(lǐng)域首次以中央、國務(wù)院的名義聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》，全文沒有出現(xiàn)“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”，而是以“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”替代，總共24條只有2條與產(chǎn)業(yè)有關(guān)，也變?yōu)榱?ldquo;特色老齡產(chǎn)業(yè)”和“適老產(chǎn)業(yè)”。

之后國家層面又推出了四份養(yǎng)老相關(guān)文件，如2021年底的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》，2023年5月的《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》，2024年10月的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)，提升老年人生活品質(zhì)的若干措施》，還有今年1月的第二份中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的頂層文件《關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的意見》。

可以明顯看到，越來越強(qiáng)調(diào)國家主導(dǎo)養(yǎng)老事業(yè)，到2025年1月最新的頂層文件，已經(jīng)完成了對(duì)過去養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的糾偏。過去的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化，其實(shí)就是把放開搞活的思路用在養(yǎng)老上，計(jì)劃通過放寬準(zhǔn)入、簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化市場(chǎng)機(jī)構(gòu)發(fā)展環(huán)境等推進(jìn)，還要求加快公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化改革，把公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)或者公建民營。

這個(gè)思路最早是2014年12月民政部下文開展改革試點(diǎn)，計(jì)劃公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全部轉(zhuǎn)制，以后就不再給編制和財(cái)政資金了，開始試點(diǎn)時(shí)全國有4萬多家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其中72%是公辦機(jī)構(gòu)。

試點(diǎn)2年后，2016年12月國辦印發(fā)《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，在全國范圍推開，“全面放開”就是全面市場(chǎng)化。

這份《意見》中的第一句話就是“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)既是涉及億萬群眾福祉的民生事業(yè)，也是具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ某柈a(chǎn)業(yè)”，側(cè)重點(diǎn)其實(shí)是“朝陽產(chǎn)業(yè)”，既然是產(chǎn)業(yè)當(dāng)然要市場(chǎng)化，因此要求各地因地制宜設(shè)置改革過渡期，加快推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)或者開展公建民營，目標(biāo)到2020年養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)全面放開，政府運(yùn)營的養(yǎng)老床位數(shù)不超過50%。

之后很多省也推出了自己的放開搞活養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，而且更加激進(jìn)。

這是一整套市場(chǎng)化改革機(jī)制，有興趣的可以查看下這份《意見》配套的17項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，包括鼓勵(lì)境外投資、全面清理取消不合理前置審批、完善價(jià)格形成機(jī)制、養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政府運(yùn)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住評(píng)估等。(以下為截圖)

如果按照這個(gè)方案，那么2020年以后，除了孤老優(yōu)撫對(duì)象以外，公辦機(jī)構(gòu)基本就離開了養(yǎng)老服務(wù)。

但正如前面梳理的，這套過度市場(chǎng)化的邏輯被事實(shí)上叫停了。其實(shí)很重要的原因是，民營資本壓根就不愿意干，對(duì)市場(chǎng)的期待太高了。

市場(chǎng)機(jī)構(gòu)、資本投入某個(gè)產(chǎn)業(yè)，最主要的目的當(dāng)然是賺錢，中國當(dāng)前大多數(shù)老人是不具備養(yǎng)老商業(yè)價(jià)值的，除非國家投入大量財(cái)政資金購買公共服務(wù)。典型的如自來水產(chǎn)業(yè)，之前外資之所以特別熱衷于投資自來水產(chǎn)業(yè)，就是期待未來自來水像國外一樣市場(chǎng)化，這就可以穩(wěn)定的賺取豐厚利潤、進(jìn)而將供水金融產(chǎn)品化，但實(shí)際并未如愿。雖然國家財(cái)政補(bǔ)貼越來越多，但自來水收費(fèi)一直被壓制，而隨著國家對(duì)自來水和管網(wǎng)要求的提高，有限的利潤進(jìn)一步萎縮。

自來水畢竟是全民剛需，而且規(guī)模龐大，利潤再薄也有的賺，還可以通過技術(shù)升級(jí)和規(guī)模效應(yīng)進(jìn)一步降低成本。但養(yǎng)老是一個(gè)人力密集型產(chǎn)業(yè)，成本根本無法壓低，這就讓民間資本很不感興趣，大多數(shù)民間投資會(huì)先問國家準(zhǔn)備給多少錢。

簡(jiǎn)單地說，國家準(zhǔn)備推市場(chǎng)化，就是想要降低財(cái)政支出，結(jié)果市場(chǎng)機(jī)構(gòu)反而要求政府加大財(cái)政支出，而資本還要拿走更多的利潤，無論是資金利用率還是實(shí)際效果，還不如繼續(xù)公立化。

舉個(gè)大家都熟悉的類似例子，就是曾經(jīng)出現(xiàn)的幼兒園民營化，各機(jī)關(guān)、國企曾經(jīng)下屬的幼兒園被紛紛裁撤。

在民營幼兒園，家長交的費(fèi)用遠(yuǎn)高于公立幼兒園，然而私立幼兒園聘請(qǐng)的幼師薪資卻遠(yuǎn)低于公立幼兒園，多數(shù)繳費(fèi)變成了資本的利潤，而種種虐待幼童的惡性事件也不斷出現(xiàn)，這類丑聞基本出現(xiàn)在私營機(jī)構(gòu)。于是這幾年又開始重新推進(jìn)幼兒園民轉(zhuǎn)公或普惠制，2021年印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)兒童友好城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出允許有條件的企事業(yè)單位、高校、街道等建公辦幼兒園。

各條線收束，可以看到各個(gè)領(lǐng)域?qū)^度市場(chǎng)化開始糾偏的時(shí)間點(diǎn)是相近的。

除了市場(chǎng)化糾偏以外，過去十多年的改革兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，另一個(gè)關(guān)鍵原因是：國家想清楚了到底什么是養(yǎng)老，什么是老齡化，這是兩個(gè)不同的概念。

很多人對(duì)老年人的認(rèn)知還停留在幾十年前甚至幾百年前，覺得人老了就沒用了，不過是混吃等死，所以養(yǎng)老不過是把人養(yǎng)起來，有吃有穿有人照顧就行了。

這就太粗糙了。

再次強(qiáng)烈推薦《百歲人生》，個(gè)人當(dāng)然可以指責(zé)國家養(yǎng)老保障不到位，但自己的人生首先是自己負(fù)責(zé)、自己體驗(yàn)，退休后的人生是混吃等死還是開拓更加精彩的第二人生，取決于自己。

國家確定60歲退休制度，最早可以追溯到1951年的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，當(dāng)時(shí)中國人預(yù)期壽命僅僅是37.45歲。當(dāng)然這個(gè)預(yù)期有時(shí)代背景，后來迅速提高。

1981年時(shí)，中國人均預(yù)期壽命是67.77歲。但2021年時(shí)已經(jīng)達(dá)到78.2歲，基本上每過3年人均預(yù)期壽命增加1歲，這個(gè)趨勢(shì)目前仍未變，2023年已經(jīng)提高到78.6歲，而且女性普遍比男性高4-5歲，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也更高，如北京、上海都已經(jīng)突破83歲。

所以，中國面臨的老齡化，跟全球大多數(shù)發(fā)展中國家不同，也跟歷史上發(fā)達(dá)國家面對(duì)的也不同。

傳統(tǒng)概念上的“養(yǎng)老”對(duì)應(yīng)的是失能、高齡老人，僅僅是老年人中的一小部分，而且就算是高齡、失能，其中完全喪失自理能力的占比也并不高，絕不是混吃等死。

而更多數(shù)的老年人，才剛剛開始真正精彩的、屬于自己的第二人生。

雖然現(xiàn)在很多農(nóng)村人口養(yǎng)老保障不足，但我們現(xiàn)在談的是未來10-20年甚至更未來的養(yǎng)老，到那時(shí)，多數(shù)老人已經(jīng)擁有了相對(duì)可觀的養(yǎng)老保障。

在未來情況下，老年人在退休后很長一段時(shí)間，可以用“有錢有閑，享受人生”來形容，可以把所有的時(shí)間用在自己想做的事情上。得益于中國全球罕見的養(yǎng)老兜底保障，可以追求樂趣，也可以尋找第二職業(yè)，多賺錢、多獲得成就感，幫助后代等等。

于是就有了2021年總書記提出“積極老齡觀”“健康老齡化”，根據(jù)這一精神，國務(wù)院2021年底印發(fā)《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》，指向的是創(chuàng)新老齡教育和鼓勵(lì)老年人繼續(xù)發(fā)揮余熱，以及豐富老年人文體休閑生活。有很多具體政策這幾年推進(jìn)很快，比如“老年開放大學(xué)”、老年夜校，還有老年人才信息庫和高層次老年人才智庫、自愿延遲退休和返聘、老年志愿服務(wù)等等。

甚至老年夜校還引起了年輕人的關(guān)注，很多地方開始效仿老年夜校，搞起來了青年夜校。

而為了確保老年人盡可能維持更長的美好人生，也減輕國家養(yǎng)老服務(wù)壓力，尤其重視加強(qiáng)老年人體育健身。小鎮(zhèn)之前就多次舉例，人老的本質(zhì)就是肌肉萎縮，越是老年人越要在科學(xué)指導(dǎo)下加強(qiáng)肌肉鍛煉?？纯次鞣桨l(fā)達(dá)國家的老年人，哪怕80歲都能非常自如的周游世界，甚至開啟全新的職業(yè)人生，難道不想要這樣的老年生活嗎?

因此，在看清市場(chǎng)化不是萬能的以后，對(duì)過度市場(chǎng)化進(jìn)行糾偏，同時(shí)升級(jí)了對(duì)老齡化的認(rèn)知，大多數(shù)健康老年人還不需要養(yǎng)老兜底，于是曾經(jīng)感覺壓力巨大的養(yǎng)老，實(shí)際壓力沒那么大了。

只要占多數(shù)的中低齡和健康老年人能夠進(jìn)一步發(fā)揮余熱，開拓第二人生，那么政府需要承擔(dān)的兜底養(yǎng)老，也只是失能、高齡、孤寡等少數(shù)群體。

國家力量就完全可以兜住了，資金利用效率、保障水平也遠(yuǎn)高于民營資本，還可以向社會(huì)提供大量就業(yè)。

因此，未來養(yǎng)老服務(wù)方向就明確了，今年正式提出了養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)概念，計(jì)劃到2029年基本建成養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，到2035年更加健全。

一方面要以縣級(jí)為單位建立綜合養(yǎng)老服務(wù)管理平臺(tái)，設(shè)置縣級(jí)-街道(鄉(xiāng))-社區(qū)(村)三級(jí)。這也對(duì)應(yīng)了此前以縣為重要載體的新型城鎮(zhèn)化，縣就是基本公共服務(wù)的中樞。

另一方面以居家養(yǎng)老為主，配合社區(qū)協(xié)助和專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

當(dāng)然，具體怎么做，還需要進(jìn)一步探索，但方向已定。市場(chǎng)仍然將發(fā)揮作用，但主要方向是適應(yīng)大多數(shù)老人開拓第二人生的領(lǐng)域，各個(gè)領(lǐng)域都可以用“積極老齡觀”的思維重做一遍，而在養(yǎng)老上只是輔助的。

未來確實(shí)是國家?guī)宛B(yǎng)老，但大多數(shù)老人考慮的并不是養(yǎng)老問題，而是第二人生。

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