“移交”這個(gè)詞很容易讓人產(chǎn)生誤解。怎么理解美國(guó)這次“移交”要回到事情本身，看細(xì)節(jié)和真正發(fā)生的變化。準(zhǔn)確地說，這次美國(guó)移交的是“IANA監(jiān)管權(quán)限”，不是“互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管權(quán)限”；移交的模式是“私有化”，就是把監(jiān)管權(quán)限交給一個(gè)非盈利、總部位于美國(guó)加州且遵守美國(guó)加州公司法的機(jī)構(gòu)（ICANN）。

這次移交的“力度”有多大，可以從移交進(jìn)入最后階段發(fā)生的事情說起。2016年8、9月份，美國(guó)國(guó)會(huì)參議員以曾參加總統(tǒng)選舉的泰迪·科魯茲為代表，發(fā)起了一次阻斷上述“移交”的行動(dòng)。他們的理由主要有兩條，第一是認(rèn)為這可能構(gòu)成非法轉(zhuǎn)移美國(guó)政府財(cái)產(chǎn)。第二個(gè)理由，是認(rèn)為這樣“移交”會(huì)損害所謂的言論自由和憲法修正案，導(dǎo)致其他主權(quán)國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間信息流動(dòng)取得管控權(quán)。

但是，上述兩項(xiàng)擔(dān)心都被“駁回”了：美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)辦公室的報(bào)告明確提到，第一，這次移交的東西不包括美國(guó)政府的資產(chǎn)。因此不存在說將原來美國(guó)政府的資產(chǎn)，比如那些根服務(wù)器，移交給非美國(guó)政府的一方來管理；第二，從監(jiān)管權(quán)限上來看，相關(guān)報(bào)告，包括ICANN自己對(duì)移交進(jìn)程的總結(jié)都說的很清楚，言論自由在移交前后沒有太大變化；第三，從司法管轄角度看，移交監(jiān)管權(quán)限之后所謂的新ICANN，它的章程里明確規(guī)定，總部將始終保持在美國(guó)加州，同時(shí)將遵守加州公司法。

事實(shí)上，從2014年3月14日美國(guó)商務(wù)部電管局提出考慮轉(zhuǎn)讓IANA監(jiān)管權(quán)限以來，在整個(gè)移交進(jìn)程中，美方代表與ICANN做了很多談判，目的就是確保美國(guó)交出的監(jiān)管權(quán)限，不會(huì)被轉(zhuǎn)移到其他主權(quán)國(guó)家，或者主權(quán)國(guó)家政府構(gòu)成的國(guó)際組織。在制度安排上，美方主導(dǎo)設(shè)計(jì)了所謂的壓力測(cè)試機(jī)制，確保移交之后ICANN的理事會(huì)，不會(huì)被其他主權(quán)國(guó)家提出的建議所左右。這個(gè)理事會(huì)只要有60%的多數(shù)通過，就可以抵制政府間委員會(huì)提出的任何建議。

換句話說，所謂的“移交”，只交出了一樣?xùn)|西，就是原來形式上美國(guó)政府，準(zhǔn)確地說，是美國(guó)商務(wù)部電管局，對(duì)修改根區(qū)文件的書面審核。從移交前后的區(qū)別來看，主要是把一種行政監(jiān)管權(quán)，變成了司法監(jiān)管，也就是通過加州公司法對(duì)ICANN進(jìn)行監(jiān)管，確保ICANN的活動(dòng)在加州公司法的框架內(nèi)展開。除此以外，支撐互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)的根服務(wù)器、根區(qū)文件、根區(qū)文件系統(tǒng)，沒有在此次移交進(jìn)程中出現(xiàn)所有權(quán)意義上的變化。

在我看來，這次移交不是一個(gè)“國(guó)際化”的進(jìn)程，而是一個(gè)“私有化”的進(jìn)程。這在某種意義上來說，不是前進(jìn)，而是在倒退。倒退到了1998年美國(guó)商務(wù)部曾經(jīng)明確在政策立場(chǎng)中提出過的“私有化”方案。這個(gè)方案的核心，是把DNS（Domain Name System，域名系統(tǒng)）的管理機(jī)構(gòu)變成一個(gè)私有化的機(jī)構(gòu)。這一做法，引發(fā)了最初開發(fā)DNS以及設(shè)計(jì)ICANN架構(gòu)的Jon Postel教授的堅(jiān)決反對(duì)。美國(guó)從2014年3月14日宣布推動(dòng)ICANN監(jiān)管權(quán)限轉(zhuǎn)移開始，就堅(jiān)定不移地說明了要回到1998年的政策文件。因此沒有必要把這件事情解讀成“原先美國(guó)有權(quán)可以做某事，而現(xiàn)在美國(guó)不可以做了”。

盡管美國(guó)政府不再能很蠻橫、很直接地否決修改根區(qū)文件的審核，但是按照現(xiàn)在修改后的章程，ICANN和IANA（The Internet Assigned Numbers Authority，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機(jī)構(gòu)）的權(quán)限，將在很大程度上，由美國(guó)事實(shí)上占據(jù)壓倒性優(yōu)勢(shì)的行業(yè)協(xié)會(huì)、技術(shù)社群和產(chǎn)業(yè)力量起主導(dǎo)作用。新的ICANN決策過程，在自下而上的“多利益相關(guān)方模式”的外殼下，大行其道的將是體現(xiàn)精英政治色彩的“圈內(nèi)人”、“兄弟會(huì)”模式。

從移交的進(jìn)程看，美國(guó)政府在通過移交方案，以及新的ICANN章程敲定這個(gè)架構(gòu)之后，從制度設(shè)計(jì)上，為修改這個(gè)章程設(shè)置了非常高的門檻。章程修改要求技術(shù)社群75%以上一致通過，加上理事會(huì)75%以上的同意，以及各個(gè)支持委員會(huì)近似一致的通過。這將在事實(shí)上導(dǎo)致章程無法修改，以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體，幾乎沒有太大的空間進(jìn)行操作，要獲得那些具有投票權(quán)、對(duì)決策具有實(shí)質(zhì)性影響力的職位，進(jìn)而實(shí)質(zhì)性地通過一些體現(xiàn)新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家實(shí)際需求的治理新規(guī)則，將成為一項(xiàng)幾乎不可能完成的任務(wù)。

根據(jù)已有的資料顯示，在移交進(jìn)程展開的過程中，中國(guó)曾經(jīng)一度在個(gè)別委員會(huì)的決策圈里推動(dòng)了個(gè)別中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)精英進(jìn)入其中。但在ICANN修改章程，并確定新的理事會(huì)成員時(shí)，美方事實(shí)上通過有效的運(yùn)作，非常不留情面地堵上了全部的可能，堅(jiān)定地不讓中方任何身份的代表在移交之后第一任理事會(huì)中獲得任何具有決策權(quán)的職位。

未來，移交進(jìn)程之后的ICANN及其實(shí)踐的治理，將具有鮮明的精英政治色彩。通曉英語，并具有創(chuàng)制、理解和運(yùn)用規(guī)則展開博弈，將成為參與其中的基本前提。有一個(gè)細(xì)節(jié)，在ICANN的官方網(wǎng)站上，有一個(gè)Answering some of your questions on the stewardship transition（https://www.icann.org/iana-stewardship-questions），就是監(jiān)管權(quán)限轉(zhuǎn)移的常見問答。這個(gè)常見問答，英文版有16個(gè)問題，除英文以外的其他語言版本只有11個(gè)問題，少了5個(gè)問題。這5個(gè)問題中相當(dāng)一部分涉及到美國(guó)政府在監(jiān)管權(quán)限轉(zhuǎn)移前后所具有的特殊位置。

這是一個(gè)比較典型的精英決策，盡管整個(gè)文本是公開的，但在內(nèi)容上為何出現(xiàn)了多語言的差異，出現(xiàn)差異之后如何進(jìn)行有效的反饋，反饋之后是否以及如何界定責(zé)任，都具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性。這種不確定性，就是ICANN民主赤字的典型體現(xiàn)。

中國(guó)因?yàn)槿矫娴脑?，在這一輪博弈中并沒有取得太多實(shí)質(zhì)性的突破。

第一，我們國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)管理政策、技術(shù)發(fā)展需求和全球網(wǎng)絡(luò)社群的一些觀念存在沖突，削弱了我們的話語權(quán)。第二，中國(guó)方面缺少能夠?qū)?guó)家利益訴求、技術(shù)術(shù)語以及國(guó)際話語結(jié)合起來的談判能力。第三，我們?nèi)狈τ行У臋C(jī)制，協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)從事網(wǎng)絡(luò)治理研究的研究者、決策部門和產(chǎn)業(yè)界，導(dǎo)致原來就薄弱的力量，進(jìn)一步被分散。

整體看，美國(guó)畢竟還是做了動(dòng)作，這個(gè)動(dòng)作的真正意義，不是美國(guó)實(shí)際交出了什么，而是確切發(fā)出了全球網(wǎng)絡(luò)空間治理需要一個(gè)新秩序的信號(hào)。域名解析、注冊(cè)、包括根服務(wù)器這些，只是全球網(wǎng)絡(luò)空間治理中非常有限的一小部分。如果中國(guó)能夠從這次移交進(jìn)程中認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以更大的力度，實(shí)質(zhì)性地加入到推進(jìn)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理新秩序建設(shè)和完善的進(jìn)程之中，真正能夠以此為契機(jī)，全面提升自己的技術(shù)能力以及制定和應(yīng)用規(guī)則的能力，那么移交后的全球網(wǎng)絡(luò)空間，對(duì)中國(guó)來說，仍然是一個(gè)充滿了戰(zhàn)略機(jī)遇的全新疆域。