效率抑或公平：縣域教育資源配置論

楊華

原文出處：楊華.效率抑或公平：縣域教育資源配置論[J]求索,2024(4):171-180.

一、問題的提出

2023年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務體系的意見》指出，到2027年我國要初步建立優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務體系，必須“在經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、財政資金投入、公共資源配置等方面優(yōu)先保障基本公共教育服務”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣域教育發(fā)展存在顯著的城鄉(xiāng)、片區(qū)、校際、群體、家庭等方面的差距，同時縣域教育要面對鄉(xiāng)村社會變遷、家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、農(nóng)民城鎮(zhèn)化等緊密關聯(lián)因素。因此，基本公共教育服務優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的主戰(zhàn)場在縣域，而推進和實現(xiàn)縣域基本公共教育服務優(yōu)質(zhì)均衡的關鍵在于縣域教育資源的均衡投入。

在資源恒定的情況下，資源效益與資源集聚程度和投入精準程度密切相關，資源越集聚、投入越精準，資源效益越高;而資源分散使效益難以產(chǎn)生，投放不精準會造成資源浪費?？h域教育資源的均衡投入，若意味著教育資源在城鄉(xiāng)、片區(qū)、校際、群體、家庭之間均等投入，就會稀釋稀缺的教育資源而難以提高教育教學質(zhì)量和成績，所達至的均衡可能是非優(yōu)質(zhì)均衡;若只對城市學?；騻€別片區(qū)學校、個別優(yōu)質(zhì)學校進行精準投入，雖然使資源集中而產(chǎn)生集聚效應，確實可以提升這些(個)學校的教育教學質(zhì)量和成績，但卻可能使得縣域教育出現(xiàn)失衡，這對鄉(xiāng)村學?；蚱渌瑓^(qū)學校的學生而言也是不公平的，可能會使他們喪失平等接受縣域優(yōu)質(zhì)教育的機會。此種資源配置方式雖然可能有效但卻失衡，也就談不上優(yōu)質(zhì)均衡。這也表明，教育資源的使用除了講求效率外，還要考慮公平性和普惠性。那么，縣域教育資源到底如何配置才能達到既公平又有效率的優(yōu)質(zhì)均衡?

對教育資源如何配置這一問題的科學回答具有重要的現(xiàn)實和理論意義。首先，有助于推進縣域教育優(yōu)質(zhì)均衡?？h域教育是嵌入縣域社會之中的，而縣域社會主要的是鄉(xiāng)村社會，因而縣域教育既要服務于鄉(xiāng)村社會，又要受它的影響、制約和形塑。只有理解鄉(xiāng)村社會及其教育需求，才能真正配置好縣域教育資源，進而推進縣域教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。其次，可以與教育經(jīng)濟學、教育社會學等學科中的教育資源理論進行對話，拓展對教育資源屬性的理解。對縣域教育資源配置的透視，可以更好地理解教育資源的基本屬性，反思和評估縣域教育資源配置的機制和結(jié)構(gòu)。

本文基于對全國縣域教育的調(diào)查和已有理論文獻的梳理，從教育資源的市場屬性和社會屬性出發(fā)，對照縣域教育資源狀況與縣域社會的教育需求，在理論上建立了資源的不同屬性與不同學?；?qū)W段之間的關聯(lián)，對縣域教育資源投入的實際方向和重點進行闡述，并從理論上透視和反思實踐中存在的問題，進而討論縣域教育資源配置的優(yōu)化路徑。

二、教育資源屬性與縣域教育資源類型

教育資源亦稱教育經(jīng)濟條件，是指教育過程所占用、使用和消耗的人力、物力、財力等資源，即通常講的財源、師源、生源。教育資源既有一般資源的特點，也有自身獨有的特點，包括系統(tǒng)性、不均衡性、收益性、產(chǎn)業(yè)性、繼承性、差異性、流動性、公益性、理想性等。這些特點大體可分為教育資源內(nèi)含的市場和社會雙重屬性。

(一)教育資源的市場屬性

教育資源的市場屬性是指，教育資源的流動、集中和使用要符合市場需求和市場規(guī)律，并根據(jù)市場需求來調(diào)整資源的流動方向和集中重點，以實現(xiàn)資源使用效率和效益的最大化。簡單來講，市場屬性決定了教育資源的使用要講究效率，在哪里使用效率最高、產(chǎn)生的效益最大，教育資源就往哪里配置和投入。資源配置的效率原則決定了資源在流動的同時會有集中，使資源配置有重點和傾向以實現(xiàn)資源的集聚效應。當某些教育資源集中到某地或某所學校的時候，其他資源也會匯聚過來，形成相互促進、相互支持的效應，減少交易成本和其他中間消耗，使資源得到整合和優(yōu)化利用。教育資源越是集中集約，各教育主體在教育市場中的競爭力就越強，教育教學質(zhì)量和成績也就越高，對教育資源的吸附力就越大。對于資源投入者來說，高顯示度的教育教學質(zhì)量和成績是其主要業(yè)績和投資回報。反之，如若將教育資源分散投入到所有地區(qū)的所有學校，那么每所學校得到的資源就會相對稀薄，不僅該資源被稀釋而難以產(chǎn)生有顯示度的業(yè)績，而且無法吸引其他資源的匯聚，還可能使原有的優(yōu)質(zhì)資源由于缺乏效益而流失。在中西部縣域教育資源有限的情況下，資源分散投入力度越大，鄉(xiāng)村學校就越無法集中資源進行競爭，也就越缺乏比較優(yōu)勢，鄉(xiāng)村生源和師資流出越多，鄉(xiāng)村教育越衰敗。

縣域教育資源的流動與集中有以下規(guī)律：第一，生源和師資是最具流動性的教育資源，普遍上皆有向縣城及高階城區(qū)優(yōu)質(zhì)學校流動傾向。越有競爭力的生源或師資，越有流動的意愿和能力，流動速度也越快。生源的競爭力體現(xiàn)在兩個方面，一是家庭經(jīng)濟、文化、社會關系等資源稟賦，即主要表現(xiàn)為有沒有為子女在高階城區(qū)擇校的能力;二是學生本人的德智體美勞表現(xiàn)，特別是應試能力高低。師資的競爭力表現(xiàn)為教師的教育教學或管理水平。第二，優(yōu)質(zhì)學校普遍希望優(yōu)質(zhì)教育資源集中在自己學校，包括爭取更多政府財政投入、能夠跨區(qū)域招生、允許教師自由流動等。優(yōu)質(zhì)學校具有資源集聚優(yōu)勢，對優(yōu)質(zhì)生源、師資產(chǎn)生“虹吸效應”，諸如超級中學、民辦學校還能通過給予優(yōu)厚待遇吸引優(yōu)質(zhì)學生、教師。普通學校則普遍擔心優(yōu)質(zhì)生源和師資流失，這樣可能會整體破壞學校教育教學秩序。第三，對各級政府及教育管理部門來說，他們可能希望用最少的教育資源獲得最大的收益。地方政府不會將教育資源均衡地配置在各學校上，而是傾向集中資源打造最能凸顯教育政績的示范學?；蚪逃瘓F，可能減少對其他學校的投入。比如，在縣城開發(fā)“教育新城”以聚集鄉(xiāng)村義務教育學段優(yōu)質(zhì)生源和師資，在高中學段集中資源發(fā)展一兩所縣中。

(二)教育資源的社會屬性

教育資源的社會屬性是指，教育資源的流動、集中和使用要符合社會需求及其公平原則，實現(xiàn)對社會多數(shù)人的均衡配置，并根據(jù)社會及其需求的變化來調(diào)整資源的流動方向，達到社會效用最大化。社會屬性的目標預設是所有人都享有公平接受基本教育的權(quán)利，特別是在教育資源主要由政府供給的情況下，教育資源的共享性、普惠性更加凸顯，政府應通過教育資源社會共享實現(xiàn)教育機會平等。

在縣域教育中，義務教育資源的配置講究公平性，對它的配置也要求均衡，以彌補義務教育的城鄉(xiāng)、片區(qū)、校際、群體乃至家庭、個體等差異。義務教育學段實現(xiàn)了均衡，縣鄉(xiāng)的孩子們就能在家門口接受均等水平的教育，而無需到縣城或高階城區(qū)競爭擇校，這樣的優(yōu)點是接受教育的成本低、教育競爭壓力小和較少滋生教育焦慮。缺點是在廣大中西部縣域，地方財政資源有限，可能難以支撐義務教育的優(yōu)質(zhì)均衡，只能維持較低水平均衡;義務教育資源越稀缺，均衡配置后資源就可能越會被稀釋，無法產(chǎn)生集聚效應和突出的教育教學成績。

普通高中教育不是義務教育，入學需要有選拔和競爭，資源配置帶有較強的市場屬性。但是，高中教育不僅是縣域教育的重要組成部分，還是縣域教育的出口，寄托著縣域社會的教育期待?？h域高中教育的教育教學質(zhì)量和成績越好，意味著縣域教育的出口越寬，縣鄉(xiāng)的孩子們就越有希望通過縣域教育而走出縣鄉(xiāng)。如此，縣域社會對縣域教育就會形成充分的信任，縣域各學段的優(yōu)質(zhì)生源就不會輕易流失，縣域教育體系就可以保持得較為完整，縣域平均教育質(zhì)量也會相對較高。相反，如果縣域高中教育沒有辦好，在全省高考中缺乏競爭力，意味著縣域教育的出口較窄，縣域社會對縣域高中教育及義務教育就難以信任，各學段有條件到高階城區(qū)擇校的家庭就會將子女送出縣域，導致縣域教育特別是高中學段優(yōu)質(zhì)生源流失，可能使縣域高中的競爭力進一步降低;縣域教育體系也因各學段優(yōu)質(zhì)生源的流失而遭到破壞，縣域平均教育質(zhì)量下降，這對于多數(shù)不能到縣域外擇校的學生是不利的。因此，辦好縣域高中教育具有較強的社會屬性。

(三)縣域教育資源類型

本文基于教育資源的“市場—社會”雙重屬性，對縣域教育資源進行了類型劃分(見表1)，進而闡發(fā)與之匹配的相對合理有效的配置方式。(1)強市場—強社會屬性的資源，縣中的資源屬于該類。該類教育資源的流動、選拔和競爭性強，縣中對全縣優(yōu)質(zhì)中考生有優(yōu)先招生權(quán)、全縣優(yōu)質(zhì)教師向全縣集中都屬于資源的集中集聚使用，可以提升高考升學率。同時，對縣域優(yōu)質(zhì)生源外流的限制可以實現(xiàn)縣域教育的公平?？h域高中教育資源向縣中的流動和集中既有效率又體現(xiàn)公平。(2)弱市場—強社會屬性的資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校、村小資源屬于該類。義務教育屬于普惠式教育，優(yōu)化配置教育資源可以實現(xiàn)均衡公平。但這并不意味著該類資源只講公平不講效率。在城鎮(zhèn)化背景下，村小在快速消亡，義務教育資源應向鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校集中配置，以實現(xiàn)社會效應最大化和資源使用的效率化。(3)強市場—弱社會屬性的資源，民辦學校、超級中學的資源屬于該類。民辦學校、超級中學是純市場主體，追求利潤和效益，其資源配置遵循市場規(guī)則，講求資源集聚和效率。二者主要通過“掐尖”和“挖墻腳”方式獲得優(yōu)質(zhì)生源和師資。(4)弱市場—弱社會屬性的資源，縣域職校的資源屬于該類。中職教育在縣域社會的認可度較低，其學位無需通過競爭獲取，縣域社會對其需求不強，縣級政府及教育部門對通過發(fā)展中職教育來獲取教育政績的意愿普遍不強。

三、基礎教育階段招生：劃片、搖號與跨片區(qū)招生

(一)縣域教育實踐悖論：生源結(jié)構(gòu)的完整性與生源的流動性

在財源、師源、生源三類基本教育資源中，生源對于縣域教育最為重要，也最難配置，而財源則是縣級政府可以自主掌握和配置的;師源的流動雖然無法完全掌控，但是縣級政府可以規(guī)范其有序流動和規(guī)劃招錄，保障各學段、學校師資的合理規(guī)模和結(jié)構(gòu);生源的流動性最強，哪里的教育資源優(yōu)質(zhì)、集聚，生源就趨向往哪里流動。但是學校、班級要搞好教育教學又需要生源結(jié)構(gòu)保持一定的穩(wěn)定性和完整性。要保障縣域教育生源的完整性，重要的是要確?？h域平均教育質(zhì)量較高、縣域教育有較寬的出口;同時，還要保證優(yōu)質(zhì)生源在城鄉(xiāng)、片區(qū)、學校之間的均衡分布，因而需要出臺相應的招生錄取政策以限制生源不合理流動?？h域教育生源結(jié)構(gòu)的完整性內(nèi)涵包括兩個方面：

第一，規(guī)模性。無論學校辦學，還是班級教學，都需要學生形成一定規(guī)模。學生有規(guī)模，學校(班級)多樣化活動才能開展得起來，才能營造活躍、積極、健康、向上的校園(班級)氛圍和校園(班級)文化。一般來說，小學學段每所學校的生源規(guī)模應不低于200人，每個班不低于20人;初中學段每個年級應不少于2個班，每個班不低于30人，學校規(guī)模在200人以上，否則就不成規(guī)模。而生源規(guī)模太大則可能出現(xiàn)大校額、大班額問題，也會影響學校、班級管理和正常教育教學秩序。比如，當小學班級學生超過50名、初中班級學生超過60名時，班主任就難以熟知和關注到每個學生，任課教師也需要花費較多時間用于維持課堂紀律。

第二，梯度性。生源的梯度結(jié)構(gòu)指的是學生有尖子生、優(yōu)等生、中等生和后進生的梯度分層。生源規(guī)模結(jié)構(gòu)完整性是梯度結(jié)構(gòu)完整性的前提，有了一定的規(guī)模才能在內(nèi)部產(chǎn)生差異性，進而形成穩(wěn)定的梯度結(jié)構(gòu)。沒有規(guī)模就沒有差異和梯度，但是有規(guī)模不一定就有梯度差異。生源結(jié)構(gòu)有梯度，使得每一個層次的學生都占一定的、相對固定的比例，在學生內(nèi)部就會自然分化出標桿、榜樣，在頭部學生的帶動和幫助下會形成“比學趕幫”的學習氛圍，進而在整體上提高班級、年級或?qū)W校的平均教育質(zhì)量。

然而要保證學校生源結(jié)構(gòu)的完整性非常困難。因為生源最具流動性，哪里教育資源豐富，生源就傾向于往哪里流動;越是優(yōu)質(zhì)生源越可能流動起來。優(yōu)質(zhì)生源是區(qū)域或?qū)W校最大的利益。教育生態(tài)系統(tǒng)中各利益主體都有自身利益主張，那么對優(yōu)質(zhì)生源的配置就無法完全按照教育均衡發(fā)展和教育資源屬性理論的要求進行，而可能會在實踐中出現(xiàn)較大偏離。比如，有吸引力的學校希望放開招生政策，普通學校則希望有政策留住生源;學生家庭期待子女接受優(yōu)質(zhì)教育，優(yōu)秀學生希望能夠通過競爭獲取優(yōu)質(zhì)學位，普通學生則希望在優(yōu)秀學生帶動下也獲得進步。通過相關的招生政策可以一定程度上規(guī)范生源流動，限制生源流動方向和范圍，使各地區(qū)、學校的生源結(jié)構(gòu)保持相對完整。目前，各地縣域在招生上的均衡政策主要表現(xiàn)為“劃片”招生及“搖號”策略。

(二)劃片招生與指標到校：以招生公平促進教育均衡

由于不同學校的歷史、文化、師資、聲譽、成績有差異，如果放任擇校，就可能造成一些學校在全縣“掐尖”招生。這些問題是招生與擇校的最基本問題，涉及縣域社會共同的利益，為此我國普遍實行劃片招生政策。

由于政府對教育均衡的強調(diào)，以及“擇校熱”加劇了全社會教育焦慮，加上一些超級中學、優(yōu)質(zhì)初中的“掐尖”引起了社會普遍反感，近幾年市縣教育部門加強了劃片招生的規(guī)范化建設。當然，劃片招生也帶來了一些新的問題，典型表現(xiàn)為學區(qū)房問題。一些優(yōu)質(zhì)中小學的學位資源有限，入學條件主要是戶籍或居住在該校招生片區(qū)，學區(qū)房也就應運而生。有房子就能讀書，“以資產(chǎn)論英雄”是另一種形式的不公平。為了實現(xiàn)最大可能的公平，現(xiàn)在普遍實行“搖號”入學，即同一學區(qū)內(nèi)的學校將所有或一定的招生指標納入系統(tǒng)統(tǒng)一搖號，隨機招收學生。

劃片搖號也可能會造成以下情況：一些優(yōu)質(zhì)學校所在片區(qū)人口聚集度高，這些學校的生源規(guī)模較大，而另一些學校在人口稀疏區(qū)，其生源規(guī)模較小;搖號會影響家校匹配度，一些學生搖到的學校遠離家庭住址。一些地方試圖通過集團化辦學的方式解決這些問題。集團化辦學是指以優(yōu)質(zhì)學校為龍頭，在教育理念、學校管理、教學科研、信息技術(shù)、教育評價、校產(chǎn)管理等方面統(tǒng)一化、一體化，實現(xiàn)管理、師資、設備、生源等優(yōu)質(zhì)教育資源共享。教育集團可以對所轄校區(qū)(學校)的學生在集團內(nèi)部進行一定程度調(diào)配，學生在搖號時搖到離家較遠的校區(qū)，入學時可以選擇離家近的集團內(nèi)部的其他校區(qū)(學校)。“劃片”加“搖號”招生一定程度上保障了公平，減輕了擇校焦慮。

與義務教育學段劃片招生相對應的是優(yōu)質(zhì)高中招生的“指標到校”制度。縣中要參與全省高考競爭，就應該在全縣選拔最優(yōu)秀的初中畢業(yè)生進行培養(yǎng)。但是全縣初中教育發(fā)展并不均衡，如果縣中完全按照中考成績來錄取，許多經(jīng)濟落后、偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的初中就可能因教學質(zhì)量落后而被“剃光頭”，或考上人數(shù)較少，從而迫使該鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學畢業(yè)生到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城擇校，增加這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)學生家庭的負擔，也使這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中的生源進一步弱化。為了促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育均衡發(fā)展，“指標到校”政策也就應運而生：規(guī)定優(yōu)質(zhì)高中拿出一定比例(如65%或85%)招生名額分配給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中，到校指標根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)初升高報考人數(shù)而定，報考人數(shù)多則到校指標多。指標生之外的招生名額在全縣統(tǒng)招。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中的到校指標只在本校競爭，不參與全縣統(tǒng)招競爭，即某初中到校指標是20人，那么原則上排在該校中考前20名的人達到一定分數(shù)就可能被縣中錄取。指標到校是教育部的原則性要求，各地按照實際情況實施。指標到校使一些落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的初中畢業(yè)生也能有一定數(shù)量被縣中錄取，而不需要到全縣競爭。于是這些學校不僅能夠留得住生源，甚至一些小升初時到縣城擇校的優(yōu)秀生源，也返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中就讀。因為他們的成績可能在縣城初中難以排在“指標生”指標數(shù)量以內(nèi)，但是可能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中的到校指標內(nèi)勝出從而考上優(yōu)質(zhì)縣中。

招生學校對劃片招生和指標到校都較為消極?？h中要給全縣學生爭取出路，如果沒有好的生源就很難有好的高考成績。所有的初中都想招到好的學生，越是好的初中就越是希望在全區(qū)范圍選擇招生、“掐尖”招生。而相對落后的初中也希望對生源有所挑選，而不是被片區(qū)完全限制住。從家長角度講，有條件的家長希望突破劃片招生和搖號制度選擇特定的學校。

(三)跨片區(qū)招生及其實踐影響

跨片區(qū)招生是指在所在片區(qū)以外進行招生的行為和現(xiàn)象?？h域突破劃片招生的動力主要有：第一，保持好聲譽需要。學校要爭取更多榮譽、獎勵、領導關注、財政投入等，要有更好的社會評價和生源吸引力，可能都需要創(chuàng)造更高的教育教學業(yè)績。生源質(zhì)量越好，學校的教育教學質(zhì)量就整體越高，學生的競爭力也就越強，畢業(yè)后升入優(yōu)質(zhì)高中的比例就越大。第二，學生競爭擇校需要。子女進入優(yōu)質(zhì)初中就有更大希望考進優(yōu)質(zhì)高中，考上好大學的概率或許就更大。家長有為子女選擇更好初中的意愿和焦慮。第三，教育政績需要。教育部門的教育政績主要來自：一是推動教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展帶動縣域平均教育質(zhì)量提高，如中考各項指標在全市排名中靠前;二是縣域頭部初中畢業(yè)生高比例升入優(yōu)質(zhì)高中所帶來的社會聲譽;三是縣域頭部初中作為縣域義務教育質(zhì)量的代表、亮點和典型，經(jīng)常承接市級及以上教育部門的檢查、調(diào)研、現(xiàn)場會、比賽競賽等。

正是有上述要求，在劃片招生之外出現(xiàn)了一些跨片區(qū)招生行為。跨片區(qū)招生帶來了一些不良的社會后果：首先，增加學生應試壓力和家長擇校焦慮。在沒有跨片區(qū)招生空間時，小學入學、小升初基本是按片區(qū)就近入學，家長沒有擇校壓力，學生也沒有應試升學的壓力。有了跨片區(qū)招生后，在優(yōu)質(zhì)小學就讀的學生升入優(yōu)質(zhì)初中的概率就大，家長就有為子女挑選優(yōu)質(zhì)小學的壓力;小學生要想擁有升入優(yōu)質(zhì)初中的競爭力，可能就得從小學低年級開始注重應試能力提升，導致應試壓力向低學段傳遞。當小學有擇校壓力后，小學的學校管理、班級教學、資源投入、體制機制運轉(zhuǎn)等就圍繞應試升學，而可能忽略學生其他方面的發(fā)展。

四、義務教育資源投入：教育新城、小規(guī)模學校與鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校

(一)縣域教育的責任與功能：回應鄉(xiāng)村社會教育需求

縣域教育與高階城區(qū)教育既有相同點，也有差異性。相同點是都要遵循教育發(fā)展規(guī)律，貫徹黨和國家的教育方針，為黨育人、為國育才;差異性表現(xiàn)在縣域社會具有較大的城鄉(xiāng)二元差異，縣域教育要直面并通過教育資源配置解決這個差異，實現(xiàn)縣域內(nèi)義務教育均衡發(fā)展?？h域教育的主要對象是鄉(xiāng)村學生。2020年，全國1.07億小學在校生中，60.8%在鄉(xiāng)村和鎮(zhèn)區(qū)就學;4914萬初中在校生中，61.3%在鄉(xiāng)村和鎮(zhèn)區(qū)就學。加上在縣城讀書的鄉(xiāng)村學生，鄉(xiāng)村學生的占比更高?？h域教育要回應鄉(xiāng)村社會特殊的教育需求及其變化。

第一，鄉(xiāng)村學生需要低成本接受均等教育。當前，農(nóng)民家庭普遍的生計模式是“以代際分工為基礎的半工半耕”，年輕夫婦外出務工，中老年人在家務農(nóng)。務工收入是貨幣化收入，務農(nóng)收入是非貨幣化收入，兩部分收入加起來可以支撐一個家庭在農(nóng)村過上體面的生活和完成勞動力再生產(chǎn)，包括支持子女就近讀書。但是如果他們的子女到縣城讀書，可能就需要考慮買房、陪讀及城鎮(zhèn)生活消費，這方面支出對于農(nóng)民家庭來說是較大的負擔。

第二，鄉(xiāng)村學生教育更加依托學校教育。當前，農(nóng)民家庭多數(shù)是“分割型”的家庭，年輕夫婦在外務工，子女由祖輩照料和看護。年輕夫婦對子女的教育是缺位的，祖輩則因為權(quán)威、知識、方式、方法的缺失而對孫輩的知識教育、養(yǎng)成教育、素質(zhì)教育等也無能為力。如缺乏相應文化知識可能無法輔導孫輩作業(yè)，管教權(quán)威不足無法調(diào)教孫輩和矯正孫輩不良行為。同時，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)面臨快速變遷，社會的凝聚力和約束力降低，無法對鄉(xiāng)村孩子進行養(yǎng)成教育和社會教化。隨著鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡和智能手機普及，在祖輩無法有效管控下，鄉(xiāng)村學生較容易沉迷手機游戲、視頻。祖輩可能也難以擔當孫輩的校外安全責任，鄉(xiāng)村孩子的校外時間越長，安全就越難保障。因此，鄉(xiāng)村孩子的知識教育、養(yǎng)成教育、安全教育、手機管理等過去由家庭、鄉(xiāng)村社會承擔的責任需要由學校承擔起來。

第三，鄉(xiāng)村學生問題解決需要緊密的家校關系。當前鄉(xiāng)村社會正經(jīng)歷快速變遷，使得鄉(xiāng)村的“問題家庭”越來越多，進而導致鄉(xiāng)村“問題孩子”不斷增多。比如，農(nóng)民家庭離婚增多導致單親家庭增多;鄉(xiāng)村閃婚閃離、跑婚逃婚現(xiàn)象嚴重，留下的孩子在缺乏父母關愛情況下由祖輩養(yǎng)大;留守兒童的問題化率提高;等等。每個學生的問題都具有特殊性，需要班主任、科任老師、生活老師具體問題具體分析，有針對性地做工作、解決問題。這就要求農(nóng)村學校有緊密的家校關系和有效的家訪制度，使學校和老師更好地了解學生情況。

然而，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)差異對于鄉(xiāng)村社會特殊問題和需求的兜底可能是不利的。比如，城區(qū)集中了教育資源，而鄉(xiāng)村教育資源稀缺，鄉(xiāng)村學生向城區(qū)流失嚴重;城區(qū)學校教學、教研、培訓等資源豐富，教師成長的空間大，鄉(xiāng)村教師向城區(qū)流動性大。教育資源流失，可能弱化鄉(xiāng)村學校對鄉(xiāng)村學生的兜底功能，使鄉(xiāng)村學生難以獲得與城區(qū)學校學生均等的知識教育機會以及基本的養(yǎng)成教育。為了解決城鄉(xiāng)差異給縣域教育帶來的問題，縣域推行了兩個重要政策，分別是教育新城舉措和教育均衡政策。

(二)如何通過教育發(fā)展解決城鄉(xiāng)差異問題：教育新城與小規(guī)模學校

教育新城政策源于縣級政府要解決教育城鎮(zhèn)化帶來的“大校額”“大班額”問題?？h城的教育資源比鄉(xiāng)村豐富，培訓機構(gòu)、培訓項目比鄉(xiāng)村多，新生代父母有意將子女送到縣城就讀。為此，縣城就需要增加學位，也就是增加教室、學校。但是學位的增加趕不上教育城鎮(zhèn)化的速度，縣城學校出現(xiàn)了“大校額”“大班額”問題?？h級政府通過讓利形式鼓勵房地產(chǎn)商在小區(qū)周邊建學校等公共設施。新建小區(qū)有了小學、初中等學校，房子可能就賣得好。縣級政府開發(fā)教育新城，縣級教育財政也隨之集中投放，以吸引更多鄉(xiāng)村學生進城就讀。在學生減少、教師流出和投入減少的情況下，鄉(xiāng)村學?？赡軙M一步衰落，更得不到鄉(xiāng)村家長的信任，學生也可能會加速流出。“教育新城”舉措不僅難以達成教育均衡的目的，也增加了進城讀書學生家庭的教育負擔。

縣級政府對教育新城的投入，使得農(nóng)村有能力、沒能力進城的家庭為了子女教育可能都不得不進城;在縣城有穩(wěn)定工作、沒穩(wěn)定工作或在外務工的家庭都得在縣城買房。如果子女在縣城讀書，年輕母親就近陪讀，家庭就減少了一個勞動力的收入，增加了在縣城生活的成本。同時，在縣城買房使家庭產(chǎn)生了“月供”，在外務工的家庭成員不僅要更加努力工作提高收入，還要使工作更加穩(wěn)定有預期，這增加了農(nóng)民的勞動強度和精神壓力。

以上表明縣級政府的教育投入方向可能存在問題。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校：縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的方向和重點

在鄉(xiāng)村生源規(guī)模縮小和流出鄉(xiāng)村學校，但短期內(nèi)又不可能完全聚集到縣城學校的大背景下，實現(xiàn)縣域義務教育均衡的最佳載體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校。在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或中心鎮(zhèn)，集中建設一所九年一貫制學校，將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)或中心片區(qū)內(nèi)的100人以下的小規(guī)模學校的財源、生源、師源集中起來統(tǒng)一配置，轄區(qū)內(nèi)保留100人以上規(guī)模村小和片小，或許即可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或中心片區(qū)內(nèi)整合教育資源，發(fā)揮資源集聚效應。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校生源的規(guī)模結(jié)構(gòu)和梯度完整，可以形成合理的教學管理單元。其次，師資有規(guī)模，結(jié)構(gòu)也更合理。教師資源相對充裕，師生比較高，性別結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、學科結(jié)構(gòu)、經(jīng)驗結(jié)構(gòu)也都可以相對合理。最后是國家投向小規(guī)模學校的財政、項目、設備、設施等資源可以集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校的辦學資源會相對充裕。

在教育資源集聚下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校發(fā)展可能取得以下成效：第一，提高教育教學質(zhì)量和成績。從生源結(jié)構(gòu)來說，雖然農(nóng)村一部分優(yōu)質(zhì)生源進城了，留下的優(yōu)質(zhì)生源平均到村小的較少，無法對生源結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，但一旦聚集到鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校，每個年級、班級的優(yōu)質(zhì)生源就可以占到一定比例，可以起到帶動和標桿作用。師資和其他資源亦是如此，聚集起來后就會產(chǎn)生分散時無法發(fā)揮的效果。因此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校的投入可以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校的教育教學水平，整體提高縣域的平均教育質(zhì)量，讓鄉(xiāng)村學生真正能夠就近低成本接受優(yōu)質(zhì)教育。第二，對鄉(xiāng)村社會進行教育兜底。比如，可以進行寄宿制建設，讓鄉(xiāng)村學生更多地在學校生活;師生比提高，就可以設副班主任和生活老師，以增加老師與學生、家長的溝通聯(lián)系;可以利用晚自習強化課后服務?？傊?，投在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校上的資源既有效率又體現(xiàn)公平，就可以兼顧市場屬性與社會屬性。

五、高中教育資源投入：普通高中、超級中學與縣中

(一)縣域教育的一體性：義務教育是基礎，高中教育是出口

2001年5月底，國務院印發(fā)了《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，提出農(nóng)村義務教育實行“分級管理、以縣為主”，并從當年起將農(nóng)村中小學教師工資的管理上收到縣級財政。這項改革把農(nóng)村義務教育責任從主要由農(nóng)民承擔轉(zhuǎn)向主要由政府承擔，把政府責任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)向以縣為主。高中教育一般采取的是“省級統(tǒng)籌、市縣舉辦”的原則。在“以縣為主”的教育管理體制下，由縣級政府統(tǒng)籌發(fā)展全縣義務教育和高中教育，既可以促進縣域義務教育均衡發(fā)展，又能強化義務教育和高中教育的一體性?？h域義務教育的一體性體現(xiàn)如下：

第一，義務教育是高中教育的基礎。高中教育不是憑空而來的，高中生的文化、知識、思維、應試等方面的基礎是在義務教育階段積累的。義務教育平均教育質(zhì)量由縣域財政投入、師資結(jié)構(gòu)、生源結(jié)構(gòu)、家庭教育、教育傳統(tǒng)、文化傳統(tǒng)等所決定，它也奠定了高中生源的基礎，平均質(zhì)量越高，高中生源相對就越好。義務教育階段生源階梯結(jié)構(gòu)由尖子生、優(yōu)等生、中等生和后進生構(gòu)成，縣域義務教育的平均教育質(zhì)量高，縣域生源的整體質(zhì)量就高，表現(xiàn)為每個等級的學生質(zhì)量相對較高，以及尖子生、優(yōu)等生和中等生的占比高、后進生的占比低。據(jù)調(diào)查，義務教育階段的平均教育質(zhì)量決定了生源的占比和數(shù)量，在高中階段變化較?。焊咧须A段的平均教育質(zhì)量高，可以提高各等級學生的相對分數(shù)，但不改變縣域各等級學生的占比。所以，如果義務教育階段的平均教育質(zhì)量高，縣域高中教育階段生源基礎相對就好;如果初中畢業(yè)生中的優(yōu)質(zhì)生源進入了縣域高中就讀，縣域高中生源結(jié)構(gòu)就會復制縣域義務教育階段的生源結(jié)構(gòu)，因而會相對比較合理;如果縣域初中優(yōu)質(zhì)畢業(yè)生被外地“掐尖”，縣域高中又不可能培養(yǎng)出尖子生，其生源結(jié)構(gòu)就會扁平化。

第二，高中教育是義務教育的出口。希望通過高考走出縣鄉(xiāng)的學生，多數(shù)要通過縣域高中教育這個通道。在縣域，只有少部分家庭有條件將子女送到高階城區(qū)擇校就學。因此，縣域高中承載著縣域社會的主要教育期待?？h域高中的教育教學質(zhì)量和成績?nèi)绾?，反映的是整個縣域教育的狀況。在縣域社會的普遍認知中，縣域教育質(zhì)量如何，主要看高考錄取的“清北生”數(shù)量和升學率。如果縣域高中每年都能出“清北生”，還有一定比例的升學率，說明縣域高中教育質(zhì)量較高以及縣域義務教育平均教育質(zhì)量不低，縣域社會就會對縣域教育產(chǎn)生信任。相反，縣域社會就可能會對縣域高中喪失信心，也會不再認可縣域義務教育。結(jié)果是縣域優(yōu)質(zhì)初中畢業(yè)生被“掐尖”或主動流走，破壞縣域高中生源結(jié)構(gòu)，縣域高考的業(yè)績繼續(xù)下降;縣域高中優(yōu)質(zhì)教師沒有成就感和獲得感，也可能成規(guī)模流失，高中教育質(zhì)量進一步下降，并帶動縣域其他學段學生提前流出縣域，造成義務教育階段生源的流失和生源結(jié)構(gòu)受損，義務教育平均教育質(zhì)量下降。

(二)縣域高中生主要以縣中為載體參與全省高考競爭

縣域普通高中可以分為兩類，分別是優(yōu)質(zhì)高中和一般高中。優(yōu)質(zhì)高中就是所謂的“縣中”，一般一個縣有一到兩所縣中。縣域?qū)@兩類高中的發(fā)展定位、政策導向、資源投入有較大不同。從均衡角度來講，縣級政府應該平等對待縣域高中，將高中教育資源無差別地投入到所有學校，以便于各個學校均衡發(fā)展，讓縣域高中生都能夠均等接受高中教育。這樣做的好處是實現(xiàn)縣域高中教育資源公平配置，也能夠降低縣域內(nèi)初中畢業(yè)生擇校壓力和縣域社會教育焦慮。但是高中教育涉及縣域教育出口、縣域社會教育期待、縣級政府教育政績等問題，需要縣域高中生能夠有足夠的競爭力參與全省高考競爭。要提高縣域的高考競爭力，就要合理配置和充分利用高中教育資源。在教育資源普遍稀缺和有限的情況下，縣域高中教育資源或許就需要在一定程度上的集中。一般做法是集中縣域財政、優(yōu)質(zhì)生源、師資辦好一兩所縣中，而對其他普通高中則給予一定投入。這樣，縣中就承擔了擴大縣域教育出口、提升高考業(yè)績和贏得縣域社會信任的教育責任，其他普通高中承擔提供高中公共教育服務、培養(yǎng)特色人才的功能。

將縣域高中教育資源集中到縣中，能夠發(fā)揮資源集聚效應：一是生源的整體質(zhì)量高。政府給予了縣中招生的優(yōu)先錄取政策，使縣中可以在全縣中考生中“掐尖”，能夠?qū)⒖h域中考生中的全部優(yōu)等生、部分中等生收入囊中，整體抬高生源質(zhì)量。二是生源的結(jié)構(gòu)合理。無論縣域人口如何減少，縣中都能吸引到足夠規(guī)模的生源。在高質(zhì)量生源中，因為尖子生沒有完全流失而能夠形成梯度結(jié)構(gòu)，使得學校教育教學有層次，可以發(fā)揮尖子生的“共生效應”，整體推動學生進步和提升學生應試能力。三是其他政策向縣中傾斜，包括賦予更大的教學、學生、人事、財務、后勤、安全等管理權(quán)。縣中師資的編制、引進、落戶、招錄、調(diào)入、待遇等更加靈活，縣中就容易集中優(yōu)質(zhì)高中教師和招收優(yōu)秀高校畢業(yè)生，師資結(jié)構(gòu)相對可以搭配合理。

從調(diào)查來看，縣中在縣域扮演著特殊的角色：一是背負縣域大部分人的教育期待，因為大部分家庭是沒有能力和條件將子女送進省城或地市學校就讀的;二是承載縣級政府的教育政績，縣級政府主要通過縣中的高考業(yè)績來向上級發(fā)送教育政績信號和兌現(xiàn)對縣域百姓的教育承諾;三是帶動縣域初中、小學教育，吸引和留住縣域?qū)W生和教師，使縣域小學、初中、高中構(gòu)成不可分割的功能完整的教育體系。因此，辦好縣中是“辦好人民滿意的教育”的最關鍵的一環(huán)?？h中辦好了，縣域社會對縣域教育就有基本信任，有能力和條件流出的家庭也會將子女留在縣域就讀，也就不需要從小學、初中開始擇校到地級市或省城。從小學到高中的生源留在了縣域，就可以一定程度上保證縣域小學、初中、高中教育體系的完整性及其功能性。

(三)超級中學“掐尖”導致縣中和縣域教育衰敗

造成縣中衰敗的首先是域外超級中學的“掐尖”。本文意義上的超級中學是指以超級中學為載體的教育集團。超級中學要實現(xiàn)可能的最大收益，就需要有足夠多的生源，而要吸引足夠多的生源，就得有足夠驕人的高考業(yè)績。這就需要提高超級中學的教育教學質(zhì)量：從公立優(yōu)秀教師團隊和學校管理隊伍引進人才，強化應試教育，強化對師生的激勵和動員以及回應縣域鄉(xiāng)村社會特殊教育需求等。這些措施可以一定程度上提高學生的成績，但是無法使超級中學提高他們的尖子生數(shù)量。尖子生的數(shù)量只與縣域平均教育質(zhì)量和縣域人口規(guī)模相關，而與強化應試等方式關系不大。因此，超級中學就需要在同一區(qū)域內(nèi)將原屬于公辦高中的生源吸引過去，可能還要到其他區(qū)域去“掐尖”招生。只有這樣，超級中學才能獲得更多的尖子生。有了超越一般縣中尖子生數(shù)量的數(shù)倍到上10倍的高考業(yè)績，超級中學就可以吸引媒體和社會公眾的注意力，緊緊抓住學生家長的神經(jīng)。有了知名度和聲譽就不僅可以更好地“掐尖”，還可以吸收更多的其他生源來就讀。所以，超級中學不僅跨區(qū)域“掐尖”，還通過跨區(qū)域辦分校招收其他層次學生，以實現(xiàn)其利益最大化。

超級中學“掐尖”首先可能導致縣中生源缺乏尖子生及頭部優(yōu)等生，造成其生源結(jié)構(gòu)扁平化，不再產(chǎn)生“共生效應”，學生成績上不去，高考錄取沒有“清北生”、升學率降低。如果這種高考結(jié)果不理想的情況連續(xù)多年，縣域社會就可能會質(zhì)疑縣中教育質(zhì)量，縣域中考尖子生就更容易被域外超級中學或其他優(yōu)質(zhì)高中挖走，有能力和條件的優(yōu)等生家庭也愿意將子女送到高階城區(qū)學校，造成縣中尖子生、優(yōu)等生等流失。而這可能會導致縣中高考業(yè)績進一步下滑，不僅愈發(fā)不受縣域社會信任，連縣中教師和管理者也會自我懷疑，以致優(yōu)秀教師流出、普通教師“躺平”。當縣域社會認為縣中“不行了”后，不僅優(yōu)質(zhì)中考生不再選擇縣中，還催生優(yōu)質(zhì)生源從小學學段、小升初、初中學段時就流出。從而使得縣域教育各學段缺乏尖子生乃至優(yōu)等生，破壞縣域教育秩序，降低縣域平均教育質(zhì)量。還可能進一步滋生兩大社會后果：一是縣域社會擇校焦慮加劇;二是縣域教育體系強化應試教育。

六、結(jié)語

在市場條件下，資源效用最大化的關鍵在于資源要向著能夠最大化利用的地方流動。資源具有吸附效應，資源越聚集的地方越能夠吸引資源，資源自然流動方向是資源豐富的地方。無論是正向流動，還是反向流動，縣域教育資源都不能只流動，還要保持一定程度的穩(wěn)定和集中;即便是流動也應是有序流動?？h域還具有較大的城鄉(xiāng)差異，存在城鄉(xiāng)教育不均衡現(xiàn)象，因而還需要從城鄉(xiāng)教育均衡角度考慮教育資源的流動問題。若教育資源從鄉(xiāng)村向城市無序流動，不均衡問題可能就會更嚴重。因此，縣域教育資源特別是師生的流動需要有所限制和集中，尤其是不能人為加劇流動，使流動變得無序。

縣域不同學段或?qū)W校具有不同的定位，其教育資源的屬性也不盡相同，資源配置的方式也應有所差異。隨著農(nóng)村出生人口減少和縣域城鎮(zhèn)化加速，村小學生會越來越少，將學生、教師及其他資源集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校是可行路徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校教育資源聚集可一定程度產(chǎn)生規(guī)模效應，班級成為一個正常的教學單元并形成梯度層級，學校也有一定人數(shù)規(guī)模而可以舉行各種活動、形成氛圍。在這樣的教學環(huán)境里，學生能得到應有成長，教師則產(chǎn)生教學業(yè)績和獲得感。同時，學生在鄉(xiāng)校就近接受相對優(yōu)質(zhì)的教育，也可以節(jié)省家庭的教育成本。高考是在全省競爭，競爭范圍大、參與人數(shù)多。要想有競爭力，縣域高中教育資源可能就需要有所集中和相對穩(wěn)定。將資源集中配置到縣中，拓寬縣域教育出口，值得探索。不論如何，兼顧效率與公平，形成與縣域社會相適應的教育資源配置，或許是縣域教育發(fā)展與治理的未來出路。

(作者系武漢大學社會學院教授、博士生導師)

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